孫睿 荊蕙蘭

〔內(nèi)容提要〕新中國成立后遼寧省行政區(qū)劃格局在工業(yè)化發(fā)展中發(fā)生了較大變化，其調(diào)整過程可以分為兩個階段：第一階段（1954—1957年），新遼寧省組建后的行政區(qū)劃調(diào)整以區(qū)、縣級的區(qū)界重組為主；第二階段（1957—1965年），遼寧省專區(qū)進(jìn)行了較大調(diào)整，在“大躍進(jìn)”運(yùn)動的背景下撤銷專區(qū)，實行市管縣，后又恢復(fù)專區(qū)建制。遼寧省通過行政區(qū)劃調(diào)整為城市工業(yè)建設(shè)提供糧食、原材料、勞動力保障，促進(jìn)了工業(yè)化建設(shè)；但也造成了城鄉(xiāng)、工農(nóng)關(guān)系失衡。新時代行政區(qū)劃調(diào)整要吸取歷史教訓(xùn)，堅持行政區(qū)劃調(diào)整目標(biāo)服從于國家發(fā)展需求，通過行政區(qū)劃調(diào)整統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化重組，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。

〔關(guān)鍵詞〕行政區(qū)劃調(diào)整；工業(yè)化；遼寧??；現(xiàn)實啟示

注：本文受國家社會科學(xué)基金一般項目“新中國建立初期東北工業(yè)化與城市發(fā)展研究（1949-1957）”（項目編號：21BZS016）資助。

行政區(qū)劃是國家各級行政區(qū)域的劃分，是國家結(jié)構(gòu)體系的具體形態(tài)，其設(shè)置受自然地理狀況、人口分布、國家安全、生產(chǎn)力水平等因素影響。行政區(qū)劃作為上層建筑必須適應(yīng)其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化，新中國成立后，我國由半殖民地半封建社會建立起新民主主義國家并朝向社會主義社會發(fā)展，行政區(qū)劃的變革是十分必然的。新中國成立初期工業(yè)快速發(fā)展引發(fā)了城市空間需求的快速增長，通過行政手段調(diào)整行政區(qū)劃可以緩解工業(yè)發(fā)展對城市行政區(qū)域的剛性沖擊。

考察行政區(qū)劃調(diào)整中的工業(yè)建設(shè)因素需要一個適合的空間對象，遼寧省是一個適合的切入點。一方面，遼寧在新中國成立初期工業(yè)基礎(chǔ)較好，在國家重點投資建設(shè)東北的政策支持下，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快，是新中國成立初期工業(yè)化建設(shè)的典型。另一方面，新中國成立初期遼寧行政區(qū)劃調(diào)整與工業(yè)發(fā)展具有較高的相關(guān)性，遼寧省行政區(qū)劃進(jìn)行了頻繁的調(diào)整，反映了遼寧城鎮(zhèn)在社會主義工業(yè)化進(jìn)程中空間形態(tài)、工業(yè)結(jié)構(gòu)的重組與優(yōu)化，因此，遼寧可作為深入研究中國行政區(qū)劃調(diào)整改革的有效切入點。研究遼寧行政區(qū)劃變革對于新時代優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動?xùn)|北全面振興具有一定的現(xiàn)實意義。

一、遼寧省行政區(qū)劃調(diào)整的類型

新中國成立后，遼寧省工業(yè)在原有基礎(chǔ)上快速發(fā)展，工業(yè)空間的擴(kuò)展和整合決定了擴(kuò)大城市權(quán)力是行政區(qū)劃調(diào)整的主要目的，以撤并為重點的行政區(qū)劃調(diào)整成為集中權(quán)力、促進(jìn)工業(yè)發(fā)展的重要手段。從圖1可以看出遼寧省行政區(qū)劃調(diào)整的規(guī)模與力度，其調(diào)整以區(qū)界重組、專區(qū)設(shè)立與撤銷為主要類型。

區(qū)界重組是市轄區(qū)行政區(qū)劃的調(diào)整，通過改變、擴(kuò)大市轄區(qū)范圍，集中工業(yè)資源，提升城市工業(yè)發(fā)展水平。專區(qū)是省派出協(xié)助管理縣的虛一級行政機(jī)構(gòu)，在下放權(quán)力的政策要求和“大躍進(jìn)”背景下，遼寧省于1958年撤銷專區(qū)建制，全省實行市管縣；“大躍進(jìn)”運(yùn)動嚴(yán)重影響了國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在“調(diào)整、鞏固、充實、提高”方針的要求下，1964年起又恢復(fù)了專區(qū)設(shè)置。區(qū)界重組直接減少了城市轄區(qū)的數(shù)量，擴(kuò)大了城市規(guī)模，集中了市的管理權(quán)力；撤銷專區(qū)擴(kuò)大了市的權(quán)力，但急劇膨脹的城市并沒有促進(jìn)工業(yè)健康發(fā)展，不得不根據(jù)實際恢復(fù)專區(qū)建制。此外，遼寧各地級市還新設(shè)或撤銷了一定數(shù)量的縣和市轄區(qū)，20世紀(jì)60年代各地級市還增設(shè)了郊區(qū)，以保障城市生產(chǎn)的進(jìn)行。

通過行政區(qū)劃調(diào)整方式能夠滿足工業(yè)建設(shè)的空間需求，緩解行政區(qū)劃壁壘與工業(yè)剛性發(fā)展間的沖突，促進(jìn)空間權(quán)力再集中進(jìn)而調(diào)整計劃經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行。尤其是地方自主權(quán)增加后，工業(yè)、城市建設(shè)的需求進(jìn)一步膨脹，遼寧省采取了“大躍進(jìn)”式的撤銷專區(qū)設(shè)立地級市的手段以保障城市、工業(yè)建設(shè)。在缺乏有效的市場調(diào)節(jié)機(jī)制的計劃經(jīng)濟(jì)體制中，行政區(qū)劃調(diào)整成為推進(jìn)城市、工業(yè)建設(shè)的重要方式之一，對遼寧省工業(yè)發(fā)展的進(jìn)程產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

二、遼寧省行政區(qū)劃調(diào)整的過程與成因

新中國成立后遼寧省行政區(qū)劃調(diào)整呈現(xiàn)了階段性、反復(fù)性、復(fù)雜性的特征，根據(jù)每一時期行政區(qū)劃調(diào)整的重點，可以分為兩個階段。

（一）第一階段（1954—1957）：以區(qū)界重組為主的快速調(diào)整階段

工業(yè)的高速發(fā)展推動了行政區(qū)劃的快速調(diào)整。從1954年遼東、遼西兩省合并、直轄市撤銷到1957年“一五”計劃基本完成，行政區(qū)劃的調(diào)整主要以區(qū)界重組為主?！耙晃濉庇媱澠陂g，中央重點投資建設(shè)東北地區(qū)，遼寧省基本建成了工業(yè)基地的雛形，形成了以鋼鐵、煤炭、機(jī)械為基礎(chǔ)的全國重工業(yè)基地。同時，蘇聯(lián)援建項目有56項在東北地區(qū)，24項在遼寧省，其中撫順鋁廠、撫順老虎臺煤礦、沈陽第一機(jī)床廠、本溪鋼鐵公司等項目的新建、擴(kuò)建都在“一五”計劃結(jié)束時完成。遼寧在以重工業(yè)為主體的工業(yè)基地的形成中，初步改變了殖民地性質(zhì)的畸形工業(yè)經(jīng)濟(jì)面貌，工業(yè)生產(chǎn)能力遠(yuǎn)超偽滿統(tǒng)治時期，偽滿和國民黨統(tǒng)治時期的行政區(qū)“小區(qū)劃”形式已經(jīng)無法滿足工業(yè)生產(chǎn)的快速擴(kuò)張，通過區(qū)界重組可以把工業(yè)生產(chǎn)區(qū)域集中起來。

這一階段從數(shù)量上來看，全省共有46個區(qū)進(jìn)行區(qū)界重組（圖2）。從空間上來看，這一階段區(qū)界重組多發(fā)生在重工業(yè)較為集中的沈陽、鞍山、本溪、撫順等遼寧北部城市，而這些城市的工業(yè)基地發(fā)展也最快，到“一五”計劃基本完成時，沈陽工業(yè)產(chǎn)值增長1.5倍、鞍山增長2.4倍、本溪增長2.1倍、撫順增長1.8倍，這與遼寧省的生產(chǎn)力布局相吻合。

城市工業(yè)空間的擴(kuò)張需求使區(qū)界重組成為市轄區(qū)集中權(quán)力，協(xié)調(diào)矛盾的快速途徑。1955年本溪市彩屯區(qū)、工源區(qū)合并設(shè)立為平山區(qū)；河?xùn)|區(qū)、河西區(qū)合并設(shè)立為溪湖區(qū)?！耙晃濉庇媱潟r期本溪市加強(qiáng)對原有礦井的改擴(kuò)建，改擴(kuò)建7對礦井，計劃年產(chǎn)387萬噸，是偽滿時期年均產(chǎn)量的兩倍多。1954年底起彩屯煤礦擴(kuò)建完成，計劃年產(chǎn)煤150萬噸，僅此一礦的產(chǎn)量就接近偽滿時期本溪全境年均產(chǎn)量。本溪的工業(yè)生產(chǎn)能力已遠(yuǎn)超偽滿時期，延續(xù)偽滿時期的小區(qū)劃格局難以滿足工業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)的需求，因此本溪市對市區(qū)轄區(qū)進(jìn)行了合并。

在這一階段，工農(nóng)業(yè)矛盾已在行政區(qū)劃調(diào)整中初步顯露。1956年撫順市把撫南、五龍區(qū)劃給本溪市本溪縣，但撫順市有“八山一水一分田”之稱，平整的農(nóng)業(yè)用地較少，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施也較為薄弱，區(qū)劃調(diào)整后糧食生產(chǎn)供應(yīng)較為困難，因此1957年不得不調(diào)整回來。

（二）第二階段（1958—1965）：以撤銷專區(qū)為主的大起大落調(diào)整階段

放權(quán)改革和“大躍進(jìn)”運(yùn)動造成了行政區(qū)劃調(diào)整的大起大落。1958年前后，黨和國家在“以蘇為鑒”的背景下開始嘗試進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，為了配合“大躍進(jìn)”運(yùn)動，中央相繼下放了行政管理等諸多權(quán)力，以提高地方積極性。按照中央的方針，遼寧省制定“兩本賬”，第一方案是到1962年遼寧省工業(yè)總產(chǎn)值比1957年增長64.2%；第二方案是比1957年增長74.4%。但遼寧省在放權(quán)改革中接受了大量下放的企業(yè)，并計劃在“二五”時期工業(yè)總產(chǎn)值增長5.57倍，與原有的計劃相偏離。各級政府投資建設(shè)的沖動迅速萌發(fā)，僅地方自籌總額就占了總投資額的四分之一。

在“大辦工業(yè)”的熱潮下，企業(yè)盲目擴(kuò)大生產(chǎn)，工業(yè)生產(chǎn)極速增長導(dǎo)致了農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)不足、勞動力調(diào)配受阻、城市人口激增等問題。遼寧省開啟了新一輪的行政區(qū)劃調(diào)整以解決工業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實問題。因此，這一階段行政區(qū)劃的調(diào)整成為配合“大躍進(jìn)”運(yùn)動的被動響應(yīng)，是工業(yè)盲目擴(kuò)大生產(chǎn)的空間表現(xiàn)。

第一，各地級市繼續(xù)進(jìn)行區(qū)界重組。這一階段從數(shù)量上來看，全省共27個區(qū)進(jìn)行了區(qū)界重組；從空間上來看，這一階段區(qū)界重組多發(fā)生在重工業(yè)較為集中的遼寧省北部，尤其是本溪、撫順市，行政區(qū)劃反復(fù)調(diào)整（表1），這與“大躍進(jìn)”運(yùn)動中工業(yè)盲目擴(kuò)大生產(chǎn)的過程相吻合。

工業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)需要市轄區(qū)進(jìn)一步增加管理權(quán)力。本溪市為貫徹“以煤為綱”，制定高額的煤炭生產(chǎn)計劃。新中國成立前，牛心臺區(qū)的煤炭開采規(guī)模小、產(chǎn)量低，但1958年前后不顧客觀實際制定開采計劃，新建了牛心臺三號、四號坑，計劃年產(chǎn)量各30萬噸，是偽滿統(tǒng)治時期牛心臺礦年均產(chǎn)量的近5倍。為了對東部、南部的礦區(qū)進(jìn)行集中管理，本溪市把原并入本溪縣的南芬、牛心臺礦區(qū)劃出設(shè)立新的牛心臺區(qū)。

第二，撤銷專區(qū)，實行市管縣。1958年原鐵嶺、錦州、安東、遼陽四個專區(qū)被撤銷，原所轄縣并入沈陽、旅大、鞍山、本溪、撫順、安東和錦州市（表2）。1959年全國人大常委會通過了《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定》，從法律上肯定了遼寧省市管縣的做法。遼寧省專區(qū)的數(shù)量雖然不多，但撤銷專區(qū)的影響是較大的，在“大躍進(jìn)”運(yùn)動中，很多省份也效仿遼寧省的做法，大規(guī)模撤銷專區(qū)。

區(qū)界重組集中工業(yè)資源，增加市轄區(qū)的工業(yè)管理權(quán)力，但“大躍進(jìn)”開展后工農(nóng)業(yè)矛盾進(jìn)一步加劇，勞動力、生產(chǎn)原料、糧食等供應(yīng)不足的問題已不是擴(kuò)大市轄區(qū)就可以解決的，只有進(jìn)一步擴(kuò)大城市、工業(yè)管理權(quán)力才能保證供應(yīng)城市生產(chǎn)，因此實行市管縣是“大躍進(jìn)”運(yùn)動帶來的必然結(jié)果。

首先，通過市管縣可以抽調(diào)農(nóng)村勞動力以滿足工業(yè)盲目擴(kuò)大生產(chǎn)。“大躍進(jìn)”對工業(yè)生產(chǎn)要求的過急過高，基本建設(shè)戰(zhàn)線拉得過長，急需增加勞動力，在國家權(quán)力下放的政策背景下，各省、市可以自行解決勞動力招收等工作，并可從農(nóng)村招收亦工亦農(nóng)的合同工。實行市管縣就可以運(yùn)用行政命令將農(nóng)村勞動力抽調(diào)到非農(nóng)業(yè)部門，增加工業(yè)生產(chǎn)勞動力數(shù)量。而原專區(qū)所轄縣人口構(gòu)成以農(nóng)業(yè)人口為主，將其劃歸工業(yè)城市能夠解決用工缺口。如本溪市為解決勞動力不足的問題，不限制企業(yè)用工招工人數(shù)，大批農(nóng)村青壯年勞動力進(jìn)入廠礦就業(yè)，廠礦還可以直接去市“盲流勸阻辦公室”領(lǐng)人，到1960年，本溪非農(nóng)業(yè)人口占比高達(dá)69.1%，勞動力計劃嚴(yán)重失控。

勞動力配置失衡導(dǎo)致糧食產(chǎn)量大幅下降，不得不通過市管縣保障城市糧食供應(yīng)。1957—1960年期間，遼寧省農(nóng)村勞動力減少150萬人；自1958年起玉米、小麥、高粱等農(nóng)作物播種面積、產(chǎn)量連年下降。而城市工業(yè)盲目擴(kuò)張卻要求增加糧食供給，為了保障糧食供應(yīng)，工業(yè)城市直接管轄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大縣。鐵嶺專區(qū)位于遼寧東部，是重要的糧食產(chǎn)區(qū)，尤其是開原、昌圖縣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件有利，僅昌圖一縣的玉米產(chǎn)量就占遼寧省的12%之多，在城市人口激增的狀況下鐵嶺專區(qū)所轄縣多被劃入臨近的沈陽市以保障糧食供應(yīng)。

同時，盲目擴(kuò)大生產(chǎn)也意味著原材料供應(yīng)必須增加，實行市管縣可以保障原材料供應(yīng)。海城縣擁有豐富的鎂礦資源，可用于生產(chǎn)耐火材料，是冶金業(yè)必不可少的筑爐材料，而鞍鋼自1958年增加生產(chǎn)規(guī)模，新建多座平爐，并開展以高爐為生產(chǎn)中心的廠際協(xié)作競賽，因此對鎂礦的需求迅速增加，直接管轄海城縣有利于保障礦產(chǎn)供應(yīng)。盤山縣的葦田面積大、種類多、產(chǎn)量高，而營口造紙廠的主要原材料是蘆葦，盤山縣劃歸營口市管轄，可以滿足營口造紙廠的擴(kuò)大生產(chǎn)。

“大躍進(jìn)”運(yùn)動造成了國民經(jīng)濟(jì)比例嚴(yán)重失調(diào)，通過人海戰(zhàn)術(shù)發(fā)展工業(yè)造成了農(nóng)業(yè)勞動力極其缺乏。1958—1960年遼寧省市鎮(zhèn)人口急劇增長，年增長54.7萬人，當(dāng)時遼寧省鄉(xiāng)村與城市人口的比例高達(dá)1.5∶1，而全國平均比為5∶1，表明遼寧省農(nóng)業(yè)勞動力特別缺乏。同時，職工人數(shù)迅速增加又造成了城市建設(shè)滯后于工業(yè)建設(shè)，遼寧省職工住房緊張，有19萬戶職工需要解決住房問題。為了恢復(fù)被“大躍進(jìn)”破壞的國民經(jīng)濟(jì)，中央進(jìn)一步收回地方自主權(quán)限，遼寧省重點調(diào)整了企業(yè)隸屬關(guān)系，壓縮城市人口，動員進(jìn)城農(nóng)村勞動力返鄉(xiāng)。生產(chǎn)規(guī)模、職工數(shù)量調(diào)整后，各市人口逐步恢復(fù)到“大躍進(jìn)”前的水平，農(nóng)工輕重關(guān)系逐漸平衡，撫順市在1961—1963年間城區(qū)人口共減少近12萬人，恢復(fù)到“大躍進(jìn)”運(yùn)動前的數(shù)量，沈陽市在1961—1963年間城區(qū)人口共減少了41.2萬人，此后城區(qū)人口趨于穩(wěn)定。1964年起，遼寧省又恢復(fù)原專區(qū)設(shè)置。

三、遼寧省行政區(qū)劃調(diào)整對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)實啟示

新中國成立后遼寧省行政區(qū)劃為服務(wù)工業(yè)建設(shè)而進(jìn)行了大起大落的調(diào)整，盡管存在很多問題，但也促進(jìn)了遼寧的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)。在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的新征程中，行政區(qū)劃調(diào)整要吸取歷史經(jīng)驗，更好地為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)服務(wù)。

（一）行政區(qū)劃調(diào)整目標(biāo)應(yīng)服從于國家發(fā)展需求

行政區(qū)劃改革基本目標(biāo)的確定，在根本上取決于政府重心職能在不同時空條件下的具體定位及相關(guān)制度安排，行政區(qū)劃調(diào)整以不同形式服從于、服務(wù)于政府基本執(zhí)政目標(biāo)的有效實現(xiàn)。新中國成立后，遼寧省的行政區(qū)劃調(diào)整目標(biāo)以“強(qiáng)工業(yè)”為導(dǎo)向。遼寧省的工業(yè)基礎(chǔ)較好，鋼鐵和煤炭工業(yè)較為發(fā)達(dá)，沈陽、鞍山、本溪一度成為直轄市，“一五”計劃中是國家重點投資建設(shè)的地區(qū)之一，因此遼寧進(jìn)行了大規(guī)模的區(qū)界重組，甚至撤銷專區(qū)，實現(xiàn)市管縣，以保障工業(yè)建設(shè)，凸顯了行政區(qū)劃“強(qiáng)工業(yè)”導(dǎo)向。改革開放后，發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為各級政府的工作中心，行政區(qū)劃調(diào)整凸顯了“強(qiáng)經(jīng)濟(jì)”導(dǎo)向。進(jìn)入新時代，行政區(qū)劃調(diào)整要服務(wù)于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，黨的二十大指出，“從現(xiàn)在起，中國共產(chǎn)黨的中心任務(wù)就是團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)，以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”。中國式的現(xiàn)代化“是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化”“是物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化”，因此行政區(qū)劃調(diào)整要促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，避免“空間剝奪”現(xiàn)象產(chǎn)生；行政區(qū)劃調(diào)整要與物質(zhì)文明、精神文明、生態(tài)文明建設(shè)相協(xié)調(diào)，不能簡單地用行政區(qū)劃手段擴(kuò)大城市面積以實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，必須綜合考慮城市人口、資源、環(huán)境的承載能力，科學(xué)規(guī)劃，合理布局。

（二）行政區(qū)劃調(diào)整要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

從遼寧省的行政區(qū)劃調(diào)整中可以看出，工業(yè)生產(chǎn)的擴(kuò)大引起城市的擴(kuò)張并將一部分農(nóng)村地區(qū)劃入城鎮(zhèn)型行政區(qū)的管轄范圍中，以加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)速度。但這種行政區(qū)劃調(diào)整損害了農(nóng)民的利益，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動力向城市集中，農(nóng)村勞動力缺乏，糧食供應(yīng)緊張，進(jìn)而導(dǎo)致城市生產(chǎn)生活難以維系，這種調(diào)整從體制上利用“剪刀差”剝奪農(nóng)村的方式不利于工農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。改革開放以來，這種利用行政區(qū)劃調(diào)整擴(kuò)張城市空間的做法并沒有消失，并進(jìn)一步通過市管縣、縣改區(qū)等方式將農(nóng)村地區(qū)納入城鎮(zhèn)型行政區(qū)的管轄范圍內(nèi)，盡管在調(diào)整初期一定程度上加強(qiáng)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，但也造成了資源聚集于城市，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的現(xiàn)象。新時代要堅持工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”協(xié)調(diào)推進(jìn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和基本公共服務(wù)均等化，構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。在提升農(nóng)村發(fā)展水平的同時，也應(yīng)當(dāng)推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，發(fā)揮好縣城的城鄉(xiāng)紐帶作用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，帶動一部分農(nóng)村地區(qū)就地城鎮(zhèn)化。只有農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平提升，行政建制的轉(zhuǎn)化才能帶來積極影響。

（三）行政區(qū)劃調(diào)整要促進(jìn)城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化重組

通過分析遼寧省行政區(qū)劃調(diào)整和工業(yè)建設(shè)的關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)行政區(qū)的發(fā)展依賴于公共權(quán)力的配置，如果行政權(quán)力集中于某一行政區(qū)，該行政區(qū)等級就高，發(fā)展的動力就越大，而一旦缺乏國家權(quán)力配置，行政區(qū)發(fā)展的動力就嚴(yán)重缺乏，甚至?xí)?dǎo)致行政區(qū)的收縮，遼寧省的“行政區(qū)現(xiàn)象”是中國行政區(qū)劃調(diào)整與城市發(fā)展中的一個典型。無論是計劃經(jīng)濟(jì)時期還是改革開放以后，我國的行政區(qū)體制、格局都與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相連，行政區(qū)體系與城市體系呈“同構(gòu)”關(guān)系，城市體系與行政區(qū)體系高度一致，形成了一種中國特色的“嵌套體制”，即政府既直接管理中心城區(qū)，又管轄其他政區(qū)，導(dǎo)致城市中心城區(qū)發(fā)展迅速，周邊政區(qū)發(fā)展受到限制，造成了不同行政區(qū)發(fā)展?fàn)顩r懸殊的現(xiàn)象，因此，新時代的行政區(qū)劃改革要維護(hù)“弱勢”行政區(qū)的利益，促進(jìn)城市內(nèi)部各行政區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。城市多中心發(fā)展成為城市可持續(xù)發(fā)展的新路徑，“十四五”規(guī)劃中提出要建設(shè)職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利的郊區(qū)新城”“推動多中心、郊區(qū)化發(fā)展”。各級政府可以通過行政區(qū)劃調(diào)整、新區(qū)建設(shè)等手段合理優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城市向多中心結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，從而減少各要素流動的制度阻礙，緩解中心城區(qū)的虹吸效應(yīng)，激發(fā)各行政區(qū)發(fā)展活力。

（四）行政區(qū)劃調(diào)整要促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展

習(xí)近平總書記指出，“行政區(qū)劃本身也是一種重要資源”。通過調(diào)整行政區(qū)劃，可以發(fā)揮杠桿效應(yīng)，促進(jìn)區(qū)域資源優(yōu)化重組，推動生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，既能夠向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜政策、資源，又能推動區(qū)域中心城市穩(wěn)步發(fā)展。遼寧省工業(yè)化進(jìn)程中出現(xiàn)了為保障工業(yè)城市建設(shè)而犧牲其他地區(qū)的做法，后來因現(xiàn)實原因又調(diào)整回來。改革開放以來，行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了行政分割，出現(xiàn)了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，雖然對部分行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到推動作用，但也阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，不利于區(qū)域的分工協(xié)作和良性競爭。新時代行政區(qū)劃調(diào)整要促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，尤其是要促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，可以推動具備調(diào)整條件的縣有序改為市，在城市交界區(qū)合理建設(shè)新區(qū)，加快構(gòu)建城市群、都市圈，進(jìn)而疏解大城市壓力，輻射周邊地區(qū)。如2017年遼寧省建設(shè)沈撫新區(qū)，圍繞創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)建設(shè)，培育其成為遼寧西北部新的增長極，為遼寧省振興發(fā)展提供新動能，同時對于縮小遼寧西北部與沈陽市的發(fā)展差距，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展有著重要作用。

（作者單位：大連理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院）