王 穎 金子鑫

(1.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,北京 100070;2.中國政法大學(xué) 人文學(xué)院,北京100088)

德國著名社會學(xué)家烏爾里?！へ惪嗽谒摹讹L(fēng)險社會》一書中提出,人類歷史上各個時期的各種社會形態(tài)從一定意義上說都是一種風(fēng)險社會,特別是在工業(yè)社會以后,人類更是已經(jīng)進(jìn)入一個以風(fēng)險為本質(zhì)特征的風(fēng)險社會[1]。近年來,隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,城市面積不斷擴(kuò)大,人口、資產(chǎn)密度迅速提高,人為災(zāi)害、自然災(zāi)害以及復(fù)合型災(zāi)害的發(fā)生頻率、影響范圍與危害程度均在增長,國內(nèi)外城市綜合性的重大突發(fā)公共事件的發(fā)生頻率與危害已呈現(xiàn)不斷加大的趨勢,如自然災(zāi)害、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、突發(fā)社會安全事件、特大安全事故等,這些都產(chǎn)生了嚴(yán)重的社會連鎖反應(yīng)和政治后果。城市作為一個復(fù)雜巨系統(tǒng),它在運行過程中,其狀態(tài)是開放的、動態(tài)的,社會組織作為城市協(xié)同治理主體,如何調(diào)動、整合各方資源,以應(yīng)對可能出現(xiàn)的種種威脅,更是成為城市公共危機(jī)治理的難點所在。對于社會組織而言,重大突發(fā)公共事件帶來的不僅是社會組織應(yīng)對危機(jī)的考驗,也是對社會組織能力、文化和凝聚力的考驗,甚至是社會組織價值觀念和生存力的考驗。因此,社會組織要看到重大突發(fā)公共事件影響下社會組織發(fā)展“轉(zhuǎn)機(jī)”和改革的“先機(jī)”,立足當(dāng)下、著眼長遠(yuǎn),轉(zhuǎn)“危機(jī)”為“契機(jī)”,有效提升社會組織參與城市公共安全治理的應(yīng)急能力,才能做到因事而化、因時而進(jìn)、因勢而新。

一、社會組織參與城市公共危機(jī)協(xié)同治理的價值空間

1.社會組織在治理新格局中的擔(dān)當(dāng)作為。黨的十九大報告提出,要推動社會治理重心向基層下移,發(fā)揮社會組織在公共教育、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化體育、慈善事業(yè)、社會救助、生態(tài)保護(hù)等方面的重大作用[2]。政府、社會組織、個體緊密結(jié)合才能形成最大合力,發(fā)育良好的社會組織不但可以在一定程度上化解“政府失靈”衍生的社會問題,還能在政府、市場和公眾之間起到中介、協(xié)調(diào)和溝通的作用。當(dāng)前,在應(yīng)對重大突發(fā)公共事件中,社會組織在社會救助、公共服務(wù)、慈善捐贈等方面依法有序參與,特別是在治理體系最微觀“末梢神經(jīng)”城市社區(qū)層面,活躍在一線的社會組織助力各項政府工作。十九屆四中全會提出的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,將在未來五年全面推進(jìn),而大眾信任危機(jī)等次生災(zāi)害,也亟需專業(yè)社會組織來介入[3-4]。因此,要構(gòu)建人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有全社會參與的社會治理體系,充分匯集、整合和運用社會資源,必然會更重視發(fā)揮社會組織的潛在治理效能,提升其社會力量的參與度。

2.社會組織在治理新格局中的轉(zhuǎn)型方向。當(dāng)下,數(shù)字化辦公、社區(qū)智能化改造、健康生活等成為新的社會需求,“無接觸式”工作和生活方式使得原本以“面對面”為主要溝通方式的社會組織,如今以“線上模式”作為突破口。可見,社會組織在治理、管理、運營、服務(wù)、學(xué)習(xí)上都將面臨遠(yuǎn)程在線的新常態(tài)。社會組織要想在弱勢中謀得生存,在競爭中贏得“先機(jī)”,應(yīng)樹立起數(shù)字化、信息化、智能化發(fā)展的戰(zhàn)略理念,主動對接社會需求,加大科學(xué)技術(shù)的投入,多維度加強(qiáng)信息化建設(shè),在減少人力成本支出的同時,提升專業(yè)服務(wù)能力和水平。未來,不僅要將人工智能大數(shù)據(jù)、云計算等新興技術(shù)工具運用到社會組織管理中,構(gòu)建起互聯(lián)網(wǎng)+公益的管理體系、文化氛圍、技術(shù)平臺、運營機(jī)制,還要善于將互聯(lián)網(wǎng)的新理念、新思維融入想問題、作決策、辦事情等社會服務(wù)具體過程中。絕大部分社會組織原先開展的項目因時勢都只能暫停。中長期來看,經(jīng)過重大突發(fā)公共事件考驗,社會組織會加速進(jìn)入“好品質(zhì)”和“好品牌”的時代[5]。只有那些真正創(chuàng)造好產(chǎn)品、好服務(wù)、受人尊重的專業(yè)社會組織,才會被更多的公眾所接受和認(rèn)可,更好地參與城市公共安全治理。因此,風(fēng)險面前社會組織要思考的不僅是“活下去”,更要從“?！敝懈Q“機(jī)”,找準(zhǔn)自己的專長,提升專業(yè)水平,提高預(yù)測預(yù)警預(yù)防各類風(fēng)險的能力。在重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理中,理性應(yīng)對其帶來的各種挑戰(zhàn),充分發(fā)揮社會組織平臺作用,打造有影響力的特色社會服務(wù)品牌[6]。同時,結(jié)合自身資源與優(yōu)勢,挖掘新需求,創(chuàng)新服務(wù)模式與產(chǎn)品,提高專業(yè)社會工作服務(wù)品質(zhì),積極投入恢復(fù)迅速的韌性城市建設(shè)。

二、社會組織參與城市公共危機(jī)協(xié)同治理的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

1.良性協(xié)同體制尚未完全形成。重大突發(fā)公共事件不僅是善與惡、真與假、美與丑的“照妖鏡”,更是檢驗城市治理體系和抗風(fēng)險能力的“試金石”。在鄭州特大暴雨、山西水災(zāi)等重大突發(fā)公共事件中,社會組織貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署,弘揚(yáng)“一方有難、八方支援”的大愛精神,自覺定位、主動補(bǔ)位,積極參與基層社區(qū)治理各項工作,展現(xiàn)了新時代社會組織的使命和擔(dān)當(dāng)。在一線和后方,在線上和線下,凝聚起巨大的社會力量。但社會組織在政府救災(zāi)體系中并沒有被充分利用起來,參與的公共空間過小,承擔(dān)的服務(wù)項目有限,資金支持和制度保障不足。主要原因在于從地方政府到社區(qū),某些部門和干部遇到問題還是傳統(tǒng)的“行政思維”“管理思維”,不愿向社會力量借力,不會與社會力量合力,沒有考慮和計劃如何發(fā)揮社會組織的作用,和民間發(fā)起的社會組織的聯(lián)系不多,協(xié)作的基礎(chǔ)有限,彼此的信任度不高,對社會組織的引導(dǎo)往往浮于表面,流于形式[7]。此外,雖然一些社會組織有參與城市公共危機(jī)協(xié)同治理行動的意愿,但由于體量較小、基礎(chǔ)薄弱,找不到資金物資的支持或找不到服務(wù)對象,因信息和資源的缺失使得未能采取有效的行動,這也從側(cè)面反映了社會組織在治理體系中相對弱勢、尚需支持的處境[8]。

2.多元協(xié)作應(yīng)急聯(lián)動問題凸顯。突如其來的重大突發(fā)公共事件,考驗著社會組織相互之間的協(xié)作和危機(jī)應(yīng)急處理能力。在鄭州特大暴雨援助過程中,可以看到參與協(xié)同治理工作的多為自發(fā)性公眾社會組織,往往規(guī)模偏小,組織化程度低。社會組織彼此之間各自為戰(zhàn), 缺少互聯(lián)互通, 整合配置資源的能力相對較弱,籌集資源的渠道單一。由于缺乏社會資源的聯(lián)合調(diào)動能力,導(dǎo)致社會組織的整體運行效率低下。雖然有部分公益組織采取了一些信息整合與發(fā)布的聯(lián)合行動,但光靠行業(yè)機(jī)構(gòu)間的自發(fā)聯(lián)合難以形成更大的合力[9]。并且,面對這次“每個人都可能身陷險境”的救援工作,以行動為導(dǎo)向的公益組織、專業(yè)救援隊由于火車、飛機(jī)等交通工具停運,只能留在各地,無法及時抵達(dá)災(zāi)區(qū),所有的協(xié)作都是依靠互聯(lián)網(wǎng)展開。而大量無效、虛假信息散布在網(wǎng)上,無人甄別,民間缺乏系統(tǒng)可靠的信息來源。此外,在救援過程中,鄭州也找不到能夠?qū)尤珖鞯厣鐣M織資源的中樞機(jī)構(gòu)。外地社會組織在缺乏中樞協(xié)調(diào)的情況下,基本采取在鄭州尋找志愿者或社會組織對接落地,形成一個個小型的中轉(zhuǎn)站,對接各類基金會募集的物資。但這樣的小型平臺對接資源受限,并未形成更為大型、有效的協(xié)調(diào)平臺。

3.高效管理運營能力亟需增強(qiáng)。近年發(fā)生的諸多重大突發(fā)公共事件,紅十字會往往會處于輿論的風(fēng)口浪尖,接連爆出信息公開不透明、物資發(fā)放不到位等負(fù)面消息,這充分暴露了部分社會組織應(yīng)對突發(fā)公共事件效率低下、組織混亂、管理不規(guī)范、公信力偏弱等問題。受危機(jī)事件的影響,絕大部分社會組織原先開展的項目無法在預(yù)期時間內(nèi)完成,很多工作計劃無法落地,這可能對社會組織短期內(nèi)乃至中長期的運營造成重大影響。同時,我們也要看到,我國現(xiàn)有的社會組織大部分規(guī)模較小,面臨著人工成本、場地租金等壓力。大部分社會組織收入來源主要依靠政府購買服務(wù)和與企業(yè)的合作,而城市公共危機(jī)對政府資金和企業(yè)支出都有很大影響[10]。特別是現(xiàn)在國家出臺扶持中小微企業(yè)的政策,如減輕稅收壓力、降低貸款利息等,社會組織能享受的很少,因而社會組織的整體壓力很大,一些初創(chuàng)的社會組織更是面臨生存危機(jī)。當(dāng)然,城市公共危機(jī)也催生出很多新的需求,未來有大量的社會問題和社會矛盾需要社會組織去解決,有各種各樣的社會服務(wù)需要社會組織去提供[11]。因此,社會組織不缺機(jī)會,要轉(zhuǎn)危機(jī)為契機(jī),關(guān)鍵在于社會組織能否進(jìn)一步加強(qiáng)自身的能力建設(shè)。

4.從業(yè)人員專業(yè)水平有待提升。在城市公共危機(jī)中,社會組織主要參與的工作是應(yīng)急防控物資保障,包括醫(yī)護(hù)資源籌集、精準(zhǔn)評估需求、有效鏈接資源、法律風(fēng)險防范、準(zhǔn)確遞送等。這不僅要求社會組織提供專業(yè)技術(shù)服務(wù),更強(qiáng)調(diào)其在緊急狀態(tài)下理性、有序、精準(zhǔn)解決問題的能力。目前,社會組織人才隊伍中明顯缺乏具有管理、物流、信息和法律等多重背景的復(fù)合型人才,缺少專職的從業(yè)人員參與合理預(yù)算,落地項目,把控進(jìn)度,調(diào)配資源,因而大部分社會組織難以在危機(jī)事件時期勝任如此復(fù)雜高效和專業(yè)的要求。隨著城市公共危機(jī)時間拉長,可能進(jìn)一步引發(fā)社會系統(tǒng)次生問題和后續(xù)創(chuàng)傷,社會組織工作重心將轉(zhuǎn)向無依靠人員、流動人口等重點群體,但通才培養(yǎng)模式下的社會工作者提供的服務(wù)還不能細(xì)化到心理、醫(yī)務(wù)、老人等具體領(lǐng)域和特定群體。而且,民政部《2020年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示,我國持證社會工作者66.9萬人,僅占全國14億人口的0.5‰[12]。雖然,基層招募了大量志愿者,但這些志愿者絕大部分是臨時性的,多數(shù)只能做一些輔助性的工作,以各類社區(qū)急需的專業(yè)人才為核心發(fā)起組織的志愿者隊伍較少,與社會需求差距很大。

三、社會組織參與城市公共危機(jī)協(xié)同治理的路徑優(yōu)化

1.強(qiáng)化頂層設(shè)計的統(tǒng)籌性,推動政府與社會組織協(xié)同治理。城市公共危機(jī)讓社會公眾和政府部門更加了解社會組織在參與社會事務(wù)、推動解決社會問題中的多元化價值。在今后的城市和社會治理中,特別是應(yīng)對重大突發(fā)公共事件時,首先要加強(qiáng)頂層設(shè)計,明確政府和社會組織在治理過程中的定位和分工,通過大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算、區(qū)塊鏈等技術(shù)調(diào)動、協(xié)調(diào)和綜合一切可動用的資源力量,進(jìn)行科學(xué)整合和規(guī)范設(shè)計,形成統(tǒng)一高效、多元參與、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的治理架構(gòu),實現(xiàn)政府和社會組織之間的良性互動和有機(jī)配合[13]。其次,要進(jìn)一步理順政府與社會組織之間的關(guān)系。政府應(yīng)通過簡政放權(quán),發(fā)揮社會組織在教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、社會福利、社會救助等公共服務(wù)供給中的獨特功能和作用。當(dāng)然,政府與社會組織的合作更多的是一種建構(gòu)的過程,而不是一種自發(fā)的秩序。因此,政府要加強(qiáng)對社會組織的分類指導(dǎo),切實保障社會組織的主體地位和正當(dāng)權(quán)益,加速推進(jìn)治理思維由傳統(tǒng)的層級式行政管理向現(xiàn)代的開放協(xié)作式治理模式轉(zhuǎn)變,讓社會組織能夠在參與各級政府決策方面發(fā)揮一定的作用。同時,政府可以通過購買服務(wù)、委托管理或補(bǔ)貼、獎勵等多元化扶持措施,以及設(shè)立專項資金和項目,鼓勵和支持社會組織結(jié)合公眾的實際需求,提供個性化服務(wù)項目,以提升社會組織在城市公共安全治理中的參與度,實現(xiàn)真正的協(xié)作與共治。最后,社會組織要爭取協(xié)同治理平等的主體地位,還應(yīng)不斷增強(qiáng)自身的獨立性建設(shè)[14]。通過改變簡單粗放、各自為戰(zhàn)的分散建設(shè)模式與管理方式,協(xié)同多元交錯領(lǐng)域,加強(qiáng)全國性社會組織的力量調(diào)度。同時,積極拓展社會服務(wù)的范圍,增強(qiáng)與政府之間的項目合作,提高自身應(yīng)對危機(jī)的能力,為公眾提供更加快捷和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

2.實現(xiàn)應(yīng)急機(jī)制的規(guī)范性,加快社會組織之間的聯(lián)動協(xié)作。面對城市公共危機(jī),社會組織首先要建立起標(biāo)準(zhǔn)化、可操作化流程在內(nèi)的總體應(yīng)急預(yù)案和行業(yè)聯(lián)動、區(qū)域聯(lián)動、上下聯(lián)動的應(yīng)急機(jī)制,使應(yīng)急管理納入專業(yè)化和常態(tài)化的軌道,有效解決工作中存在的缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)指揮、救援不到位等問題。其次,開展一線工作的社會組織要做到準(zhǔn)確、有序、高效,就需要發(fā)揮全國社會組織網(wǎng)絡(luò)和地區(qū)樞紐平臺的優(yōu)勢,鏈接各界力量,形成凝聚力。就全國社會組織網(wǎng)絡(luò)而言,要搭建起專業(yè)、透明的信息交流平臺,為行動機(jī)構(gòu)提供合作機(jī)會和資源對接的分享網(wǎng)絡(luò),形成行動鏈接和決策支持[15]。同時,要發(fā)揮平臺信息聚合的作用,促進(jìn)社會組織之間以及社會組織與企業(yè)、政府之間的合作,形成共同行動的支持網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)緊急情況出現(xiàn)時,可聯(lián)動全國應(yīng)急響應(yīng)渠道,實現(xiàn)信息共享、資源共享,跨界合作。就地區(qū)樞紐平臺而言,市、區(qū)(縣)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))三級“樞紐型”社會組織要負(fù)責(zé)對當(dāng)?shù)厣鐣M織的指導(dǎo)、服務(wù)和管理,促進(jìn)更多屬地社會組織成為地區(qū)協(xié)同平臺的主體,通過推行社區(qū)、社會組織、社工人才“三社聯(lián)動”和社會工作者、志愿者“兩工協(xié)作”,建立起一套既有分工又有協(xié)作的高效、嚴(yán)密的執(zhí)行體系,形成應(yīng)對危機(jī)的合力[16]。最后,利用社會組織孵化平臺,打造學(xué)習(xí)型的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)社會組織相關(guān)工作領(lǐng)域,如志愿者管理、心理援助、特殊人群服務(wù)、公眾生活支持等專業(yè)領(lǐng)域,協(xié)助社會組織發(fā)現(xiàn)自身的優(yōu)勢專長,通過為社會組織提供政策、法規(guī)、技術(shù)相關(guān)指導(dǎo)和培訓(xùn),以及網(wǎng)絡(luò)搭建、資源鏈接等全方位的支持與服務(wù),提升社會組織在線辦公和服務(wù)能力、遠(yuǎn)程協(xié)同能力、信息技術(shù)工具的應(yīng)用能力,推動孵化、催生的一系列新型社會組織迅速成長并進(jìn)入到社會救助、公益活動、慈善事業(yè)、社區(qū)建設(shè)中來,在專業(yè)化原則下開展各項協(xié)同工作。

3.注重組織結(jié)構(gòu)的科學(xué)性,增強(qiáng)社會組織的危機(jī)管理能力。社會組織要把“危機(jī)”變“契機(jī)”。首先,要進(jìn)一步完善內(nèi)部的激勵約束機(jī)制和協(xié)作模式,靜心審視自身存在的問題和需要改革創(chuàng)新的工作,及時調(diào)整與改進(jìn),特別是在成本控制、流程優(yōu)化、內(nèi)部文化與氛圍改進(jìn)、部門協(xié)作、內(nèi)外協(xié)同等方面積極作為[17]。工作過程中應(yīng)建立快速反應(yīng)機(jī)制,誰是任務(wù)負(fù)責(zé)人,就可以主導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)資源,建立快速響應(yīng)的工作團(tuán)隊,保證任務(wù)的推進(jìn)。有條件的社會組織還可以充分發(fā)揮監(jiān)事會的作用,逐步推行決策、執(zhí)行和監(jiān)督分離的運行機(jī)制和動態(tài)的評價體系,并通過信息公開主動接受來自公眾的監(jiān)督與質(zhì)詢,提高自身的公信力和誠信度[18]。其次,社會組織要加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型,提高遠(yuǎn)程工作的效率,提升專業(yè)服務(wù)能力和水平。對于無法在預(yù)期時間內(nèi)完成的項目任務(wù),社會組織應(yīng)與合作單位加強(qiáng)溝通,及時調(diào)整項目合同與方案。對于復(fù)雜多樣的社會需求,社會組織應(yīng)結(jié)合自己的特長,找準(zhǔn)自己的定位,從社會服務(wù)供給側(cè)回應(yīng)問題,挖掘新需求,創(chuàng)新服務(wù)模式與產(chǎn)品,探索新的運營方式和商業(yè)模式,更加主動地承擔(dān)起社會責(zé)任。最后,對于可能出現(xiàn)的生存困境,社會組織要注重政策倡導(dǎo),積極與各級政府對話,爭取政府對符合條件的社會組織給予資金和政策上的傾斜,如提高政府采購產(chǎn)品服務(wù)的金額和比例,設(shè)立發(fā)展扶持專項資金,以及減免房租、辦理延期納稅、貼息和低息貸款、緩交社保及養(yǎng)老保險等多元措施,來降低其運行成本,幫助社會組織緩解壓力、渡過難關(guān)[19]。同時,社會組織應(yīng)以公眾需求為導(dǎo)向,更加積極地參與政府的公開招標(biāo)、委托生產(chǎn)、購買服務(wù)和公益創(chuàng)投項目,還可以采用定制式公共服務(wù)等供給模式,取得“社區(qū)基金會”與“社區(qū)公益站”的配合和支持,擴(kuò)展資金來源途徑[20]。

4.提升人才隊伍的專業(yè)性,發(fā)揮社會組織的風(fēng)險治理作用。建立一支規(guī)模宏大、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的專業(yè)人才隊伍,社會組織首先要從制度上暢通從業(yè)人員選拔引進(jìn)和合理流動,設(shè)立有競爭性的社會工作職級與薪酬體系,鼓勵和吸引年輕、高素質(zhì)的專業(yè)人才參與城市治理和公共服務(wù)。同時,各級孵化基地要加強(qiáng)對從業(yè)人員和志愿者開展相關(guān)專業(yè)知識與技能的培訓(xùn),社會組織內(nèi)部也要量化績效考核指標(biāo),激勵從業(yè)人員不斷提升自身的服務(wù)意識、管理能力和專業(yè)水平[21]。其次,社會組織除了建設(shè)穩(wěn)定的人才隊伍之外,還要做好人才的儲備工作。城市公共危機(jī)中,奮戰(zhàn)在一線的社會組織贏得了更多公眾的認(rèn)同、支持和尊重。因而,社會組織可以充分利用網(wǎng)站、報紙、電視等媒體加強(qiáng)宣傳,讓社工理念、義工精神深入人心,爭取更多優(yōu)秀人才積極加入到社工、義工和志愿者的隊伍中來。公共事件下居民互助成為常態(tài),自發(fā)形成了非常多的社群組織,這些社群組織中服務(wù)意識強(qiáng)、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)闹驹刚哳I(lǐng)袖,未來可以重點挖掘和培養(yǎng),支持其轉(zhuǎn)化為專業(yè)社工。最后,社會組織要加強(qiáng)“專、精、高”人才隊伍建設(shè)。建立社會組織人才信息庫,遴選持證專業(yè)社工,一旦遇到緊急情況,能盡快調(diào)動專業(yè)人士出征,提升行動效率。同時,要在社會公益項目及活動中有意識地選拔一批政治覺悟高、專業(yè)造詣深、群體代表性強(qiáng)、社會影響力大并具有帶頭人潛質(zhì)的拔尖人才,不僅要關(guān)注其專業(yè)素養(yǎng),更要關(guān)注其領(lǐng)導(dǎo)能力的提升。今后在應(yīng)急狀況下,這批人才就能起到典型示范和引領(lǐng)作用,帶動組織內(nèi)外部的順利運轉(zhuǎn)。此外,社會組織還要加強(qiáng)與醫(yī)護(hù)人員、媒體記者、心理咨詢師、企業(yè)家或其他領(lǐng)域?qū)I(yè)人士的合作關(guān)系,匯聚力量,整合資源,助力社會組織人才隊伍專業(yè)技能的提升。