曾豪杰，劉玉靈

（1.清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100083；2.嘉興大學(xué)公共政策研究院，浙江 嘉興 314001；3.鄭州西亞斯學(xué)院，河南 鄭州 451100）

引言

“?！?，長久，經(jīng)久不變的意思。常識，指一般的知識或者說普通的知識。常理，指一般的規(guī)律和通常的道理。常規(guī)，指沿襲下來經(jīng)常實行的規(guī)矩。

違常，就是指違背常情和常規(guī)。悖常，是指非主流，不按常理做事。成語“有悖常理”，就是指某些所作所為或一些現(xiàn)象跟人們已經(jīng)認(rèn)識的常理不一致、相沖突的意思。反常，是指不正常的某些東西或者現(xiàn)象，與自然的和正常的現(xiàn)象相反。超常，一般是指超過尋常的、超出一般的意思。其中，違常、悖常、反常，一般帶有貶義色彩，往往至少違背常識、常理、常態(tài)、常情和常規(guī)等中的一項；超常，一般帶有褒義色彩，可能不同于常態(tài)、常情和常規(guī)，但往往又不違背隱藏其中的常識或者常理。

公共政策違?，F(xiàn)象，就是指公共政策在形式或內(nèi)容方面，在制定、執(zhí)行或評估中的某一個或者幾個環(huán)節(jié)出現(xiàn)違背常情或者常規(guī)，甚至已往的常態(tài)的現(xiàn)象。因受歷史、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、意識形態(tài)、國際形勢等多種因素的影響，一些領(lǐng)域出臺違背常識、有悖常理的公共政策時有發(fā)生。

一、從三個典型公共政策違常案例說起

（一） 典型的公共政策違常案例概述

案例一：2020年2月28日，廣東省的陳先生父親去世，其父親生前在中國郵政儲蓄銀行惠州市惠陽支行留下7萬余元存款。3月2日，陳先生拿著存單到銀行用密碼取款，然而，由于未能通過人臉識別系統(tǒng)而無法成功取款。接下來，陳先生踏上了漫長的父子關(guān)系證明之路。當(dāng)陳先生提供能證明兩人父子關(guān)系的戶口本時，公證處要求提供戶籍所在地派出所親屬關(guān)系證明，然而,到派出所申請辦理時，卻被告知陳先生親屬關(guān)系證明屬于公安部確定的“派出所、公安機(jī)關(guān)不再出具的18種證明”之一。當(dāng)陳先生說明派出所不予辦理關(guān)系證明的情況后，公證處要求提供戶籍底冊復(fù)印件，然而，當(dāng)他去派出所申請復(fù)印時，他卻又被告知戶籍底冊涉及個人隱私而不能復(fù)印。當(dāng)陳先生向公證處說明派出所不予辦理復(fù)印戶籍底冊時，公證處要求提供居委會開具的親屬關(guān)系證明，然而，當(dāng)他去開證明時，卻又被告知依據(jù)民政部規(guī)定這類證明不予開具。當(dāng)陳先生向公證處說明居委會不予開具親屬關(guān)系證明時，公證處最后說沒有證明就無法辦理公證。因此，此事也就陷入僵局?？傊愊壬群笤阢y行、公證處、派出所和居委會之間來回跑了七八次，歷時長達(dá)7個多月，問題遲遲解決不了，由于最后也沒能證明“我爸是我爸”，他也自然沒能取到繼承款。這個繼承公證的話題，不久也上了熱搜。于是，到2020年10月20日，惠州市惠陽區(qū)政府出手，迅速協(xié)調(diào)其父親原單位提供有關(guān)人事檔案及履歷表復(fù)印件，陳先生為其父親的合法繼承人身份得以證明，陳先生才終于取得繼承權(quán)公證書，也才得以順利取出7萬元繼承款。與此同時，惠州市紀(jì)委監(jiān)委高度重視并問責(zé)了12名相關(guān)責(zé)任人，還重組了惠陽區(qū)公證處。此案經(jīng)媒體報道產(chǎn)生較大影響后，廣東省惠州市開始對面向群眾的辦理事項進(jìn)行全面梳理，并將收集到的國務(wù)院各部委取消的705項證明以及廣東省取消的1220項證明相關(guān)材料的清單印發(fā)轄區(qū)各單位，并要求比對自查和及時整改，從而精簡了數(shù)以百計的證明事項。根據(jù)群眾在國務(wù)院“互聯(lián)網(wǎng)+督查”平臺反映的問題線索，國務(wù)院第七次大督查第十一督查組赴廣東省惠州市惠陽區(qū)進(jìn)行了實地督查，發(fā)現(xiàn)群眾反映的“公證書辦理難銀行存款無法取出”的情況屬實，于2020年11月3日還發(fā)布了《關(guān)于廣東省惠州市惠陽區(qū)公證處要求群眾提供循環(huán)證明問題的督查情況通報》。針對上述問題，廣東省公證協(xié)會也于2020年11月25日公布了涉及48大項224小項的全省《公證事項辦理材料清單》，明確了辦理各類公證所需的材料、辦結(jié)時限及注意事項等，還在清單中對需提交的材料作了詳細(xì)的注解［1］。

案例二：2021年4月5日，海南省儋州市農(nóng)業(yè)局要求全市推廣香蕉種植面積3萬畝，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要性，并下發(fā)文件將指標(biāo)分解到18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要求不折不扣地完成。到4月下旬，只有3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成香蕉備耕任務(wù)，長坡鎮(zhèn)和松鳴鄉(xiāng)兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的書記、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）長因完成備耕任務(wù)此例過低而被免職，中和鎮(zhèn)書記、鎮(zhèn)長因完成任務(wù)此例較低而被黃牌警告。當(dāng)記者問及農(nóng)民為什么不愿種香蕉時，有人大代表告訴記者，像松鳴鄉(xiāng)的大部分土地系沙地，土質(zhì)比較松散，水分不太充足，比較適合種植地瓜、花生和平甘蔗等，很不適宜種植香蕉這種大水大肥作物，當(dāng)?shù)匾矝]有種香蕉的傳統(tǒng)。像毗鄰的長坡鎮(zhèn)是儋州最大也小有名氣的瓜菜基地，作為小有名氣的瓜菜基地，該鎮(zhèn)農(nóng)民種一畝瓜菜可以收入六七千元，但卻從來沒有種植香蕉成功的先例。其實，農(nóng)民也會算經(jīng)濟(jì)賬，比如在長坡鎮(zhèn)，收完花生種尖椒，每畝至少收入六千多元，而種香蕉，每畝還要投入二千多元，就算搞得很好，最多也只能賺二千多元，如果收購價低于每公斤七毛錢的話，則會賠本。再說，農(nóng)民是土地承包經(jīng)營者，種什么，怎么種，都是農(nóng)民自主安排。就算政府有意引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，政府出政策也不能瞎指揮、搞攤派，既需要尊重農(nóng)民意愿，也需要因地制宜［2］。

案例三：2022年6月13日，有多名村鎮(zhèn)銀行儲戶的健康碼因前往鄭州市溝通“取款難”問題而被賦“紅碼”。此事一經(jīng)報道，便迅速引爆了網(wǎng)絡(luò)輿論。7月7日，山東、遼寧等地的部分河南村鎮(zhèn)銀行儲戶的健康碼被遠(yuǎn)程賦“紅碼”。據(jù)統(tǒng)計，先后共有1317名村鎮(zhèn)銀行儲戶被賦紅碼，其中，有446人是在入鄭掃場所碼時被賦了紅碼，有871人是在鄭因通過掃他人分享或者發(fā)送的鄭州場所碼而被賦紅碼。據(jù)查，鄭州“紅碼”事件系鄭州市委政法委、鄭州市大數(shù)據(jù)局、鄭州市疫情防控指揮部、鄭州市大數(shù)據(jù)發(fā)展有限公司等相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員，法治意識淡薄，嚴(yán)重違反有關(guān)健康碼管理辦法及賦碼轉(zhuǎn)碼規(guī)則，擅自對不符合賦碼條件的人員亂賦紅碼所致［3］。

（二）典型政策違常案例簡析

分析前面提到的幾個典型案例，我們不難發(fā)現(xiàn)：案例一，是一起親屬關(guān)系證明事件，也是一起公共政策執(zhí)行違常的事件。一是違背常理。循環(huán)自證屬于邏輯悖論，自證難。二是違背常規(guī)。2020年4月底，公安部、民政部等多個部門或單獨發(fā)文，或聯(lián)合出臺意見，明確了包括親屬關(guān)系在內(nèi)的證明無需再開，作為地方公證部門惠陽區(qū)公證處應(yīng)做執(zhí)行國家公共政策的先鋒，而不是阻礙者。

案例二，是一起強(qiáng)迫種植事件，也是一起公共政策決策違常的事件。一是違背常理。不同水土種植不同作物，這種基本的農(nóng)業(yè)種植常識與常理是需要遵循的。二是違背常規(guī)。政府引導(dǎo)和推廣種植，不僅需要依法進(jìn)行，而且也要吸取以往的經(jīng)驗教訓(xùn)。

案例三，是一起健康碼賦紅事件，也是一起公共政策決策與執(zhí)行均違常的事件。一是違背常理。健康碼是專門用于疫情防控的。二是違背常規(guī)。健康碼賦紅，國家有嚴(yán)格的規(guī)定，不能視同兒戲，而隨意亂賦，將公共權(quán)力與防疫健康碼用于解決銀行與儲戶矛盾糾紛，明顯違背國家法律法規(guī)。

除了上述基本定性分析之外，我們還可以總結(jié)歸納它們的共同點。

第一，三個案例都可歸屬于公共政策違常現(xiàn)象與問題范疇。不管是違背常識還是違背常規(guī)，不管是公共政策決策違常還是公共政策執(zhí)行違常，都屬于違常性質(zhì)，都可列入公共政策違常范疇。

第二，三個案例都從側(cè)面反映了某些公共政策在決策與執(zhí)行過程中缺乏科學(xué)性與民主性問題。三個案例都反映了有關(guān)負(fù)責(zé)人政策決策比較草率，政策執(zhí)行也比較簡單粗暴，沒有經(jīng)過民主程序，也不考慮后果與影響，更沒顧及政策科學(xué)性問題。

第三，三個案例都反映了公共政策監(jiān)督與評估環(huán)節(jié)還存在一些不足的問題。案例一反映了我國親屬關(guān)系證明政策執(zhí)行監(jiān)督存在缺陷問題，案例二反映了我國農(nóng)業(yè)種植推廣政策事前評估存在不足問題，案例三反映了我國健康碼賦紅政策事中監(jiān)督與事后評估存在漏洞問題。

二、公共政策違?，F(xiàn)象易發(fā)環(huán)節(jié)例證

美國學(xué)者安德森認(rèn)為政策運(yùn)行過程是一個包括政策問題的形成、政策方案的制定、政策方案的通過、政策的實施以及政策的評估在內(nèi)的有序的行動方式［4］。從新聞媒體曝光的情況來看，公共政策違?，F(xiàn)象，在政策議題、政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策終結(jié)、政策監(jiān)督等政策運(yùn)行過程的幾個環(huán)節(jié)中任何一個環(huán)節(jié)都有可能出現(xiàn)。

（一） 公共政策議題環(huán)節(jié)

從近些年的新聞報道來看，每年全國或者地方人大、政協(xié)開會期間，總有幾個“雷人議案或提案”上熱搜。事實上，作為能有機(jī)會參與政策議題形成的個人、團(tuán)體或者組織，因各種各樣的原因，都有可能提出或者提交違背常識、常理、常情或者常規(guī)的決策提案或者政策建議。例如，2009年，曾有來自北京市的政協(xié)委員建議“設(shè)立學(xué)士后解決大學(xué)生就業(yè)”［5］，曾有來自中山市的政協(xié)委員建議“企業(yè)老總享受行政待遇刺激納稅”［6］，曾有來自河南省的人大代表建議“斗雞博彩合法化帶動經(jīng)濟(jì)”，曾有來自山東省的人大代表建議“公務(wù)員三成工資以消費(fèi)券形式發(fā)放”［7］；2013年，曾有身為企業(yè)家的政協(xié)委員建議“沒有接受過九年義務(wù)教育的人不應(yīng)該生孩子”；2022年，曾有國家統(tǒng)計局某副局長建議低收入群體可以出租閑置房或用私家車?yán)顏碓黾邮杖耄?］；有身為某集團(tuán)董事長的人大代表建議年輕人多進(jìn)工廠，少送外賣，鼓勵支持年輕人爭當(dāng)產(chǎn)業(yè)工人，緩解制造業(yè)招工難、用工難問題［9］；有身為商會會長的政協(xié)委員認(rèn)為66歲至79歲仍屬中年，建議鼓勵60歲以上初老群體再就業(yè)［10］。

（二）公共政策制訂環(huán)節(jié)

一般來說，中央政府出臺的公共政策比較講究科學(xué)性，也注重公共政策制訂過程的民主性，鮮有違常現(xiàn)象發(fā)生。然而，地方政府和部門因各種各樣的原因，在公共政策制訂環(huán)節(jié)出現(xiàn)違?，F(xiàn)象時有發(fā)生。例如，2022年6月，河南省洛陽市偃師區(qū)迎賓社區(qū)被評為無上訪社區(qū)，根據(jù)其上級政策規(guī)定，凡戶籍在該社區(qū)的中招考生，中招中的第一志愿可以降低3分錄取。此通知一傳到網(wǎng)上旋即引發(fā)了輿論關(guān)注。有關(guān)媒體發(fā)現(xiàn)，該省南陽市唐河縣和淅川縣于2019年5月也曾發(fā)布和出臺過《創(chuàng)建信訪“無訪”村（社區(qū)）實施辦法（試行）》，規(guī)定對無訪村戶籍的考生降3—5分錄?。?1］。這種試圖通過中招加分“賦能”信訪工作的政策，既違背了我國信訪制度有關(guān)公民合法上訪的規(guī)定，也違背了教育部2016年印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)高中階段學(xué)校考試招生制度改革的指導(dǎo)意見》中的大幅減少、嚴(yán)格控制加分項目的相關(guān)規(guī)定。這也是公共政策制訂違常的典型案例。

（三）公共政策執(zhí)行環(huán)節(jié)

眾所周知，政策執(zhí)行中存在著異化現(xiàn)象，并且還是一個長期有待解決而又常見的普遍問題。其實，公共行政執(zhí)行異化現(xiàn)象也往往體現(xiàn)出公共政策執(zhí)行違常。例如，2022年4月，網(wǎng)絡(luò)曝光遼寧省鞍山市臺安縣出現(xiàn)了政府部門要求農(nóng)民穿著防護(hù)服春耕的圖片［12］。河北省邯鄲市雞澤縣鳳正鄉(xiāng)防疫規(guī)定農(nóng)民下地干活需要辦“干農(nóng)活出入證”［13］。其實，農(nóng)民野外作業(yè)，既空曠又分散，出臺這種春耕防疫決策，既浪費(fèi)防疫資源，又不利于春耕。

又如，2022年5月初，正值春耕時期，河北省唐山市某地一位老農(nóng)在疫情防控時下地干農(nóng)活，被巡察看到后不僅受到批評，而且還要求該老農(nóng)通過村高音喇叭向全村村民道歉［14］。視頻發(fā)布后，在網(wǎng)絡(luò)輿論中造成了不良影響。事后當(dāng)?shù)胤揽剞k發(fā)布了相關(guān)情況通告，批評了轄區(qū)個別村居疫情防控措施過于簡單，或者過度過分，沒有統(tǒng)籌好疫情防控與春耕生產(chǎn)工作，責(zé)令有關(guān)部門立即整改。

（四）公共政策評估環(huán)節(jié)

我國公共政策評估，因存在缺乏健全的評估體系、切實的制度保障、規(guī)范的程序流程、獨立專業(yè)的評估組織和完善的參與機(jī)制等，個別明明投入與產(chǎn)出嚴(yán)重不合理的政策卻被評為好政策，個別連老百姓都認(rèn)為是勞民傷財?shù)牟涣颊邊s被認(rèn)定為優(yōu)質(zhì)政策得到推廣。例如，高?！叭灰惑w”綜合評價招生政策①原本是為了更好地選拔人才，然而在一些地方，連二本院校也年年組織“三位一體”招生?？梢?，在公共政策評估環(huán)節(jié)，違?，F(xiàn)象與問題也同樣存在。

三、公共政策違常現(xiàn)象特征分析

公共政策違?，F(xiàn)象，除了違常性這一顯著特征之外，還存在以下特點。

（一） 客觀性和普遍性

從歷史上看也好，從現(xiàn)實中看也罷，公共政策違?，F(xiàn)象在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育以及社會等諸多領(lǐng)域都時有發(fā)生，甚至有時還比較突出和嚴(yán)重，是一種客觀存在的現(xiàn)象。

從歷史來看，政策制訂與執(zhí)行違常，在古代經(jīng)常出現(xiàn)，現(xiàn)在也時有發(fā)生。從現(xiàn)實來看，公共政策制訂與執(zhí)行違常，在國外有在國內(nèi)也存在，在經(jīng)濟(jì)和政治領(lǐng)域有在教育與文化領(lǐng)域也存在。這說明，公共政策違常現(xiàn)象不是哪一個國家所特有的，只是在不同的國家，在違常形式與內(nèi)容或者違常情況與程度方面，可能會存在一些差異。歷史與現(xiàn)實也表明，自公共政策誕生的那一天起，政策違?，F(xiàn)象就難以避免?？梢?，公共政策違?，F(xiàn)象具有普遍性特點。

（二） 負(fù)面性與危害性

鄧小平曾指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。”?5］違常的公共政策很容易變成公眾眼中的壞的政策，演變?yōu)楣娦闹胁缓玫闹贫?，也自然而然會帶來各種負(fù)面性影響和危害性后果。在過去互聯(lián)網(wǎng)還未普及的年代，地方政策違常所引發(fā)的影響往往相對較小。而如今，不管是政策議題階段還是政策制訂方面，不管是政策執(zhí)行過程還是政策評估環(huán)節(jié)，政策違?，F(xiàn)象很容易成為新聞熱點，有的甚至?xí)l(fā)較大的輿論影響。從近些年的政策違常曝光影響來看，其對地方形象與美譽(yù)度、對地方政府和公共政策公信力、對公共政策客體及一些相關(guān)人的日常生活，都容易產(chǎn)生消極影響。

（三） 多樣性與多因性

從公共政策違常的具體情況來看，公共政策違?，F(xiàn)象具有多樣性，有的違背常識，有的違背常理，有的違背常態(tài)，有的違背常情，有的違背常規(guī)。

從公共政策違常現(xiàn)象形成與發(fā)生原因來看，有的簡單，有的復(fù)雜，但從總體上看，具有多樣性特點。一是發(fā)生環(huán)節(jié)的多樣性。公共政策在議程、規(guī)劃、制訂、執(zhí)行、監(jiān)控、評估等各個環(huán)節(jié)，都有可能出現(xiàn)違?，F(xiàn)象。二是關(guān)聯(lián)主體的多樣性。一般認(rèn)為，公共政策的關(guān)聯(lián)主體有官方主體和民間主體兩大類。在我國，官方主體有執(zhí)政黨、權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等，還有人民政協(xié)、事業(yè)單位及有官方背景的一些社會團(tuán)體，民間主體有公民個人、民間智囊團(tuán)和利益集團(tuán)。公共政策違?，F(xiàn)象出現(xiàn)的原因主要與公共政策關(guān)聯(lián)主體有關(guān)，主體的多樣性自然給公共政策違?，F(xiàn)象的形成和產(chǎn)生帶了多樣性的可能。像公共政策問題界定者、公共政策議題提案人、公共政策執(zhí)行者和評估者等，都有可能刺激公共政策違?，F(xiàn)象出現(xiàn)。三是影響因子的多樣性。現(xiàn)象和問題的出現(xiàn)，除了內(nèi)因，還有外因。公共政策違常，除了與多元化的公共政策關(guān)聯(lián)主體密切相關(guān)，比如決策者的專業(yè)素質(zhì)、執(zhí)行者的價值偏好、評估者的立場等，還與組織氛圍、社會環(huán)境和國際形勢等密切相關(guān)。

當(dāng)然，公共政策違?，F(xiàn)象，除了違常性、客觀性、普遍性、負(fù)面性、危害性、多樣性和多因性，還會具有其他諸如復(fù)雜性、時代性等特點。

四、公共政策違?，F(xiàn)象有悖原則分析

公共政策違?，F(xiàn)象不僅容易違背公共政策的宗旨與目的，也容易違背各種應(yīng)遵循的基本原則。

（一） 有?？茖W(xué)性原則

美國政策科學(xué)學(xué)者史密斯曾指出，理想化的政策是影響政策執(zhí)行的首要原因［16］。理想化的政策實際上就是以公共政策的科學(xué)性為基礎(chǔ)而制定的政策。丁煌教授曾更直接地指出：“政策制定得科學(xué)與否對政策的執(zhí)行效果至關(guān)重要?！保?7］著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉也認(rèn)為：“提高決策的科學(xué)性十分必要?！辈⒅赋?，在我國“黨政部門的重大政治經(jīng)濟(jì)決策很少經(jīng)過人文社會科學(xué)論證”［18］。其實，要想公共政策執(zhí)行效果好，就得注意政策制定的科學(xué)性。常識、常理和常情也好，常規(guī)、常態(tài)和常道也罷，其中體現(xiàn)著一定的規(guī)律性，很多也往往包含著一定的科學(xué)性。然而，這些帶來負(fù)面影響的違常的公共政策往往缺乏科學(xué)性，更談不上什么理想化，所以帶來的常常是不良影響。

（二） 有悖民主性原則

李修科和燕繼榮教授曾指出：“政策決策的民主化和科學(xué)化是黨和政府執(zhí)政的內(nèi)在要求，也是其追求的兩大目標(biāo)。既不民主也不科學(xué)的決策不僅削弱政策執(zhí)行力，還損害決策部門的公信力?！保?9］從媒體報道的違常的公共政策決策與執(zhí)行情況來看，違常的公共政策基本上都具有“既不民主也不科學(xué)”的特點。事實上，違背民主性的公共政策決策往往很難保障其科學(xué)性，也很容易導(dǎo)致公共政策違?，F(xiàn)象和問題的出現(xiàn)。

（三） 有悖合法性原則

美國公共政策學(xué)者格斯頓曾指出：“如果人們相信政策制定者是按照規(guī)定的法律來實施決策的，那么，他們就‘感到有責(zé)任服從法律，遵循規(guī)定，遵守他們認(rèn)為合法的決定’。但如果人們對決策的合法性提出質(zhì)疑，則他們就不能勉強(qiáng)接受這些決定?！保?0］然而，一般來講，違常的公共政策也常常不是在決策環(huán)節(jié)就是在執(zhí)行階段缺乏起碼的合法性，甚至形式上或者內(nèi)容上本身就存在違法。也因如此，消極違常的公共政策往往很容易成為媒體曝光的丑聞，也很容易引起民眾的反感，甚至反抗。

當(dāng)然，公共政策違常現(xiàn)象除了有悖于公共政策應(yīng)遵守的科學(xué)性、民主性、合法性原則之外，還會有悖于公共性、公平性、公正性等原則，也會有悖于我國公共政策的人民至上原則。

五、公共政策違常現(xiàn)象治理探討

公共政策違?，F(xiàn)象不僅容易違背公共政策的宗旨與目的，也容易違背公共政策應(yīng)遵循的基本原則。

（一）重視堅守公共政策科學(xué)性與民主性

公共政策是解決社會公共問題的重要工具，公共政策制定得是否科學(xué)對公共政策的執(zhí)行效果有至關(guān)重要的影響。加強(qiáng)公共政策的科學(xué)性，不僅是公共政策本身發(fā)展的客觀需要，也是現(xiàn)代政策與社會解決公共問題的必然需要。正因如此，保障和加強(qiáng)公共政策的科學(xué)性十分必要。從公共政策違?，F(xiàn)象來看，公共政策制訂過程的所有關(guān)聯(lián)主體，尤其是公共政策的決策者，都需要加強(qiáng)公共政策科學(xué)性的基本常識的學(xué)習(xí)，不斷提升制定科學(xué)的公共政策的能力。

從以往的歷史經(jīng)驗教訓(xùn)來看，民主是社會公共利益平衡與協(xié)調(diào)的重要方式，是保障制定具有高水平的科學(xué)性公共政策的重要手段?？梢姡诠舱哳I(lǐng)域重視、完善和加強(qiáng)民主十分必要。為此，不管是在公共政策議題、決策、制訂、執(zhí)行、監(jiān)督和評估等哪個過程與環(huán)節(jié)，都需要加強(qiáng)民主協(xié)商、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督等。簡而言之，就是要按照公共政策的全過程及各環(huán)節(jié)的民主程序行動，讓民主成為依法預(yù)防公共政策違?，F(xiàn)象發(fā)生的重要保障。

（二）加強(qiáng)公共政策合法性監(jiān)督和評估

著名政策科學(xué)學(xué)者拉斯韋爾認(rèn)為：“可望獲得的價值可以分為尊重、收入、安全等類，取得價值最多的人是精英；其余的人是群眾?！保?1］寧騷教授認(rèn)為：“公共政策的社會本質(zhì)在于它是公共性與偏好性的矛盾體?！保?2］在我國，公共政策需要體現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)的宗旨，需要平衡解決其公共性與偏好性矛盾。避免公共政策價值分配偏離人民群眾，預(yù)防和消除公共政策違?，F(xiàn)象與問題的發(fā)生，需要完善和健全公共政策合法性監(jiān)督和評估。

從公共政策違常案例來看，違常決策和違常執(zhí)行的公共政策，往往伴隨存在形式、程序、內(nèi)容等方面的違法現(xiàn)象和問題?？梢?，加強(qiáng)公共政策制訂與執(zhí)行合法性十分必要。為此，一是有必要健全公共政策形式與內(nèi)容的合法性監(jiān)督與評估機(jī)制，二是有必要健全公共政策過程及公示程序監(jiān)督與評估機(jī)制，三是有必要加強(qiáng)公共政策執(zhí)行與監(jiān)督。

（三）健全公共政策違常責(zé)任機(jī)制和制度

從不同角度思考，公共政策主體有不同類型。公共政策關(guān)聯(lián)主體包括公共政策行動個體、民族和階級、政黨和利益團(tuán)體、大眾媒體和研究機(jī)構(gòu)等行動群體，它們可能是制度內(nèi)主體與制度外主體，也可能是國家的公共治權(quán)主體、社會政治法權(quán)主體和社會非法權(quán)主體等等［23］。公共政策制訂也好，公共政策執(zhí)行也罷，它們本身都是一個較為復(fù)雜的過程，公共政策的制訂與執(zhí)行效果也往往會受到諸多因素的影響和制約，也常常受到不同公共政策關(guān)聯(lián)主體的價值取向與偏好、素質(zhì)和能力等的影響。

公共政策違常現(xiàn)象，特別比較嚴(yán)重的，往往伴隨違規(guī)違法，甚至犯罪，加強(qiáng)公共政策違常責(zé)任倒查與追究十分必要。這不僅有利于增強(qiáng)公共政策主體責(zé)任意識與使命感，也有利于促進(jìn)公共政策科學(xué)性與合法性。為此，我們需要做到：一是建立和完善公共政策違常責(zé)任機(jī)制，從動態(tài)角度保障公共政策過程的合理合法；二是建立和健全公共政策違常責(zé)任制度，從靜態(tài)角度保障公共政策內(nèi)容的合理合法；三是建立和健全公共政策違常救濟(jì)機(jī)制和補(bǔ)償制度，從最后環(huán)節(jié)促進(jìn)公共政策違常危機(jī)的化解和不良后果的消除。

注釋：

①“三位一體”綜合評價招生制度是指將成長性評價和一次性評價相結(jié)合，融學(xué)業(yè)水平測試、綜合素質(zhì)評價和高考三方面評價要素為一體的多元化招生考試評價制度。