朱 謙，何倫鳳

（蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006）

一、問題的提出

自2021 年3 月《長江保護法》施行以來，長江流域生態(tài)環(huán)境治理取得了階段性成效。但從宏觀角度視之，長江流域治理依然面臨著重重隱憂。尤其是傳統(tǒng)流域生態(tài)環(huán)境治理中“重行政、輕司法”的痼疾由來已久，司法手段在流域中的治理潛能被極大程度上壓制。盡管《長江保護法》已經(jīng)創(chuàng)造性地規(guī)定了國家長江流域協(xié)調(diào)機制，但該機制并沒有充分發(fā)揮應(yīng)有的協(xié)調(diào)功能，地方協(xié)作機制還處于各地單獨行動狀態(tài)[1]，特別是針對各部門間的協(xié)調(diào)，其在實踐中的運行成效并不明顯，環(huán)保行政機關(guān)、公安機關(guān)、檢察院、法院等主體的獨立性、分割性較強，這一相對分割的治理模式難免會引發(fā)流域執(zhí)法與司法實踐中的各種矛盾和沖突，易使流域“執(zhí)法+司法”聯(lián)動表現(xiàn)出階段運動性、邊界含混性、主體秩序性缺失的弊病，進而總體凸顯出“部門分離、協(xié)同配合不足和整體聯(lián)動性差”的治理局面。

誠然，從生態(tài)系統(tǒng)工程論的角度出發(fā)，流域治理是一個相互聯(lián)系、相互協(xié)同的整體性系統(tǒng)，單靠行政手段往往會因其地區(qū)本位、經(jīng)濟發(fā)展主導(dǎo)思想、權(quán)力尋租、官僚主義等因素而出現(xiàn)“失靈”[2]。流域治理不僅需要處理好要素自身的矛盾，也必須正確處理好各個要素之間的關(guān)系。因而，強調(diào)流域“執(zhí)法+司法”的合作聯(lián)動，發(fā)揮整體協(xié)調(diào)功能，應(yīng)是處理流域治理中環(huán)境行政與環(huán)境司法關(guān)系問題的必要方向?；诖?，本文積極探索長江流域執(zhí)法、司法一體化保護聯(lián)動機制中的重點問題：第一，長江流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動的具體實踐類型有哪些？第二，法治思維下，流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動應(yīng)遵循怎樣的法治建構(gòu)邏輯以維護自身的體系運轉(zhuǎn)？第三，在時空維度中，“執(zhí)法+司法”聯(lián)動遭遇到的困境如何呈現(xiàn)？第四，為達成法治自身的建構(gòu)邏輯，克服上述困境，流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動應(yīng)遵循怎樣的發(fā)展進路？以上均是探討流域“兩法”聯(lián)動需要深刻反思的關(guān)鍵問題。

二、長江流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動實踐展開之類型識別

長江流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動涉及不同地區(qū)、不同層級、不同類型機關(guān)之間的溝通與協(xié)調(diào)，其實踐聯(lián)動類型可歸結(jié)為以下七類。

（一）提供建議型

提供建議是流域“執(zhí)法+司法”聯(lián)動治理的常見類型之一。一方面，檢察機關(guān)可通過檢察建議的方式第一時間督促環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)履職，對涉及流域污染、生態(tài)破壞之行為進行早期干預(yù)和治理；同時，參照《關(guān)于印發(fā)〈依法懲治長江流域非法捕撈等違法犯罪的意見〉的通知》，“對水生生物資源保護負有監(jiān)管職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，檢察機關(guān)可以依法提起行政公益訴訟”；另一方面，最高人民法院《關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》［法發(fā)〔2014〕11 號］也指出，人民法院可充分運用司法建議促進環(huán)境執(zhí)法，積極推動建立審判機關(guān)、檢察機關(guān)、公安機關(guān)和環(huán)境資源保護行政執(zhí)法機關(guān)之間的環(huán)境資源執(zhí)法協(xié)調(diào)機制。典型的是，法院可就環(huán)境資源審判中發(fā)現(xiàn)可能涉及行政違法的問題，向有關(guān)行政機關(guān)發(fā)出司法建議或法律意見，建議其及早干預(yù)。誠如，在法院審理環(huán)境民事公益訴訟之時，若發(fā)現(xiàn)社會組織通過公益訴訟違法收受財物等牟取經(jīng)濟利益行為的，人民法院應(yīng)向社會組織的登記管理機關(guān)發(fā)送司法建議，由該登記管理機關(guān)對社會組織進行查處。

（二）共同辦案型

共同辦案型是流域“執(zhí)法+司法”聯(lián)動的又一類型，通過開展多部門共同辦案、密切配合，更能實現(xiàn)流域行政執(zhí)法與公益訴訟、刑事審判之間的無縫對接。這一聯(lián)動類型既包括基于日常案件的聯(lián)勤聯(lián)動執(zhí)法機制，也有基于緊急狀態(tài)時的聯(lián)合調(diào)查機制。首先，《關(guān)于印發(fā)〈環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法〉［環(huán)監(jiān)〔2017〕17 號］的通知》（下文簡稱“［環(huán)監(jiān)〔2017〕17 號］”）指出，“環(huán)保部門、公安機關(guān)應(yīng)當相互依托12369 環(huán)保舉報熱線和110 報警服務(wù)平臺，建立完善接處警的快速響應(yīng)和聯(lián)合調(diào)查機制，強化對打擊涉嫌環(huán)境犯罪的聯(lián)勤聯(lián)動”，例如，通過環(huán)境保護機關(guān)與公安機關(guān)之間的聯(lián)勤聯(lián)動執(zhí)法機制，整合各部門間的優(yōu)勢資源，提高嚴厲打擊偷排直排、超標排污、私設(shè)排污口等違法行為的執(zhí)法效率。其次，根據(jù)《關(guān)于加強環(huán)境保護與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》［環(huán)發(fā)〔2013〕126 號］，在遇到重大環(huán)境污染等緊急情況時，環(huán)境保護、公安部門需要快速集結(jié)力量，及時啟動相應(yīng)的調(diào)查程序，分工協(xié)作，以防止證據(jù)滅失。與此同時，在專項行動中，也常存在執(zhí)法、司法機關(guān)共同辦案之情形，如在“長江禁漁”與非法采砂專項行動中，為打擊非法捕撈、非法垂釣、非法采礦行為，流域沿岸的漁政執(zhí)法機構(gòu)與水利、公安、司法機關(guān)合作，打好行政執(zhí)法、刑事司法“組合拳”，彰顯了漁業(yè)行刑銜接的巨大威力。

（三）案件移送型

案件移送是流域“執(zhí)法+司法”聯(lián)動機制的重要一環(huán)，其往往在流域案件的辦理中起著承上啟下的作用。一個基本的共識是，圍繞立案偵查、審查起訴、審判執(zhí)行的訴訟流程，以及在具備管轄權(quán)沖突之情形時，在不同階段的轉(zhuǎn)換都會經(jīng)歷案件移送這一過渡。案件移送中，其關(guān)鍵在于證據(jù)材料的移交、接收銜接，雖然“［環(huán)監(jiān)〔2017〕17 號］”文件已對環(huán)保部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的移送時限、移送程序、移送備案、移送附帶材料等做過初步規(guī)定，但目前實踐運行與法律規(guī)范之間尚存一定距離，流域行政執(zhí)法中存在不少有案不移、有案難移、以罰代刑的實踐亂象，不過隨著案件移送機制的完善，流域行政執(zhí)法與司法的銜接過渡應(yīng)該會更加高效。

（四）聯(lián)合會議型

聯(lián)合會議也是流域“執(zhí)法+司法”聯(lián)動的類型之一。透過實踐經(jīng)驗，聯(lián)合會議可進一步區(qū)分為聯(lián)席會議型與會商研判型。前者是指執(zhí)法機構(gòu)和司法機構(gòu)之間通過定期或不定期召開的會議，以分享信息、協(xié)商解決爭議，從而達成流域治理的協(xié)作計劃；后者則往往就復(fù)雜、重大或具有特殊性質(zhì)的具體案件，執(zhí)法機構(gòu)和司法機構(gòu)之間進行專門的研討和討論，例如，共同分析研判長江流域水事秩序和水利領(lǐng)域的違法案件特點，以便就案件的處理和決策達成共識。綜合視之，聯(lián)席會議更側(cè)重于機構(gòu)間的協(xié)調(diào)與合作，解決全局性和政策性的問題；而會商研判更側(cè)重于具體案件的研判和決策，解決案件處理中的專業(yè)性和法律性問題。兩者在不同層面和不同目的下，共同促進流域執(zhí)法與司法機構(gòu)之間的聯(lián)動合作。不過聯(lián)合會議的本質(zhì)是一種以群體會議來促進協(xié)調(diào)的機制，它需要通過漫長的討論和議事過程來促進相互溝通與了解，一定程度上也降低了工作效率。

（五）便利訴訟型

流域“執(zhí)法+司法”聯(lián)動的首要目標是使案件由行政執(zhí)法階段過渡至司法訴訟階段，從程序流向的角度出發(fā)，便利訴訟的啟動是“兩法”聯(lián)動的應(yīng)然舉措，也是其常見類型之一?；谠V訟運行的基本方式，為實現(xiàn)便利訴訟之目的，可通過簡化程序、強調(diào)優(yōu)先性、強化溝通等方式實現(xiàn)。結(jié)合實踐，便利訴訟型聯(lián)動可表現(xiàn)為：行政復(fù)議與行政訴訟配合銜接制度、有條件推行環(huán)境公益訴訟制度、環(huán)境申訴案件優(yōu)先辦理制度、檢察機關(guān)的支持起訴制度等。例如，《江蘇省高級人民法院、江蘇省人民檢察院關(guān)于依法辦理環(huán)境保護案件若干問題的實施意見》規(guī)定了“人民法院和人民檢察院應(yīng)當建立環(huán)境污染刑事案件優(yōu)先辦理、快速辦理工作機制”①參見江蘇省高級人民法院、江蘇省人民檢察院關(guān)于依法辦理環(huán)境保護案件若干問題的實施意見（2013 年11月1 日發(fā)布）。。這一制度的設(shè)置在一定程度上促進了流域行政執(zhí)法與公益訴訟、刑事司法的有機銜接。

（六）監(jiān)督引導(dǎo)型

監(jiān)督引導(dǎo)是流域“執(zhí)法+司法”聯(lián)動的又一表現(xiàn)形式，檢察機關(guān)在這一類型中扮演著主要角色。我國《憲法》第129 條明確規(guī)定，檢察機關(guān)是國家法律監(jiān)督機關(guān)，因而其作為司法力量對流域行政執(zhí)法進行監(jiān)督屬于檢察權(quán)范疇的應(yīng)有之義。根據(jù)《行政訴訟法》第25 條第4 款的規(guī)定，在檢察院的監(jiān)督職能中，既包括對環(huán)境保護領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)不履行法定職責的“不作為”監(jiān)督，也包括對超越法定職權(quán)、違反程序、濫施處罰的“亂作為”監(jiān)督，存有上述瀆職情形的，檢察機關(guān)應(yīng)當提出檢察建議或在一定情況下可提起環(huán)境行政公益訴訟。與此同時，檢察機關(guān)還可以日常派駐方式進行監(jiān)督，通過在河長辦全面派駐檢察聯(lián)絡(luò)室（員），既可對流域行政執(zhí)法展開監(jiān)督，也方便對案件進行取證。在發(fā)揮一般監(jiān)督職能的基礎(chǔ)之上，對群眾反映強烈、社會影響惡劣、公眾關(guān)注度高的重大污染環(huán)境案件，人民檢察院還應(yīng)及時介入偵查引導(dǎo)取證，依法快捕快訴，這對促進流域“執(zhí)法+司法”聯(lián)動具有重要推動作用。

（七）輔助執(zhí)行型

流域“執(zhí)法+司法”聯(lián)動在執(zhí)行階段亦有體現(xiàn)，其通常表現(xiàn)為行政機關(guān)輔助司法機關(guān)參與執(zhí)行。在整體生態(tài)觀的理念指引下，對涉及流域污染、生態(tài)破壞之情形，環(huán)境司法裁決愈加突出生態(tài)修復(fù)的價值導(dǎo)向，并出現(xiàn)了增殖放流、補植復(fù)綠、以碳代償、勞務(wù)代償、公益生態(tài)服務(wù)令等修復(fù)司法舉措。例如，在2022 年長江流域”十年禁捕”漁政典型案例——貴陽市人民檢察院訴王某、王某某非法捕撈水產(chǎn)品破壞生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案中，兩被告系以購買20000 余尾價值31350 元的鰱魚和鳙魚放流的方式完成了水生物資源的生態(tài)修復(fù)責任。但在案件的實際操作中，生態(tài)修復(fù)性判決面臨著諸多的執(zhí)行問題，尤其是當責任人無法自我執(zhí)行、司法機關(guān)無法完全代為履行之時，特別需要突出“執(zhí)法+司法”的無縫聯(lián)動功能，由行政機關(guān)提供必要的人力、物力和技術(shù)支持，以確保此類判決或裁定的有效執(zhí)行。

三、流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動之法治邏輯

為形成良性運行的生態(tài)法治秩序，流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動應(yīng)基于相應(yīng)的法治邏輯表達，其間，理念性邏輯、協(xié)調(diào)性邏輯、規(guī)范性邏輯可為生態(tài)法治秩序構(gòu)建提供基本的指導(dǎo)方向。

（一）流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動的理念性邏輯

流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動的法治邏輯表達，應(yīng)以法治的理念目標為前提。在習(xí)近平總書記“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的生態(tài)文明思想指引下，《長江保護法》在總則部分特別強調(diào)了“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的法治目標，這意味著流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動需要基于生態(tài)法治的理念調(diào)適護航流域綜合治理，并通過法律調(diào)整實現(xiàn)聯(lián)動關(guān)系的序列化狀態(tài)和治理主體行為的規(guī)則化狀態(tài)，這是評判各主體聯(lián)動效能的先決條件。

不過值得關(guān)注的是，實踐中涉及流域環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境司法的活動主體可能因其不同的價值需求形成價值沖突。例如，與生態(tài)環(huán)境部門不同，國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門的職能首先是開發(fā)利用自然資源創(chuàng)造經(jīng)濟效益，而后才是保護生態(tài)環(huán)境[3]174，這樣的理念沖突容易引致流域沿岸各部門形成內(nèi)在不協(xié)調(diào)的政策方案，難以適用于流域的整體性生態(tài)治理。再如，《水法》與《長江保護法》在水能資源開發(fā)利用的管控、基本生態(tài)用水的優(yōu)先性以及跨流域調(diào)水上存在理念沖突，在跨流域調(diào)水時，《長江保護法》更加強調(diào)生態(tài)安全的優(yōu)先性，《水法》則以調(diào)出區(qū)域和調(diào)入?yún)^(qū)域用水需求為統(tǒng)籌基礎(chǔ)，這也會導(dǎo)致流域綜合執(zhí)法部門與檢察機關(guān)、審判機關(guān)價值理念可能存在沖突、目標不一致的情形，以至于聯(lián)動效果差、整體性治理效能發(fā)揮受阻。

（二）流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動的協(xié)調(diào)性邏輯

流域“執(zhí)法+司法”聯(lián)動的法治邏輯表達，還需遵循協(xié)調(diào)性邏輯。協(xié)調(diào)性邏輯意味著需要注重聯(lián)動系統(tǒng)內(nèi)部全要素的深度融合、協(xié)調(diào)發(fā)力，同時需關(guān)注其與其他板塊的體系聯(lián)動，盡可能將法治協(xié)調(diào)性貫穿制度體系始終。諸如在制定有關(guān)聯(lián)動條款之時，即便流域各區(qū)域在資源利用和生態(tài)功能規(guī)劃上存有差異，也應(yīng)盡可能使流域執(zhí)法、司法的標準設(shè)置趨于協(xié)調(diào)銜接，減少各區(qū)域因標準設(shè)立差異產(chǎn)生的跨界適用難題。

聯(lián)動的協(xié)調(diào)性建立在行政邏輯與司法邏輯的相互關(guān)聯(lián)之上，因而協(xié)調(diào)好行政權(quán)、司法權(quán)的基礎(chǔ)權(quán)力配置也是貫徹聯(lián)動法治邏輯的應(yīng)然要求。從權(quán)力特性出發(fā)，學(xué)界一致認同行政權(quán)為管理權(quán)、司法權(quán)為判斷權(quán)[4]。反映在國家治理中，行政權(quán)聯(lián)結(jié)著國家立法之下的“法律執(zhí)行”行動系統(tǒng)，體現(xiàn)出較強的執(zhí)行性和主動性特征，因而在法律運行系統(tǒng)中行政系統(tǒng)往往占據(jù)著較大的比例，類似于一個“龐大的服務(wù)企業(yè)”那樣履行各種國家任務(wù)[5]5。對于能用行政手段解決的問題，司法權(quán)應(yīng)該避免介入，其具備明顯的被動性、預(yù)后性、終局性特征。因此，從本質(zhì)上來看，流域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法司法聯(lián)動機制旨在突破流域生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)與司法機關(guān)原本在職能分工上互相牽制的局面。

不過，過分強調(diào)兩種權(quán)力的區(qū)別，用“絕對化分割”標準來強行設(shè)定行政與司法之間的界線，終將使執(zhí)法機關(guān)與檢察、審判機關(guān)的聯(lián)動協(xié)調(diào)機制窒礙不通。當前，在流域環(huán)境治理上，單純依靠行政手段處理環(huán)境問題已不能滿足實際需要，尤其是流域問題在暴發(fā)之前多以風險形式潛伏存在，行政機關(guān)易行政懈怠而抱有不被察覺的僥幸心理，或輕視該環(huán)境后果而滑入懶政的深淵，應(yīng)當借助于司法的威懾力量和強力介入，甚至這一介入應(yīng)該是預(yù)防的、前移的。這是因為，生態(tài)環(huán)境的行政權(quán)擴張并非與流域的整體生態(tài)理念相契合，顯而易見的是，由于罰款執(zhí)法方式簡單便捷且易于操作，環(huán)保行政機關(guān)習(xí)慣以罰款為主要執(zhí)法手段，這一偏好容易導(dǎo)致對流域修復(fù)治理的相對忽視。因此，為在聯(lián)動中最大限度實現(xiàn)生態(tài)法治目標，必須協(xié)調(diào)好流域執(zhí)法部門和司法機關(guān)之間的權(quán)力配置，使兩者形成制度合力。

（三）流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動的規(guī)范性邏輯

規(guī)范性邏輯是流域“執(zhí)法+司法”聯(lián)動法治邏輯的核心表達，所謂規(guī)范性邏輯，實際上是制度之理想形式的功能性邏輯的表達[6]。在該邏輯之下，“執(zhí)法+司法”聯(lián)動的法治性、責任性、程序性能夠在更高層次的國家治理邏輯中得到說明。由于聯(lián)動治理相對于傳統(tǒng)分割式治理是新起的，因而目前聯(lián)動治理的整體邏輯相當程度上受到社會輿論、司法直覺和當事人情形等非規(guī)范性因素的主導(dǎo)，唯有基于行政、司法邏輯和制度規(guī)范所形塑的法治邏輯才能為聯(lián)動實踐提供制度保障，由此必須對流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動中的規(guī)范性邏輯予以關(guān)注。

2018 年，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》（下文簡稱《方案》），該方案要求生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域?qū)嵤┚C合執(zhí)法，即執(zhí)法體制由各部門“分散型執(zhí)法體制”變?yōu)椤熬C合性執(zhí)法體制”。根據(jù)《方案》，國務(wù)院在整合環(huán)境保護、國土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護執(zhí)法職責基礎(chǔ)上組建了生態(tài)環(huán)境部，下設(shè)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局，地方層面的相應(yīng)改革也逐步展開[7]24。反映在流域治理上，其“執(zhí)法+司法”聯(lián)動主體涉及流域沿岸各級法院、檢察院、公安機關(guān)、司法行政機關(guān)以及水利、農(nóng)業(yè)、交通運輸、自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門，各部門的執(zhí)法機構(gòu)往往走在聯(lián)動第一線，同時，公眾、環(huán)保組織在環(huán)境執(zhí)法和司法聯(lián)動中也可以作為行動主體之一，公眾可以通過舉報環(huán)境違法行為、參與環(huán)境訴訟、參與公眾聽證等方式，推動環(huán)境執(zhí)法和司法行動的進行。這些主體通過合作與協(xié)調(diào)，在打擊非法捕撈、非法采砂、非法排污等破壞水生態(tài)環(huán)境行為，以及妨礙防洪安全、非法圍墾河湖、破壞飲用水水源等涉河湖突出違法犯罪活動中發(fā)揮著重要作用?！皥?zhí)法+司法”聯(lián)動的規(guī)范性邏輯就是要厘定以上治理主體的權(quán)能范疇，例如，就執(zhí)法、司法機關(guān)有條件聯(lián)動和暫時脫嵌的規(guī)則予以細化，覆蓋所涉主體“權(quán)利—義務(wù)—責任”的規(guī)范結(jié)構(gòu)，其目的在于以前置規(guī)范的形式為主體聯(lián)動、運行實踐保駕護航，促使規(guī)范性邏輯向事實性邏輯轉(zhuǎn)化。

四、流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動之時空困境

流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動治理是一個具有時空維度的概念，在時間維度上，其涉及生態(tài)執(zhí)法、司法各階段間的相互協(xié)同；在空間維度上，又關(guān)涉流域上中下游及各河段間的區(qū)域調(diào)度。現(xiàn)從流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動的時空格局出發(fā)，探究其運行困境。

（一）流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動法律調(diào)整的時序困厄

1.流域生態(tài)執(zhí)法、司法的時序端口

為方便對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法進行階段分析，將流域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法粗略地劃分為執(zhí)法前端、中端與后端。執(zhí)法前端是流域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的前期準備階段。一般而言，執(zhí)法前端的范圍具有前伸性，其并不僅僅指代流域違法行為在被發(fā)現(xiàn)后采取的執(zhí)法行動，還可涵蓋環(huán)保行政機關(guān)對流域中需經(jīng)自然資源開發(fā)許可審批、排污許可審批、環(huán)境影響評價審批等行政審批程序之后方可實施的行為，以及生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門編制環(huán)境規(guī)劃，制定地方環(huán)境質(zhì)量標準、污染物排放標準，劃定生態(tài)保護紅線等單方?jīng)Q策行為。雖然前述行為并不屬于嚴格意義上的行政執(zhí)法階段，但可為環(huán)境行政執(zhí)法提供前置規(guī)范依據(jù)，因而也可以納入執(zhí)法前端的考量范圍。執(zhí)法中端是流域執(zhí)法人員正式實施行政執(zhí)法的階段，它通常表現(xiàn)在環(huán)保行政機關(guān)以環(huán)境行政監(jiān)督檢查、行政處理決定、行政強制執(zhí)行等方式開展工作的過程中。就目前的流域行政執(zhí)法實踐來看，環(huán)保行政機關(guān)首先需盡快收集、固定流域案件的相關(guān)證據(jù)，以防止證據(jù)的滅失；其次需對發(fā)現(xiàn)行為做出違法性判斷，這種判斷是對性質(zhì)和程度的雙重判斷，進而才能進一步區(qū)分不同類型案件的處理方式。相對而言，針對一般的流域輕微性案件，環(huán)保行政機關(guān)可采用警告、罰款、責令停產(chǎn)停業(yè)、責令重新安裝或使用、責令支付消除污染費用等處罰手段；而針對嚴重的跨區(qū)域、跨流域生態(tài)破壞和環(huán)境污染案件，可能涉嫌犯罪或涉嫌環(huán)境違法適用行政拘留處罰之情形時，由于其超出環(huán)保行政機關(guān)的法定處罰權(quán)限范圍，則后續(xù)還需向公安機關(guān)辦理案件移送。執(zhí)法末端對應(yīng)現(xiàn)場執(zhí)法結(jié)束后的情形，即側(cè)重于對流域案件的后續(xù)移送與處罰結(jié)果的落實。實踐經(jīng)驗中，多出現(xiàn)環(huán)保行政機關(guān)做出行政處罰卻未得當事人實際履行的情形，當然，若行政相對人對環(huán)保行政機關(guān)做出的行政處罰不服，其保有向上一級環(huán)境保護行政主管部門申請復(fù)議的權(quán)利①參見《環(huán)境行政復(fù)議辦法》（環(huán)境保護部令第4 號、2008 年12 月30 日發(fā)布）。；若行政復(fù)議仍無法解決爭議之時，行政相對人還可向人民法院提起行政訴訟。不過若當事人在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，則需要在原有執(zhí)法中端的基礎(chǔ)上延展后續(xù)環(huán)節(jié)。例如，面對企業(yè)未辦理排污許可證擅自排放污染物，被責令停止排污卻拒不執(zhí)行的情形，執(zhí)法后端的實踐形式常表現(xiàn)為兩種側(cè)面：一是此類案件若涉嫌適用行政拘留處罰，環(huán)保行政機關(guān)則應(yīng)遵循同級移送原則，向所在地公安機關(guān)辦理案件移送；二是環(huán)保行政機關(guān)在遵循法定程序的前提下，還可向人民法院申請強制執(zhí)行②參見關(guān)于環(huán)保部門可以申請人民法院強制執(zhí)行責令改正決定的復(fù)函（環(huán)函〔2010〕214 號）。。

與以上同理，流域生態(tài)環(huán)境司法也可粗略劃分為前端、中端、后端三階段。司法前端指代流域案件進入審判之前的準備。在司法前端，發(fā)揮功能的主要角色為檢察機關(guān)。檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護方面承擔著檢察監(jiān)督的職能，當行政機關(guān)的行政作為或者不作為損害環(huán)境公益之際，檢察機關(guān)應(yīng)當依法履行監(jiān)督職責，及時提出檢察意見或向人民法院提起行政公益訴訟。在這一過程中，檢察院還能將流域生態(tài)業(yè)務(wù)司法數(shù)據(jù)統(tǒng)籌起來，對存儲、收集的司法數(shù)據(jù)進行整合利用。司法中端主要涉及法院審判環(huán)節(jié)。目前，針對長江流域的治理，正逐步實現(xiàn)從“傳統(tǒng)司法”向“專門司法”的轉(zhuǎn)變，其具體表現(xiàn)在長江流域各級法院普遍通過成立環(huán)境資源審判庭、合議庭和巡回法庭的方式推動和響應(yīng)環(huán)境司法專門化建設(shè)[8]。據(jù)統(tǒng)計，截至2022 年末，長江流域各地人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭、合議庭、人民法庭等專門審判機構(gòu)共計1203 個，實現(xiàn)了對流域重點區(qū)域的全覆蓋[9]。在對個案的審判中，法院需要系統(tǒng)把握案件的違法性質(zhì)、危害程度以及判罰尺度，據(jù)此最終確定當事人的刑事、民事責任。司法后端則側(cè)重對司法審判結(jié)果的執(zhí)行。在司法后端，雖然以審判為核心的主要工作已在中端做完，但是審判工作本身并不意味著治理的終結(jié)，而是開始，尤其是對于裁判結(jié)果需要有效執(zhí)行方能實現(xiàn)流域治理的內(nèi)在目的。由于流域生態(tài)破壞和環(huán)境污染具備易擴散、易隱藏的特性，其恢復(fù)周期、執(zhí)行周期往往較長，且在流域的擴散中，污染的跨界性也會帶來判決的異地執(zhí)行問題，在此情形下，依靠局部地區(qū)法院的單獨執(zhí)行將難以實現(xiàn)生態(tài)保護的目的。相比較而言，流域行政主管機關(guān)在執(zhí)法上具有天然的優(yōu)勢，司法機關(guān)若能與之聯(lián)動，由二者共同對流域內(nèi)環(huán)境責任承擔、環(huán)境修復(fù)監(jiān)督等工作進行協(xié)作配合，將對流域案件執(zhí)行效率的提升大有裨益。

2.“執(zhí)法+司法”聯(lián)動中存在時序偏置

在明晰前述各時序端口的基礎(chǔ)之上，需要指出，實踐中流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動存在明顯的時序偏置問題。在執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)的聯(lián)動關(guān)系上，其聯(lián)動實踐過分聚焦在執(zhí)法末端與司法前端之間，而相對忽略了行政執(zhí)法與司法中后端的聯(lián)動建設(shè)，這突出表現(xiàn)為除司法前端之外，司法中端的法院審判、司法后端的審判結(jié)果執(zhí)行很少得到制度性的關(guān)注，聯(lián)動的規(guī)范表達和維護的手段也因此缺乏。簡言之，流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動存在偏置區(qū)間［執(zhí)法末端、司法前端］，這通常對應(yīng)于實踐中的“案件移送型”聯(lián)動，其通常表現(xiàn)為兩種情形：一是針對涉嫌流域犯罪的案件，圍繞著立案、移送審查起訴、審判、執(zhí)行的程序流向，環(huán)境行政機關(guān)、刑事偵查機關(guān)、審查起訴機關(guān)、刑事審判機關(guān)形成了罪案移送的制度主線[10]，其間，環(huán)保行政機關(guān)向公安機關(guān)的案件移送、公安機關(guān)向檢察機關(guān)的案件移送明顯體現(xiàn)出環(huán)境行政向環(huán)境司法前端的聯(lián)動銜接。二是針對涉及環(huán)境行政公益訴訟的案件，檢察機關(guān)對環(huán)境行政機關(guān)不履職或不充分履職的行為進行監(jiān)督，其間，行政機關(guān)的“不作為”“亂作為”與檢察機關(guān)的訴前建議、公益訴訟構(gòu)成了行政執(zhí)法行為過渡至司法前端的銜接契機。這一時序偏置現(xiàn)象的出現(xiàn)，可以在很大程度上歸因為：檢察機關(guān)在對環(huán)保案件有案不立、有案不移行動監(jiān)督力度正在加強的同時，能夠給予其他聯(lián)動環(huán)節(jié)的關(guān)注相對較少。

值得注意的是，聯(lián)動不同于銜接，銜接是一個單線性的過程，通常指的是某種連續(xù)、有序的行為、事件或進程，其中各個階段按照特定的順序緊密相連，前一個階段的完成是下一個階段的起點。較之，聯(lián)動并不一定遵循著某種線性順序，且通常情形下，聯(lián)動過程中可以存在分支或并行路徑，從而更好地協(xié)同、互動和相互關(guān)聯(lián)。盡管現(xiàn)行諸多有關(guān)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動的規(guī)范性文件同時采用了“銜接”一詞，例如，前文提及的“［環(huán)監(jiān)〔2017〕17 號］”中就采用了“銜接”的表述，在食品藥品、安全生產(chǎn)、建設(shè)施工領(lǐng)域亦是如此①食品藥品領(lǐng)域中，《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》；安全生產(chǎn)領(lǐng)域中，《安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》；建設(shè)施工領(lǐng)域中，《關(guān)于建立司法與行政執(zhí)法銜接聯(lián)動機制協(xié)同治理建設(shè)工程施工發(fā)包承包違法行為的意見》，都習(xí)慣性地采用“銜接”的表述。，但其中關(guān)于“銜接”與“聯(lián)動”的區(qū)分意義不應(yīng)被忽略。

通常情況下，執(zhí)法機關(guān)與司法機關(guān)之間的組合聯(lián)動性越強，其整體協(xié)調(diào)度會越高，并且其聯(lián)動主體間的密度和強度也會因此提升。不過現(xiàn)有的聯(lián)動組合相對聚焦于執(zhí)法后端與司法前端的銜接，這是因為在一個多主體或分階段完成的行政、司法過程中，前后行為之間的實體關(guān)聯(lián)性或程序不可分割性決定了前行為對后行為的影響，并基于這種影響形成了聯(lián)動中最易關(guān)注的節(jié)點。但是，流域的行政執(zhí)法與司法訴訟過程并不應(yīng)被視為純粹單線性的連續(xù)過程，而應(yīng)是雙線式的延伸過程，行政執(zhí)法行為與司法前端、中端、后端均可以實現(xiàn)交匯。由此，針對這一現(xiàn)象，需要對流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動實踐中的時序偏置問題進行校正，以實現(xiàn)流域生態(tài)執(zhí)法、司法的多端協(xié)同聯(lián)動。

（二）流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動法律調(diào)整的空間困厄

1.“執(zhí)法+司法”聯(lián)動中的空間分布

從流域治理的空間格局出發(fā)，長江屬于一般意義上的“水系空間”，包括流域內(nèi)河流水系的空間分布情況、河流水系的幾何特征、河川徑流的量級規(guī)模等要素。但涉及流域的整體治理時，必須注意通過識別長江流域的生態(tài)系統(tǒng)、社會關(guān)系、法律關(guān)系特殊性以確定事權(quán)的“范圍”[11]，從這個角度視之，長江流域更是一個復(fù)雜的“社會—生態(tài)系統(tǒng)”，涵蓋人口、環(huán)境、資源、經(jīng)濟、文化、政策等諸多要素[12]。由此可見，作為“執(zhí)法+司法”聯(lián)動的實踐對象，長江這一流域空間需要基于這些經(jīng)由人類改造獲得的主觀意義逐步生成有關(guān)聯(lián)動的空間規(guī)則，以實現(xiàn)流域內(nèi)空間資源的優(yōu)化配置和保障流域內(nèi)的空間秩序[13]。

流域具備的多維屬性會對聯(lián)動治理的主體分布產(chǎn)生直接影響。以長江流域經(jīng)濟為例，流域污染與沿岸經(jīng)濟發(fā)展之間往往呈現(xiàn)出很強的相關(guān)性，易于凸顯聯(lián)動治理主體的點式分布特征。具體來說，長江流域通常呈現(xiàn)點源污染的分布特征，對于流域沿岸存有的大量化工、冶金、電力等工業(yè)企業(yè)，以及城市居民聚集區(qū)等敏感地帶，出現(xiàn)水污染防治類案件的頻率較高，相應(yīng)的，在這些點源分布地區(qū)也更易增加行政執(zhí)法與司法聯(lián)動的現(xiàn)實需求。

當然，在“點多”的基礎(chǔ)之上，流域“執(zhí)法+司法”聯(lián)動通過連點成線，會具備系統(tǒng)集成的思維和視野。鑒于長江流域區(qū)域的法律界定是以縣級行政區(qū)為基本單位的方式，因此長江流域的范圍在行政區(qū)劃上除了包含完整的省級行政區(qū)外，還包含大量分散的市級、縣級行政單元[14]。在同一省域內(nèi)，依托省政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，較容易搭建出推進執(zhí)法、司法機關(guān)的協(xié)調(diào)組織，也更容易在制度層面形成以促進“執(zhí)法+司法”聯(lián)動為目的的規(guī)范文本。例如，2021 年3 月，湖北省高級人民法院與省檢察院、省公安廳、省司法廳、省生態(tài)環(huán)境廳等14 家單位共同簽署了《關(guān)于貫徹實施〈中華人民共和國長江保護法〉構(gòu)建長江流域（湖北段）生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法與司法協(xié)調(diào)聯(lián)動機制的實施意見》[15]。從更局部的角度來看，跨市域的地方政府在行政壁壘上更易于由省級層面協(xié)調(diào)；跨縣域的地方政府在行政壁壘上更易于由市級層面協(xié)調(diào)?？紤]到環(huán)境問題通常頻發(fā)于基層，需強調(diào)治理層級的基層屬性，雖然我國《立法法》并未賦予縣級行政區(qū)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)限，但是可以在市級層面設(shè)置聯(lián)動機制以利于協(xié)調(diào)各個基層單位之間的合作。2022 年9 月，無錫市公安局、市生態(tài)環(huán)境局、市人民檢察院分管領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)合會簽《關(guān)于進一步完善環(huán)境行政執(zhí)法與司法聯(lián)動工作機制的意見》，此舉更易發(fā)揮市級機關(guān)對基層“執(zhí)法+司法”聯(lián)動工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。相對而言，在不同省域之間卻存在著諸多的要素壁壘，這導(dǎo)致流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動在省際的聯(lián)動更為困難，相應(yīng)的實踐經(jīng)驗比較匱乏，進而使得流域空間內(nèi)“點”與“點”間的“線式”連接具有一定的區(qū)域封閉性，聯(lián)動范圍的空間局限性因此突出。

2.“執(zhí)法+司法”聯(lián)動中存在區(qū)域隔斷

在流域空間中，治理主體的純點式分布會顯現(xiàn)出治理模式的“還原論”傾向，造就生態(tài)治理的分散性以及政策的多發(fā)性，由此引發(fā)流域治理在多維層面上的“分割”格局，并在水資源利用、水土保持、水污染防治等所有重大問題上都帶有還原論失序性色彩[16]。例如，根據(jù)《長江三角洲一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》的要求，淀山湖區(qū)域應(yīng)該全域禁漁，但在實際執(zhí)行中江蘇省實施的是全年禁漁，上海市實施的是每年2—5 月期間禁漁，政策法規(guī)標準的差異導(dǎo)致了行政執(zhí)法、刑事司法的不對稱，以及后續(xù)案件偵辦流程的不確定性，給具體執(zhí)行造成了困擾。因而，單點式的執(zhí)法與司法實踐，深層反映出長江流域管理單元權(quán)力運行的單向性與治理主體的單一性[17]，這必然不利于流域執(zhí)法、司法的聯(lián)動建設(shè)。

然而，流域“執(zhí)法+司法”聯(lián)動“點”與“點”間的連接多局限于省域內(nèi)部，盡管有省級行政區(qū)試圖打破這一限制，實現(xiàn)跨省域間的執(zhí)法、司法資源整合，但其效果還有待驗證。誠如，湖北省作為長江流經(jīng)最長的省份，自十八大以來，該省高級人民法院便與湖南、安徽、江西、河南等省市的司法機關(guān)進行不同程度的合作，并不斷擴大其輻射網(wǎng)絡(luò)，將聯(lián)動觸角延伸至西部的重慶、四川、陜西等地。典型的是，2022 年湖北省高級人民法院與重慶市高級人民法院通過線上會議形式簽署《關(guān)于加強長江沿線涉海事訴訟服務(wù)司法協(xié)作協(xié)議》，明確提出長江重慶段水域內(nèi)發(fā)生的海事侵權(quán)糾紛、海商合同糾紛、海事行政案件等六大類108 種案件，由武漢海事法院管轄[18]，這一管轄變更需暢通鄂渝兩地司法、行政機關(guān)的規(guī)則銜接，尤其是對于跨域立案、案件審理、聯(lián)合執(zhí)行方面提出了更為具體的聯(lián)動參考。但整體而言，能夠支撐起流域空間內(nèi)跨省域執(zhí)法、司法資源整合的案例，在所有的聯(lián)動實踐中所占比例較少，并不足以代表流域空間內(nèi)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動的主要運行狀態(tài)，相對而言，聯(lián)動中的區(qū)域隔斷才是主要常態(tài)。

不難發(fā)現(xiàn)，這一區(qū)域隔斷現(xiàn)象主要是由于地區(qū)利益的分割而形成的行政區(qū)劃障礙所致。流域不同的區(qū)段的人口屬性、社會屬性和經(jīng)濟屬性不同，流域執(zhí)法司法聯(lián)動機制的擴散路徑及覆蓋面也存在差異性。但大體而言，流域的“面”會與行政區(qū)劃在國土空間上重合。例如，長江經(jīng)濟帶的空間范圍并不局限在長江流域180 萬平方公里的集水面積，而是覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州11 個省市，面積約205.23 萬平方公里①參見《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》。。這也就意味著，“面式”的生態(tài)環(huán)境“執(zhí)法+司法”聯(lián)動需要超越傳統(tǒng)流域“水系空間”，以國土空間區(qū)劃、空間開發(fā)狀況、國土空間開發(fā)需求、國土空間的承載力等為基礎(chǔ)，連接流域沿岸的不同省域進行綜合治理。然而在執(zhí)法、司法資源的聯(lián)動實踐上，沿流域行政區(qū)域的劃分卻在很大程度上對流域上中下游及不同河段間的生態(tài)聯(lián)系進行了限制、阻卻與隔斷，形成了相對獨立的聯(lián)動活動區(qū)域。

（三）時空困厄中流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動的派生問題

1.“執(zhí)法+司法”聯(lián)動中的信息共享機制窒礙

“執(zhí)法+司法”聯(lián)動往往需在確保流域治理相關(guān)信息和數(shù)據(jù)可用性、可交換性的前提下，維系各主體間的良性互動。布魯斯也在《重塑環(huán)境法》中這樣描述：“當污染源不斷擴大時，信息不對稱問題以及為搜集信息付出的行政成本給行政部門帶來了巨大壓力，致使政府無法給予環(huán)境問題全方位的管制?！盵19]1333-1365其本質(zhì)是反映信息在環(huán)境治理中的重要性。就信息種類而言，環(huán)境違法事實、案件行政處罰、案件移送、提請復(fù)議和建議人民檢察院進行立案監(jiān)督等案件信息自是信息共享建設(shè)不可缺失的一面，但同時，其中有關(guān)的技術(shù)性參數(shù)也同樣重要。例如，環(huán)保行政部門下設(shè)環(huán)境監(jiān)測站，可以對所轄區(qū)域內(nèi)的污染源實施監(jiān)督性監(jiān)測，其所得到的監(jiān)測結(jié)果往往是執(zhí)法、監(jiān)督管理和排污收費的重要依據(jù)，基于該監(jiān)測體系而獲取的參數(shù)信息對案件事實認定顯得尤為重要，可作為涉訴糾紛或刑事犯罪的“第一手資料”。

然而，聯(lián)動中的時序偏置與區(qū)域隔斷對信息這一關(guān)鍵要素帶來了衍生窒礙。一方面，在區(qū)域隔斷的基礎(chǔ)之上，信息共享機制也呈現(xiàn)出“條塊分割”的局面，許多局部地區(qū)執(zhí)法、司法機關(guān)的信息共享建設(shè)只是低水平重復(fù)，在信息的錄入種類、頻率、更新以及接受信息的反饋等方面均未有明確規(guī)范，很難為聯(lián)動實踐提供賦能。另一方面，由于流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動中的時序偏置側(cè)重于案件移送的單向性，這促使聯(lián)動實踐中的信息建設(shè)更多表現(xiàn)為“單向輸出”而非“共享”，信息的互通性明顯不足?，F(xiàn)有信息共享機制主要聚焦在行政執(zhí)法機關(guān)就環(huán)境違法事實、案件行政處罰、案件移送等信息的單向錄入，而忽略了客觀上仍存在的反向信息溝通問題。典型的是，司法機關(guān)就判案過程中需要向行政機關(guān)移送進行行政處罰的案件信息缺乏足夠的重視，相應(yīng)的移送流程也不清晰。這一信息的單向銜接本質(zhì)上體現(xiàn)了行政機關(guān)與司法部門的各自為政。

2.“執(zhí)法+司法”聯(lián)動中的法律主體角色含混

一般而言，“執(zhí)法+司法”聯(lián)動的參與方應(yīng)在法律上享有相對平等的地位。但是，長江流域“執(zhí)法+司法”聯(lián)動的實際運行中，各主體并非天然處于同等地位。聯(lián)動機制的有效建立很大程度上依賴科層較高層級部門的參與，這也可以解釋為什么跨省域“執(zhí)法+司法”聯(lián)動機制更難形成，這主要是因為，相對于省域內(nèi)的聯(lián)動協(xié)作，省際間的跨部門協(xié)調(diào)需尋得更具權(quán)威性的上級部門牽線支持，難度更大。即便長江流域已經(jīng)設(shè)立了長江水利委員會這樣的流域管理機構(gòu)，但從角色定位來看，許多地區(qū)和部門僅僅將流域管理機構(gòu)視為附屬于水利部的技術(shù)服務(wù)性事業(yè)單位，在權(quán)力級別和組織層級上低于省級行政區(qū)[20]，這也決定了流域管理機構(gòu)在推動流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動中的作用有限。簡言之，聯(lián)動的推進很大程度上需要一個“推動者”角色，而這一角色必然處于聯(lián)動中的“高位”狀態(tài)，這一“高位”主體也必然因其影響力會對聯(lián)動進程有著天然的支配優(yōu)勢。就像“聯(lián)合會議型”聯(lián)動總是離不開地方政府行政首長的積極支持，聯(lián)動的推進一開始就披上了“半強制”色彩，這意味著一旦這一角色退出，原有的聯(lián)動進程便很難繼續(xù)進行，無法形成常態(tài)性的聯(lián)動機制。

正是基于聯(lián)動中法律主體喑的法律地位總是存在差異，在未對這一“推動者”角色進行職權(quán)、責任、監(jiān)督等方面予以制度約束之前，十分容易加劇執(zhí)法、司法機關(guān)主體角色的含混性，并挑戰(zhàn)著行政與司法的規(guī)范邊界和執(zhí)行效率。誠然，行政與司法在當前中國法治實踐場景中具有諸多關(guān)聯(lián)、滲透和融合的領(lǐng)域，行政超越了和司法之間的權(quán)力分工，在行政判斷、行政程序、行政主體等方面逐漸呈現(xiàn)出司法化的傾向，例如，在流域“執(zhí)法+司法”聯(lián)動中，執(zhí)法機關(guān)超越其行政角色定位，對流域行政違法行為處以超出法律規(guī)定的范圍和標準的罰款；司法也超越與行政之間的嚴格分工，在司法系統(tǒng)運作的行政領(lǐng)導(dǎo)、司法職能的分化等方面均體現(xiàn)出一定的行政化特征[21]；例如，流域內(nèi)政府為保障水權(quán)的配置與交易所產(chǎn)生的積極效果而干預(yù)流域司法。鑒于流域“執(zhí)法+司法”的協(xié)調(diào)聯(lián)動必然需要行政與司法兩股力量的彼此滲透、纏繞，一定程度上會使流域執(zhí)法與流域司法超越原有的單一治理邊界，同時削弱各自在原本功能領(lǐng)域中的獨立性，在直覺上更易造成流域治理中司法權(quán)與行政權(quán)的錯位，并形成“行政職權(quán)司法化、司法職權(quán)行政化”的實踐運行傾向。

五、契合流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動法治邏輯之優(yōu)化路徑

為契合流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動的法治邏輯，可從以下方面展開。

（一）塑造流域生態(tài)執(zhí)法、司法的多端聯(lián)動法治理念

在聯(lián)動的時序格局上，行政執(zhí)法行為多與司法前端聯(lián)動呈現(xiàn)，然而，在接續(xù)司法前端的過程中，司法動能往往不足，這主要是傳統(tǒng)流域生態(tài)環(huán)境治理中“重行政、輕司法”的權(quán)力格局一直限制著環(huán)境司法的作用。為尋求聯(lián)動間的力量平衡，宜塑造流域生態(tài)執(zhí)法、司法的多端聯(lián)動法治理念，并進一步強化流域治理聯(lián)動中的司法屬性。司法屬性的突出可借由“行動前移”“制定規(guī)范”“司法解釋”等諸多途徑實現(xiàn)。例如，在公安機關(guān)偵查案件期間，為更好地指控犯罪，檢察官可以第一時間介入偵查，引導(dǎo)偵查人員圍繞定罪的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行偵查取證。此外，部分地區(qū)的法院、檢察院為及時發(fā)現(xiàn)流域污染并迅速采取措施，通過在長江河道管理局中設(shè)置聯(lián)絡(luò)工作室，加強流域管理部門與司法部門的對接，讓司法介入的關(guān)口得以前移。因此，除常見行政執(zhí)法行為與司法前端的聯(lián)動實踐外，將“執(zhí)法+司法”聯(lián)動中的司法中后端偏置向前，應(yīng)當具備一定的合理性與可行性。

行政執(zhí)法行為與司法中端的聯(lián)動。行政執(zhí)法過程與司法審判過程并非天然割裂，而是存在一種必要條件的關(guān)系，這構(gòu)成行政執(zhí)法行為與司法中端聯(lián)動的內(nèi)在基礎(chǔ)。比較突出的是，為確保程序的正當性，行政執(zhí)法過程中的執(zhí)法行為本身就是法院審查的對象，如對環(huán)境行政處罰決定的處罰種類、處罰時限、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法方式等進行審查。同時，在司法中端的審判環(huán)節(jié)中，鑒于環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)通常擁有專業(yè)的環(huán)境技術(shù)人員和技術(shù)設(shè)備，其能夠?qū)?fù)雜環(huán)境污染的嚴重程度、污染后果與污染源的因果關(guān)系、環(huán)境污染的時長等做出判斷[22]，因而環(huán)境行政機關(guān)能夠憑借其專業(yè)能力在必要時為司法機關(guān)提供技術(shù)指導(dǎo)。而且，對于司法中端的審判行為，其審判核心在于法律的適用和證據(jù)本身。在涉流域案件中，相比環(huán)保行政機關(guān)，進行偵查的公安機關(guān)、提起公訴的檢察機關(guān)與進行裁決的審判機關(guān)都未有相匹配的專業(yè)能力進行直接取證。而相對的，最高法《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》直接規(guī)定了環(huán)境保護主管部門及其所屬監(jiān)測機構(gòu)收集的監(jiān)測數(shù)據(jù)可以作為證據(jù)在刑事訴訟中使用，以支持對環(huán)境犯罪或違規(guī)行為的指控。由此可見，環(huán)保行政機關(guān)與司法中端具備聯(lián)動的必要性與正當性。

行政執(zhí)法行為與司法后端的聯(lián)動。根據(jù)我國目前環(huán)境行政類案件的統(tǒng)計數(shù)量，環(huán)境行政非訴執(zhí)行案件在環(huán)境行政訴訟案件中占比較大，這主要是因為我國行政強制執(zhí)行權(quán)原則上由縣級以上人民政府與公安、國安、海關(guān)、工商、稅務(wù)等機關(guān)享有，環(huán)境行政機關(guān)并不擁有獨立的強制執(zhí)行權(quán)。在行政處罰決定書下達后，若行政相對人拒不執(zhí)行，便只能訴諸法院力量予以執(zhí)行，此時就體現(xiàn)出司法后端與行政執(zhí)法聯(lián)動的迫切性。而且從實踐角度來看，涉流域案件中出現(xiàn)越來越多的刑事附帶民事公益訴訟案件類型，對附帶的公益訴訟部分，因其引起的并非私益的損害，而是生態(tài)與環(huán)境的損害，此間涉及賠償損失金額一般較大，如在泰州“天價”賠償案［（2014）蘇環(huán)公民終字第00001 號］中，江蘇省高院判令六被告賠償環(huán)境修復(fù)費用共計1.6 億余元[23]。面對如此龐大的執(zhí)行金額，司法機關(guān)在必要時需與行政機關(guān)進行通力合作。由此，宜強化流域生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法與司法執(zhí)行的聯(lián)動銜接機制，具體而言，可逐步以規(guī)范協(xié)議的方式展開流域行政執(zhí)法與司法后端的合作，2022 年6 月，泰州市生態(tài)環(huán)境局與醫(yī)藥高新區(qū)人民法院簽署并交換了合作備忘錄，就行政處罰實施、申請強制執(zhí)行、執(zhí)行前財產(chǎn)保全、失信懲戒措施等內(nèi)容暢通了銜接渠道[24]，不失為一次可借鑒的實踐路向。

（二）協(xié)調(diào)聯(lián)通流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動的區(qū)域范圍

如前所述，流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”在空間維度上存在區(qū)域隔斷的弊病，對此，宜著眼于協(xié)調(diào)系統(tǒng)中的點、線、面要素，聯(lián)通流域空間內(nèi)各執(zhí)法、司法機關(guān)的聯(lián)動區(qū)域范圍，尤其是意識到實踐中應(yīng)盡可能存在重疊、交叉或共存的聯(lián)動樣態(tài)。這是由于，一方面，“點”和“線”的狀況會對“面”產(chǎn)生直接影響；另一方面，“面”的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況反過來也會作用于“點”和“線”[25]。例如，在長江流經(jīng)的19 個省市區(qū)中，上海、江蘇、浙江等地的“執(zhí)法+司法”聯(lián)動頻次較高，長三角洲區(qū)域的流域?qū)徟?、檢務(wù)、警務(wù)更能實現(xiàn)整體協(xié)同，點、線、面互相擠壓、重疊，能夠形成一種密集的畫面效果；而在長江源頭地區(qū)，由于地理、經(jīng)濟條件的限制，加之長江源頭地區(qū)的生態(tài)環(huán)境本身更具脆弱性，相應(yīng)的銜接機制及配套建設(shè)方面則存在很大不足。聯(lián)通聯(lián)動實踐的區(qū)域范圍，就是要淡化長江流域上中下游及各河段間由于地理、經(jīng)濟、行政區(qū)劃等因素所帶來流域治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜多樣性和不平衡性。

為實現(xiàn)這一目標，需要把握住點、線、面同時共存的重疊聯(lián)動關(guān)系，以“點—線—面”的傳導(dǎo)路徑逐漸打開流域治理原有的區(qū)域封閉性。具體而言，在聯(lián)動的“點”的設(shè)置上，可為長江流域增設(shè)生態(tài)執(zhí)法與司法聯(lián)動辦公室，并就各聯(lián)合行動中的啟動方式、協(xié)調(diào)方式、協(xié)調(diào)程序、協(xié)調(diào)事項范圍等內(nèi)容制定行政法規(guī)，作為《長江保護法》的執(zhí)行性規(guī)定，使流域“執(zhí)法+司法”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制的運作于法有據(jù)[26]。進一步的，在一般的聯(lián)動方向上，可以由鋪好的“點”（設(shè)立的生態(tài)執(zhí)法與司法聯(lián)動辦公室），連接成“線”（傳統(tǒng)行政區(qū)劃內(nèi)各級執(zhí)法、司法協(xié)作），再組合成“面”（省內(nèi)以生態(tài)功能區(qū)為單位設(shè)立的跨區(qū)域環(huán)境執(zhí)法司法聯(lián)動模式），以此作為“面”的內(nèi)空間，向外空間場（長江全流域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法司法協(xié)作框架）進一步輻射。但同時應(yīng)重視聯(lián)動的“多態(tài)重疊”，積極為聯(lián)動中的“點”“線”“面”營造重疊空間，例如，通過構(gòu)建流域執(zhí)法司法聯(lián)動信息平臺，并對錄入程序、錄入內(nèi)容、錄入時間進行細化規(guī)定，以促進聯(lián)動中的“點面式”信息交換，鼓勵不特定主體之間尋找資源和轉(zhuǎn)介準備，系統(tǒng)提升錄入主體的種類、數(shù)量與范圍，最終切實提高流域“執(zhí)法+司法”重疊聯(lián)動的力度和效果。

另外，在“點—線—面”的多重性疊加中，最為重要的應(yīng)是“面”維度的塑造問題，其核心是“面”的空間范圍（即法律機制的作用范圍）如何確定，這會切實影響到長江流域的辦案標準問題，并對流域執(zhí)法、司法的銜接工作造成直接影響。長江干流省份在執(zhí)行《關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》過程中，就存在明顯的刑事立案標準不統(tǒng)一、類案不同判現(xiàn)象。例如，針對非法采砂的貨值入刑標準，四川省是禁采區(qū)（期）7 萬元以上、開采或者破壞礦產(chǎn)品價值在15 萬元以上；長江干流沿線重慶、湖北、湖南、江西、安徽、江蘇、上海七省市都按“兩高司法解釋”規(guī)定的5 萬元、10 萬元作為刑事立案標準[27]，這一差異設(shè)置會直接影響流域案件在立案程序上的“跨區(qū)域困境”，并進一步使得流域治理的實體正義受到質(zhì)疑。因此，宜合理確定流域治理聯(lián)動的輻射“面”，把握不同“面”在執(zhí)法標準及司法證據(jù)中存在的具體差異，這對促進長江流域的生態(tài)治理具有重要意義。

（三）規(guī)范設(shè)置流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”的聯(lián)動治理邊界

為避免執(zhí)法、司法機關(guān)法律主體角色的含混性，宜規(guī)范設(shè)置流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”的聯(lián)動治理邊界，在避免行政邏輯壓倒司法邏輯的同時，要警惕司法邏輯取代行政邏輯。落實于實踐，則需力避流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動的司法行政化與行政司法化傾向。

1.力避流域“執(zhí)法+司法”聯(lián)動的司法行政化

從運作邏輯來看，我國司法運行的內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)與外部政治體制具有同構(gòu)性和一致性[28]，司法機關(guān)若要保證職能的正常發(fā)揮，就必須在外部采取某種主動姿態(tài)向行政機關(guān)對準、靠攏，這一特性進一步使得司法行政化成為司法系統(tǒng)“無法抗拒”的制度環(huán)境[29]。例如，地方法院在流域治理中需接受司法行政化的指標管理，設(shè)定一定時期內(nèi)流域環(huán)境案件的目標結(jié)案率，并監(jiān)測此類案件的撤訴率、改判率、上訴率等指標。在前文中，為增強流域“執(zhí)法+司法”組合聯(lián)動的密度與強度，提出需要司法機關(guān)的提前介入和幫助，若是這一提前介入未能把握住適當尺度，一定程度上會造成司法機關(guān)先入為主，在庭審時忽略聽取證人證言和控辯雙方的陳述申辯[30]，進而產(chǎn)生“未偵先定、未審先定”和“司法行政化”等現(xiàn)象。同時，由于司法行政化的外部面向往往表現(xiàn)出司法地方化的傾向，這一傾向會導(dǎo)致產(chǎn)生和塑造的司法權(quán)威并不主要來自司法理性，而是間接源自政府的政治性權(quán)威[31]，這也會進一步導(dǎo)致流域治理重返“條塊分割、無序博弈”的“碎片化”治理格局。因此，面對聯(lián)動中可能出現(xiàn)的角色混同，需要注重把握聯(lián)動的限度與邊界，避免流域司法間接淪為流域行政之下階附庸。

2.力避流域“執(zhí)法+司法”聯(lián)動的行政司法化

越來越多的環(huán)境行政執(zhí)法實踐表明，環(huán)境行政的司法化特征在救濟性行政監(jiān)管領(lǐng)域日漸明顯[32]。一般而論，流域行政執(zhí)法的司法化最易凸顯在流域行政調(diào)解行為、流域行政裁決行為、流域行政聽證行為和流域行政復(fù)議行為之中。在流域“執(zhí)法+司法”聯(lián)動治理的場景下，這一司法化傾向更是意味著流域行政執(zhí)法過程中的法律程序需要同時服務(wù)于糾紛解決與政策實施兩大目的，它們之間的組合復(fù)配往往復(fù)雜難理[33]。依循目前的流域治理實踐，必須以強化司法能動的方式彌補“執(zhí)法+司法”聯(lián)動中司法屬性的相對缺失、推進“兩法”聯(lián)動的有效運行，這種制度設(shè)想本身并無過錯，但若不循常規(guī)、矯枉過正，甚至讓司法介入、架空行政執(zhí)法監(jiān)管的功能空間[34]，那將導(dǎo)致流域治理中的“司法缺位”成為“司法越位和錯位”，傷害中國正在建立的環(huán)境法治。權(quán)力天然具有侵蝕性、擴張性，司法權(quán)亦不例外，如果“兩法”聯(lián)動中司法權(quán)力的結(jié)構(gòu)設(shè)計欠缺相應(yīng)規(guī)制，基于其權(quán)力擴張性產(chǎn)生的內(nèi)在張力必然會裹挾著司法職能一同膨脹，影響現(xiàn)有的權(quán)力配置格局，進而動搖流域司法權(quán)威并削弱公正司法的基本價值追求。因此，流域“執(zhí)法+司法”聯(lián)動也應(yīng)要求行政手段保持其應(yīng)有的行為特色與價值功能，防范流域行政的過度司法化。

六、結(jié)語

流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動并非指某一河段或某一水域中涉水部分的簡單協(xié)同，而是需借助法治邏輯、體系思維與欲調(diào)整流域的涉水部門進行溝通。流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動的法治邏輯與體系思維，是將“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的理念作為部門聯(lián)動的前置基礎(chǔ)，帶動執(zhí)法、司法部門多階段目標的統(tǒng)籌規(guī)劃，是以遵循理念相融的精神內(nèi)核來促進執(zhí)法、司法權(quán)力的協(xié)調(diào)運行，進而將囊括職權(quán)、責任、程序等要素在內(nèi)的規(guī)范性表達整合至流域聯(lián)動的法治運作中。

立足聯(lián)動治理的時空維度，聯(lián)動過程中的時序偏置、空間隔斷及兩者派生出的信息共享機制窒礙、法律主體角色含混等問題相對明顯。在契合法治邏輯表達的基礎(chǔ)上，這一流域法治時序、空間視角的轉(zhuǎn)換可為流域生態(tài)執(zhí)法、司法聯(lián)動效能帶來新的優(yōu)化方向。為營造適合流域“執(zhí)法+司法”聯(lián)動的時空環(huán)境，一方面，將流域生態(tài)執(zhí)法、司法的多端聯(lián)動法治理念融入實踐運行中，推動聯(lián)動理念由“單線銜接”向“雙線互動”轉(zhuǎn)變；另一方面，協(xié)調(diào)、聯(lián)通流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動的區(qū)域范圍，從而在全流域的空間維度上對流域水資源、水環(huán)境和水生態(tài)展開整體性考量。此外，為保障流域生態(tài)“執(zhí)法+司法”聯(lián)動中權(quán)力與責任的明晰性與適用流程的有序性，需以力避司法行政化、行政司法化為切入口，規(guī)范流域執(zhí)法與流域司法的內(nèi)容邊界。