我國城市發(fā)展進入新階段，要發(fā)揮金融的巨大作用，用金融手段盤活城市存量資產(chǎn)、以金融政策支持城市更新項目，踐行金融支持實體經(jīng)濟的這一使命。針對目前城市更新面臨的金融需求難題，本文提出了金融支持城市更新的一些相關建議。

金融在城市更新過程中發(fā)揮很大的作用，金融工具滿足項目融資和退出的需求，城市更新的投資拉動效用，也為金融市場提供了更多可投資的標的。隨著經(jīng)濟和社會的不斷發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展階段已從外延數(shù)量擴張的“前期”轉變?yōu)榇媪刻豳|增效的“中后期”，城市更新成為推動城市高質量發(fā)展的核心引擎。企業(yè)和政府相互配合，綜合運用開發(fā)性金融、銀行貸款、企業(yè)債券、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品、不動產(chǎn)投資信托基金（Real Estate Investment Trusts，簡稱REITs）等金融工具和政策，以助力城市更新行動健康有序發(fā)展。

城市更新的緊迫性急需金融支持

城市更新作為中國式現(xiàn)代化的重要載體，是完善城市功能、提升城市品質、實現(xiàn)高質量發(fā)展的大勢所趨。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，“2022年我國城鎮(zhèn)化率達到65.22%，已經(jīng)步入城鎮(zhèn)化發(fā)展的中后期”。同時，我國人口也正式進入了下降階段，2022年全國人口減少85萬人，是61年來的首次負增長。城市化進程的放緩及人口的下降，要求國家和社會必須改變城市的開發(fā)建設方式，提升城市環(huán)境品質，激發(fā)城市多元動能，塑造城市幸福家園。

與此同時，我國城市建設用地面積年均增速也呈現(xiàn)下降趨勢。過去的20年里，城市建設用地面積曾出現(xiàn)年增長率10%以上的情況，2006年增長率更是達到了15.28%。以5年為一個統(tǒng)計周期，2011年至2015年，我國城市建設用地面積年均增長率開始下降。2016年至2020年，城市建設用地面積年均增長率下降到2.63%。我國的城市開發(fā)已經(jīng)從增量時代向存量時代過渡，城市發(fā)展將由粗獷的對外擴張轉變?yōu)榫毜膶雀隆?/p>

房地產(chǎn)行業(yè)正處于“規(guī)模擴張”轉向“高質量發(fā)展”的關鍵時期。2020年，我國房地產(chǎn)總市值超過62.6萬億美元（約430萬億元人民幣），高于美國（33.6萬億美元）、英法德三國（31.5萬億美元）及日本（10.8萬億美元）。按照每年2%的城市更新率推算，城市更新的年市場規(guī)模有望達到8萬億元人民幣，其中僅北京建成區(qū)內需要更新的存量建筑就超過2.45億平方米。

城市更新行動不能僅僅依靠政府出資，而是應本著政府引導、市場機制、社會參與的原則，以金融作為紐帶統(tǒng)籌協(xié)調各類社會資本共同投入城市更新項目。

城市更新行動面臨的金融需求

在新的經(jīng)濟和社會發(fā)展形勢下，我國城市更新行動面臨以下金融需求：

一是城市更新項目對資金需求量大，融資難度大。城市更新是一項系統(tǒng)性的行動，和傳統(tǒng)的項目開發(fā)不同，城市更新總體發(fā)展趨勢從單一項目開發(fā)向片區(qū)整體開發(fā)轉變，包括拆遷、安置、改造、重建等多個環(huán)節(jié)。改造區(qū)域居民人口基數(shù)大，建筑群密集，這意味著在項目啟動伊始，項目及子項目萬箭齊發(fā)，需要有充足的資金作為支撐。比較典型的是廣州，城市更新量非常大。截至2022年9月，納入廣東省“三舊”改造地塊標圖建庫總庫用地面積共計606平方公里，占廣州全市現(xiàn)狀建設用地的32%。改造密度大，如果沒有資金作為支撐，是很難實施的。

與資金需求量大相對應的是，城市更新項目的融資難度gqrMfo3/cEYUW4nfcc15Eg==大。現(xiàn)有的融資模式多面向傳統(tǒng)基建和地產(chǎn)開發(fā)等短平快的領域，與城市更新的現(xiàn)狀和需求不匹配，導致城市更新融資難度大，融資成本高，無法達到“草船借箭”的目的。在頂層設計尚未明確的情況下，銀行等傳統(tǒng)金融機構仍然需要融資主體提供合格的抵質押物，以確保貸款的安全性、合規(guī)性和收益性。但是，城市更新項目已經(jīng)脫離土地融資的模式，有些甚至是輕資產(chǎn)運營，只有經(jīng)營權，不滿足抵質押的條件。項目方不得不導入其他項目作為資產(chǎn)。在沒有可抵押的資產(chǎn)時，銀行只能以融資主體的資質作為授信依據(jù)。

二是傳統(tǒng)房地產(chǎn)開發(fā)模式不再適應新形勢下的改造需要，無法主導城市更新這項宏觀性、系統(tǒng)性極強的工作。過去的城市開發(fā)大多數(shù)與房地產(chǎn)金融密切相關，大拆大建非常普遍，盲目擴張以支持高負債、高周轉運作。隨著宏觀和市場的雙重調控，房地產(chǎn)行業(yè)面臨重大調整。2022年全國房地產(chǎn)開發(fā)投資比上年下降10.0%，是近年來首次負增長。房地產(chǎn)發(fā)展模式面臨動能轉換要求，傳統(tǒng)模式更加側重開發(fā)，而非經(jīng)營，難以滿足城市更新需要。

三是城市更新實施模式需要進一步明確，城市更新業(yè)務需要進一步規(guī)范。雖然城市更新行動已上升為國家戰(zhàn)略，但是城市更新實施模式依然需要進一步明確。目前，國內大多數(shù)項目一般是房地產(chǎn)導向的“毛地出讓”模式，或者政府主導的“土地儲備”模式，以及“棚戶區(qū)改造”的操作方式。但是隨著我國財政和土地制度改革的不斷深入，既有開發(fā)模式中常見的一二級聯(lián)動、政府隱性負債等方式被明令禁止。2021年7月30日，國務院公布新修訂的《中華人民共和國土地管理法實施條例》，再次明確“國有土地使用權出讓、國有土地租賃等應當依照國家有關規(guī)定通過公開的交易平臺進行交易，并納入統(tǒng)一的公共資源交易平臺體系。除依法可以采取協(xié)議方式外，應當采取招標、拍賣、掛牌等競爭性方式確定土地使用者”，一二級聯(lián)動開發(fā)模式不再具備合法合規(guī)的基礎。有些城市更新項目同時涉及一級土地整理和二級土地開發(fā)，其實施模式需要進一步研究明確，以滿足合法合規(guī)性要求、城市發(fā)展要求、民生要求。

另外，城市更新項目的開發(fā)周期漫長，相關事項缺乏規(guī)范，極大影響社會資本投資的效率。據(jù)相關統(tǒng)計，一個完整的城市更新項目周期短則三五年，長則逾10年，且項目之間差距巨大。我國現(xiàn)有的土地利用管理政策，主要對新增建設項目和更新改造中的拆除重建項目做出規(guī)定，適合土地收儲與出讓制度。但城市更新中大量的項目是功能提升、綜合整治、微改造項目，在土地確權、產(chǎn)權注銷、土地整合、土地性質變更、土地用途變更等方面都缺乏適應性的規(guī)范。加之城市更新項目會涉及原建筑物在建筑、消防、環(huán)保等許可標準方面不符合現(xiàn)行要求的問題，導致項目的工期不明確，影響投融資進程。同時，由于城市更新項目前期投入大，開發(fā)周期長，開發(fā)過程中政策變化、政府換屆、市場變化等因素都會導致項目出現(xiàn)不可預料的問題，導致社會資本的投資積極性受到影響。

金融支持城市更新業(yè)務的建議

科學有序地推動城市更新可持續(xù)、高質量發(fā)展，需要在資源盤活、金融產(chǎn)品創(chuàng)新及人文品質等方面破新題，育新機，開新局。針對城市更新面臨的難題，本文提出了一些相關建議。

一是強化金融賦能，推動全周期整體資金平衡，積極引入社會資本力量，助力城市更新健康發(fā)展。充分運用好多層次的資本市場的重要工具，統(tǒng)籌使用更新基金、專項債、政策、稅收等資金路徑，探索將REITs、商業(yè)房地產(chǎn)抵押貸款支持證券（Commercial Mortgage-Backed Security，簡稱CMBS）等資產(chǎn)化手段嵌入城市更新的全生命周期，挖掘投資、建設、運營、資本運作等各個環(huán)節(jié)的盈利點，實現(xiàn)城市開發(fā)和資金的整體平衡。我國公募REITs試點從基礎設施開始起步，基礎設施公募REITs對于底層資產(chǎn)范圍的規(guī)定，有許多資產(chǎn)類型與城市更新內容關聯(lián)密切。既包括交通運輸、供水供電、生態(tài)環(huán)保、市政設施等傳統(tǒng)的基礎設施，也包括產(chǎn)業(yè)園區(qū)、倉儲物流、數(shù)據(jù)中心等新型基礎設施，還涵蓋了其他相關領域，如保障性租賃住房、具有供水發(fā)電功能的水利設施、自然文化遺產(chǎn)、旅游景區(qū)等。2023年4月，發(fā)展改革委發(fā)布了《關于規(guī)范高效做好基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）項目申報推薦工作的通知》，將消費基礎設施納入基礎設施REITs的試點資產(chǎn)范圍，“優(yōu)先支持百貨商場、購物中心、農貿市場等城鄉(xiāng)商業(yè)網(wǎng)點項目，保障基本民生的社區(qū)商業(yè)項目發(fā)行基礎設施REITs”。從2020年我國開展公募REITs試點以來，已上市27只公募REITs。截至2023年3月，總發(fā)行規(guī)模達909億元。REITs市場總市值將在擴募項目完成后接近千億元，將有力推動城市更新的發(fā)展。當然，接下來還需要在相關立法和配套制度方面進一步完善。

二是將可利用的資源資產(chǎn)化，將符合條件的資產(chǎn)證券化。通過對城市中的土地、山水、人文、產(chǎn)業(yè)等資源的系統(tǒng)梳理，進行各類資源的綜合盤活利用，實現(xiàn)資源、資產(chǎn)、資金、資本的并聯(lián)式轉變。城市資源可分為土地資源、自然資源、文旅資源、存量資產(chǎn)、市政資源、數(shù)據(jù)資產(chǎn)等。依據(jù)資源的可獲得性、收益性、風險性，將這些資源進而轉化成各類資產(chǎn)，使其在法律權屬和經(jīng)濟收益上，滿足成為資產(chǎn)的條件。然后將城市資產(chǎn)按照債權類基礎資產(chǎn)、收益權類基礎資產(chǎn)、權益類基礎資產(chǎn)分別做證券化處理。這一過程就實現(xiàn)了城市資源資產(chǎn)化、城市資產(chǎn)證券化，從而有效提升城市資源的價值，尤其是存量資產(chǎn)的價值，也為城市資源前期建設的投資提供了退出機制。

三是借助文化資源實現(xiàn)城市資產(chǎn)增值。聯(lián)合國人居署發(fā)布的報告表明，以文化為主導的城市更新，已成為城市獲得全球競爭力及改善城市景觀和城市經(jīng)濟績效的公認手段。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2021年文化及相關產(chǎn)業(yè)的增加值占國內生產(chǎn)總值（GDP）的比例達到了4.56%，旅游產(chǎn)業(yè)占GDP的比例達到了3.96%，兩項加一起接近GDP的9%。文化需要線下空間的呈現(xiàn)，城市則是文化和文化產(chǎn)業(yè)的載體。城市更新涵蓋的內容多、范圍廣，在文化領域通過高質量的文化供給，滿足居民高品質的文化需求，是城市更新的重要范疇。未來應當發(fā)揮產(chǎn)業(yè)鏈上下游各市場主體的優(yōu)勢，搭建合作平臺，拓展合作空間，提升生態(tài)環(huán)境品質，延續(xù)城市文脈，為城市高質量發(fā)展會聚文化勢力。

城市發(fā)展進入新階段，要發(fā)揮金融的巨大作用，用金融手段盤活城市存量資產(chǎn)、以金融政策支持城市更新項目，踐行金融支持實體經(jīng)濟的這一使命。金融支持城市更新行動有利于解決城市發(fā)展中的突出問題和短板，有助于轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，是提升人民群眾的幸福感和安全感的重大舉措。

（趙吉柱為中國交通建設集團審計部首席專家、副總經(jīng)理，孫瀟瀟為清華大學五道口金融學院文創(chuàng)金融研究中心項目總監(jiān)。本文編輯/孫世選）