毛明明

（貴州師范大學(xué) 歷史與政治學(xué)院，貴州 貴陽 550025）

行政學(xué)創(chuàng)始人威爾遜在《行政學(xué)研究》中曾言：“行政學(xué)研究的目標(biāo)，在于首先要弄清楚政府能夠適當(dāng)而且成功地承擔(dān)的是什么任務(wù)，其次要弄清楚政府怎樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力上的消耗來完成這些專門的任務(wù)”[1]，前者是指政府應(yīng)有明確的目標(biāo)導(dǎo)向，后者是指政府應(yīng)具備有效的管理方式和優(yōu)秀的管理能力。當(dāng)前，社會和市場環(huán)境的復(fù)雜性對我國政府管理能力提出了新挑戰(zhàn)。政府管理能力的高低對公共治理效度起著決定性作用，在公共服務(wù)購買活動中，政府的管理能力不僅是推進購買進程的關(guān)鍵影響因素，也是實現(xiàn)組織機構(gòu)合理設(shè)置、合同順利執(zhí)行和風(fēng)險得以有效防控的基本保障。

一、公共服務(wù)購買中政府管理能力的界定

“如果政府想在更為復(fù)雜的環(huán)境中實施治理，就必須擁有一種做‘精明買主’的獨立能力，如果政府不提升這種能力，肯定會面臨兩大困境：其一，政府的權(quán)力將會拱手讓給私人伙伴；其二，政府將喪失總攬全局、統(tǒng)籌兼顧的能力?！盵2]公共治理成敗的關(guān)鍵在于政府能否有效運用自身能力來判別、控制和處理治理過程中出現(xiàn)的各種不確定性。交易費用理論也認為，政府的公共服務(wù)外包并不意味著一定能提高服務(wù)供給效率，因為在外包過程中存在主體談判、制定規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管的成本，要提高外包效率，就需要政府具有優(yōu)秀的外包管理能力[3]。多中心治理學(xué)派認為，雖然可以從技術(shù)層面實現(xiàn)公共服務(wù)“提供”與“生產(chǎn)”的分離，但如何從價值層面推動生產(chǎn)者和提供者之間的有機連接，以防止公共服務(wù)過程的碎片化和單邊化更顯重要，這都要依靠政府的管理能力來實現(xiàn)?！罢徺I”作為公共服務(wù)外包的主流模式，對理順政府、市場和社會間關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府公共職能，構(gòu)建現(xiàn)代化公共服務(wù)體系具有重要意義，因此如何改善和提升政府的管理能力，必然成為當(dāng)下需要重點思考的問題。在公共服務(wù)購買過程中，政府的管理能力主要包括：提高購買資金的使用效率和效益的能力、購買規(guī)則的制定和執(zhí)行能力、實施購買合同的能力、政府監(jiān)督和控制公共服務(wù)購買過程的能力、不同部門間的協(xié)同能力、依法科學(xué)合理管理社會力量的能力等[4]。

二、公共服務(wù)購買中政府管理能力的構(gòu)成

基于對政府能力和政府在購買公共服務(wù)中管理能力的內(nèi)涵理解，可以從結(jié)構(gòu)維度、技術(shù)維度和責(zé)任維度出發(fā)，劃分出三大政府管理能力，即機構(gòu)組織能力、合同管理能力和風(fēng)險防控能力（圖1），每一種能力都有明確的目標(biāo)指向和任務(wù)重心，它們共同構(gòu)成了公共服務(wù)購買中政府管理能力的基本框架。

（一）機構(gòu)組織能力

古典管理學(xué)家法約爾提出，管理主要包括計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制五大職能。組織的機構(gòu)設(shè)計是否科學(xué)、組織的工作程序是否順暢、組織的運作機制是否完善等都會在很大程度上影響組織目標(biāo)的實現(xiàn)。在行政組織中，不同的要素排列和組合會形成不同形式的組織結(jié)構(gòu)[5]，如何在行政實踐活動中設(shè)置分工明確、有機協(xié)作的組織結(jié)構(gòu)，進而通過合理的職、責(zé)、權(quán)配置形成運轉(zhuǎn)靈活和系統(tǒng)嚴(yán)密的組織結(jié)構(gòu)體系即組織機構(gòu)，是保障政府任務(wù)得以順利完成的基礎(chǔ)條件。公共服務(wù)購買是政府在公共管理領(lǐng)域進行的專門化行政活動，政府通過契約的方式將社會力量引入公共服務(wù)生產(chǎn)過程并建立起相應(yīng)的公私合作關(guān)系。所以，構(gòu)建一個嚴(yán)密的、穩(wěn)定的和有機的組織機構(gòu)，不僅有利于優(yōu)化購買參與主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系，也有利于通過合理分工充分發(fā)揮政府的行政職能，助推購買目標(biāo)的實現(xiàn)。

（二）合同管理能力

合同在不同領(lǐng)域中有不同的表現(xiàn)形式，政府合同是指政府和公民以及市場、社會中的法人主體之間為了實現(xiàn)某一特定的公共管理目標(biāo)，基于平等、互惠的原則，通過相互協(xié)商而簽訂的合約。簡·萊恩基于政府配置的目的將政府合同分為兩種：第一種是交易型合同，即以等價有償方式進行的買賣活動，簽約外包制和政府采購制都是典型的交易型合同；第二種是代理型合同，指的是在雇傭關(guān)系基礎(chǔ)上所形成的合同，例如政府內(nèi)部的雇傭制就是典型的代理型合同[6]。新公共管理的核心是簽約外包制，簡稱合同制，通過訴諸于市場法規(guī)的規(guī)制代替了依托于權(quán)威層級傳遞的控制，推動了政府治理方式從單向依賴走向雙向互動、從行政指令走向契約合作[7]，且已成為以契約化為基礎(chǔ)的優(yōu)化公共服務(wù)資源配置和實現(xiàn)公共服務(wù)職能的治理工具[8]。政府購買公共服務(wù)作為一種典型的公私合作模式，其中多元主體利益訴求的沖突必然會產(chǎn)生諸多風(fēng)險，而政府通過實施合同管理對整個購買過程進行監(jiān)管，可以有效降低政府購買成本并平衡主體間利益關(guān)系。公共服務(wù)產(chǎn)出的質(zhì)量取決于合同管理的質(zhì)量，如何對合同進行有效治理正成為公共管理者面臨的主要挑戰(zhàn)，合同管理水平更是檢驗政府管理能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。所以，“政府要想成為一個‘精明的買家’并為公眾做一個好的交易不僅僅取決于要不要簽訂合同，與誰簽訂合同，而是取決于對合同進行從頭到尾的完整過程的管理?！盵9]

（三）風(fēng)險防控能力

風(fēng)險防控是指行為主體為了實現(xiàn)利益目標(biāo)，通過運用各種預(yù)防性手段阻止可能發(fā)生的各種風(fēng)險以及最大限度控制和減弱風(fēng)險發(fā)生后帶來的不良影響。風(fēng)險防控包括預(yù)防和控制兩個階段。前者是指預(yù)先做好事物發(fā)展過程中可能出現(xiàn)偏離主觀預(yù)期軌道或客觀普遍規(guī)律的應(yīng)對措施，而后者指的是風(fēng)險正在發(fā)生或發(fā)生以后，控制主體為把損失降到最小化所采取的應(yīng)對手段。作為公共服務(wù)市場化改革下的產(chǎn)物，“政府購買”模式在被廣為推崇的同時，更需審慎其可能存在的風(fēng)險問題，否則會消解公共服務(wù)協(xié)同共治的政策價值，抑制“政府-社會”間良性關(guān)系的形成，造成購買活動無效甚至失敗。所以，公共服務(wù)整個購買生命周期內(nèi)藏匿的風(fēng)險問題更需謹(jǐn)慎對待，如機會主義風(fēng)險、道德風(fēng)險、供應(yīng)商壟斷風(fēng)險、不完全合同風(fēng)險、政府為供應(yīng)方所“俘獲”的風(fēng)險等。對此，政府需要具備較強的風(fēng)險防控能力和科學(xué)的風(fēng)險規(guī)避手段，并依據(jù)制度規(guī)定對購買參與主體和整個購買過程進行系統(tǒng)全面的監(jiān)督，識別風(fēng)險表現(xiàn)要素，探索風(fēng)險發(fā)生誘因并制定風(fēng)險防控措施，以順利達到預(yù)期購買目標(biāo)。

三、公共服務(wù)購買中政府管理能力面臨的現(xiàn)實困境

（一）結(jié)構(gòu)維度下的機構(gòu)組織能力評估

第一，購買機構(gòu)職能集中。在當(dāng)前我國實施的公共服務(wù)購買項目中，部分業(yè)務(wù)主管部門集各種職能于一身，不僅要負責(zé)編制購買計劃、制定績效目標(biāo)、審核承接主體資質(zhì)、簽訂購買合同，還要檢查合同執(zhí)行，監(jiān)督購買資金使用，組織實施項目考評工作。這種管理模式會使其在購買活動中被充斥大量的工作任務(wù)和被賦予廣泛的行政權(quán)力，雖然有財務(wù)部門協(xié)助監(jiān)管購買資金的使用，但從購買活動的前期規(guī)劃到中期購買契約的具體落實，再到后期的監(jiān)管和績效評估，主要由自身負責(zé)實施。這樣雖然能夠減少行政環(huán)節(jié)，提高行政效率，但是由于對其賦權(quán)過多，很容易造成權(quán)力異化，這不僅不利于實現(xiàn)公共服務(wù)公平性和均衡化的價值取向，也違背了政府購買公共服務(wù)的初衷[10]。

第二，項目制管理模式弊端突顯。雖然項目制管理模式具有短期性和靈活性的特征，但這種臨時組建和拼湊起來的“委員會”和“領(lǐng)導(dǎo)小組”，由于不能建立負責(zé)購買活動的職能機構(gòu)，無法針對性地配備和培養(yǎng)與購買活動相關(guān)的專業(yè)管理人員，從而造成政府不能有效制定購買公共服務(wù)的長期發(fā)展規(guī)劃，也很難形成能夠持久保障購買活動正常運行的制度體系。另外，因短期的主體合作，并不利于其參與成本的分擔(dān)和服務(wù)質(zhì)量的提升，影響專業(yè)投入的主動性和服務(wù)生產(chǎn)的積極性，同時項目制較強的“技術(shù)理性”，也容易招致服務(wù)承接主體的投機行為和專業(yè)壟斷。同時，項目制管理模式還具有一定的滯后性，只有上級政策下達硬性購買要求和自身急需開展相關(guān)公共服務(wù)項目時，政府才會開始捕捉公眾訴求和開展招投標(biāo)活動。長此以往，無益于購買經(jīng)驗的積累，購買活動有游離于服務(wù)目標(biāo)和服務(wù)訴求之外的風(fēng)險。

第三，主管部門邊界模糊。從當(dāng)前政府購買公共服務(wù)的實踐來看，其主管部門是財政部門，如一些地方政府會在政策文件中規(guī)定，各級財政部門應(yīng)發(fā)揮“領(lǐng)頭羊”的作用，通過充分聽取相關(guān)部門關(guān)于購買活動的意見和建議來負責(zé)制定本級政府購買公共服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，以此來明確政府購買公共服務(wù)的種類和內(nèi)容。另外，財政部門也因地制宜地根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展水平以及社會公眾對公共服務(wù)需求的不斷變化適時對購買活動進行動態(tài)調(diào)整。但公共服務(wù)種類繁多，其歸口管理部門具有業(yè)務(wù)管理上的主動權(quán)，這就難免會造成其與財政部門在購買活動中的職責(zé)交叉，一旦職能部門在合作中出現(xiàn)問題，“管人”和“理事”的混亂就容易造成相互推諉。

第四，協(xié)調(diào)機構(gòu)設(shè)置不足。協(xié)調(diào)機構(gòu)是指組織為了完成某一特定或臨時目標(biāo)，成立的一種跨部門機構(gòu)，在任務(wù)活動中發(fā)揮著總體謀劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、參謀助手和整體推進的功能。政府購買公共服務(wù)需要相關(guān)職能部門在職責(zé)和權(quán)能上相互配合，這就要求有一個能獨立于權(quán)屬和層級關(guān)系之外，有別于職能部門的協(xié)調(diào)機構(gòu)來維系購買規(guī)則并就各部門之間出現(xiàn)的矛盾和沖突進行及時協(xié)調(diào)，以能為購買活動的正常運行創(chuàng)造良好的條件，促進購買目標(biāo)的實現(xiàn)。但由于當(dāng)下購買制度和購買機制尚不健全，導(dǎo)致參與購買活動的職能部門之間缺乏有效溝通，職責(zé)分工不夠明確，相互配合度較低；另外由于主管部門劃分不明確，還造成了各自為政、多頭管理現(xiàn)象的出現(xiàn)。協(xié)調(diào)機構(gòu)的設(shè)置不足，不僅很難實現(xiàn)職能部門之間的整體聯(lián)動，也制約著服務(wù)承接主體的生產(chǎn)實效。

（二）技術(shù)維度下的合同管理能力審視

第一，在合同規(guī)范階段，政府部門對合同的整體策劃能力不足。首先，受制于傳統(tǒng)行政管理觀念，政府還未真正實現(xiàn)向契約管理理念的轉(zhuǎn)變，也未真正意識到公共服務(wù)合同管理的重要性，對于何種公共服務(wù)需要采取何種合同內(nèi)容和合同方式并沒有進行科學(xué)且明確的界定。其次，由于權(quán)威的法律法規(guī)不足，導(dǎo)致公共服務(wù)購買中合同簽訂的具體細則和法定依據(jù)缺乏，合同內(nèi)容規(guī)范性存在質(zhì)疑。再次，部分政府開展購買活動多是迫于政策壓力而非自身意愿，缺少對公共服務(wù)市場的深入調(diào)研和對服務(wù)承接主體資質(zhì)信息的全面掌握，導(dǎo)致在制定合同條款時由于信息不對稱，出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。最后，由于在合同文本分析和合同風(fēng)險規(guī)避上技術(shù)能力與實踐經(jīng)驗的欠缺，導(dǎo)致合同設(shè)計比較隨意，在合同細則的規(guī)定上容易出現(xiàn)疏漏。

第二，在合同運行階段，政府的合同監(jiān)管能力不足。首先，在監(jiān)管意識上，政府人員通常會囿于自身經(jīng)驗和約定俗成的監(jiān)管模式而高估合同監(jiān)管能力，若缺乏健全的責(zé)任追究制度，即使因合同監(jiān)管缺失造成了不良后果，所在部門“兜底”和“買單”的問題處理方式只會強化其散漫的監(jiān)管心態(tài)。其次，在監(jiān)管主體上，為了體現(xiàn)“規(guī)范化”的監(jiān)管程序，政府通常會委派服務(wù)承接主體內(nèi)部人員代替行使監(jiān)管職能，這不僅會造成政府能力的“空心化”，還會造成服務(wù)承接主體自主權(quán)的擴張，進而出現(xiàn)“監(jiān)守自盜”。再次，在監(jiān)管手段上，因部分公共服務(wù)生產(chǎn)的專業(yè)性和技術(shù)性要求較高，政府的合同監(jiān)管存在諸多困難，監(jiān)管過程也往往流于形式。最后，在監(jiān)管流程上，政府只注重對前期合同簽訂內(nèi)容的監(jiān)管，以至于中標(biāo)結(jié)果公布后的質(zhì)量跟蹤和績效評價卻較為松懈，造成服務(wù)項目“轉(zhuǎn)包”和政府責(zé)任流失，并衍生出公眾對政府的信任危機。

第三，在合同終止階段，政府的違約追究能力缺失。部分服務(wù)承接主體由于受自身能力和外界環(huán)境的影響，不能按照合同規(guī)定的日期完成服務(wù)委托任務(wù)，這在一定程度上和政府未對合同履約責(zé)任進行分解和未能及時追究合同管理人員的責(zé)任有關(guān)。由于項目資金主要來源于公共資金，合同管理人員的績效考核并不會受到資金使用效率的影響，目前考核的重點也是購買項目的進度責(zé)任而非合同所規(guī)定的效益責(zé)任，政府往往更加關(guān)注項目能否如期完成，而忽視如何有效使用購買資金和節(jié)約購買成本。另外，購買合同的結(jié)束意味著購買任務(wù)的完成，政府和服務(wù)承接主體往往不會投入更多的精力來分析合同的實施效果，以及如何進行績效改進和偏差矯正，也很少會對執(zhí)行合同人員進行明確的獎懲。

第四，在整個合同過程階段，政府的合同風(fēng)險評估與分擔(dān)能力、合同變更能力不足。政府在設(shè)計公共服務(wù)合同時，應(yīng)該在規(guī)定合同雙方權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，將相應(yīng)風(fēng)險分配給能力最優(yōu)和控制最佳的一方來承擔(dān)，但由于缺乏對市場和社會風(fēng)險的準(zhǔn)確把握，政府往往不能協(xié)同服務(wù)承接主體建立完善、有效的合同風(fēng)險分擔(dān)機制，最終導(dǎo)致合同風(fēng)險外溢；在合同執(zhí)行階段，由于受到市場不穩(wěn)定等因素的影響，服務(wù)承接主體若按照原定合同規(guī)定生產(chǎn)服務(wù)會減少受利空間，但政府又會因自身利益考量不能給予相應(yīng)的風(fēng)險補償，從而打擊其參與購買活動的積極性。另外，在合同實施過程中，由于跨界協(xié)作能力的欠缺，當(dāng)面對非程序性問題時，政府不能權(quán)變性地變更合同內(nèi)容，容易造成公共利益受損等情況的發(fā)生。

（三）責(zé)任維度下的風(fēng)險防控能力研判

第一，風(fēng)險防控意識欠缺。一些政府部門習(xí)慣于在封閉性的指令系統(tǒng)中完成上級布置的額定任務(wù)，而非主動承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險?？v觀大多數(shù)失敗的公私合作項目案例，反映出一個共性問題就是政府管理者缺乏對合作項目風(fēng)險防控的認識。在公共服務(wù)購買過程中，一方面，政府會高估自身應(yīng)對購買風(fēng)險和化解購買風(fēng)險的能力，缺少風(fēng)險管理的意識和風(fēng)險應(yīng)對的準(zhǔn)備；另一方面，由于在購買實踐中還未形成嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，部分政府管理人員對各種購買風(fēng)險持無所謂的態(tài)度，無意識自然也就限制了風(fēng)險防控能力的形成。這不僅會造成政府面對遇到突發(fā)事件時不能采取有效措施從容應(yīng)對，還有可能導(dǎo)致風(fēng)險轉(zhuǎn)移等“次生風(fēng)險”的發(fā)生，造成購買項目失敗。

第二，風(fēng)險識別能力落后。準(zhǔn)確的風(fēng)險識別不僅有利于下一步的風(fēng)險評估，更有助于風(fēng)險衡量和風(fēng)險分擔(dān)等工作的展開。但由于風(fēng)險管理的專業(yè)水準(zhǔn)和風(fēng)險認知水平低下，政府在公共服務(wù)購買中的風(fēng)險識別能力處于落后狀態(tài)。一方面，從主體維度看，政府、服務(wù)承接主體和服務(wù)受眾共同構(gòu)成了參與購買活動的“三元主體”，雖然每個主體都在發(fā)揮特定作用，但政府更在乎它們所能帶來的直接效益，而對其暗藏的風(fēng)險重視不足，如購買資金挪用風(fēng)險、壟斷生產(chǎn)風(fēng)險、服務(wù)認同風(fēng)險、責(zé)任序列的“斷裂”和“碎片”化風(fēng)險、目標(biāo)置換風(fēng)險等。另一方面，從過程維度看，從服務(wù)需求確立到購買合同結(jié)束，忽略任何一個環(huán)節(jié)的風(fēng)險都可能導(dǎo)致購買活動失敗，如服務(wù)內(nèi)容的公共性模糊風(fēng)險、價格規(guī)制風(fēng)險、技術(shù)應(yīng)用風(fēng)險、公共秩序的管控弱化風(fēng)險[11]等，但相對于購買過程，政府更在乎購買結(jié)果，缺少對購買環(huán)節(jié)、生產(chǎn)環(huán)節(jié)與評估環(huán)節(jié)風(fēng)險的識別能力培養(yǎng)。

第三，風(fēng)險監(jiān)控能力低下。首先，監(jiān)控主體非專業(yè)性。政府作為主要監(jiān)控者，對可能產(chǎn)生的各類風(fēng)險問題負主要責(zé)任，但由于當(dāng)前參與監(jiān)管的政府人員有部分是被臨時安排或退休后被重新吸納的，內(nèi)部的“表象化”監(jiān)管現(xiàn)象明顯。其次，監(jiān)控周期較短。當(dāng)前，政府對風(fēng)險管理的認知還停留在購買結(jié)果產(chǎn)生消極影響以后的彌補性管理，即對風(fēng)險的應(yīng)急處理和“亡羊補牢”式的事后處理，“重治療、輕預(yù)防”，而非對購買風(fēng)險進行事前、事中和事后的全過程監(jiān)控。最后，監(jiān)管體系不健全。由于公共服務(wù)價格和質(zhì)量難以量化，政府還未形成一套科學(xué)的監(jiān)控體系，如缺少獨立的第三方監(jiān)管、監(jiān)管內(nèi)容識別不精準(zhǔn)和監(jiān)管技術(shù)手段落后等。

第四，風(fēng)險分擔(dān)能力薄弱。風(fēng)險共擔(dān)是指在公私合作過程中發(fā)生的風(fēng)險并不單獨由公共部門或私人部門來全部承擔(dān)，而是合作主體需要考量自身是否更具風(fēng)險控制能力和風(fēng)險控制優(yōu)勢或更能提高項目效益，從而減輕對方承擔(dān)風(fēng)險的壓力，減少和規(guī)避項目過程中出現(xiàn)的各種不確定性[12]。但由于政府間財政資源和購買動機的差異，造就了政府在風(fēng)險分擔(dān)認識上的偏差和能力建設(shè)上的不足。一方面，由于在合同制定時沒有明確合適的受益人和提供穩(wěn)定的資金支持，政府會利用自身行政“特權(quán)”以維護公私可持續(xù)合作的名義，將購買風(fēng)險部分或全部轉(zhuǎn)移給服務(wù)承接主體。另一方面，服務(wù)承接主體為了藏匿自身不足，會利用自持的市場信息優(yōu)勢將本該由自己承擔(dān)的風(fēng)險轉(zhuǎn)移給政府，從而導(dǎo)致政府過多承擔(dān)由“隱形條款”帶來的風(fēng)險成本。最后，迫于財政壓力和預(yù)算不足，政府作為購買主體不能有效分配各種人、財和物資源，當(dāng)面臨不可控因素帶來的購買掣肘時，為維護自身形象和彰顯工作業(yè)績，習(xí)慣于將責(zé)任、重擔(dān)和風(fēng)險轉(zhuǎn)移給執(zhí)行購買政策的下級職能部門。

四、公共服務(wù)購買中政府管理能力的提升路徑

（一）提升政府的機構(gòu)組織能力

第一，政府首先應(yīng)設(shè)立一個相對獨立的主管機構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上組建承擔(dān)綜合性事務(wù)的綜合部門，負責(zé)專項事務(wù)的購買部門和監(jiān)督部門。一方面，在隸屬關(guān)系上，因政府購買活動對傳統(tǒng)的部門職能進行了轉(zhuǎn)移和分解，其主管機構(gòu)不應(yīng)該從屬于政府內(nèi)部的某一行政部門，而是將它作為獨立組成部門來設(shè)置，以保障組織行動的高效。另一方面，在組織類型的選擇上，“決策快、執(zhí)行快、監(jiān)督快”的首長負責(zé)制應(yīng)成為主要選擇。

第二，在職能機構(gòu)設(shè)置上，財政部門負責(zé)構(gòu)建購買制度，建立專門購買科目，批準(zhǔn)購買預(yù)算，指導(dǎo)各類主體依法參與到購買工作中，并做好資金管理和監(jiān)督檢查。民政部門負責(zé)制定和審核服務(wù)承接主體的資質(zhì)與準(zhǔn)入條件，并參與購買活動各階段的績效評價。機構(gòu)編制部門應(yīng)結(jié)合公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的事業(yè)單位改革，審核購買目錄，制定事業(yè)單位和官辦社會組織參與購買活動的基本條件與具體范圍。審計部門負責(zé)對資金使用和資金支付進行監(jiān)督，確保政府在資金管理上的規(guī)范性和資金使用上的效益性。發(fā)展改革部門負責(zé)研究政府購買公共服務(wù)的發(fā)展政策，編制和實施購買計劃，指導(dǎo)購買活動持續(xù)改進，對購買活動進行戰(zhàn)略性調(diào)整等。

第三，在跨部門協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)設(shè)置上，一方面，為應(yīng)對因條塊部門之間信息不對稱帶來的逆向選擇和專業(yè)壁壘等風(fēng)險，應(yīng)成立購買項目評審委員會，負責(zé)對參與購買活動的服務(wù)承接主體進行嚴(yán)格的資質(zhì)條件和購買績效評審，為制定購買計劃和明確購買目錄提供決策依據(jù)，評審委員會應(yīng)由來自財政部門、民政部門、第三方評估部門和招投標(biāo)管理部門的負責(zé)人以及相關(guān)專家組成。另一方面，應(yīng)設(shè)立能夠加強主體協(xié)調(diào)的項目管理平臺，通過匯集招投標(biāo)信息、項目實施信息和服務(wù)受眾反饋信息，為政府提供有力的信息資源支持，確保購買信息共享的制度化建設(shè)，幫助下一級政府開展購買活動的統(tǒng)一規(guī)劃與管理[13]。

第四，在項目管理機構(gòu)設(shè)置上，有必要依托專業(yè)性的項目公司成立一個政府購買公共服務(wù)的項目管理機構(gòu)，并根據(jù)購買方案和購買契約，由該機構(gòu)具體承擔(dān)項目建設(shè)和運營中的技術(shù)指導(dǎo)與管理任務(wù)。尤其在購買資金統(tǒng)籌方面，政府也可以通過建立公司化運作的項目融資平臺，具體負責(zé)購買項目的投資、實施和融資等工作[14]，以保障購買活動的目標(biāo)一致性、溝通有效性和行為可控性。

（二）提升政府的合同管理能力

第一，在合同制定能力上。一方面，加強對合同的整體策劃，政府不僅能對公共服務(wù)合同的起草、簽訂以及合同實施過程中的一些重大變革問題作出科學(xué)、有效的決策部署，也能在合同內(nèi)容、合同結(jié)構(gòu)和合同技術(shù)上制定出切實可行的指導(dǎo)性方針。另一方面，加強對合同條款的嚴(yán)格審核，政府在制定合同前，除了需要進行相關(guān)的市場調(diào)查、公共服務(wù)行情分析等準(zhǔn)備工作之外，還應(yīng)組織專家就合同的專業(yè)性和技術(shù)性問題進行法律風(fēng)險評估與論證，確保合同條款的完備性、可行性和合理性。同時，政府還要在充分了解合同雙方需求的基礎(chǔ)上，運用合同談判技巧，細化合同內(nèi)容，規(guī)范合同文本。

第二，在合同執(zhí)行能力上。政府應(yīng)該定期檢查合同的執(zhí)行情況，掌握合同履約的情況變化，并針對履約過程中出現(xiàn)的與原合同約定不相適應(yīng)的問題和風(fēng)險進行相應(yīng)的合同修改、調(diào)整、補充或終止。同時，還應(yīng)加強對合同履行的監(jiān)督。一是確保契約承包商獲得購買資金且契約義務(wù)得到履行的審計監(jiān)督，二是確保契約承包商遵守契約中關(guān)于服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量規(guī)定的技術(shù)與績效監(jiān)督[15]。從監(jiān)督方式來看，主要包括四種：服務(wù)承接主體合同履行報告、政府檢查、服務(wù)受眾的建議投訴和滿意度以及輿論媒體的監(jiān)督[16]。

第三，在合同評估能力上。一方面，需要加強對合同內(nèi)容的評估驗收。在合同結(jié)束階段，政府應(yīng)依據(jù)規(guī)定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)要求，對服務(wù)承接主體生產(chǎn)的公共服務(wù)進行嚴(yán)格的質(zhì)量把關(guān)和全面的質(zhì)量驗收。另一方面，應(yīng)建立合同績效評價制度。針對“重建設(shè)、輕管理、無評估”的現(xiàn)象，政府應(yīng)詳盡且系統(tǒng)地評價合同實施后的結(jié)果績效和行為績效，并綜合衡量合同產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和社會效益。由于合同管理是一個動態(tài)的過程，其評價指標(biāo)也在不斷變化之中，政府應(yīng)樹立“權(quán)變”思維，依據(jù)內(nèi)外部環(huán)境變化，對合同績效評價制度進行漸進式完善。

第四，在合同管理人員的教育和培訓(xùn)上。為了保障自身在公共服務(wù)購買過程中能夠真正成為一個“精明的買家”，政府應(yīng)盡快建立一支高素質(zhì)的、訓(xùn)練有素的、具備一定合同管理能力和管理水平的隊伍，增強其應(yīng)對合同風(fēng)險的“抵抗力”，使之成為合格的服務(wù)需求確認者、服務(wù)購買者和績效監(jiān)督者[17]。一方面，應(yīng)建立規(guī)范且嚴(yán)格的管理人員篩選機制，明確作為購買主體的政府應(yīng)當(dāng)具備的合同管理資質(zhì)和合同管理能力。另一方面，可以開展與合同管理相關(guān)的專題培訓(xùn)和技能學(xué)習(xí)，提升政府人員的契約化管理意識，強化其合同規(guī)劃、合同制定、合同執(zhí)行、合同監(jiān)管和合同評估能力。最后，也可嘗試向?qū)I(yè)智庫購買培訓(xùn)服務(wù)的方式對政府管理人員進行知識和技術(shù)輸入，使其能準(zhǔn)確把握合同管理要點，提升合同管理的科學(xué)性和有效性。

（三）提升政府的風(fēng)險防控能力

第一，加強政府的風(fēng)險防控意識。一方面，政府應(yīng)能對購買活動中的關(guān)鍵風(fēng)險點衍生出來的風(fēng)險信息保持高度警惕，并在風(fēng)險發(fā)生時作出及時回應(yīng)和精準(zhǔn)應(yīng)對。另一方面，風(fēng)險的產(chǎn)生是多種因素共同作用的結(jié)果，它和外部文化環(huán)境以及內(nèi)在心理認同都有直接的聯(lián)系，政府除了要努力提高自身的風(fēng)險防范意識并使之貫穿于整個購買活動過程之外，還應(yīng)采取有效的溝通和教育手段，深化服務(wù)承接主體和服務(wù)受眾對購買風(fēng)險的了解和認知，豐富他們預(yù)防和處理風(fēng)險的知識與能力儲備，當(dāng)風(fēng)險發(fā)生時使其能夠保持理性的心態(tài)和有序選擇防范措施加以應(yīng)對。

第二，提高政府的風(fēng)險應(yīng)對能力。在應(yīng)對風(fēng)險的技術(shù)能力上，政府需要樹立科學(xué)、謹(jǐn)慎的態(tài)度對可能發(fā)生的風(fēng)險進行精準(zhǔn)研判，根據(jù)風(fēng)險的內(nèi)在性質(zhì)、表現(xiàn)形式和現(xiàn)實特點等要素篩選出需要著重處理的焦點問題與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，沿循風(fēng)險發(fā)生的“潛伏期- 出現(xiàn)期- 應(yīng)對期- 緩解期- 結(jié)束期”全生命周期制定出切實可行的應(yīng)對方案。在應(yīng)對風(fēng)險的輿論引導(dǎo)能力建設(shè)上，政府應(yīng)在遵循合法、及時、真實、利益平衡和責(zé)任原則的基礎(chǔ)上，保持風(fēng)險處理中的信息公開和透明，通過與其他參與主體之間的信息溝通和共享，阻止風(fēng)險的無序蔓延，使風(fēng)險的輿論負面效應(yīng)降到最低。同時，還應(yīng)注重對風(fēng)險消弭后的教訓(xùn)汲取和經(jīng)驗總結(jié)，進而不斷完善風(fēng)險規(guī)避制度。

第三，規(guī)范政府的風(fēng)險防范體系。首先，要具備健全的風(fēng)險防范組織體系。由于風(fēng)險的防范過程涉及政府多個職能部門和同一部門中的不同業(yè)務(wù)層面，因此風(fēng)險的防范并不是某個單一部門的任務(wù)，而是與購買活動相關(guān)的諸多部門和機構(gòu)共同參與與相互協(xié)調(diào)的一個系統(tǒng)過程。其次，要有完整的風(fēng)險監(jiān)控體系。政府應(yīng)從內(nèi)部的專門監(jiān)控和一般監(jiān)控以及外部的利益相關(guān)主體監(jiān)控出發(fā)構(gòu)建風(fēng)險監(jiān)控體系，在動態(tài)過程中加強對關(guān)鍵購買階段的風(fēng)險預(yù)測、識別與監(jiān)控。最后，要有完善的風(fēng)險防范制度體系。政府應(yīng)充分把握購買風(fēng)險的發(fā)生邏輯、現(xiàn)實特點和演變規(guī)律，對現(xiàn)有的制度體系和購買流程進行審視與診斷，從風(fēng)險防范的目的、主體、內(nèi)容、原則和方法等要素出發(fā)，設(shè)計出具備一定合理性和合法性且能達到高度認同的風(fēng)險防范規(guī)則，為政府在公共服務(wù)購買活動中依法、高效地進行風(fēng)險管理提供良好的制度與機制支持。