肖 愛,湯世豪

1.湘潭大學(xué) 法學(xué)院,湖南 湘潭 411105;2.湖南師范大學(xué) 法學(xué)院,湖南 長沙 410081

《中華人民共和國長江保護法》(下文簡稱《長江保護法》)、《中華人民共和國黃河保護法》(下文簡稱《黃河保護法》)的先后實施,意味著對大江大河全流域開展生態(tài)環(huán)境司法保護已經(jīng)成為流域法治“剛需”,《長江保護法》第77條、《黃河保護法》第105條明確規(guī)定國家加強流域司法保障建設(shè),組織開展流域司法協(xié)作。事實上,1985年,全國部分大中城市中級人民法院就在福建省福州市舉行第一次司法協(xié)作會議,明確這一制度是“及時、準確、合法地審理好跨省、市經(jīng)濟糾紛案件,提高辦案效率和辦案質(zhì)量,切實保護當(dāng)事人合法權(quán)益的有效協(xié)作形式;是加強不同地區(qū)中級人民法院之間的橫向聯(lián)系,溝通信息,交流經(jīng)驗,加強協(xié)作的一個良好途徑”[1]。當(dāng)時環(huán)境資源法尚未成為獨立的部門法,環(huán)境資源糾紛主要還是被視作經(jīng)濟糾紛對待,這一司法協(xié)作包含對流域環(huán)境問題的司法應(yīng)對。1993 年8月,環(huán)太湖的江、浙、滬二省一市16家(到2000年發(fā)展到41家)基層人民法院成立了環(huán)太湖法院司法協(xié)作主席團會議,并在浙江省湖州市城郊法院召開了首屆主席團會議。根據(jù)《環(huán)太湖法院司法協(xié)作協(xié)定書》的規(guī)定,環(huán)太湖法院司法協(xié)作范圍包括委托送達、宣判、委托調(diào)查、委托執(zhí)行、協(xié)助調(diào)查、執(zhí)行,以及交流司法實踐情報資料等。環(huán)太湖司法協(xié)作成員法院每年上半年召開一次執(zhí)行工作會議,由分管執(zhí)行工作的院領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行庭庭長參加,下半年召開一次主席團會議,由各成員法院院長或副院長參加[2]。當(dāng)時的司法協(xié)作主要有兩種形式,即一般的法院協(xié)作和有組織的司法協(xié)作。前者屬臨時采取的,“是指不同地區(qū)的人民法院之間可以互相、代為送達法律文書、調(diào)查取證、協(xié)助開庭等法律行為”;后者是不同地區(qū)的人民法院之間通過司法協(xié)作議定書的有組織的協(xié)作形式。這兩種司法協(xié)作“一定程度上解決了人民法院的轄區(qū)和它所審理的案件所涉及的人和事又非在本轄區(qū)內(nèi)的矛盾”,但是,還應(yīng)該從代為送達、調(diào)查、執(zhí)行、采取財產(chǎn)保全措施、保全證據(jù)、采取某些民事強制措施、調(diào)解以及協(xié)助開庭等方面,制定司法協(xié)作規(guī)則,以實現(xiàn)司法協(xié)作的經(jīng)?；?、制度化,明確協(xié)作法院之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系[3]。這些主要是法院系統(tǒng)圍繞具體訴訟行為而展開的協(xié)作,并逐漸發(fā)展融入不斷修改完善的訴訟法律制度中,后來成為在流域性污染糾紛和爭議的處理等領(lǐng)域,尤其是近年來在流域生態(tài)環(huán)境保護各個方面展開的法院之間、檢察院之間、法院與檢察院之間以及司法部門與生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理部門之間的各種司法協(xié)作。從一定程度上說,流域環(huán)境司法協(xié)作是司法能動回應(yīng)流域治理現(xiàn)實需求的反映,表明流域環(huán)境司法協(xié)作是回應(yīng)性制度,而非建構(gòu)性制度。這意味著只有探索和總結(jié)該制度實踐規(guī)律,理解其背后的自然規(guī)律和社會規(guī)律,才能更好地推動該制度的發(fā)展完善。

一、流域環(huán)境司法協(xié)作機制的內(nèi)涵

流域環(huán)境司法協(xié)作到底指稱什么事務(wù)?如何理解其法律性質(zhì)?這樣的問題應(yīng)該成為思考“流域環(huán)境司法協(xié)作”的話語體系與邏輯展開的基礎(chǔ)。

(一)司法協(xié)作

流域環(huán)境司法協(xié)作的核心和根本是司法活動。現(xiàn)行三大訴訟法并沒有對司法協(xié)作作出規(guī)定。作為具體法律概念的“司法協(xié)助”僅限于我國人民法院和外國法院相互請求刑事司法協(xié)助,或者代為送達文書、調(diào)查取證以及進行其他民事訴訟行為。這是狹義上的司法協(xié)助。訴訟法還規(guī)定,有關(guān)單位和個人根據(jù)人民法院的通知和要求協(xié)助勘驗、協(xié)助調(diào)解、協(xié)助調(diào)查、協(xié)助執(zhí)行等都服務(wù)于司法權(quán)公平合理行使的需要,屬于廣義上的司法協(xié)助,人民法院協(xié)助幫教(1)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》(法釋〔2021〕1號)第582條。網(wǎng)址:https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgxODE3Yjk2OTM3NTAxN2I5YjkxMmNkMDA5ZGM%3D.、協(xié)助社區(qū)矯正(2)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》(法釋〔2021〕1號)第584條。網(wǎng)址:https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgxODE3Yjk2OTM3NTAxN2I5YjkxMmNkMDA5ZGM%3D.以及人民政府外事主管部門協(xié)助通知有關(guān)事項(3)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》(法釋〔2021〕1號)第480條、第482條。網(wǎng)址:https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgxODE3Yjk2OTM3NTAxN2I5YjkxMmNkMDA5ZGM%3D.等都屬于廣義的、學(xué)理上的司法協(xié)助范疇。這些司法協(xié)助有兩個共同特性:一是由法院根據(jù)其司法權(quán)行使的需要而依法決定和通知,人民法院對司法協(xié)助過程掌握有主動權(quán)。即使人民法院“商請公安機關(guān)”協(xié)助強制證人出庭或者協(xié)助保護證人、鑒定人、被害人(4)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》(法釋〔2021〕1號)第255條、第256條。網(wǎng)址:https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgxODE3Yjk2OTM3NTAxN2I5YjkxMmNkMDA5ZGM%3D.也體現(xiàn)這一特性。二是不同程度地具有職權(quán)行為的內(nèi)涵,即使廣義上的司法協(xié)助也已經(jīng)作為人民法院司法職權(quán)性內(nèi)容,可是一旦遇到法定情形或者司法權(quán)正當(dāng)合理行使的現(xiàn)實需要,人民法院發(fā)出的司法協(xié)助正式要求對相關(guān)機關(guān)、單位和個人就具有義務(wù)性規(guī)范內(nèi)涵。司法協(xié)作不僅與上述狹義上的國與國之間的“司法協(xié)助”截然不同,也不具有上述廣義上的司法協(xié)助的兩大根本特性。司法協(xié)作應(yīng)該是以司法權(quán)合理、合法、有效行使為目的,司法機關(guān)之間以及司法機關(guān)與其他主體之間的平等協(xié)商合作。司法協(xié)作與訴訟法中已經(jīng)非常具體明確的司法協(xié)助應(yīng)該區(qū)分開來,既避免應(yīng)當(dāng)開展司法協(xié)助而不開展或者消極應(yīng)付而危害司法權(quán)威,又可以讓司法機關(guān)和相關(guān)主體可以在法治體系內(nèi)靈活、機動、創(chuàng)造性地促進司法工作。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和司法制度的不斷完善,有關(guān)司法協(xié)作措施可以成為廣義上的司法協(xié)助制度組成部分。20世紀八九十年代我國討論的司法協(xié)作的主要內(nèi)容已經(jīng)被吸收發(fā)展成為上述廣義上的司法協(xié)助制度,成為司法權(quán)能和職責(zé)體系的具體內(nèi)容,而不宜再被視為司法協(xié)作。

(二)流域環(huán)境司法協(xié)作機制

流域是從源頭到河口的具有完整、獨立的水文單位,以水流為基礎(chǔ),以分水嶺為邊界,共同構(gòu)成了一個完整的生態(tài)系統(tǒng),并與經(jīng)濟、社會、文化有機結(jié)合,是系統(tǒng)性、獨立性、空間性的有序呈現(xiàn)[4]。流域既是自然地理空間、生態(tài)環(huán)境要素的集合體、生態(tài)系統(tǒng)的載體,同時也是經(jīng)濟社會和文化等因素的有機結(jié)合體。毋庸置疑,流域總是與國家治理的基本區(qū)劃制度深度勾連,流域生態(tài)環(huán)境問題因而變得紛繁復(fù)雜。面對流域生態(tài)環(huán)境問題,傳統(tǒng)的在行政區(qū)劃制度基礎(chǔ)上建立的司法體制機制常常捉襟見肘。因此,順應(yīng)流域自然特性,發(fā)揮行政區(qū)劃基礎(chǔ)上的司法機關(guān)的主體性,開展多元靈活溝通、協(xié)調(diào)與合作的流域環(huán)境司法協(xié)作自然而然成為相關(guān)主體實踐探索的基本方向,也為學(xué)術(shù)研究不斷提出新的議題?？疾煳覈饔蛩痉▍f(xié)作實踐和有關(guān)體制機制發(fā)展完善過程,可以認為,流域環(huán)境司法協(xié)作是指流域范圍之內(nèi)的司法機關(guān)之間、司法機關(guān)與行政機關(guān)之間就生態(tài)環(huán)境司法活動的公正高效進行而建立的協(xié)同合作機制[5]。通常將流域環(huán)境司法協(xié)作和流域環(huán)境司法協(xié)作機制融合在一起展開分析,但是細究起來,前者顯然只是指協(xié)作活動,后者涵義則更為豐富,既包括有關(guān)協(xié)作活動,也包括有關(guān)制度建設(shè)。所以,筆者認為,流域環(huán)境司法協(xié)作機制是指流域環(huán)境司法協(xié)作主體之間,在嚴格遵循法治統(tǒng)一的前提下,通過各種途徑溝通、協(xié)調(diào),達成合意而形成的以流域環(huán)境司法協(xié)作組織形式、工作程序、協(xié)作方式和適用范圍等為內(nèi)容的規(guī)范體系及運作方式。應(yīng)該從以下幾個方面理解流域環(huán)境司法協(xié)作及其協(xié)作機制。

1.主體

司法是發(fā)生在司法機關(guān)和當(dāng)事人之間的法律活動。流域環(huán)境司法協(xié)作(機制)重心在“協(xié)作”,意味著協(xié)作主體之間在協(xié)作事項上具有平等性,而司法中的當(dāng)事人如公民或者法人甚至政府機關(guān)等在司法活動中必須服從司法權(quán)的命令,這是司法本質(zhì)屬性決定的,是司法權(quán)威的核心要義。當(dāng)事人主要是依法配合,而缺少與司法權(quán)主體協(xié)商合作的制度和邏輯空間。當(dāng)然,流域環(huán)境司法協(xié)作不限于司法業(yè)務(wù)方面的協(xié)作,也包括與司法有關(guān)的事務(wù)性工作方面的協(xié)作。吸收社會組織甚至公民個人參與提供輔助是國家和社會治理現(xiàn)代化的應(yīng)然要求,也是社會主體參與社會公共事務(wù)治理的一般性權(quán)利,與流域環(huán)境司法協(xié)作所針對的府際關(guān)系協(xié)調(diào)、跨行政區(qū)公權(quán)力協(xié)作需求性質(zhì)不同。因此,流域環(huán)境司法協(xié)作(機制)的主體是指司法機關(guān)、與有關(guān)司法權(quán)運行有影響作用的行政機關(guān)等。此外,流域環(huán)境司法協(xié)作(機制)主體不限于流域內(nèi)各行政區(qū)同級的司法機關(guān)或者行政機關(guān),還應(yīng)該包括有關(guān)上下級司法機關(guān)或者行政機關(guān)。如2023年8月18日,長江沿江12家中、基層法院共同簽訂《長江沿江城市生態(tài)環(huán)境保護區(qū)域司法協(xié)作九江綠色倡議》,共建司法協(xié)作機制[6]。2018年9月《長江經(jīng)濟帶11+1省市高級人民法院環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》是在最高人民法院的統(tǒng)籌指導(dǎo)下,長江經(jīng)濟帶11個省市以及青海省共12家高級人民法院共同簽訂的。2019年湖南省高級人民法院與湖北省高級人民法院共同簽訂《環(huán)洞庭湖環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》,2023年湖南、湖北、江西三地高級人民法院共同簽署《長江中游生態(tài)環(huán)境司法保護協(xié)作框架協(xié)議》,這兩起流域環(huán)境司法協(xié)作活動也都有最高人民法院領(lǐng)導(dǎo)和環(huán)境資源法庭主要負責(zé)人參加并作指示。這3個流域環(huán)境司法協(xié)作案例中,最高人民法院事實上是重要主體之一,只是沒有作為協(xié)議簽字方。

2.功能

司法協(xié)作不是司法本身,有關(guān)活動只是對司法的正當(dāng)有效實施起輔助性、促進性作用。有學(xué)者認為流域環(huán)境司法協(xié)作是出于保護流域環(huán)境的目的,對于流域環(huán)境中出現(xiàn)的涉及環(huán)境的糾紛,由行政機關(guān)、社會組織和公眾個人參與解決環(huán)境糾紛的司法實踐活動[7]。這一判斷雖然看到了流域環(huán)境司法協(xié)作主要是因流域環(huán)境糾紛而引發(fā),但流域環(huán)境司法協(xié)作實踐不僅僅促進流域環(huán)境糾紛解決,還涉及流域生態(tài)環(huán)境司法工作的方方面面,既包括作為司法活動核心的訴訟,也包括發(fā)揮司法能動,預(yù)防流域環(huán)境糾紛發(fā)生或者“定分止爭”于司法程序啟動之前的各種活動,還包括司法行政、司法業(yè)務(wù)交流、司法者普法等,只要能服務(wù)于通過司法保護修復(fù)流域生態(tài)環(huán)境,都不乏流域環(huán)境司法協(xié)作實踐。從傳統(tǒng)司法功能角度看,流域環(huán)境司法協(xié)作的制度功能不僅包括流域環(huán)境糾紛的預(yù)防和解決,也包括相關(guān)法律與政策的協(xié)同實施以及流域環(huán)境保護修復(fù)有關(guān)具體政策的形成。鑒于流域環(huán)境保護修復(fù)所具有的跨行政區(qū)特性以及流域生態(tài)環(huán)境的整體性、系統(tǒng)性等自然屬性,流域環(huán)境司法協(xié)作的制度功能首要的是促進司法權(quán)跨行政區(qū)的溝通、協(xié)調(diào)與合作,具體包括:(1)共享信息,促進共識,理解分歧;(2)增強對法律法規(guī)、黨和國家政策理解的一致性;(3)形成求同存異的行動方案,互相監(jiān)督和促進方案的實施;(4)統(tǒng)一有關(guān)司法活動的具體標準和程序,尤其是在本流域范圍內(nèi)統(tǒng)一裁判權(quán)、檢察權(quán)行使的尺度和標準;(5)“互相搭臺”、長期協(xié)作,促進各類主體與流域環(huán)境司法相關(guān)的職責(zé)行為合法、高效,最終在全流域范圍內(nèi)促進高質(zhì)量實現(xiàn)國家法治統(tǒng)一。相對于主體限于與相關(guān)司法權(quán)行使有緊密聯(lián)系的公權(quán)力主體,流域環(huán)境司法協(xié)作機制的功能則呈現(xiàn)出協(xié)作過程的非職權(quán)性(即沒有法律明確規(guī)定的特定職責(zé)而只是基于有關(guān)職能的協(xié)作,不遵循公權(quán)力行使的命令和服從邏輯)和結(jié)果的促進性(即協(xié)作并不是達到特定的最終結(jié)果,而是促進最終結(jié)果優(yōu)質(zhì)高效產(chǎn)生)。

3.方式

流域環(huán)境司法協(xié)議的方式靈活,根據(jù)其問題導(dǎo)向性、特定流域環(huán)境自然特性以及人們對環(huán)境司法的整體性認知和需求,由相關(guān)主體按照法治統(tǒng)一的根本原則,通過各種途徑溝通、協(xié)調(diào),達成合意并互相監(jiān)督、互相促進,求同存異,達到流域環(huán)境司法效果的最大化。但是,流域環(huán)境司法協(xié)作的制度化發(fā)展需要形成以相對穩(wěn)定的流域環(huán)境司法協(xié)作組織形式、工作程序、協(xié)作方式和適用范圍等為內(nèi)容的規(guī)范體系及運作方式,即應(yīng)該形成靈活但又不乏相對穩(wěn)定性的流域環(huán)境司法協(xié)作機制。

4.類型

通常根據(jù)流域環(huán)境司法協(xié)作所涉及主體的權(quán)力系統(tǒng)將其分為內(nèi)部協(xié)作和外部協(xié)作,流域環(huán)境司法協(xié)作的內(nèi)部協(xié)作是指流域環(huán)境保護修復(fù)相關(guān)的法院與法院之間、檢察院與檢察院之間以及法院與檢察院之間的協(xié)作。當(dāng)然,如果有必要,也可以是法院、檢察院與行使偵查權(quán)的公安機關(guān)的協(xié)作,其本質(zhì)是司法權(quán)之間的協(xié)作,只不過協(xié)作本身不是職權(quán)行為,而只是職權(quán)輔助性行為。與之相應(yīng),流域環(huán)境司法協(xié)作的外部協(xié)作是指流域環(huán)境保護修復(fù)相關(guān)的司法權(quán)主體與行政權(quán)主體之間的協(xié)作,行政權(quán)主體應(yīng)該包括有關(guān)政府和政府部門。此外,還可以根據(jù)主體之間是否存在級別關(guān)系,將流域環(huán)境司法協(xié)作分為橫向協(xié)作和縱向協(xié)作。事實上,大多數(shù)司法協(xié)作是跨行政區(qū)的橫向協(xié)作,純粹的縱向司法協(xié)作較少,但是,多數(shù)橫向司法協(xié)作是在上級司法機關(guān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)或者直接指導(dǎo)和組織下開展的,也有不同行政區(qū)、不同級別的司法機關(guān)之間的協(xié)作,如2022年12月,在浙江省高級人民法院、安徽省高級人民法院共同組織下,杭州市中級人民法院、黃山市中級人民法院及新安江、千島湖流域內(nèi)8家基層人民法院簽訂《新安江—千島湖流域環(huán)境資源司法協(xié)作框架協(xié)議》,共建全流域、多維度的環(huán)境資源司法保護保障體系[8]。

二、我國流域環(huán)境司法協(xié)作機制的實踐經(jīng)驗

每個跨行政區(qū)的流域幾乎都有不同形式的流域環(huán)境司法協(xié)作,可以說流域環(huán)境司法協(xié)作借生態(tài)文明體制改革和生態(tài)環(huán)境法治春風(fēng),熱遍了大江南北?？v覽當(dāng)前如火如荼開展的流域環(huán)境司法協(xié)作實踐,不難總結(jié)出幾條大概率的實踐經(jīng)驗。

(一)以法律為準繩、以政策為指引

關(guān)于司法協(xié)作尤其是流域環(huán)境司法協(xié)作目前僅有如前所述兩部流域保護法的原則性表達,雖然我國流域環(huán)境司法協(xié)作實踐在近幾年突然遍地開花,但是整體上看,基本上集中在現(xiàn)行訴訟法明確規(guī)定的有關(guān)協(xié)助調(diào)查、協(xié)助送達、協(xié)助執(zhí)行等方面的溝通、協(xié)調(diào)、交換意見與配合,以及流域環(huán)境司法協(xié)作事務(wù)性的、業(yè)務(wù)交流協(xié)作方面的內(nèi)容,目前還沒有發(fā)現(xiàn)明顯的可能存在違法風(fēng)險的流域環(huán)境司法協(xié)作實例。查閱長江流域以及湖南省“一湖四水”流域司法協(xié)作的各類官方報道,可以發(fā)現(xiàn)有關(guān)框架協(xié)議或者紀要的內(nèi)容也主要集中在協(xié)作原則、協(xié)作目標、協(xié)作事項、協(xié)作機制、協(xié)作組織以及其他相關(guān)事宜等方面,比較普遍和具有實質(zhì)性意義的具體事項都是圍繞流域環(huán)境司法相關(guān)信息的資源共享、管轄權(quán)協(xié)調(diào)、執(zhí)行事務(wù)協(xié)作以及生態(tài)修復(fù)協(xié)同等方面。這些內(nèi)容不難找到相關(guān)法律依據(jù),或者說其合法性不難證成。2019年4月24日最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于長江經(jīng)濟帶檢察機關(guān)辦理長江流域生態(tài)環(huán)境資源案件加強協(xié)作配合的意見》明確規(guī)定:“涉及長江流域跨省(本意見中涉及的省均包含省和直轄市)的生態(tài)環(huán)境資源案件管轄應(yīng)當(dāng)依照《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》等法律法規(guī)中關(guān)于管轄的規(guī)定執(zhí)行。”正是這類政策文件給予各流域環(huán)境司法協(xié)作實踐以充分的指導(dǎo),一定程度上對流域環(huán)境司法協(xié)作起到規(guī)范引領(lǐng)作用。國家層面尤其是最高人民法院、最高人民檢察院不少政策文件都涉及跨行政區(qū)司法協(xié)作。如最高人民法院先后出臺的《關(guān)于為長江經(jīng)濟帶發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》(法發(fā)〔2016〕8號)、《關(guān)于全面加強長江流域生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展司法保障的意見》(法發(fā)〔2017〕 30號)、《關(guān)于為長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》(法發(fā)〔2020〕22 號)、《關(guān)于貫徹〈中華人民共和國長江保護法〉的實施意見》(法發(fā)〔2021〕8號)以及《貫徹實施〈長江保護法〉工作推進會會議紀要》(法〔2021〕304號)等,為長江流域全面開展流域環(huán)境司法協(xié)作提供了持續(xù)、明確的政策指引。正是在前期政策引導(dǎo)下,在《長江保護法》頒布實施后,長江流域從長江口到長江源頭,不僅干流,幾乎所有一級支流和主要湖泊流域都開展了流域環(huán)境司法協(xié)作。黃河流域環(huán)境司法協(xié)作也大體如此,尤其是最高人民法院《關(guān)于貫徹實施〈中華人民共和國黃河保護法〉的意見》(法發(fā)〔2023〕8號)明確要求:“著力推進流域司法協(xié)作常效化。加強流域區(qū)域尤其是跨省級行政區(qū)劃人民法院之間在立案、審判、執(zhí)行方面的工作協(xié)調(diào)對接,健全遠程立案、在線庭審、電子送達、修復(fù)資金移送等配套機制,促進各類協(xié)作機制落實落地。積極開展行政與司法協(xié)同合作,優(yōu)化與檢察機關(guān)、公安機關(guān)、行政執(zhí)法機關(guān)之間在信息通報、形勢會商、證據(jù)調(diào)取、線索移交、糾紛化解、生態(tài)修復(fù)等方面的銜接配合,不斷完善生態(tài)環(huán)境保護多元共治格局?！边@一規(guī)定為黃河流域環(huán)境司法協(xié)作提供了高屋建瓴的政策依據(jù)。該意見于2023年6月27日發(fā)布后,在短短不到兩個月時間里,黃河流域環(huán)境司法協(xié)作活動的官方報道已經(jīng)有近十條?？v觀涉及“一江一湖四水”(5)這里所說的“一江一湖四水”即長江湖南段、洞庭湖、湘江、資江、沅江、澧水。流域的環(huán)境司法協(xié)作,主要出現(xiàn)在《湖南省高級人民法院關(guān)于進一步加強環(huán)境資源審判工作 為我省深入實施長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略提供有力司法服務(wù)和保障的意見》(湘高法發(fā)〔2018〕24號)發(fā)布后,此前的《湖南省高級人民法院關(guān)于牢固樹立綠色發(fā)展理念加強環(huán)境資源審判工作的意見》(湘高法發(fā)〔2016〕9號)以及2019年12月發(fā)布的《湖南省高級人民法院關(guān)于湖南省湘江、洞庭湖等七個環(huán)境資源專門法庭所在法院跨區(qū)域集中管轄部分環(huán)境資源一審案件的規(guī)定(試行)》都為湖南省流域環(huán)境司法協(xié)作提供了重要政策依據(jù)。到現(xiàn)在,湖南省圍繞“一江一湖四水”流域,不僅省內(nèi)法院、檢察院、公安機關(guān)之間以及這些司法機關(guān)與行政部門之間普遍開展了跨部門環(huán)境司法協(xié)作以及跨省內(nèi)地市縣的環(huán)境司法協(xié)作,甚至出現(xiàn)了省內(nèi)7個環(huán)境資源法庭之間的流域司法協(xié)作[9]。同時,湖南與相鄰省份也普遍開展了流域環(huán)境司法協(xié)作。

(二)建立聯(lián)席會議等溝通平臺

在國家法律和相關(guān)政策指引下,流域環(huán)境司法協(xié)作主要通過聯(lián)席會議、環(huán)境資源司法論壇、專題研討會、專題聯(lián)合調(diào)研會等方式展開,各相關(guān)主體針對共同面對的問題,交流看法,梳理相關(guān)利益,探究問題根源,尋求解決問題的途徑,達成基本共識,然后簽署相關(guān)協(xié)議、紀要或者備忘錄。這些溝通平臺中比較常見和規(guī)范的就是聯(lián)席會議。2019年湘鄂兩省高級人民法院的《環(huán)洞庭湖環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》以及2023年湘鄂贛三省高級人民法院的《長江中游生態(tài)環(huán)境司法保護協(xié)作框架協(xié)議》都是通過聯(lián)席會議方式簽訂的;2023年4月,湖南省7個流域性環(huán)資法庭的《司法協(xié)作機制框架協(xié)議》則是在君山法院舉辦的“兩湖四水”(6)這里所說的“兩湖四水”是指洞庭湖、鄱陽湖、湘江、資江、沅江、澧水。流域性環(huán)資審判論壇上簽訂的[9]。雖然沒有查閱到有關(guān)流域環(huán)境司法協(xié)作聯(lián)席會議規(guī)則的專門制度化文本,但是從官方有關(guān)報道情況看,不少流域環(huán)境司法協(xié)作協(xié)議或者備忘錄等都對聯(lián)席會議等溝通機制有所規(guī)定,查閱到的官方報道中有20多個流域環(huán)境司法協(xié)作協(xié)議明確規(guī)定建立定期聯(lián)席會議或者司法協(xié)作論壇。如地處烏江流域的重慶和貴州9家中級人民法院聯(lián)合簽署《烏江流域“2+7”中級人民法院生態(tài)環(huán)境保護司法協(xié)作框架協(xié)議》,將定期環(huán)資聯(lián)席會議機制作為該流域環(huán)境司法協(xié)作機制的五大機制之一[10]。四川省阿壩藏族羌族自治州、青海省果洛藏族自治州、甘肅省甘南藏族自治州的中級人民法院、人民檢察院共同簽署《黃河上游川甘青環(huán)境資源保護司法協(xié)作框架協(xié)議》,其確定的10個方面的司法協(xié)作中就包括聯(lián)席會議制度[11]?？傮w上看,可以在初步溝通形成一定議題和共識后確定召開第一次聯(lián)席會議,在聯(lián)席會議上簽署協(xié)議或備忘錄等有關(guān)共識文件,形成流域環(huán)境司法協(xié)作基本規(guī)則,也有不少聯(lián)席會議是在有關(guān)問題調(diào)研會或者主體論壇召開中形成共識而同時召開的,或者本身就是以流域環(huán)境司法論壇或?qū)ｎ}研討會的方式出現(xiàn)。這也體現(xiàn)了聯(lián)席會議等形式實質(zhì)上就是一個多元主體溝通、協(xié)調(diào)形成共識、平衡利益、求同存異明確共同目標的平臺,也是流域集體行動促進法治統(tǒng)一的決策和執(zhí)行監(jiān)督平臺。

(三)以司法協(xié)作框架協(xié)議等形式建立和規(guī)范協(xié)作機制

我國流域環(huán)境司法協(xié)作通過聯(lián)席會議或者論壇等方式溝通協(xié)調(diào)后,通常會形成一定形式的協(xié)作共識文本,其中普遍采取的形式是“(框架)協(xié)議”。據(jù)不完全統(tǒng)計,各類、各層次的協(xié)議有50多個,從全流域的《長江經(jīng)濟帶11+1省市高級人民法院環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》到三江源,長江上游、中游,長江三角洲以及特定江段相鄰省市之間的環(huán)境司法協(xié)作協(xié)議;從長江干流司法協(xié)作協(xié)議到各一級支流、二級支流甚至靜脈式的小支流的環(huán)境司法協(xié)作協(xié)議;從省級環(huán)境司法協(xié)作協(xié)議到區(qū)縣級環(huán)境司法協(xié)作協(xié)議;從法院之間的環(huán)境司法協(xié)作協(xié)議、檢察院之間的環(huán)境司法協(xié)作協(xié)議、法院與檢察院之間的環(huán)境司法協(xié)作協(xié)議、法院和檢察院與公安機關(guān)之間的環(huán)境司法協(xié)作協(xié)議到這些司法機關(guān)與行政機關(guān)之間的環(huán)境司法協(xié)作協(xié)議等,堪稱琳瑯滿目。黃河流域也大體如此。據(jù)不完全統(tǒng)計,長江流域中游的湖南省“一江一湖四水”流域環(huán)境司法協(xié)作協(xié)議,也不少于20個。除了“(框架)協(xié)議”,我國流域環(huán)境司法協(xié)作共識表現(xiàn)形式還有“備忘錄”“意見”“辦法”“實施意見”“實施細則”“共識”“共同宣言”“綠色倡議”,甚至“工作機制”“工作方案”等10余種。

各地流域環(huán)境司法協(xié)作均通過一定的文本形式予以明確和宣示,文本形式相對比較靈活。整體上看,這些共識文本的主要內(nèi)容大體相同或相似,但也有諸多差異,各有側(cè)重,這一定程度上反映了流域環(huán)境司法協(xié)作實踐的問題導(dǎo)向性特征以及對現(xiàn)實需求的靈活回應(yīng)?？疾炝饔颦h(huán)境司法協(xié)作各級各類共識文本可知,其主要內(nèi)容包括協(xié)作原則、目標、組織、方式及事項;具體內(nèi)容既包括司法具體業(yè)務(wù)方面的協(xié)作,如關(guān)于立案、調(diào)查、證據(jù)保全、文書送達、執(zhí)行甚至利用現(xiàn)代信息技術(shù)委托宣判等方面的協(xié)作,也包括司法行政事務(wù)方面的協(xié)作,還有對司法研究基地、生態(tài)修復(fù)基地、法治宣傳教育基地等流域環(huán)境司法研究和法治宣傳甚至司法文化建設(shè)等方面的協(xié)作。共識文本中最普遍規(guī)定的協(xié)作機制包括聯(lián)席會議機制、溝通聯(lián)絡(luò)機制、信息通報與數(shù)據(jù)共享機制、疑難案件協(xié)調(diào)協(xié)商聯(lián)動機制、生態(tài)修復(fù)協(xié)同機制、評估鑒定協(xié)作機制、典型案例培育和發(fā)布機制、司法研討調(diào)研機制、新聞宣傳協(xié)作機制、專家?guī)旖ㄔO(shè)和人才培訓(xùn)交流機制等?？梢詫⒘饔颦h(huán)境司法協(xié)作共識文本彰顯的基本功能大體概括為四個方面:一是明確共識,統(tǒng)一思想;二是求同存異,互相成就,互相監(jiān)督;三是創(chuàng)建平臺,提供集體行動的話題和渠道;四是對流域環(huán)境司法協(xié)作進行規(guī)范化、制度化。

三、我國流域環(huán)境司法協(xié)作機制的實踐困境

(一)流域環(huán)境司法協(xié)作實踐尚難以充分回應(yīng)流域治理的需求

流域具有系統(tǒng)性、整體性、復(fù)雜性、功能多樣性,是自然性、人文性的對立統(tǒng)一,而司法是公平正義的最后一道防線,流域環(huán)境司法需要面對利益多元性、復(fù)雜性、沖突性,不得不面對利益取舍,但并不一定都只能非此即彼,流域治理需要協(xié)調(diào)性、調(diào)和性、技術(shù)性、規(guī)范性相統(tǒng)一,這也正是流域環(huán)境司法協(xié)作存在的現(xiàn)實基礎(chǔ)。但是,流域環(huán)境司法協(xié)作實踐存在三種可能偏離流域治理現(xiàn)實需求的不利特性:

一是依賴環(huán)境司法專門化制度、管轄制度等制度。順著這個邏輯推進,流域環(huán)境司法協(xié)作的制度化發(fā)展方向就是設(shè)立流域司法機關(guān)如流域法院或者流域巡回法庭等,實現(xiàn)流域環(huán)境司法人員的專業(yè)化和專門化,實行流域?qū)ｉT管轄制度或者流域管轄優(yōu)先制度,甚至實行流域環(huán)境司法的專門訴訟規(guī)則。這個邏輯不僅會以推進該機制發(fā)展的方式最后徹底否定該項制度存在的必要性,而且也背離上述流域環(huán)境治理的內(nèi)在要求。

二是靈活性有余而規(guī)范性、穩(wěn)定性不足。如上所述,流域環(huán)境司法協(xié)作無論是形式、內(nèi)容,還是目的和方式,都極具靈活性,這一方面有利于更好地適應(yīng)流域環(huán)境治理的現(xiàn)實需求,但另一方面也容易削弱其制度性功能,阻礙其規(guī)范化、制度化發(fā)展。

三是發(fā)展上的模仿性。目前,流域環(huán)境司法協(xié)作主要依靠政策指引和約束。政策的實施往往與政績考核緊密聯(lián)系,在生態(tài)文明建設(shè)和流域環(huán)境治理政策強勢推進的階段,流域環(huán)境司法協(xié)作可能會被有意無意庸俗化為政績符號,可能在并不特別需要或者并沒有認真調(diào)研明確具體流域治理問題的情況下,一些地方模仿其他流域協(xié)作經(jīng)驗,一蹴而就開個聯(lián)席會議,簽訂流域司法協(xié)作框架協(xié)議,之后這一項目可能被束之高閣。早在2014年,習(xí)近平總書記針對這類協(xié)作現(xiàn)象就明確指出:“京津冀發(fā)展合作走到今天這樣的程度,光靠頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳已經(jīng)不行了,光靠簡單的來回相互走動已經(jīng)不靈了,光靠孤立地簽訂幾個協(xié)議已經(jīng)不足了。來回走動一次,吃一次飯,過去還要喝一次酒,簽一個協(xié)議,搞一個儀式,然后各干各的,這種淺層次的合作甚至是形式大于內(nèi)容的合作,解決不了根本問題?！盵12]248-249

(二)流域環(huán)境司法協(xié)作協(xié)議制度性不足

這里所說的流域環(huán)境司法協(xié)作協(xié)議即上文分析的流域司法協(xié)作達成的各種形式的共識文本,流域環(huán)境司法協(xié)作協(xié)議制度就是這種共識文本形成、表決、簽訂、生效與實施的規(guī)則。流域環(huán)境司法協(xié)作協(xié)議在流域環(huán)境司法協(xié)作中是根本性的,沒有它,流域環(huán)境司法協(xié)作規(guī)范化、制度化就失去了依靠和載體,而且流域環(huán)境司法協(xié)作協(xié)議不能由一般政策文件取代。

然而,流域環(huán)境司法協(xié)作協(xié)議無論是名稱、文本格式,還是其簽署與實施,都缺乏足夠的規(guī)范性,尤其是關(guān)于協(xié)議的效力以及協(xié)議的修改完善方式,很少看到相關(guān)報道。作為一個協(xié)調(diào)性的、問題回應(yīng)性的制度工具,流域環(huán)境司法協(xié)作協(xié)議對其實施中爭議處理和協(xié)議的及時修改、廢除等不作規(guī)定,似乎只是表明協(xié)作的態(tài)度。這樣會導(dǎo)致其溝通、協(xié)調(diào)停留在表面,其形式意義也超越了制度價值。

(三)流域環(huán)境司法協(xié)作透明度不夠

流域環(huán)境司法協(xié)作主體限于司法權(quán)主體以及其行為可能會影響到司法權(quán)行使效果的行政權(quán)主體,這種主體的相對封閉性決定了制度設(shè)計上公開透明性保障的不可或缺。只有足夠公開透明,流域環(huán)境司法協(xié)作才能更科學(xué)地確定協(xié)作事項、協(xié)作方式等內(nèi)容。但是,我國流域環(huán)境司法協(xié)作實踐整體上透明度不夠。通過論壇或者專題研討會等形式開展的協(xié)作,并非任何專家學(xué)者、社會組織和相關(guān)部門都有機會受邀參加;通過聯(lián)席會議開展的協(xié)作,更多的是協(xié)作的官方主體參加;想了解相關(guān)資料和協(xié)議文本等詳細信息的人,只能通過官方報道,借助其中的只言片語獲取協(xié)作情景和具體內(nèi)容,缺乏獲取相關(guān)信息的法定途徑。這種情況下,無論是司法權(quán)之間的協(xié)作,還是司法權(quán)與行政權(quán)之間的協(xié)作,流域環(huán)境司法協(xié)作都難以充分避免“行政代替司法”甚至“權(quán)力合謀”的風(fēng)險,難以避免損害社會公共利益和相關(guān)主體權(quán)益而違背實體正義的可能性[13]。任何系統(tǒng)若缺乏與外界環(huán)境溝通交流和協(xié)作融合,其自身就會處于孤立或封閉狀態(tài)。在此狀態(tài)下,不管其機制運行、功能設(shè)計或制度構(gòu)造如何,其設(shè)想都可能偏離預(yù)期目標,其運行效果會被大打折扣。而若系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)之間相互推諉、扯皮、摩擦甚至沖突,互不配合,則會致使整個系統(tǒng)內(nèi)耗嚴重、功能混亂、運行不暢、發(fā)展受阻,出現(xiàn)“木桶短板”效應(yīng)[14]。

四、我國流域環(huán)境司法協(xié)作機制的發(fā)展完善路徑

我國流域環(huán)境司法協(xié)作實踐已經(jīng)全面鋪開,并經(jīng)歷了各自摸索到普遍互相學(xué)習(xí)借鑒階段。為了避免簡單、低層次重復(fù)或者照搬,亟須對其進行科學(xué)合理的規(guī)范化、制度化建設(shè),促其不斷發(fā)展完善,更好地回應(yīng)流域環(huán)境保護修復(fù)的現(xiàn)實需要。

(一)明確流域環(huán)境司法協(xié)作制度功能有限性

流域環(huán)境司法協(xié)作服務(wù)于司法權(quán)高效合法行使,但只是輔助性機制,也就是說流域環(huán)境司法協(xié)作機制只是司法的輔助制度,其功能是有限的。流域環(huán)境司法協(xié)作是基于流域生態(tài)環(huán)境的整體性和系統(tǒng)性與行政區(qū)劃這一國家和社會治理的基本制度之間的矛盾而出現(xiàn)的。但是,“行政區(qū)劃并不必然就是區(qū)域合作和協(xié)同發(fā)展的障礙和壁壘。行政區(qū)劃本身也是一種重要資源,用得好就是推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的更大優(yōu)勢,用不好也可能成為掣肘。這就需要大家自覺打破自家‘一畝三分地’的思維定式,由過去的都要求對方為自己做什么,變成大家抱成團朝著頂層設(shè)計的目標一起做”[12]249-250。因此,流域環(huán)境司法協(xié)作最根本的制度功能是協(xié)調(diào)不同行政區(qū)之間的關(guān)系,緩和流域的整體性和系統(tǒng)性與以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的嚴格法治之間的張力,發(fā)揮行政區(qū)劃的資源優(yōu)勢,消解其對流域系統(tǒng)性特性可能的制約和破壞,在統(tǒng)一的法治體系內(nèi)靈活、協(xié)調(diào)地實現(xiàn)司法權(quán)系統(tǒng)、合法有效行使。這一根本性制度功能決定了流域環(huán)境司法協(xié)作機制既要遵循法治的邏輯運行,又必須保持其靈活性;既要豐富其規(guī)范性和制度性內(nèi)涵,又要避免過于依賴現(xiàn)行法律制度結(jié)構(gòu),避免將流域環(huán)境司法協(xié)作融入管轄制度、環(huán)境資源司法專門化、“三審合一”以及傳統(tǒng)的司法協(xié)助制度改革范疇。這些制度一定程度上還是依賴行政區(qū)劃而設(shè)置和運行的,而流域環(huán)境司法協(xié)作機制則是輔助這些制度、輔助整個建立在行政區(qū)劃基礎(chǔ)上的司法制度體系發(fā)揮更協(xié)調(diào)的聚合效應(yīng)。根據(jù)系統(tǒng)論原理,流域系統(tǒng)需要相對應(yīng)且適合的社會制度系統(tǒng)。流域環(huán)境保護修復(fù)不能只靠基于行政區(qū)劃的司法制度,也不能只靠流域環(huán)境司法協(xié)作機制本身,而是要靠整個法治體系,軟法、硬法兼治。

(二)保障流域環(huán)境司法協(xié)作的開放性、透明性

流域環(huán)境司法協(xié)作是為了緩和府際關(guān)系,協(xié)調(diào)不同職能主體職責(zé)的張力,協(xié)調(diào)不同行政區(qū)之間的利益,實現(xiàn)流域環(huán)境司法效益最大化。流域環(huán)境司法協(xié)作不是主體之間的私人關(guān)系而是公權(quán)力關(guān)系協(xié)調(diào),不是參加聯(lián)席會議或者簽署協(xié)議的負責(zé)人員的個人行為,而是主體職權(quán)性行為。府際關(guān)系協(xié)調(diào)既要靠強行性制度嚴格問責(zé),也需要協(xié)調(diào)性制度緩和制度之間的張力,需要常規(guī)對話平臺和機制。但是這些都可能影響到公共利益或者有關(guān)私主體的權(quán)益,而且流域環(huán)境司法協(xié)作也不是公權(quán)力主體內(nèi)部管理或者協(xié)調(diào)行為,而是不同公權(quán)力之間的協(xié)調(diào)。沒有充分的開放性和透明性,既可能出現(xiàn)“權(quán)力合謀”,也可能導(dǎo)致協(xié)作成為一次性制度符號。因此,流域環(huán)境司法協(xié)作應(yīng)該保持充分的開放性和透明性,以便監(jiān)督和督促協(xié)作的順利實施和不斷完善。

首先,流域環(huán)境司法協(xié)作有關(guān)會議應(yīng)該適當(dāng)開放?？勺屌c流域生態(tài)環(huán)境具有直接利益關(guān)系的主體有機會申請參加或者旁聽流域環(huán)境司法協(xié)作會議,尤其是流域范圍內(nèi)的人大代表、民主黨派和無黨派人士代表、政協(xié)委員以及社會組織代表。這些主體列席或者參加有關(guān)會議,不僅有助于監(jiān)督和督促司法協(xié)作的實施,而且有利于反映流域各種利益訴求,加強流域環(huán)境司法協(xié)作的針對性,優(yōu)化相關(guān)機制和方案。但是,不宜將社會組織和公民個人作為流域環(huán)境司法協(xié)作主體,除了上文說的理由,還因為流域環(huán)境司法協(xié)作主體開展協(xié)作的權(quán)力基礎(chǔ)是憲法法律明確規(guī)定相關(guān)公權(quán)力,而社會組織和公民個人參與流域環(huán)境司法協(xié)作的基礎(chǔ)是憲法法律保障的對社會公共事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。在目前實踐中,社會組織作為協(xié)作主體的見到1例,即2023年8月14日,湖北省高級人民法院聯(lián)合湖北省長江生態(tài)保護基金會簽訂了《共同推進長江流域生態(tài)環(huán)境保護與修復(fù)框架協(xié)議》,目的是“提升資源環(huán)境司法審判在長江大保護生態(tài)修復(fù)中的成效”,具體約定開展三方面工作:共同探索社會組織配合并參與長江大保護資源環(huán)境司法審判新路子,開展公益訴訟活動,打造長江大保護典型案件和精品案例;基金會設(shè)立長江大保護司法審判專項公益基金,為生物多樣性保護與修復(fù)、綠色低碳發(fā)展等項目的司法鑒定、示范基地建設(shè)、理論研究提供支持;共同開展環(huán)境法治宣傳[15]。法院與社會組織的這種協(xié)作緩和或者優(yōu)化的是公權(quán)力與社會權(quán)力的關(guān)系,并非流域環(huán)境司法協(xié)作所要面對的公權(quán)力跨行政區(qū)張力和不協(xié)調(diào)問題。

其次,納入監(jiān)督制度體系,尤其是要納入相關(guān)的司法權(quán)監(jiān)督體系、行政權(quán)監(jiān)督體系和人大監(jiān)督體系。司法機關(guān)之間的流域環(huán)境司法協(xié)作情況應(yīng)該向上一級司法機關(guān)備案或者報告,司法機關(guān)與行政機關(guān)之間的流域環(huán)境司法協(xié)作情況應(yīng)該向各自的上一級機關(guān)報告。特別需要強調(diào)人大對流域環(huán)境司法協(xié)作的監(jiān)督。人大作為國家權(quán)力機關(guān),對任何公權(quán)力的行使都應(yīng)該享有監(jiān)督權(quán),這也是“一切以人民為中心”的根本制度保障。除了上述人大代表等主體可以參與流域環(huán)境司法協(xié)作主要活動,流域環(huán)境司法協(xié)作主體應(yīng)當(dāng)向本級人大匯報有關(guān)流域環(huán)境司法協(xié)作情況,共同的上一級行政區(qū)司法機關(guān)或者行政機關(guān)應(yīng)該將全流域范圍內(nèi)的司法協(xié)作工作向其本級人大報告。這樣可以形成系統(tǒng)的監(jiān)督和督促,也有利于督促人大和人大代表關(guān)注和重視流域環(huán)境治理和司法協(xié)助問題。

最后,建立流域環(huán)境司法協(xié)作信息公開制度。對流域環(huán)境司法協(xié)作的各類信息尤其是有關(guān)共識文本、典型案例等信息,原則上都應(yīng)該公開,除非涉及國家秘密或者能證明只是機關(guān)的內(nèi)部管理事務(wù)。需要了解有關(guān)信息的人只要證明自己與該流域司法協(xié)作可能有某些明確的權(quán)益關(guān)系,就應(yīng)該可以獲取相關(guān)信息,以充分保障相關(guān)學(xué)術(shù)研究獲得流域環(huán)境司法協(xié)作完整信息的便利性。

(三)規(guī)范流域環(huán)境司法協(xié)作會議制度

會議是協(xié)作開展的重要工作機制。流域環(huán)境司法協(xié)作會議是流域環(huán)境司法協(xié)作決策平臺、協(xié)作推進工作機制、相關(guān)調(diào)查研究和法治宣講的有效平臺,甚至是流域環(huán)境司法協(xié)作質(zhì)效評估的重要制度工具。流域環(huán)境司法協(xié)作不能依賴一次會議,也不能依賴備受重視的聯(lián)席會議。流域環(huán)境司法協(xié)作會議應(yīng)該包括聯(lián)席會議、工作溝通協(xié)調(diào)會議、司法協(xié)作疑難問題研討會議、協(xié)作質(zhì)效評估討論會議等。

聯(lián)席會議承擔(dān)決策職能,主要以各相關(guān)公權(quán)力機關(guān)的責(zé)任人或者代表者為主體,上述人大代表、政協(xié)委員等主體參與,其議事規(guī)則、表決和簽字規(guī)則需要規(guī)范、明確。聯(lián)席會議對涉及協(xié)作的所有重大事項都需要開展討論。協(xié)作框架協(xié)議應(yīng)該對流域環(huán)境司法協(xié)作會議制度作出明確規(guī)范。聯(lián)席會議至少每年定期舉行一次。

工作溝通協(xié)調(diào)會議是流域環(huán)境司法協(xié)作聯(lián)絡(luò)溝通的會議,其功能是具體執(zhí)行和推進流域環(huán)境司法協(xié)作,參加主體需要根據(jù)工作沖突和事項的重要程度確定。工作溝通協(xié)調(diào)會議至少每半年召開一次,其中進度推進性會議應(yīng)當(dāng)吸納人大代表等主體參加。協(xié)作疑難問題研討會議、協(xié)作質(zhì)效評估討論會議這類會議可以根據(jù)需要召開,至少每兩年召開一次,質(zhì)效評估會議最好每年召開一次。這有利于及時評估,糾正偏失,調(diào)整協(xié)作機制,增進協(xié)作質(zhì)效。流域環(huán)境司法協(xié)作質(zhì)效評估應(yīng)該委托有能力承擔(dān)的第三方展開客觀評估。

(四)規(guī)范流域環(huán)境司法協(xié)議制度

流域環(huán)境司法協(xié)議是流域環(huán)境司法共識文本,對這一具有流域環(huán)境司法協(xié)作載體意義的制度,應(yīng)當(dāng)規(guī)范,加強其針對性。

首先,應(yīng)該明確流域環(huán)境司法協(xié)議的性質(zhì)。流域環(huán)境司法協(xié)議是公權(quán)力主體之間協(xié)作尤其是跨行政區(qū)協(xié)作的共識文件,本質(zhì)上屬于府際協(xié)議,是府際協(xié)議的一種,不同于平等主體之間的民事合同,也不同于行政主體與行政管理相對人之間的行政協(xié)議。其次,建議將這類共識文本統(tǒng)一為“(框架)協(xié)議”,突出共識性,也彰顯其規(guī)范性要求。因為框架協(xié)議的基礎(chǔ)性和原則性,經(jīng)過一年兩年實施后,可以制定或者指導(dǎo)下一級有關(guān)主體制定流域環(huán)境司法協(xié)作框架協(xié)議的“實施細則”或者“實施方案”或者“實施辦法”。再次,應(yīng)該明確規(guī)范流域環(huán)境司法協(xié)議的基本結(jié)構(gòu)。因為協(xié)議具有公權(quán)力主體共識文本的屬性,所以有必要設(shè)置序言,在序言中對流域環(huán)境司法協(xié)作針對的問題和圍繞問題所形成的核心共識予以明確。協(xié)議應(yīng)該包括協(xié)作原則、協(xié)作事項范圍、協(xié)作會議和組織、協(xié)作方式、協(xié)作程序、協(xié)作經(jīng)費保障、協(xié)作爭議解決、協(xié)作質(zhì)效評估、協(xié)議生效與修改或廢除等條款。協(xié)議的落款和簽署時間等也必須予以明確規(guī)范。最后,應(yīng)該將流域環(huán)境司法協(xié)議納入規(guī)范性文件存檔管理。