關(guān)鍵詞：灘區(qū)；安全建設(shè)；黃河下游

中圖分類(lèi)號(hào)：ＴＶ８５３；ＴＶ８８２．１ 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ ｊ．ｉｓｓｎ．１０００－１３７９．２０２４．０６．００７

引用格式：周智偉，張洪星，崔萌．黃河下游灘區(qū)安全建設(shè)的思路對(duì)策研究［Ｊ］．人民黃河，２０２４，４６（６）：４３－４７．

０引言

黃河下游灘區(qū)既是滯洪沉沙的場(chǎng)所，也是黃河下游“上攔下排、兩岸分滯”防洪減災(zāi)體系的重要組成部分，同時(shí)是上百萬(wàn)灘區(qū)群眾賴(lài)以生存的家園，防洪運(yùn)用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾長(zhǎng)期存在［１］ 。在人民治黃的科學(xué)實(shí)踐中，灘區(qū)安全建設(shè)是黃河下游治理總體方略中無(wú)法回避的核心課題。２００３年黃河秋汛洪水，蘭考灘蔡集生產(chǎn)堤決口，極大威脅下游防洪保護(hù)區(qū)安全，自此開(kāi)啟了下游灘區(qū)居民外遷的進(jìn)程，也在學(xué)界引發(fā)了“寬窄河”與“生產(chǎn)堤存廢”之爭(zhēng)。黃委組織開(kāi)展了《黃河下游灘區(qū)綜合治理規(guī)劃》《黃河下游灘區(qū)安全建設(shè)規(guī)劃》等編制研究工作，主要成果已納入國(guó)務(wù)院批復(fù)的《黃河流域防洪規(guī)劃》《黃河流域綜合規(guī)劃（２０１２—２０３０年）》。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，灘區(qū)安全與發(fā)展的矛盾愈發(fā)突出，如何協(xié)調(diào)人水關(guān)系，處理好防洪保護(hù)大局和灘區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)，基于兩岸大堤之間新建防護(hù)堤開(kāi)展灘區(qū)分區(qū)運(yùn)用方式的研究在學(xué)界受到重視［２］ 。黨的十八大以來(lái)，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的戰(zhàn)略決策加速落地，特別是２０１７年國(guó)家批復(fù)豫魯兩省黃河灘區(qū)居民遷建規(guī)劃，極大地推動(dòng)了黃河下游灘區(qū)安全建設(shè)進(jìn)程，但豫魯兩省黃河灘區(qū)居民遷建規(guī)劃實(shí)施完成后，仍有百萬(wàn)群眾在灘區(qū)生活。在實(shí)施黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略新形勢(shì)下，張金良等［３－４］ 提出了“洪水分級(jí)設(shè)防、泥沙分區(qū)落淤、三灘分區(qū)治理”的黃河下游生態(tài)治理思路，對(duì)灘區(qū)安全建設(shè)和生態(tài)綜合整治進(jìn)行了有益探索。

本文梳理黃河下游灘區(qū)安全建設(shè)已取得的成效和面臨的新形勢(shì)，從宏觀政策與規(guī)劃對(duì)策角度，解耦灘區(qū)長(zhǎng)期存在矛盾的根源及系統(tǒng)發(fā)展趨勢(shì)，辨析灘區(qū)群眾外遷的必要性和可行性，提出規(guī)劃策略和政策落地的具體措施建議。

１ 黃河下游灘區(qū)安全建設(shè)情況及形勢(shì)

黃河在河南孟津白鶴鎮(zhèn)由山區(qū)進(jìn)入平原，于山東墾利注入渤海，河道長(zhǎng)度８７８ ｋｍ。灘區(qū)為河道主槽至兩岸大堤之間的區(qū)域，鑒于歷史原因和灘區(qū)的河道屬性，灘區(qū)居住的大量群眾長(zhǎng)期受洪水威脅，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后。下游灘區(qū)安全建設(shè)一直是黃河治理和保護(hù)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，經(jīng)過(guò)多年治理，下游灘區(qū)防洪安全保障已取得了明顯成效，但防洪運(yùn)用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾依然存在。

１．１ 灘區(qū)安全建設(shè)進(jìn)展

黃河下游灘區(qū)安全建設(shè)由來(lái)已久。２０ 世紀(jì)７０—８０ 年代，以修建避水臺(tái)、小規(guī)模村臺(tái)和連臺(tái)為主。１９９６ 年８ 月洪水后，采取了外遷、修筑避水村臺(tái)和撤退道路等多種措施。２００３ 年秋汛后，對(duì)山東省東明縣和河南省蘭考縣灘區(qū)３． ３ 萬(wàn)人實(shí)行了移民外遷。２００４—２００６ 年，利用亞行貸款對(duì)東壩頭至陶城鋪河段部分低灘區(qū)實(shí)施安全建設(shè)，淤筑村臺(tái)１３ 個(gè)，涉及人口３．７ 萬(wàn)人［５］ 。２０１３ 年以來(lái)，河南、山東兩省分別開(kāi)展了兩期灘區(qū)居民外遷試點(diǎn)，共安排６．９８ 萬(wàn)人外遷。２０１７年８ 月，國(guó)家發(fā)展改革委批復(fù)了兩省黃河灘區(qū)居民遷建規(guī)劃，河南規(guī)劃外遷安置２４．３２ 萬(wàn)人，山東通過(guò)外遷安置、就地就近筑村臺(tái)、筑堤保護(hù)、舊村臺(tái)改造提升、臨時(shí)撤離道路改造提升、洪水保險(xiǎn)等措施實(shí)際安置５８．８８萬(wàn)人。

１．２ 灘區(qū)安全建設(shè)面臨的形勢(shì)

一是洪水威脅仍然沒(méi)有根本解決。黃河下游不僅是地上“懸河”，而且部分河段存在槽高、灘低、堤根洼的二級(jí)“懸河”態(tài)勢(shì)，河道橫比降遠(yuǎn)大于縱比降，一旦洪水漫灘，極易形成“橫河”“斜河”現(xiàn)象，并可能發(fā)生“滾河”，危及大堤安全。幾輪安全建設(shè)實(shí)施后，目前仍有１６３ 萬(wàn)群眾居住在灘區(qū)，其中河南１３２萬(wàn)人、山東３１萬(wàn)人。據(jù)分析，當(dāng)發(fā)生２０ａ 一遇洪水時(shí)，河南灘區(qū)人口中，淹沒(méi)水深在０．５ ｍ 以上的約７６萬(wàn)人，其中淹沒(méi)水深１．５ ｍ 以上的５０萬(wàn)人，中高風(fēng)險(xiǎn)人口占灘區(qū)人口的５７％以上。

二是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展明顯滯后。從法律法規(guī)及行政管理角度看，灘區(qū)屬于河道管理范圍，不允許開(kāi)展阻洪礙洪的建設(shè)及生產(chǎn)活動(dòng)。灘區(qū)經(jīng)濟(jì)是典型的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，以往受汛期洪水漫灘影響，秋作物有時(shí)種不保收，產(chǎn)量低且不穩(wěn)，灘區(qū)群眾主要依靠一季夏糧維持全年生活。受漫灘洪水風(fēng)險(xiǎn)影響和生活生產(chǎn)條件制約，灘區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展明顯滯后。據(jù)開(kāi)封灘和長(zhǎng)垣灘調(diào)研統(tǒng)計(jì)，２０２０年灘內(nèi)農(nóng)村居民人均可支配收入為灘外的７０％～８０％。為了安居，灘區(qū)群眾把畢生積蓄用在筑臺(tái)和建房上，常有“三年攢錢(qián)，三年筑臺(tái)，三年蓋房，三年還賬”之說(shuō)。

三是生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨諸多挑戰(zhàn)。近年來(lái)，鄭州、新鄉(xiāng)等城市發(fā)展已抵近黃河，近郊生態(tài)旅游、黃河文化感知、濱水生態(tài)空間等需求成為人民對(duì)美好生活向往的重要部分，但黃河下游灘區(qū)生態(tài)環(huán)境難以滿(mǎn)足人民的需要。二級(jí)“懸河”反向斷面形態(tài)導(dǎo)致水陸交錯(cuò)帶的自然形態(tài)幾近喪失，自然生態(tài)質(zhì)量下降，部分濕地萎縮，部分沼澤演替為荒草地或草甸。灘區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)粗放低效，農(nóng)藥、化肥施用量增加，秸稈、農(nóng)膜廢棄物缺乏整治，農(nóng)田面源污染嚴(yán)重；灘區(qū)部分土壤重金屬污染超出了灘區(qū)生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)能力，使生態(tài)系統(tǒng)受到威脅；農(nóng)村生活垃圾、生活污水亂排亂放，養(yǎng)殖業(yè)面源污染突出。

２ 黃河下游灘區(qū)安全建設(shè)思路探析

新的歷史條件下，加強(qiáng)黃河下游灘區(qū)安全建設(shè)工作，要深入貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，堅(jiān)持以人民為中心，自覺(jué)運(yùn)用新時(shí)代黨的創(chuàng)新理論分析問(wèn)題、解決問(wèn)題，著力破解黃河下游灘區(qū)防洪運(yùn)用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。

２．１ 堅(jiān)持“ 兩點(diǎn)論” 和“ 重點(diǎn)論” 相統(tǒng)一，既要牢牢把握黃河下游灘區(qū)功能定位，又要切實(shí)維護(hù)好灘區(qū)群眾利益

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“在任何工作中，我們既要講兩點(diǎn)論，又要講重點(diǎn)論，沒(méi)有主次，不加區(qū)別，眉毛胡子一把抓，是做不好工作的”。黃河下游灘區(qū)既是防洪減淤體系的重要組成部分，又是灘區(qū)群眾賴(lài)以生存的家園，其保護(hù)和治理涉及多個(gè)行業(yè)，事關(guān)多個(gè)方面，存在諸多矛盾。滯洪沉沙與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，是當(dāng)前和未來(lái)一個(gè)時(shí)期黃河下游灘區(qū)的主要矛盾。在這對(duì)矛盾中，滯洪沉沙居于矛盾的主要方面，決定矛盾的性質(zhì)和走向。

一是堅(jiān)持下游灘區(qū)滯洪沉沙功能定位符合黃河長(zhǎng)治久安的需要。無(wú)論是建成的小浪底水利樞紐還是規(guī)劃建設(shè)的古賢等水利樞紐，在攔沙期通過(guò)攔沙庫(kù)容攔減泥沙以及調(diào)水調(diào)沙運(yùn)用，進(jìn)入下游的水沙條件相對(duì)較好，但轉(zhuǎn)入正常運(yùn)用后對(duì)長(zhǎng)時(shí)期進(jìn)入下游的水沙量影響不大，黃河下游水少沙多的特點(diǎn)將更加突出，黃河下游游蕩性河勢(shì)和地上“懸河”形勢(shì)可能趨于嚴(yán)峻，發(fā)揮黃河下游灘區(qū)巨大的滯洪沉沙作用是保障黃河長(zhǎng)治久安的重要手段。

二是堅(jiān)持下游灘區(qū)滯洪沉沙功能定位符合最廣大人民群眾的利益。黃河一旦決口，影響范圍可能波及冀、魯、豫、皖、蘇五省的２４個(gè)地（市）所屬的１１０個(gè)縣（市），涉及面積１２萬(wàn)ｋｍ^２、耕地１．１億畝（１５畝＝ １ｈｍ^２）、人口９０６４萬(wàn)人［６］，除直接經(jīng)濟(jì)損失外，可能對(duì)下游大量城鎮(zhèn)、基礎(chǔ)設(shè)施、良田造成毀滅性打擊，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成長(zhǎng)期難以恢復(fù)的不良影響，甚至可能打亂整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的部署和發(fā)展進(jìn)程。堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，就要維護(hù)最廣大人民群眾的利益，從大局出發(fā)，從最不利情況出發(fā)，居安思危、未雨綢繆，確保黃河下游１２萬(wàn)ｋｍ^２防洪保護(hù)區(qū)安全。

三是堅(jiān)持下游灘區(qū)滯洪沉沙功能定位要努力維護(hù)好灘區(qū)群眾利益。下游灘區(qū)群眾為了全局利益已經(jīng)做出巨大犧牲，如果不維護(hù)好灘區(qū)群眾利益，反過(guò)來(lái)可能會(huì)影響灘區(qū)滯洪沉沙功能的發(fā)揮。因此，要堅(jiān)持戰(zhàn)略思維、底線思維，抓住水沙關(guān)系調(diào)節(jié)這個(gè)“牛鼻子”，牢牢把握下游灘區(qū)滯洪沉沙功能定位，同時(shí)切實(shí)維護(hù)好灘區(qū)群眾的安全和發(fā)展權(quán)益，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。

２．２堅(jiān)持人民主體地位，尊重群眾首創(chuàng)精神和主觀能動(dòng)性，促進(jìn)灘區(qū)群眾同步實(shí)現(xiàn)共同富裕

習(xí)近平總書(shū)記指出“人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二0三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》把“人民生活更加美好，人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”作為２０３５年遠(yuǎn)景目標(biāo)。維護(hù)好灘區(qū)群眾的安全和發(fā)展權(quán)益，要認(rèn)真總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)，充分傾聽(tīng)人民群眾心聲，把灘區(qū)群眾對(duì)美好生活的向往、促進(jìn)人的全面發(fā)展、同步實(shí)現(xiàn)共同富裕作為思考問(wèn)題、解決問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

從調(diào)查結(jié)果看，外遷安置是大多數(shù)灘區(qū)群眾的首選。２０２１年抽樣調(diào)查顯示：河南段灘區(qū)９０４ 個(gè)樣本中，７３％的人選擇外遷安置模式，其余選擇修筑防護(hù)堤或臨堤淤筑村臺(tái)；山東段灘區(qū)５ ５０８?jìng)€(gè)樣本中，５４％的人選擇外遷安置模式，但不同地區(qū)差異較大，已實(shí)施就地就近筑村臺(tái)的東明縣和鄄城縣８７％的人選擇維持目前村臺(tái)模式，以實(shí)施舊村臺(tái)改造提升、臨時(shí)撤離道路改造提升、洪水保險(xiǎn)等措施為主的其他地區(qū)近７０％的人選擇外遷。

從未來(lái)發(fā)展看，外遷安置是更好實(shí)現(xiàn)共同富裕的需要。生存權(quán)、發(fā)展權(quán)是首要的基本人權(quán)。從保障生存權(quán)來(lái)看，就地就近筑村臺(tái)、舊村臺(tái)改造提升等模式可將防洪標(biāo)準(zhǔn)提高到２０ ａ 一遇，基本解決防洪安全問(wèn)題，但黃河來(lái)水超過(guò)村臺(tái)防洪標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，需臨時(shí)撤離避洪，財(cái)產(chǎn)也會(huì)遭到一定損失。從保障發(fā)展權(quán)來(lái)看，就地就近筑村臺(tái)、舊村臺(tái)改造提升等安置模式下，群眾仍處于河道管理范圍內(nèi)，產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)格管控，發(fā)展機(jī)會(huì)受限，實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的難度較大。只有加大外遷安置力度，讓更多群眾從第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)分流，才能真正解決發(fā)展問(wèn)題，從而更好實(shí)現(xiàn)“安居”和“樂(lè)業(yè)”。

從實(shí)施條件看，外遷安置需解決資金、用地、就業(yè)等多個(gè)問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，外遷安置人均投資為１４ 萬(wàn)～１７萬(wàn)元，略高于筑村臺(tái)模式（人均投資１２ 萬(wàn)～１５萬(wàn)元），明顯高于舊村臺(tái)改造提升、臨時(shí)撤退道路改造提升、洪水保險(xiǎn)等模式，地方政府面臨較大的籌資壓力。與就地就近筑村臺(tái)和舊村臺(tái)改造提升模式維持農(nóng)村宅基地性質(zhì)不同，許多外遷安置用地性質(zhì)為城鎮(zhèn)住宅用地，存在用地指標(biāo)的約束，同時(shí)搬遷群眾面臨耕作半徑增大、生活成本上升、就業(yè)困難等問(wèn)題，曾出現(xiàn)外遷群眾返遷現(xiàn)象。因此，把實(shí)施外遷為主作為戰(zhàn)略方向的同時(shí)，要看到可能面臨的諸多困難并找出適宜的解決方案。

２．３立足構(gòu)建新發(fā)展格局，充分對(duì)接區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，變被動(dòng)為主動(dòng)、化劣勢(shì)為優(yōu)勢(shì)

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“構(gòu)建新發(fā)展格局，是與時(shí)俱進(jìn)提升我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的戰(zhàn)略抉擇，也是塑造我國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作和競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略抉擇”。《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》［７］ 明確提出打造高質(zhì)量發(fā)展的重要實(shí)驗(yàn)區(qū)，將有助于流域各省區(qū)加快構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、提升高質(zhì)量發(fā)展活力。

一是構(gòu)建新發(fā)展格局對(duì)區(qū)域發(fā)展帶來(lái)新機(jī)遇。山東作為沿海開(kāi)放省份，在對(duì)外開(kāi)放、充分利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)上具有巨大優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)總量全國(guó)排名前三，市場(chǎng)潛力大。河南地處連接?xùn)|西、貫通南北的戰(zhàn)略樞紐位置，擁有完備的產(chǎn)業(yè)供給體系，制造業(yè)總量穩(wěn)居全國(guó)第５位，擁有強(qiáng)大的市場(chǎng)規(guī)模優(yōu)勢(shì)。在新發(fā)展格局下，內(nèi)需潛力將成為決定區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的核心因素，產(chǎn)業(yè)鏈將會(huì)加速調(diào)整重構(gòu)。新發(fā)展格局的形成和構(gòu)建對(duì)于山東、河南加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、在新一輪區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中搶占先機(jī)帶來(lái)了難得的發(fā)展機(jī)遇。要特別重視構(gòu)建沿黃高質(zhì)量發(fā)展經(jīng)濟(jì)帶，在河南新鄉(xiāng)、焦作、濮陽(yáng)、開(kāi)封和山東菏澤等地，布局一批當(dāng)?shù)鼐哂斜容^優(yōu)勢(shì)、帶動(dòng)就業(yè)能力強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)鏈，更好吸納從灘區(qū)搬遷的富余勞動(dòng)力。

二是對(duì)接區(qū)域發(fā)展關(guān)鍵要提升人才競(jìng)爭(zhēng)力。從目前看，灘區(qū)群眾存在學(xué)歷偏低、專(zhuān)業(yè)技能不足的問(wèn)題，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力不強(qiáng)。調(diào)查顯示，黃河下游灘區(qū)居民６ ６７５個(gè)樣本中，１９．６％為小學(xué)及以下學(xué)歷，６０．０％為初中學(xué)歷，１６．７％為高中學(xué)歷，僅有３．７％為大專(zhuān)及以上學(xué)歷。培養(yǎng)高素質(zhì)勞動(dòng)者和技術(shù)技能人才，既是提升區(qū)域發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力的需要，也是我國(guó)從制造大國(guó)向制造強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變的必然要求。要切實(shí)加大對(duì)灘區(qū)群眾的普通教育、職業(yè)教育和職業(yè)技能培訓(xùn)，搭建起人才培養(yǎng)的“加速器”，大力提升灘區(qū)人才素質(zhì)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，把富余勞動(dòng)力的“包袱”轉(zhuǎn)化為人才的紅利，讓遷建群眾更好融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

２．４ 堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌處理好安全建設(shè)與灘區(qū)治理的關(guān)系，努力打造美麗灘區(qū)、幸福灘區(qū)

習(xí)近平總書(shū)記高度重視運(yùn)用系統(tǒng)思維和系統(tǒng)方法謀劃工作、指導(dǎo)實(shí)踐，多次強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理。黃河下游灘區(qū)是集灘地、河流、耕地、草地于一體的復(fù)雜系統(tǒng)，要堅(jiān)持以系統(tǒng)思維為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌處理好安全建設(shè)與灘區(qū)治理的關(guān)系，努力開(kāi)創(chuàng)防洪減災(zāi)、生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展多贏局面。

一是完善防洪減淤格局。下游灘區(qū)是黃河防洪減淤體系不可或缺的關(guān)鍵組成部分，其綜合治理宜與二級(jí)“懸河”治理、河勢(shì)控制工程建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)化堤防鞏固提升等整體推進(jìn)，系統(tǒng)完善下游工程體系。在東壩頭至陶城鋪二級(jí)“懸河” 發(fā)育嚴(yán)重河段，可結(jié)合群眾外遷、耕地整治等，實(shí)施堤河淤填和灘區(qū)放淤，緩解二級(jí)“懸河”不利影響，降低黃河大堤防洪風(fēng)險(xiǎn)。

二是優(yōu)化生產(chǎn)生活空間。在承認(rèn)下游灘區(qū)是行洪空間的同時(shí)，也要承認(rèn)其在一定時(shí)期內(nèi)仍將維持生產(chǎn)生活空間的屬性，但應(yīng)逐步優(yōu)化調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，有序退出城鎮(zhèn)空間。對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，灘內(nèi)２８ 萬(wàn)ｈｍ２ 耕地對(duì)維系群眾生產(chǎn)生活、保障糧食安全具有重要意義，因此集中連片、不影響防洪安全的耕地可考慮保留，但要優(yōu)化調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，嚴(yán)禁種植妨礙行洪的高稈作物；要結(jié)合居民遷建、土地流轉(zhuǎn)等，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)集約高效發(fā)展；不得新劃定永久基本農(nóng)田，不得新開(kāi)墾荒地、新建生產(chǎn)堤。對(duì)于城鎮(zhèn)建設(shè)，不得新規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地、設(shè)立新的村鎮(zhèn)，已經(jīng)規(guī)劃和設(shè)立的，不得擴(kuò)大范圍［８］ 。

三是保護(hù)修復(fù)生態(tài)空間。黃河下游灘區(qū)是人水關(guān)系的紐帶，是重要的生態(tài)空間，要努力恢復(fù)生態(tài)環(huán)境本底優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)建設(shè)黃河下游綠色生態(tài)廊道。堅(jiān)持清理河湖“四亂”問(wèn)題，保障行洪暢通，持續(xù)改善河湖灘區(qū)面貌。加強(qiáng)生活垃圾、生活污水等面污染源治理，改善農(nóng)村人居環(huán)境。加強(qiáng)濕地生態(tài)保護(hù)修復(fù)，科學(xué)實(shí)施自然濕地生態(tài)補(bǔ)水，構(gòu)建灘河林田草綜合生態(tài)空間?？傊?，要堅(jiān)持系統(tǒng)思維，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)行前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局，發(fā)揮灘區(qū)系統(tǒng)整體功能優(yōu)勢(shì)，努力打造美麗灘區(qū)、幸福灘區(qū)。

３政策措施建議

在深入分析黃河下游灘區(qū)安全建設(shè)進(jìn)展、形勢(shì)和思路的基礎(chǔ)上，就進(jìn)一步加快推進(jìn)灘區(qū)安全建設(shè)工作提出如下政策措施建議。

３．１以人的全面發(fā)展為中心，把實(shí)施外遷為主作為戰(zhàn)略方向

建議優(yōu)化調(diào)整黃河下游灘區(qū)安全建設(shè)的總體思路，把實(shí)施外遷為主作為戰(zhàn)略方向，將工作重心由“房”和“地”調(diào)整為“人”，充分體現(xiàn)人這一最具決定性和創(chuàng)造性的力量。深入分析灘區(qū)群眾對(duì)美好生活的需要，特別是就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面的訴求，以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為中心，統(tǒng)籌推進(jìn)“安居”和“樂(lè)業(yè)”，把實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡、人民生活水平大體相當(dāng)?shù)茸鳛楣ぷ鞯脑u(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，力爭(zhēng)到２０３５年灘區(qū)群眾（含外遷群眾）在共同富裕上取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，到２１世紀(jì)中葉與全國(guó)人民一道基本實(shí)現(xiàn)共同富裕。

３．２科學(xué)制定中長(zhǎng)期規(guī)劃，構(gòu)建“２＋Ｎ＋Ｘ” 的規(guī)劃政策框架體系

建議由國(guó)家發(fā)展改革委、水利部牽頭會(huì)同有關(guān)部門(mén)，指導(dǎo)河南、山東兩省在全面總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，分別組織編制黃河下游灘區(qū)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展總體規(guī)劃，對(duì)灘區(qū)群眾搬遷、產(chǎn)業(yè)布局和生產(chǎn)安置、灘區(qū)治理、生態(tài)修復(fù)等進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和科學(xué)布局，明確當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的總體思路和重點(diǎn)任務(wù)。有關(guān)市縣依據(jù)總體規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮資金籌措、就業(yè)容量、用地指標(biāo)等因素，按照適度超前、切實(shí)可行的原則，組織編制３～５ ａ 的實(shí)施方案，細(xì)化實(shí)化重點(diǎn)項(xiàng)目和工作舉措。有關(guān)部門(mén)從資金、項(xiàng)目、用地、產(chǎn)業(yè)、教育、就業(yè)等方面出臺(tái)有針對(duì)性的支持政策，特別是研究完善中央、地方、群眾投資分?jǐn)傉?，從而?gòu)建“２＋Ｎ＋Ｘ”的規(guī)劃政策框架體系（“２”是指兩省分別編制的規(guī)劃，“Ｎ”是指有關(guān)市縣編制的實(shí)施方案，“Ｘ”是指各部門(mén)的支持政策），共同推動(dòng)下游灘區(qū)保護(hù)和治理有序?qū)嵤?/p>

３．３咬定目標(biāo)久久為功，扎實(shí)推動(dòng)灘區(qū)安全建設(shè)取得積極進(jìn)展

從戰(zhàn)略高度重視黃河下游灘區(qū)安全建設(shè)工作，堅(jiān)持外遷安置的主攻方向，咬定目標(biāo)，久久為功。全面梳理灘區(qū)居民分布情況，評(píng)估不同河段灘區(qū)洪水淹沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)和群眾安置意愿。近期優(yōu)先解決淹沒(méi)概率高、群眾外遷意愿強(qiáng)烈、距離主河槽近、安全設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)低的低灘區(qū)居民搬遷問(wèn)題，如東壩頭至陶城鋪之間的習(xí)城灘、陸集灘、清河灘。遠(yuǎn)期結(jié)合鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施情況，有序推進(jìn)灘區(qū)居民全部外遷，徹底解決灘區(qū)防洪運(yùn)用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾。

３．４創(chuàng)新工作策略和方法，更加重視教育和就業(yè)的引導(dǎo)作用

加強(qiáng)對(duì)灘區(qū)群眾調(diào)查統(tǒng)計(jì)和分析研判工作，深入做好不同年齡層次群眾對(duì)教育和就業(yè)的需求研究。加強(qiáng)對(duì)灘區(qū)青少年普通教育、職業(yè)教育的傾斜支持力度，特別是在職業(yè)教育方面要做好與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的銜接；加強(qiáng)灘區(qū)勞動(dòng)力職業(yè)技能培訓(xùn)，全面提升灘區(qū)群眾的就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力和職業(yè)素質(zhì)。做好對(duì)灘區(qū)群眾就業(yè)的引導(dǎo)和幫扶，優(yōu)化沿黃經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)布局，研究出臺(tái)扶持灘區(qū)群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策，讓灘區(qū)群眾更好地融入當(dāng)?shù)匕l(fā)展。支持有穩(wěn)定就業(yè)能力的灘區(qū)群眾在就業(yè)所在地安家落戶(hù)，研究探索貨幣化安置的可行性，促進(jìn)灘區(qū)群眾更好地融入新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

３．５加強(qiáng)水生態(tài)空間管控［９］ ，確保灘區(qū)行洪安全和生態(tài)安全

研究制定出臺(tái)加強(qiáng)灘區(qū)管理的政策性文件，持續(xù)規(guī)范灘區(qū)內(nèi)生產(chǎn)生活活動(dòng)。依法加強(qiáng)耕地整治，優(yōu)化農(nóng)業(yè)發(fā)展空間，對(duì)位于緊鄰主河槽區(qū)域、頻繁上水、影響行洪的耕地，原則上實(shí)施退耕還灘；引導(dǎo)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，禁止種植高稈作物；不得新劃定永久基本農(nóng)田，不得新開(kāi)墾荒地。鼓勵(lì)探索發(fā)展黃河文化旅游、休閑娛樂(lè)等與灘區(qū)功能定位適配性強(qiáng)、不妨礙行洪安全的活動(dòng)。不得新規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地、設(shè)立新的村鎮(zhèn)；已經(jīng)規(guī)劃和設(shè)立的，不得擴(kuò)大范圍，要結(jié)合居民遷建逐步退出，逐步降低灘區(qū)城鎮(zhèn)空間屬性。不得新修生產(chǎn)堤，依法打擊非法采土、盜挖河砂、私搭亂建等行為。通過(guò)全面實(shí)施以上措施，確保灘區(qū)行洪安全和生態(tài)安全。