賀學(xué)理 李天舒 陳 林

習(xí)近平總書記在第三次中央新疆工作座談會(huì)上指出,“要發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì),以推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)建設(shè)為驅(qū)動(dòng),把新疆自身的區(qū)域性開放戰(zhàn)略納入國家向西開放的總體布局中,豐富對(duì)外開放的載體,提升對(duì)外開放層次,創(chuàng)新開放型經(jīng)濟(jì)體制,打造內(nèi)陸開放和沿邊開放的高地。”①深度推進(jìn)內(nèi)陸開放和沿邊開放是新疆構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)體系的具體舉措,只有加快推進(jìn)疆內(nèi)外互聯(lián)互通、陸路口岸開發(fā)、沿邊開發(fā)區(qū)域性戰(zhàn)略,著力構(gòu)建更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的開放格局,才能更好服務(wù)和融入國家向西開放總體戰(zhàn)略,把新疆打造成為對(duì)外開放的橋頭堡、構(gòu)筑亞歐黃金通道的戰(zhàn)略支撐。

改革開放以來,中國新疆與中亞地區(qū)國家貿(mào)易日益密切,推動(dòng)了區(qū)域政治、文化、社會(huì)等活動(dòng)的交流,構(gòu)建了以進(jìn)出口貿(mào)易、固定資產(chǎn)投資為支撐的邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局,以陸路口岸為依托的對(duì)外開放迎來了重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。在國家推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)建設(shè)和新時(shí)代西部大開發(fā)背景下,搶抓國家支持新疆發(fā)展特殊政策的重大機(jī)遇,構(gòu)建內(nèi)陸開放和沿邊開放新格局,是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重大任務(wù)。

一、新疆打造內(nèi)陸開放和沿邊開放高地的重要意義

新疆地處亞歐經(jīng)濟(jì)板塊的中心位置,區(qū)域?qū)ν忾_放的地位和作用日益凸顯。新疆區(qū)域?qū)ν忾_放戰(zhàn)略,是以推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)建設(shè)為載體,以19個(gè)國家一類口岸開發(fā)建設(shè)為基礎(chǔ),推動(dòng)新疆同周邊國家之間深化經(jīng)濟(jì)、政治、文化交流,建設(shè)亞歐黃金通道和向西開放的橋頭堡,打造內(nèi)陸開放和沿邊開放高地,實(shí)現(xiàn)新疆經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。服務(wù)和融入國家向西開放總體戰(zhàn)略,以陸路交通為連接方式,以口岸經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)為關(guān)鍵,以沿邊開放為有效載體,構(gòu)建南北縱向沿邊開放、東西兩側(cè)陸路相連的對(duì)外開放新格局。

(一)新疆打造內(nèi)陸開放和沿邊開放高地是服務(wù)和融入國家向西開放總體戰(zhàn)略的迫切需要

第二次中央新疆工作座談會(huì)提出,把新疆建設(shè)成為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)。②新疆的區(qū)域性開放戰(zhàn)略是國家向西開放戰(zhàn)略的重要內(nèi)容,新疆對(duì)外開放的內(nèi)涵不斷豐富和延伸。在國際形勢(shì)和國際貿(mào)易發(fā)生變化的背景下,遠(yuǎn)洋海路運(yùn)輸難以滿足時(shí)代需求的步伐,迫切需要從更為長遠(yuǎn)、更為穩(wěn)固的渠道尋找貿(mào)易突破。新疆的區(qū)域性開放戰(zhàn)略舉足輕重,事關(guān)黨和國家戰(zhàn)略全局,發(fā)揮新疆獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、向西開放的重要窗口作用成為國家推進(jìn)向西開放總體戰(zhàn)略的重要選擇。對(duì)于新疆而言,把區(qū)域性開放戰(zhàn)略融入國家向西開放總體戰(zhàn)略,是加快絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)建設(shè)的具體實(shí)踐。

(二)新疆打造內(nèi)陸開放和沿邊開放高地是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和長治久安工作總目標(biāo)的迫切需要

2022年7月,習(xí)近平總書記視察新疆時(shí)強(qiáng)調(diào),“要深刻認(rèn)識(shí)發(fā)展和穩(wěn)定、發(fā)展和民生、發(fā)展和人心的緊密聯(lián)系?！雹郯l(fā)展離不開穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。我們要始終把維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定擺在首位,加強(qiáng)抓穩(wěn)定和促發(fā)展兩方面工作統(tǒng)籌結(jié)合,以穩(wěn)定確保發(fā)展,以發(fā)展促進(jìn)穩(wěn)定,加強(qiáng)法治建設(shè),確保社會(huì)既充滿活力又和諧有序。新疆打造內(nèi)陸開放和沿邊開放高地是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和長治久安工作總目標(biāo)的重要途徑,強(qiáng)調(diào)發(fā)展和穩(wěn)定的辯證統(tǒng)一,以豐富的物質(zhì)基礎(chǔ)保障政治安全和社會(huì)長期穩(wěn)定。

(三)新疆打造內(nèi)陸開放和沿邊開放高地是推進(jìn)新疆經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的迫切需要

新疆依托得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢(shì),主動(dòng)融入國內(nèi)、國際“雙循環(huán)”,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí),實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展,是當(dāng)前階段的重要任務(wù)。推動(dòng)新疆經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,打造內(nèi)陸開放和沿邊開放高地,“開放”是主題,在國家向西開放總體戰(zhàn)略背景下,提高新疆在西北地區(qū)乃至全國的競(jìng)爭(zhēng)力,要求新疆區(qū)域政策體系更加開放、更加包容、更具彈性,同時(shí)兼顧保持區(qū)域政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性,打造市場(chǎng)化、法治化、國際化的營商環(huán)境。

(四)新疆打造內(nèi)陸開放和沿邊開放高地是惠及民生、凝聚人心的迫切需要

中國式現(xiàn)代化新疆實(shí)踐的核心是滿足各族群眾對(duì)美好生活的需求,提升公共服務(wù)供給是其基本表現(xiàn)。新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度直接關(guān)系民生福祉,打造內(nèi)陸開放和沿邊開放高地必須堅(jiān)持民本思想,以絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)“一港、兩區(qū)、五大中心、口岸經(jīng)濟(jì)帶”為抓手,提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,以豐富的物質(zhì)基礎(chǔ)全方位提升各族群眾的獲得感、幸福感和安全感。近年來,新疆面臨來自內(nèi)部和外部的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)不斷疊加,對(duì)新疆治理提出更高的要求,治理成效則直接體現(xiàn)在保持和諧穩(wěn)定的社會(huì)局面,改善民生是其根本目的,凝聚人心是衡量新疆治理效能的重要標(biāo)準(zhǔn)。也就是說,新疆打造內(nèi)陸開放和沿邊開放高地是區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策決策,同時(shí)也是政治策略決策。

(五)新疆打造內(nèi)陸開放和沿邊開放高地是傳播中華文化的迫切需要

2022年9月,習(xí)近平主席在中亞進(jìn)行國事訪問時(shí)倡議“共同擘畫合作新藍(lán)圖”,中國同中亞地區(qū)國家關(guān)系站在了新的起點(diǎn)。④2023年5月,中國—中亞峰會(huì)在西安舉行,共同簽署了《中國—中亞峰會(huì)西安宣言》。⑤由于地理、歷史、人文等因素的影響,中亞國家同中國有著悠久的貿(mào)易歷史,始終保持著密切的貿(mào)易關(guān)系,是中國的友好鄰邦和戰(zhàn)略伙伴。近年來,新疆堅(jiān)持深耕周邊國家市場(chǎng),穩(wěn)步實(shí)施“走出去”和“引進(jìn)來”戰(zhàn)略,在保持貿(mào)易良好勢(shì)頭的同時(shí),也在傳播中華文化,講好中國故事,同周邊國家保持文化交流,促進(jìn)和諧關(guān)系。

二、新疆打造內(nèi)陸開放和沿邊開放高地的實(shí)踐要求

新疆肩負(fù)著“東聯(lián)西出、西引東來、雙向聯(lián)通”的使命和責(zé)任,打造內(nèi)陸開放和沿邊開放高地,是以新疆地區(qū)為中心、以國內(nèi)外市場(chǎng)為兩翼,在開發(fā)區(qū)域市場(chǎng)的基礎(chǔ)上拓展國內(nèi)外市場(chǎng),形成“中心輻射、雙向拓展”的大市場(chǎng)格局。向東,新疆連著國內(nèi)14億人口的內(nèi)循環(huán)市場(chǎng);向西,新疆連著中亞、西亞和歐洲12億人口的外循環(huán)市場(chǎng),新亞歐大陸橋經(jīng)濟(jì)走廊覆蓋超過世界75%的人口、60%的領(lǐng)土面積、50%的經(jīng)濟(jì)總量,具有獨(dú)特的向西開放優(yōu)勢(shì)。⑥隨著新疆穩(wěn)定紅利和政策紅利持續(xù)釋放,“一中心引領(lǐng)、雙通道支撐、多窗口聯(lián)動(dòng)”的區(qū)域戰(zhàn)略縱深推進(jìn),新疆對(duì)外開放格局發(fā)生一系列變化,對(duì)新疆打造內(nèi)陸開放和沿邊開放高地提出一系列實(shí)踐要求。

(一)堅(jiān)持對(duì)外開放是新疆打造內(nèi)陸開放和沿邊開放高地的基本條件

改革開放以來,新疆作為國家向西開放的重要門戶,一直把“開放”作為推動(dòng)發(fā)展的重要理念,形成內(nèi)外陸路聯(lián)通、國際貿(mào)易拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長為特征的對(duì)外開放政策體系。2001～2020年,新疆進(jìn)出口貿(mào)易總體呈現(xiàn)倒“V”字形趨勢(shì)的特點(diǎn),在2014年達(dá)到峰值277億美元,對(duì)外貿(mào)易成為新疆經(jīng)濟(jì)快速增長的重要?jiǎng)恿Α?001～2014年,新疆的對(duì)外貿(mào)易政策較為穩(wěn)定,而后受到政治、環(huán)境等因素的影響,出現(xiàn)反復(fù)調(diào)整,同時(shí),出口總額明顯高于進(jìn)口總額,形成較大的貿(mào)易順差。新疆對(duì)外開放政策受到內(nèi)部、外部環(huán)境變化的影響顯著,保持和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境是對(duì)外開放的基本條件。開放仍然是新疆區(qū)域政策的重要內(nèi)容,在復(fù)雜多變的環(huán)境中依然堅(jiān)持對(duì)外開放的理念,尋求保持對(duì)外開放活力與維持公共安全之間的平衡。

(二)優(yōu)化營商環(huán)境是新疆打造內(nèi)陸開放和沿邊開放高地的重要內(nèi)容

新疆的營商環(huán)境具有其特殊性,提供穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境成為優(yōu)化營商環(huán)境的重要內(nèi)容。新疆在優(yōu)化營商環(huán)境方面需要與助力新疆創(chuàng)建向西開放的橋頭堡的定位相匹配,也就是說,新疆優(yōu)化營商環(huán)境需要注重與國際市場(chǎng)相接軌。新疆打造市場(chǎng)化、法治化、國際化營商環(huán)境,更好服務(wù)市場(chǎng)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,目的是為新疆經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展固本培元。當(dāng)前,新疆優(yōu)化營商環(huán)境需要更加注重政府行政效能。從新疆在國家全局中的戰(zhàn)略定位來看,新疆打造內(nèi)陸開放和沿邊開放高地需要更加注重優(yōu)化符合區(qū)域發(fā)展實(shí)際的營商環(huán)境,凸顯開放的基本理念,包含構(gòu)建公平、公開的市場(chǎng)環(huán)境。從法治化的角度出發(fā),發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的作用將是優(yōu)化新疆營商環(huán)境的重要任務(wù)。

(三)構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)制度是新疆打造內(nèi)陸開放和沿邊開放高地的基礎(chǔ)支撐

外向型經(jīng)濟(jì)是新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要模式,實(shí)行開放型經(jīng)濟(jì)政策是促進(jìn)外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要條件。⑦開放性是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主要特點(diǎn),建立完善的開放型經(jīng)濟(jì)體系是構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的重要內(nèi)容。⑧外向型經(jīng)濟(jì)是外部拉動(dòng)式的“依賴性經(jīng)濟(jì)”,屬于開放型經(jīng)濟(jì)的初級(jí)階段。⑨外向型經(jīng)濟(jì)可以作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的策略,而非經(jīng)濟(jì)體系構(gòu)建的過程。新疆創(chuàng)新開放型經(jīng)濟(jì)體制,核心是構(gòu)建的政策體系更加開放、更加穩(wěn)定。其中,最為重要的是處理好“組織化”與“市場(chǎng)化”的關(guān)系,組織化的目的是提高政府對(duì)資源整合利用的能力,更好地服務(wù)地方政府的行政目標(biāo),這是一個(gè)時(shí)期內(nèi)新疆治理的基本經(jīng)驗(yàn)。新疆構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)體制,提升外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,重在尊崇開放理念,保持政策的穩(wěn)定性和系統(tǒng)性,根本在于實(shí)現(xiàn)發(fā)展和安全之間的均衡和統(tǒng)一,尊重市場(chǎng)規(guī)律,強(qiáng)調(diào)激勵(lì)的基礎(chǔ)作用,構(gòu)建二者相互促進(jìn)的政策體系。

三、新疆打造內(nèi)陸開放和沿邊開放高地的口岸優(yōu)勢(shì)

新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已站在新的歷史起點(diǎn)上,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,必須擴(kuò)展更大市場(chǎng),激發(fā)更大活力,豐富更加開放的屬性。新疆有經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的對(duì)外開放一類口岸19個(gè),是全國擁有口岸數(shù)量最多的省區(qū)之一,具有航空、鐵路、公路、管道運(yùn)輸?shù)榷喾N口岸類型,形成對(duì)接5個(gè)毗鄰國家,輻射中亞、西亞、南亞及歐洲等地的口岸開放格局。在19個(gè)一類口岸中,有陸路(公路、鐵路)邊境口岸16個(gè)、航空口岸3個(gè)。目前,新疆基本形成陸地、航空交叉,公路、鐵路、管道運(yùn)輸并舉,沿邊、內(nèi)陸互補(bǔ)的全方位多層次的口岸對(duì)外開放格局。

(一)陸路口岸對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響

2010～2020年,新疆三次產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)呈現(xiàn)交替增長的特點(diǎn),第一產(chǎn)業(yè)占比總體保持穩(wěn)定,第二、第三產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)率相互交叉,區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的變化,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)調(diào)整。2019年以前,新疆第二產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)率呈下降趨勢(shì),第三產(chǎn)業(yè)保持穩(wěn)定上升趨勢(shì),2020年產(chǎn)業(yè)體系進(jìn)入轉(zhuǎn)型階段。隨著陸路貿(mào)易快速發(fā)展,口岸經(jīng)濟(jì)與整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)性不斷凸顯,推動(dòng)交通、倉儲(chǔ)、商貿(mào)、金融、保險(xiǎn)、信息、服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。近年來,新疆第三產(chǎn)業(yè)占新疆地區(qū)生產(chǎn)總值接近三分之二,帶動(dòng)進(jìn)出口貿(mào)易快速發(fā)展。同時(shí),新疆產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整同樣作用于區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策,凸顯以出口為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策。在新冠肺炎疫情發(fā)生前,第三產(chǎn)業(yè)仍然是新疆經(jīng)濟(jì)的主要增長動(dòng)力,口岸經(jīng)濟(jì)為其發(fā)展提供了較好支撐。隨著“一帶一路”倡議的提出以及中國與中亞國家各領(lǐng)域務(wù)實(shí)合作持續(xù)深化,口岸經(jīng)濟(jì)成為新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長點(diǎn),為區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展帶來巨大的內(nèi)生動(dòng)力。

2001年,新疆的口岸基本以履行行政管理職能為主,所屬縣市第一產(chǎn)業(yè)比重較大,處于工業(yè)化的初級(jí)階段,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低,口岸城市建設(shè)迫在眉睫。經(jīng)過十余年的發(fā)展,口岸輻射帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的作用逐漸顯現(xiàn),產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整效果明顯,第二、第三產(chǎn)業(yè)的比重上升。2015年之后,新疆外向型經(jīng)濟(jì)迎來巨大發(fā)展機(jī)遇,外向型產(chǎn)業(yè)成為地方政府的首要選擇。目前,除了紅山嘴、老爺廟口岸所在縣市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)沒變外,其他口岸所在縣市基本都以第三產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo),其中第三產(chǎn)業(yè)比重最大的是霍爾果斯市,意味著口岸發(fā)展輻射促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。而當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極大地依賴于進(jìn)出口貿(mào)易,有利于深化對(duì)外開放,外向型經(jīng)濟(jì)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要模式,但極易受國際經(jīng)貿(mào)波動(dòng)和外部不確定因素的影響。按照自治區(qū)“十四五”規(guī)劃,未來要以“一港、兩區(qū)、五大中心、口岸經(jīng)濟(jì)帶”建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)。目前,以烏魯木齊市為核心的天山北坡城市群較為成熟,城市與口岸之間的聯(lián)系較強(qiáng),發(fā)展前景較好,其他地區(qū)還需加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)。

(二)陸路口岸功能對(duì)比

口岸發(fā)展環(huán)境越是優(yōu)越,配套設(shè)施越是完善,功能越是齊全,越具備對(duì)各種發(fā)展要素的吸引力。基礎(chǔ)設(shè)施和外部環(huán)境的差異,決定口岸功能的差異(見表1)。阿拉山口口岸和霍爾果斯口岸的基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施較為完備,建有產(chǎn)業(yè)園區(qū)、貿(mào)易區(qū)、保稅區(qū)、開發(fā)區(qū)和合作中心,能夠高起點(diǎn)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,吸引新興產(chǎn)業(yè)落地,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展,實(shí)現(xiàn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、旅游經(jīng)濟(jì)和口岸經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí),進(jìn)一步提升通關(guān)便利化水平,優(yōu)化營商環(huán)境,更好地促進(jìn)與沿線國家合作。例如,霍爾果斯口岸創(chuàng)新通關(guān)模式,2021年實(shí)現(xiàn)開行中歐(亞)班列突破6000列,較好地推動(dòng)了伊犁州直接進(jìn)出口貿(mào)易發(fā)展;喀什經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和綜合保稅區(qū)重點(diǎn)推進(jìn)跨境電商、保稅金融等新業(yè)務(wù),2022年1月,南疆首批跨境電商海外倉出口商品從吐爾尕特口岸出境,并計(jì)劃全年將發(fā)運(yùn)10億元左右的跨境電商出口貨物。由此可見,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后是新疆一類陸路口岸開發(fā)建設(shè)的重要瓶頸,推進(jìn)口岸經(jīng)濟(jì)帶建設(shè),需要繼續(xù)加大基礎(chǔ)設(shè)施投入力度,建成支撐口岸經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的配套基礎(chǔ)設(shè)施體系,全面提升口岸綜合功能和服務(wù)水平,持續(xù)提升口岸產(chǎn)業(yè)發(fā)展承載能力。

表1 新疆一類陸路口岸功能比較統(tǒng)計(jì)表

(三)陸路口岸流量對(duì)比

在橫向比較中,新疆各陸路口岸流量差異較大,北疆明顯高于南疆,霍爾果斯口岸貨物通關(guān)量和進(jìn)出口貿(mào)易額常年占據(jù)首位,其次是阿拉山口口岸。2021年,霍爾果斯口岸進(jìn)出口貨運(yùn)量3961.3萬噸、貿(mào)易額2839.2億元,同比增長15.1%、17%,進(jìn)出口貨運(yùn)量占全疆口岸的六成,連續(xù)6年位居全疆口岸之首。經(jīng)霍爾果斯鐵路口岸開行的中歐班列占全國五大鐵路口岸通行數(shù)量的近50%,穩(wěn)居全國首位。同年,阿拉山口口岸進(jìn)出口貿(mào)易值達(dá)3054.5億元,其中,鐵路運(yùn)輸進(jìn)出口貿(mào)易值達(dá)2643.9億元,占口岸進(jìn)出口貿(mào)易值的86.6%。出入境旅客數(shù)量排名前五位的口岸分別是巴克圖、塔克什肯、紅其拉甫、吉木乃和阿拉山口,吉木乃口岸在中蒙對(duì)外交流中的作用日漸突出,吐爾尕特口岸和伊爾克什坦口岸對(duì)喀什經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和綜合保稅區(qū)的支撐作用有所凸顯。

(四)口岸產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿?duì)比

北疆地區(qū)口岸(城市)產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)明顯,南疆地區(qū)口岸(城市)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿ω酱诰?見表2)?；魻柟?、阿拉山口2個(gè)口岸產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)良好,經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚,是陸路口岸產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的龍頭,需要構(gòu)建完整產(chǎn)業(yè)鏈。吉木乃、巴克圖、伊爾克什坦、都拉塔4個(gè)口岸具有一定的政策扶持和區(qū)位優(yōu)勢(shì),自然條件較好,離區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心距離較近,產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿^大,需要推進(jìn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。吐爾尕特、塔克什肯2個(gè)口岸具有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),過貨量和人流量等要素較好,“通道功能”較強(qiáng),“經(jīng)濟(jì)功能”較弱,需要選擇性地推進(jìn)特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展。卡拉蘇、老爺廟、紅其拉甫、烏拉斯臺(tái)、紅山嘴5個(gè)口岸的過貨量、人流量等基本要素發(fā)展不理想,自然條件較差,需要優(yōu)先推進(jìn)口岸物流業(yè)發(fā)展,進(jìn)而帶動(dòng)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

表2 新疆部分一類陸路口岸產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)度排名統(tǒng)計(jì)表

綜合來看,初具規(guī)模的口岸經(jīng)濟(jì)帶是新疆經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極,也是新疆在國家向西開放總體布局和興邊富民、強(qiáng)邊固防戰(zhàn)略中打造內(nèi)陸開放和沿邊開放高地的重要基礎(chǔ)。保持戰(zhàn)略性思維和前瞻性眼光,用足用好自身比較優(yōu)勢(shì),發(fā)揮口岸作為國內(nèi)國際雙循環(huán)“交通樞紐”的重要作用,目前而言,仍然是新疆打造內(nèi)陸開放和沿邊開放高地的“先手棋”。

四、新疆優(yōu)化內(nèi)陸開放和沿邊開放高地的營商環(huán)境

近年來,黨中央大力支持新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,轉(zhuǎn)移支付力度持續(xù)加大,新疆GDP每年以平均3%以上的速度穩(wěn)步提升。但由于新疆特殊的地理位置,與東南沿海地區(qū)相比,新疆的開放程度還存在較大的差異,導(dǎo)致市場(chǎng)資源流通效率偏低、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一、市場(chǎng)活力不足。因此,新疆需要持續(xù)加大改革開放力度,通過優(yōu)化營商環(huán)境吸引更多國內(nèi)外優(yōu)質(zhì)企業(yè)聚集。整體而言,新疆營商環(huán)境建設(shè)的基礎(chǔ)較為薄弱,優(yōu)化服務(wù)內(nèi)陸開放和沿邊開放高地的營商環(huán)境任重而道遠(yuǎn)。

(一)政治及法律環(huán)境(P)

新疆優(yōu)化營商環(huán)境的主要?jiǎng)恿υ从谌珖笫袌?chǎng)下的競(jìng)爭(zhēng)差異,由政府的行政行為所主導(dǎo)。在優(yōu)化營商環(huán)境方面的法律法規(guī)主要由三部分組成。首先是地方人大制定的地方性法規(guī),其次是政府及相關(guān)部門制定的地方性規(guī)章,最后是各級(jí)政府制定的規(guī)范性文件。就法律效力而言,以規(guī)范性文件為主,如2019年發(fā)布的《自治區(qū)進(jìn)一步提升優(yōu)化營商環(huán)境實(shí)施方案》。隨著營商環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)的服務(wù)和支撐作用越發(fā)明顯,新疆也在持續(xù)加大營商環(huán)境建設(shè)的立法力度和政策頒布力度。整體而言,當(dāng)前新疆在營商環(huán)境建設(shè)的法律及政策適配性上有所提升,出臺(tái)的法律法規(guī)及政策具有一定的針對(duì)性和適應(yīng)性。

(二)經(jīng)濟(jì)環(huán)境(E)

營商環(huán)境在很大程度上受到經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響,經(jīng)濟(jì)支持是建設(shè)營商環(huán)境的重要基礎(chǔ)與前提。一般而言,一個(gè)地區(qū)營商環(huán)境的建設(shè)水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān),如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高,相應(yīng)的營商環(huán)境建設(shè)水平也比較高。近年來,新疆GDP增速趨勢(shì)與國家整體趨勢(shì)相同,但在2016～2020年期間表現(xiàn)為低速增長,2021年呈現(xiàn)出大幅度上升的趨勢(shì)。從新疆經(jīng)濟(jì)環(huán)境來看,主要基于國家戰(zhàn)略布局考慮,從傳統(tǒng)的“量變”到當(dāng)前的“質(zhì)變”,從傳統(tǒng)的追求“增長”到目前的追求“高質(zhì)量”,變化的對(duì)外開放新形勢(shì)對(duì)營商環(huán)境建設(shè)提出新要求。

(三)社會(huì)環(huán)境(S)

近年來,隨著國家向西開放政策的不斷完善,新疆對(duì)外開放程度不斷提升,吸引國內(nèi)投資從2016年的5.24%增長到2021年的18.24%,吸引國外投資從2016年的2.12%增長到2021年的7.99%。整體而言,新疆吸引國外投資和國內(nèi)投資的增幅均呈現(xiàn)快速增長狀態(tài)。因此,社會(huì)環(huán)境迫切需要新疆進(jìn)一步對(duì)營商環(huán)境進(jìn)行優(yōu)化,以其持續(xù)的吸引投資,發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

(四)科技環(huán)境(T)

優(yōu)化營商環(huán)境需要依托優(yōu)質(zhì)科技環(huán)境。隨著信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的持續(xù)發(fā)展,我國“電子政務(wù)”“數(shù)字型政府”持續(xù)深入,營商環(huán)境與技術(shù)進(jìn)步之間的融合也日益緊密。當(dāng)前,科技環(huán)境對(duì)優(yōu)化新疆營商環(huán)境起到重要的支持作用。一般來說,一個(gè)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施水平與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間存在密切的正相關(guān)關(guān)系,完善的基礎(chǔ)設(shè)施同樣表現(xiàn)在科技環(huán)境上,有利于提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和優(yōu)化營商環(huán)境。

新疆優(yōu)化營商環(huán)境,服務(wù)國家向西開放戰(zhàn)略,核心仍然是明確政府和市場(chǎng)之間的職責(zé)界限和權(quán)力邊際,實(shí)現(xiàn)當(dāng)前階段政府與市場(chǎng)之間的良性互動(dòng)。在政策執(zhí)行過程中,不能簡單分割、片面追求經(jīng)濟(jì)效益,而應(yīng)在服務(wù)新疆社會(huì)穩(wěn)定和長治久安大局的基礎(chǔ)上,更加注重以法治保障為基礎(chǔ),同步提高市場(chǎng)的資源配置效率。同時(shí),也要注意優(yōu)化新疆的營商環(huán)境,構(gòu)建服務(wù)新疆打造內(nèi)陸開放和沿邊開放高地的營商環(huán)境,提高新疆在全國大市場(chǎng),乃至亞歐地區(qū)市場(chǎng)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

五、新疆打造內(nèi)陸開放和沿邊開放高地的對(duì)策建議

隨著“一帶一路”倡議的深入推進(jìn),新疆經(jīng)濟(jì)迎來發(fā)展的“黃金期”。2023年5月,習(xí)近平主席在中國—中亞峰會(huì)上提出,攜手建設(shè)守望相助、共同發(fā)展、普遍安全、世代友好的中國—中亞命運(yùn)共同體。⑩中亞國家與中國新疆毗鄰,新疆積極打造我國向西開放的橋頭堡,是發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的主要市場(chǎng)。新疆打造內(nèi)陸開放和沿邊開放高地,要聚焦重點(diǎn)、突出特色,堅(jiān)持把自身區(qū)域開放戰(zhàn)略融入國家向西開放總體布局,優(yōu)化調(diào)整對(duì)外貿(mào)易政策,構(gòu)建更加開放的政策環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境,打造對(duì)外開放、對(duì)內(nèi)聯(lián)通的經(jīng)濟(jì)高地、市場(chǎng)高地、營商環(huán)境高地。

(一)加強(qiáng)新疆—中亞地區(qū)雙邊經(jīng)貿(mào)合作

民間經(jīng)貿(mào)往來是新疆對(duì)外開放的重要內(nèi)容,也是促進(jìn)跨國貿(mào)易繁榮的關(guān)鍵。新疆與中亞地區(qū)國家山水相連、民族同根、文化同源,在民間文化交往和經(jīng)貿(mào)往來上有著優(yōu)良傳統(tǒng)和深厚基礎(chǔ),要以官方貿(mào)易組織為基礎(chǔ),組建覆蓋全疆的民間經(jīng)貿(mào)組織,形成功能互補(bǔ)、組織多元的商貿(mào)組織結(jié)構(gòu)。著眼補(bǔ)齊外資短板,加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作,以沿邊城市為支撐,建立更高水平的貿(mào)易示范區(qū),推動(dòng)制度規(guī)則向中亞地區(qū)國家開放,降低投資準(zhǔn)入門檻,建設(shè)吸引外資的良好環(huán)境,提升吸引和利用外資水平。拓寬新疆同中亞地區(qū)國家金融合作渠道,推動(dòng)雙邊實(shí)體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。加大雙邊經(jīng)貿(mào)團(tuán)組互訪交流,大力發(fā)展邊境貿(mào)易,推動(dòng)邊境貿(mào)易制度創(chuàng)新。以口岸城市為基礎(chǔ),加強(qiáng)邊境貿(mào)易商品市場(chǎng)和商貿(mào)中心建設(shè),建成縱向聯(lián)動(dòng)的沿邊邊貿(mào)城市帶。

(二)持續(xù)優(yōu)化外向型產(chǎn)業(yè)布局

立足新疆產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段,以推動(dòng)三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為主線,以發(fā)展外向型產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo),統(tǒng)籌當(dāng)前和長遠(yuǎn),堅(jiān)持全局思維和歷史眼光,既要加快以就業(yè)為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)布局,更要從服務(wù)外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長遠(yuǎn)視角去謀劃產(chǎn)業(yè)布局,形成管根本、利長遠(yuǎn)的產(chǎn)業(yè)體系。以出口加工為導(dǎo)向布局優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè),面向中亞地區(qū)國家,根據(jù)市場(chǎng)需求,繼續(xù)大力發(fā)展紡織服裝、輕工產(chǎn)品、建材、機(jī)電裝備、化工產(chǎn)品等新疆傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè),推動(dòng)現(xiàn)有外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級(jí)基地建設(shè),逐步提高外向型經(jīng)濟(jì)比重,確保國際貿(mào)易出口穩(wěn)中有增、穩(wěn)中提質(zhì)。以擴(kuò)大進(jìn)口為補(bǔ)充,鼓勵(lì)支持進(jìn)口中亞地區(qū)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品,拓展農(nóng)產(chǎn)品、油料等進(jìn)口加工,增加棉花、糧食、糖類等大宗貨物進(jìn)口配額,大力引進(jìn)培育能夠滿足中亞地區(qū)需求的生產(chǎn)企業(yè),最大限度地實(shí)現(xiàn)新疆就地加工出口,延伸產(chǎn)業(yè)鏈,逐步提高新疆出口產(chǎn)品中本地產(chǎn)品的比例。以服務(wù)業(yè)搶占未來市場(chǎng),持續(xù)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)組織,突出結(jié)構(gòu)調(diào)整、政策配套、資源共享、功能互補(bǔ),積極培育高新技術(shù)、農(nóng)業(yè)科技、高端裝備制造、文化、醫(yī)療康養(yǎng)等新興產(chǎn)業(yè),逐步提高服務(wù)貿(mào)易在進(jìn)出口貿(mào)易中的比重,不斷滿足國際市場(chǎng)特別是中亞地區(qū)國家市場(chǎng)對(duì)技術(shù)輸入的需求。

(三)深化“口岸—腹地”聯(lián)動(dòng)機(jī)制改革

口岸園區(qū)是口岸經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的重要載體,是一個(gè)地區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚集群集約發(fā)展的重要平臺(tái)。針對(duì)當(dāng)前口岸園區(qū)發(fā)展同質(zhì)化、零散化的問題,堅(jiān)持全疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展“一盤棋”的思想,整合全疆口岸園區(qū)資源,按照“一個(gè)地區(qū)集中精力辦好辦強(qiáng)一個(gè)園區(qū)”原則,探索建立口岸一體化聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制,深化“口岸園區(qū)—腹地園區(qū)”聯(lián)通聯(lián)動(dòng),建設(shè)“分工合理、各具特色、功能互補(bǔ)”的口岸園區(qū),形成縱向口岸聯(lián)通、橫向腹地園區(qū)互動(dòng)的“口岸—腹地”發(fā)展新格局。推進(jìn)口岸園區(qū)開發(fā)機(jī)制改革,推進(jìn)空間統(tǒng)一規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位發(fā)展、政策相互銜接、招商協(xié)同推進(jìn)、管理融合聯(lián)動(dòng),開展共建、托管口岸園區(qū)試點(diǎn)工作,推行“一區(qū)多園”“飛地經(jīng)濟(jì)”“總部經(jīng)濟(jì)”模式,形成分工明確、協(xié)作配套、資源互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)鏈條,實(shí)現(xiàn)腹地園區(qū)與口岸園區(qū)一體化發(fā)展。

(四)加大口岸經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)力度

堅(jiān)持把口岸經(jīng)濟(jì)帶作為新疆打造內(nèi)陸開放和沿邊開放高地的強(qiáng)大引擎,把口岸優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為落地見效的核心競(jìng)爭(zhēng)力。加大基礎(chǔ)設(shè)施投入力度,把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為“十四五”時(shí)期固定資產(chǎn)投資的重要內(nèi)容,并作為長期任務(wù)持續(xù)推進(jìn),逐步補(bǔ)齊口岸基礎(chǔ)設(shè)施短板,持續(xù)完善陸路口岸聯(lián)動(dòng)的交通立體網(wǎng)絡(luò),提高陸路口岸承載能力。拓寬口岸園區(qū)功能,提升口岸軟件設(shè)施水平,建設(shè)功能齊全、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的邊境口岸綜合體,滿足商貿(mào)、旅游、商務(wù)等需求。加大人才投入力度,深化人才市場(chǎng)改革,探索建立市場(chǎng)化社會(huì)人才引進(jìn)機(jī)制,對(duì)招商引資、項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營管理等專業(yè)性較強(qiáng)的職位,面向社會(huì)公開招聘,簽訂聘用合同,在薪資待遇上給予傾斜,推動(dòng)人才專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展。加強(qiáng)與援疆省市干部人才雙向流動(dòng),依托援疆省市技術(shù)、資金、市場(chǎng)、人才等方面的優(yōu)勢(shì),以引進(jìn)外向型經(jīng)濟(jì)人才為主導(dǎo),擴(kuò)大援疆干部掛職任職范圍,逐步填補(bǔ)人才缺口。

(五)優(yōu)化營商環(huán)境

按照打造市場(chǎng)化、法治化、國際化營商環(huán)境的要求,進(jìn)一步破除區(qū)域分割和地方保護(hù)等不合理限制,持續(xù)提升投資和建設(shè)便利度。加快推進(jìn)法治政府建設(shè),搭建跨境貿(mào)易投資綜合法律支撐平臺(tái),提升國際商事法律、標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)等方面的服務(wù)水平,依法平等保護(hù)各種所有制企業(yè)的產(chǎn)權(quán)和自主經(jīng)營權(quán),依法保護(hù)企業(yè)家合法權(quán)益,增強(qiáng)政策的穩(wěn)定性和透明性,保障人員、貨物資金、數(shù)據(jù)安全和有序流動(dòng)。加快建設(shè)國際化營商環(huán)境,加強(qiáng)與國際市場(chǎng)互動(dòng)對(duì)接,深入查找新疆在打造國際化營商環(huán)境中的差距,找準(zhǔn)區(qū)域營商環(huán)境同國際化營商環(huán)境的結(jié)合點(diǎn),以開放、包容為主題,深化行政審批事項(xiàng)改革,打造區(qū)域營商環(huán)境高地,提升新疆在亞歐地區(qū)市場(chǎng)的整體競(jìng)爭(zhēng)力。

注 釋：

①《習(xí)近平在第三次中央新疆工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持依法治疆團(tuán)結(jié)穩(wěn)疆文化潤疆富民興疆長期建疆努力建設(shè)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義新疆》[N],《人民日?qǐng)?bào)》,2020年9月27日,第1版。

②《習(xí)近平在第二次中央新疆工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持依法治疆團(tuán)結(jié)穩(wěn)疆長期建疆 團(tuán)結(jié)各族人民建設(shè)社會(huì)主義新疆》[N],《人民日?qǐng)?bào)》,2014年5月30日,第1版。

③《習(xí)近平在新疆考察時(shí)強(qiáng)調(diào)完整準(zhǔn)確貫徹新時(shí)代黨的治疆方略 建設(shè)團(tuán)結(jié)和諧繁榮富裕文明進(jìn)步安居樂業(yè)生態(tài)良好的美好新疆》[N],《人民日?qǐng)?bào)》,2022年7月16日,第1版。

④《“四個(gè)堅(jiān)持”,譜寫中國—中亞合作新篇章》[EB/OL],http://opinion.people.com.cn/BIG5/n1/2023/0520/c223228-32690812.html.

⑤《習(xí)近平和彭麗媛為出席中國—中亞峰會(huì)的中亞國家元首夫婦舉行歡迎儀式和歡迎宴會(huì)并共同觀看中國同中亞國家人民文化藝術(shù)年暨中國—中亞青年藝術(shù)節(jié)開幕式演出》[N],《人民日?qǐng)?bào)》,2023年5月19日,第1版。

⑥新疆維吾爾自治區(qū)社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì),新疆維吾爾自治區(qū)推進(jìn)實(shí)施“一帶一路”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室,新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)絲路經(jīng)濟(jì)與管理研究院:《加快推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)建設(shè)研究專題調(diào)研報(bào)告》[R],2022年6月,第35頁。

⑦李明武,袁玉琢:《外向型經(jīng)濟(jì)與開放型經(jīng)濟(jì)辨析》[J],《生產(chǎn)力研究》2011年第1期,第30頁。

⑧曾志蘭:《中國對(duì)外開放思路創(chuàng)新的歷程——從外向型經(jīng)濟(jì)到開放型經(jīng)濟(jì)》[J],《江漢論壇》2003年第11期,第18頁。

⑨陳子曦:《中國各省市區(qū)開放型經(jīng)濟(jì)水平比較研究》[J],《地域研究與開發(fā)》2010年第5期,第6頁。

⑩習(xí)近平:《攜手建設(shè)守望相助、共同發(fā)展、普遍安全、世代友好的中國—中亞命運(yùn)共同體——在中國—中亞峰會(huì)上的主旨講話》[EB/OL],http://www.xinjiang.gov.cn/xinjiang/xwtt/202305/fa0369a0d9cf4ff9a2ef8e3148336315.shtml.