魏麗婷

（太原師范學(xué)院法律系，山西晉中 030619）

隨著我國行政公益訴訟實踐的不斷深入，行政公益訴訟中的原告資格、受案范圍、訴前程序、起訴期限及判決方式等諸多理論問題日益受到學(xué)者們的廣泛關(guān)注。而起訴期限作為一項程序性制度，直接關(guān)系到每一個行政公益訴訟案件能否順利審理，因而在司法實務(wù)中同樣備受重視。

一、行政公益訴訟起訴期限的立法空缺與司法分歧

（一）行政公益訴訟起訴期限的立法空缺

我國2017 年修訂的《行政訴訟法》、2018 年公布的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《〈行政訴訟法〉適用解釋》）及2020 年修正的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《公益訴訟解釋》）、2021 年公布的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《公益訴訟辦案規(guī)則》）等法律文件雖然對行政公益訴訟起訴期限有或多或少的提及，但是對起訴期限從哪天起算、時間有多長、是否可以適用中斷與中止等均無明確具體的規(guī)定。

《行政訴訟法》第25 條規(guī)定了人民檢察院有督促行政機關(guān)履行職責(zé)以及在行政機關(guān)不依法履行職責(zé)時提起公益訴訟的權(quán)利；第46、47、48 條規(guī)定了普通行政訴訟的起訴期限，起算點為“知道或應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日”；或者依申請的行政行為，行政機關(guān)不作為的，起訴期限的起算點為行政機關(guān)接到申請之日起的兩個月（行政機關(guān)履行法定職責(zé)的期限）屆滿之日，起訴期限的長度為六個月。《行政訴訟法》還規(guī)定了普通行政訴訟的最長起訴期限為自行政行為作出之日起五年（不動產(chǎn)案件為二十年）以及起訴期限的扣除及延長。

《〈行政訴訟法〉適用解釋》第64 條規(guī)定了行政機關(guān)未告知起訴期限時公民、法人和其他組織的起訴期限，但人民檢察院作為國家法律監(jiān)督機關(guān)理應(yīng)知曉法律的相關(guān)規(guī)定，這一條顯然與其無關(guān)。該法第65 條規(guī)定了公民、法人或者其他組織不知道行政機關(guān)所作行政行為內(nèi)容的，起訴期限的起算點為“知道或者應(yīng)當(dāng)知道該行政行為內(nèi)容之日”，并需符合5 年或20 年的最長期限。同時該法第69 條規(guī)定，超過法定起訴期限且無法定理由的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。此規(guī)定說明，起訴期限是提起普通行政訴訟的前置審查條件。

《公益訴訟解釋》對行政公益訴訟的起訴期限無明確規(guī)定，只在第26 條規(guī)定該解釋未盡事項，適用《民事訴訟法》《行政訴訟法》以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定。

《公益訴訟辦案規(guī)則》只規(guī)定了檢察院辦理行政公益訴訟案件的審查起訴期限，亦未指明行政公益訴訟的起訴期限及起算日期。

從以上梳理可以看出，我國現(xiàn)行立法在行政公益訴訟的起訴期限方面存在空缺。

（二）行政公益訴訟起訴期限的司法分歧

由于起訴期限的相關(guān)規(guī)定比較模糊，在各地行政公益訴訟的案件中，人民法院已經(jīng)給出了形態(tài)各異的認(rèn)定和說理。

在湖北省黃石市黃石港區(qū)人民檢察院訴黃石市水利和湖泊局不履行長江河道采砂法定監(jiān)管職責(zé)案中，人民檢察院于2018 年7 月31 日向水利與湖泊局發(fā)出檢察建議，于2018 年10 月23 日收到水利與湖泊局的回復(fù)，并于2020 年5 月20 日向人民法院提起行政公益訴訟。面對被告關(guān)于起訴期限超期的異議，人民法院明確指出，檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，對于行政機關(guān)未依法全面履行法定職責(zé)的情形，具有法定的監(jiān)督職責(zé)，與行政相對人請求維護私益的訴訟相異，行政公益訴訟對維護國家利益和社會公共利益具有重大意義。既然當(dāng)前立法并未規(guī)定行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)受起訴期限的限制，因此對被告的主張不予支持。（1）

在安徽省合肥市瑤海區(qū)人民檢察院訴合肥新站高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)瑤海社區(qū)管理委員會不履行國有資產(chǎn)保護法定職責(zé)案中，瑤海檢察院于2018 年9 月12 日向被告瑤海社區(qū)發(fā)出檢察建議書，于2018 年10 月5 日、2019 年5 月3 收到瑤海社區(qū)關(guān)于追償國有資產(chǎn)損失情況的復(fù)函，并于2019 年12 月30 日提起行政公益訴訟。針對被告提出的超出起訴期限的質(zhì)疑，人民法院指出，本案侵害國有資產(chǎn)的違法行為呈持續(xù)狀態(tài)，起訴期限應(yīng)自違法行為終了之日起計算。（2）

在江蘇省徐州市鼓樓區(qū)人民檢察院訴徐州市自然資源和規(guī)劃局（原徐州市農(nóng)業(yè)委員會）不履行林業(yè)行政管理法定職責(zé)案中，人民檢察院于2017年3 月30 日向市農(nóng)業(yè)委員會發(fā)出檢察建議書，于2017 年5 月3 日收到被告的回復(fù)，并于2017 年12月18 日提起訴訟。針對被告提出的超出起訴期限的質(zhì)疑，人民法院給出的答復(fù)是：根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（現(xiàn)已失效）的規(guī)定，“行政機關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2 年（現(xiàn)行司法解釋改為1年）”，本案中人民檢察院的起訴并未超出法定的起訴期限。（3）

在安徽省涇縣人民檢察院訴涇縣財政局不履行法定職責(zé)案中，人民法院指出：“最高人民檢察院規(guī)定了行政公益訴訟逐級層報制度。涇縣人民檢察院的層報審批期間，不應(yīng)計入起訴期限?？鄢龑訄髮徟臅r間，本案未超過六個月的法定起訴期限”（4）。

以上案例充分說明，法律規(guī)定在行政公益訴訟起訴期限方面的空缺，引發(fā)了司法實踐中法官裁決上的不同認(rèn)知，這一狀況無疑有損于我國法制的權(quán)威與統(tǒng)一。

二、行政公益訴訟起訴期限相關(guān)問題的學(xué)術(shù)梳理

我國從2015 年開始實行行政公益訴訟的試點，2017 年行政公益訴訟正式入法。自此，各地各級人民檢察院將行政公益訴訟作為自己的一項新業(yè)務(wù)展開了踴躍實踐，從得到案件線索到提起訴訟，中間經(jīng)歷的時間普遍不長；而人民法院對于檢察院的訴訟熱情也給予了大力支持，很少以超過起訴期限為由拒絕立案或駁回起訴人的訴訟請求。［1］但隨著行政公益訴訟的熱潮趨于平靜，加之此類案件的受案范圍日益擴大，人民檢察院提起訴訟的新問題不斷增多，無法在短時間內(nèi)及時起訴的案件也會增加。那么，人民法院對這類案件是否予以立案，訴訟中如何處理行政機關(guān)“超過起訴期限”的抗辯，將成為審判實務(wù)不可回避的重要問題。為此，學(xué)界對行政公益訴訟中幾個關(guān)鍵問題做了較為深入的探討。

（一）行政公益訴訟是否應(yīng)受起訴期限的約束

少數(shù)學(xué)者提出行政公益訴訟不應(yīng)設(shè)置起訴期限。由于行政公益訴訟保護的是國家利益或社會公共利益，意義重大，無論人民檢察院何時發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)未能依法履行職責(zé)，導(dǎo)致國家或社會公共利益受損的狀態(tài)依然存在，它都有權(quán)利也有責(zé)任改變這一狀態(tài)。因此，馬懷德教授指出，只要人民檢察院發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)不能全面履行其法定職責(zé)，隨時可以提起訴訟。［2］學(xué)者高德清原則上承認(rèn)起訴期限，但認(rèn)為只要公共利益受損害的狀態(tài)由于行政機關(guān)的不作為而持續(xù)未能得以改善，則人民檢察院始終有權(quán)提起訴訟。［3］

但更多學(xué)者傾向于行政公益訴訟應(yīng)受起訴期限的約束。理由主要有以下幾點：（1）其一，國家或社會公共利益事關(guān)重大，對其保護更應(yīng)及時。行政公益訴訟的受案范圍涉及環(huán)境保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓及未成年人保護（5）等諸多領(lǐng)域，行政機關(guān)違法作出行政行為或者對行政相對人的違法行為置之不理，所帶給國家或社會公共利益的損害若不能及時得以補救，很可能會持續(xù)蔓延，產(chǎn)生無法彌補的嚴(yán)重后果。因此，起訴期限的設(shè)置正是督促檢察機關(guān)盡快履行法律監(jiān)督職責(zé)、及時治理損害的重要手段。［4］（2）法律秩序不應(yīng)長期處于不確定狀態(tài)。［5］其二，行政行為具有公定力，一旦作出將據(jù)此建立一種新的法律秩序。當(dāng)違法的行政行為不能及時加以糾正，經(jīng)過很長時間再通過訴訟予以撤銷或變更，很可能導(dǎo)致法律秩序長期處于不安定狀態(tài)，甚至在此基礎(chǔ)上衍生出的新的法律關(guān)系的合法性與穩(wěn)定性亦將受到影響。這種情況不僅阻礙經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，亦會嚴(yán)重損傷政府的公信力。（3）其三，設(shè)置起訴期限有利于防止濫訴，節(jié)約司法資源。［6］作為國家與社會公共利益的守護者，行政機關(guān)比司法機關(guān)更直接、高效。起訴期限制度可防止檢察機關(guān)的濫訴，有利于保持司法謙抑，同時節(jié)約司法資源。

（二）起訴期限應(yīng)否作為行政公益訴訟起訴的前置審查條件

根據(jù)《行政訴訟法》和《〈行政訴訟法〉適用解釋》的規(guī)定，對公民、法人或其他組織提起的行政訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)審查是否超過起訴期限。超過起訴期限的不予立案，已經(jīng)立案的應(yīng)當(dāng)駁回起訴。由此可見，對于普通行政訴訟，起訴期限是訴訟程序啟動的前置審查條件。但2020 年發(fā)布的《公益訴訟解釋》第23 條規(guī)定，符合《行政訴訟法》第49 條后三項及該解釋第21 條規(guī)定的起訴條件（即行政機關(guān)在收到檢察建議后兩個月內(nèi)未依法履行職責(zé)）的，人民法院應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮＿@一規(guī)定說明，起訴期限不是行政公益訴訟的前置審查條件，被告需要在訴訟中對其超過起訴期限的抗辯進行舉證。［7］

（三）起訴期限應(yīng)從哪天起算

判斷一個行政公益訴訟是否超過起訴期限，確定該期限的計算起點至關(guān)重要。

有學(xué)者認(rèn)為，行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)遵循行政訴訟起訴期限的一般規(guī)定，但基于檢察機關(guān)這一起訴主體的特殊性，二者在起算點上應(yīng)有所區(qū)別，主張行政公益訴訟起訴期限應(yīng)當(dāng)依據(jù)《行政訴訟法》第46條之規(guī)定，從檢察機關(guān)知道或應(yīng)當(dāng)知道行政行為作出之日起算，違法行政行為是持續(xù)性行為的，從行為結(jié)束之日起算。［3］另有學(xué)者主張，行政公益訴訟的起訴期限應(yīng)當(dāng)以檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)或應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)公共利益遭受侵害，且該侵害系因行政機關(guān)的違法行政行為或不作為所致之日起算。［8］

但也有學(xué)者主張，應(yīng)當(dāng)針對行政公益訴訟設(shè)置特別的起訴期限制度，理由主要是行政公益訴訟有諸多區(qū)別于普通行政訴訟的獨有特色。如《行政訴訟法》第46 條規(guī)定的起訴人為公民、法人或者其他組織，起訴目的是保護私人利益；而行政公益訴訟的起訴人是檢察機關(guān)，起訴目的是保護公共利益；公民、法人和其他組織很容易知道“行政行為作出之日”，但檢察機關(guān)卻不容易知道；第47 條規(guī)定的行政機關(guān)不履行法定職責(zé)，是指基于公民、法人或其他組織的申請而不履行，不包括依職權(quán)履行法定職責(zé)的情形等。因此，不宜強行適用行政訴訟的有關(guān)規(guī)定。他建議將起訴期限的起算點定在檢察建議送達之日，以便被告行政機關(guān)收集證據(jù)及防止檢察機關(guān)濫發(fā)檢察建議［9］。

（四）起訴期限應(yīng)當(dāng)多長

1.一般起訴期限

有學(xué)者認(rèn)為，行政公益訴訟案件涉及的國家或社會公共利益，其損害結(jié)果具有潛伏性，確認(rèn)損害結(jié)果的證據(jù)收集比較復(fù)雜，因而六個月的起訴期限明顯過短，主張借鑒《民法典》與《環(huán)境保護法》，將行政公益訴訟的一般起限訴期規(guī)定為三年。［10］［8］47但也有學(xué)者對此持截然相反的觀點，認(rèn)為訴前程序是行政公益訴訟起訴的必經(jīng)程序，而《公益訴訟辦案規(guī)則》第75 條第2 款規(guī)定，檢察建議書中必須包含“國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實”和“認(rèn)定行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的事實和理由”兩項內(nèi)容，也就是說檢察機關(guān)在發(fā)出檢察建議之前，已經(jīng)完成對國家或社會公共利益的損害結(jié)果及行政機關(guān)先前存在的不依法履行職責(zé)的證據(jù)收集工作，因而從檢察機關(guān)收到行政機關(guān)回復(fù)或者回復(fù)期屆滿之日起六個月的一般起訴期限長短合適。［11］

2.最長起訴期限

有學(xué)者認(rèn)為，行政公益訴訟作為行政訴訟的一種特殊類型，還應(yīng)當(dāng)盡量適用行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，將行政公益訴訟的最長起訴期限規(guī)定為20 年（不動產(chǎn)案件）和5 年（其他案件），并認(rèn)為，為實現(xiàn)行政公益訴訟保護國家利益或者社會公共利益的特殊價值，在公共利益受損害嚴(yán)重且損害后果可能進一步擴大的緊急情況下，可以考慮允許檢察機關(guān)突破最長起訴期限的限制提起行政公益訴訟。［5］

還有學(xué)者則主張將行政公益訴訟的最長起訴期限確定為20 年，并建議行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的兩種表現(xiàn)——行政違法行為和行政不作為——對行政公益訴訟最長起訴期限的起算點做分別的規(guī)定：對因行政違法行為導(dǎo)致的公共利益損害提起訴訟的，起訴期限從行政行為作出之日起算；對因行政不作為導(dǎo)致的公共利益損害提起訴訟的，起訴期限從行政相對人作出違法行為之日起算。［8］

（五）起訴期限能否中斷、中止、扣除與延長

1.中斷與中止

有學(xué)者提出，在民事訴訟中訴訟時效的制度價值在于“喚醒躺在權(quán)利上睡覺的人”；民事訴訟時效會因當(dāng)事人主張權(quán)利而發(fā)生中斷的效果。行政公益訴訟亦可借鑒這一制度，規(guī)定行政公益訴訟的起訴期限因人民檢察院向行政機關(guān)發(fā)出檢察建議而發(fā)生中斷，在收到行政機關(guān)書面回復(fù)時重新計算，從而鼓勵檢察機關(guān)積極行使監(jiān)督職責(zé)，并確保不因超過起訴期限而對訴訟形成阻礙。［8］但也有學(xué)者認(rèn)為，行政訴訟的起訴期限與訴訟時效不同，其性質(zhì)類似于民法上的除斥期間，是不可變期間，不應(yīng)設(shè)置中斷與中止。［5］

2.延長與扣除

有學(xué)者認(rèn)為，《行政訴訟法》第48 條規(guī)定了行政訴訟的起訴期限中可以扣除因不可抗力或其他不屬于原告自身原因而耽誤的時間，這種扣除無須經(jīng)過人民法院準(zhǔn)許；同時規(guī)定因其他特殊情況（可以理解為屬于原告自身原因）而耽誤起訴的，經(jīng)申請人民法院準(zhǔn)許后可以延長起訴期限，這種延長由法官酌定。［5］［8］

但也有學(xué)者主張，行政公益訴訟的起訴期限原則上不宜設(shè)定扣除和延長。理由是，既然此類訴訟起訴期限的起算點已被推后，行政機關(guān)根據(jù)檢察建議履行法定職責(zé)的期間并不占用起訴期限。檢察機關(guān)在收到行政機關(guān)對檢察建議的回復(fù)或者回復(fù)期屆滿后，開始審查行政機關(guān)依法履行職責(zé)的情況，收集各種材料，決定是否起訴，六個月的時間是比較充分的。但這一規(guī)則也有例外，當(dāng)檢察機關(guān)需要跟蹤行政機關(guān)對于生態(tài)環(huán)境的治理效果時，受客觀規(guī)律的限制，六個月的時間可能就有些短了。此時起訴期限的延長或扣除應(yīng)當(dāng)允許適用。［1］

三、行政公益訴訟起訴期限設(shè)置的建議

（一）對行政公益訴訟設(shè)置起訴期限必要且合理

如前所述，行政公益訴訟承擔(dān)著及時保護受損的國家利益或者社會公共利益得以恢復(fù)、維護法律秩序盡快安定及節(jié)省司法資源等多重使命，對其設(shè)置起訴期限非常必要。對于超過起訴期限的案件，可通過其他途徑對受損的公共利益進行救濟。比如對怠于履行法定職責(zé)的行政機關(guān)、檢察機關(guān)的負責(zé)人追究責(zé)任，或重新啟動檢察機關(guān)對行政機關(guān)的檢察建議等。此外，當(dāng)前就應(yīng)通過信息共享平臺實現(xiàn)檢察機關(guān)對行政機關(guān)執(zhí)法行為的即時監(jiān)督，加強二者間對國家利益及社會公共利益的協(xié)同治理，對侵害公共利益的行為及早預(yù)防。［1］

考慮到無效行政行為侵害國家或社會公共利益的嚴(yán)重性及影響的深遠性，可以允許檢察機關(guān)突破起訴期限的限制，隨時向人民法院提起確認(rèn)行政行為無效的行政公益訴訟。但出于鼓勵檢察機關(guān)在起訴期限內(nèi)起訴的積極性，建議規(guī)定超出起訴期限時，由檢察機關(guān)承擔(dān)更多證明行政機關(guān)未全面履行職責(zé)的舉證責(zé)任。［12］

（二）以行政機關(guān)對檢察建議的回復(fù)日或者回復(fù)期限屆滿日作為一般起訴期限的起算點

檢察機關(guān)針對行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的行為提起行政公益訴訟，其要求人民法院審查的行政行為應(yīng)是經(jīng)過檢察建議的明確要求仍然不糾正違法行為或者不作為的狀況，而非行政機關(guān)最初作出的行政行為。因此，行政機關(guān)依據(jù)檢察建議的要求進行整改的期限，或者不履行法定職責(zé)直到兩個月的回復(fù)期限屆滿，這段時間里，還不能認(rèn)定行政機關(guān)不依法履行職責(zé)，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的條件仍不具備。換言之，一般起訴期限應(yīng)自行政機關(guān)作出回復(fù)之日或者回復(fù)期限屆滿之日開始計算，不應(yīng)以檢察機關(guān)知道或應(yīng)當(dāng)知道行政行為作出之日為起算點。［1］

（三）一般起訴期限以六個月為宜，最長起訴期限以二十年為宜

如前面學(xué)者所述，檢察機關(guān)在發(fā)出檢察建議之前已然針對行政違法行為或者行政不作為所導(dǎo)致的國家或社會公共利益受損情況進行過調(diào)查取證，因此，從起訴期限的起算日開始計算六個月的起訴期限并不算短。但在實踐中，不乏行政機關(guān)依據(jù)檢察建議進行整改的訴前程序超過兩個月的情形，如因受自然規(guī)律的限制，種植林木的履行行為無法在短時間內(nèi)完成；或者行政強制執(zhí)行受到行政相對人復(fù)議及訴訟相關(guān)法定期限的阻礙，無法在短時間內(nèi)完成。建議一般起訴期限仍然從行政機關(guān)作出回復(fù)或兩個月回復(fù)期屆滿之日起算，但進入起訴期限內(nèi)，檢察機關(guān)有權(quán)根據(jù)實際情況作出中止審查的決定，等待行政機關(guān)窮盡行政手段全面履行職責(zé)結(jié)束。這段時間應(yīng)當(dāng)允許從起訴期限中扣除。

另外，建議適當(dāng)取消行政強制執(zhí)行等行政管理行為與公民、法人或其他組織提起行政訴訟的起訴期限之間的關(guān)聯(lián)，以免行政機關(guān)依照檢察建議進行整改的行為，因為行政相對人提起行政復(fù)議或行政訴訟的法定期限未滿而受到較長時間的阻礙。［13］

最長起訴期限宜遵從學(xué)界多數(shù)學(xué)者的觀點，適用客觀標(biāo)準(zhǔn)，從行政機關(guān)作出行政行為（行政違法行為）或行政相對人作出違法行為（行政不作為）之日起算，二十年。

（四）行政公益訴訟的起訴期限適用扣除和延長，不適用中斷和中止

行政公益訴訟仍屬于行政訴訟的范疇，行政訴訟起訴期限與民法中訴訟時效的法律屬性不同［14］：行政訴訟所針對的行政行為具有公定力，其形成的法律秩序更應(yīng)及早得以安定，因此起訴期限應(yīng)為不變期間；而民法中訴訟時效的價值在于督促權(quán)利主體重視自身權(quán)利，因此只要權(quán)利主體提出請求，訴訟時效即發(fā)生中斷。鑒于以上區(qū)別，筆者認(rèn)為，行政公益訴訟的起訴期限不適用中斷和中止。但行政機關(guān)依法履行職責(zé)過程中，難免因各種客觀原因而使訴前程序被延長，為避免由此造成起訴期限超期而使國家或社會公共利益得不到應(yīng)有的保護，建議行政公益訴訟的起訴期限適用扣除和延長。具體而言，因客觀原因占用起訴期限的時間，應(yīng)當(dāng)從起訴期限中扣除，因其他原因?qū)е缕鹪V期限超期的，可以申請人民法院延長起訴期限。

注釋

（1）參見中國裁判文書網(wǎng)，（2020）鄂0202 行初38 號行政判決書。

（2）參見中國裁判文書網(wǎng)，（2020）皖0102 行初9 號行政判決書。

（3）參見中國裁判文書網(wǎng)，（2017）蘇8601 行初1419 號行政判決書。

（4）參見中國裁判文書網(wǎng)，（2020）皖行申721 號行政裁定書。

（5）參見《最高人民檢察院發(fā)布4 件新興業(yè)態(tài)治理未成年人保護檢察公益訴訟典型案例》（2023 年2 月25 日）。