景漢朝

(中國(guó)法學(xué)會(huì),北京 100081)

黨的二十大報(bào)告指出:“在社會(huì)基層堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’,完善正確處理新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾機(jī)制,加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作,暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道”。①習(xí)近平:《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告(2022 年10 月16 日)》,人民出版社2022 年版,第54 頁(yè)。這一重大部署為新時(shí)代信訪治理指明了方向。當(dāng)前,大力踐行以“變?nèi)罕娚显L為領(lǐng)導(dǎo)下訪,深入基層,聯(lián)系群眾,真下真訪民情,實(shí)心實(shí)意辦事”為主要內(nèi)容的“浦江經(jīng)驗(yàn)”,有利于密切干群關(guān)系、轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)、加強(qiáng)基層治理,為強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興提供有力支撐和堅(jiān)實(shí)保障。②鄔煥慶、趙超、袁震宇、商意盈、初杭、吳帥帥:《撲下身子“迎考”沉到一線“解題”——解碼“浦江經(jīng)驗(yàn)”》,載《人民日?qǐng)?bào)》2023 年8 月20 日,第001 版。2022 年2 月25 日中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《信訪工作條例》,實(shí)現(xiàn)了信訪治理工作各部門(mén)各系統(tǒng)全覆蓋;2023 年3 月10 日,第十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案,將國(guó)家信訪局由國(guó)務(wù)院辦公廳管理的國(guó)家局調(diào)整為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu);中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》,組建中央社會(huì)工作部,作為黨中央職能部門(mén),統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家信訪局,負(fù)責(zé)統(tǒng)籌指導(dǎo)人民信訪工作等等,對(duì)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)代信訪治理工作意義重大,也對(duì)深入研究信訪治理規(guī)律和治理法治化,推動(dòng)信訪治理高質(zhì)量發(fā)展,提出了新的更高要求。

一、信訪治理的現(xiàn)實(shí)意義與理論意義

所謂信訪,是指公民、法人或者其他組織可以采用信息網(wǎng)絡(luò)、書(shū)信、電話、傳真、走訪等形式,向各級(jí)機(jī)關(guān)、單位反映情況,提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求,有關(guān)機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)依規(guī)依法處理的活動(dòng)。①劉二偉、許娟、敖曼、黃莉:《社會(huì)矛盾指數(shù)研究 創(chuàng)新信訪工作的新路徑》,中國(guó)民主法制出版社2013 年版,第28 頁(yè)。中華人民共和國(guó)成立以來(lái),特別是改革開(kāi)放以來(lái),信訪問(wèn)題一直是一個(gè)重要的社會(huì)問(wèn)題。它涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、民生、法治等各領(lǐng)域、各方面,既與黨的宗旨、執(zhí)政理念、執(zhí)政方式和國(guó)家社會(huì)治理密切相關(guān),又與廣大人民群眾的工作、生活等切身利益密不可分。幾十年來(lái),我們既有豐富的信訪治理經(jīng)驗(yàn),又有長(zhǎng)期存在的短板弱項(xiàng),還存在明顯的理論研究供給不足的問(wèn)題。黨的二十大報(bào)告指出,要“健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系,及時(shí)把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。”②習(xí)近平:《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告(2022 年10 月16 日)》,人民出版社2022 年版,第54 頁(yè)。此前,黨的一系列重要報(bào)告、文件等也對(duì)信訪治理問(wèn)題作出了部署,提出了要求。這表明,信訪治理是全黨全社會(huì)必須高度重視的一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)與理論問(wèn)題。

(一)信訪治理的政治意義

自新民主主義革命以來(lái),特別是中華人民共和國(guó)成立以來(lái),黨和政府一直將信訪問(wèn)題作為一個(gè)嚴(yán)肅的政治問(wèn)題來(lái)對(duì)待,我們應(yīng)當(dāng)提高政治站位,深化認(rèn)識(shí),加強(qiáng)研究。中華人民共和國(guó)成立之初,毛澤東同志針對(duì)群眾來(lái)信比較多的情況,在中辦秘書(shū)室《關(guān)于處理群眾來(lái)信的報(bào)告》上批示:“必須重視人民的通信,要給人民來(lái)信予以恰當(dāng)?shù)奶幚?滿足群眾的正當(dāng)要求,要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法,不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義的態(tài)度。”③毛澤東:《必須重視人民群眾來(lái)信(一九五一年五月十六日)》,載《毛澤東文集 第六卷(一九四九年十月—一九五五年十二月)》,人民出版社1999 年版,第164 頁(yè)。1995年,針對(duì)當(dāng)時(shí)的嚴(yán)峻信訪形勢(shì),國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)制定了我國(guó)第一個(gè)信訪治理行政法規(guī)《信訪條例》,該條例開(kāi)宗明義第一條就明確:“為了保持各級(jí)人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系,保護(hù)信訪人的合法權(quán)益,維護(hù)信訪秩序,制定本條例。”④關(guān)于1995 年之前信訪制度的發(fā)展歷程,參見(jiàn)吳超:《新中國(guó)六十年信訪制度的歷史考察》,載《中共黨史研究》2009 年第11 期,第46-50 頁(yè);馮仕政:《中國(guó)信訪制度的歷史變遷》,載《社會(huì)發(fā)展研究》2018 年第2 期,第159-173 頁(yè)。之后經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐,總結(jié)各方面的經(jīng)驗(yàn),對(duì)其進(jìn)行了修改完善,于2005 年重新頒布了《信訪條例》。2007 年,中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見(jiàn)》,明確指出,信訪工作是黨和政府的一項(xiàng)重要工作,是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工作。2012 年,黨的十八大報(bào)告明確指出,“正確處理人民內(nèi)部矛盾,建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制,完善信訪制度”。①胡錦濤:《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告(2012 年11 月8 日)》,載本書(shū)編寫(xiě)組:《十八大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》,人民出版社,2012 年版,第38 頁(yè)。2013 年,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見(jiàn)》。同年召開(kāi)的黨的十八屆三中全會(huì),又進(jìn)一步把信訪制度改革納入全面深化改革的總目標(biāo)。為深入貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神,2014 年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳還制定了《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問(wèn)題的意見(jiàn)》,明確其目的是推動(dòng)信訪工作制度改革,解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題,進(jìn)一步密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系,夯實(shí)黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ),促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。2017 年,黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào),“必須堅(jiān)持人民主體地位,堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民,踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨,把黨的群眾路線貫徹到治國(guó)理政全部活動(dòng)之中”。②習(xí)近平:《決勝全面建成小康社會(huì),奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利(二〇一七年十月十八日)》,載《習(xí)近平著作選讀(第二卷)》,人民出版社2023 年版,第17 頁(yè)。2022 年中共中央、國(guó)務(wù)院又進(jìn)一步發(fā)布了適用于各領(lǐng)域、全覆蓋的《信訪工作條例》,將該條例提升到了不僅是行政法規(guī),而且也是黨內(nèi)法規(guī)的高度。

黨的二十大指出,“江山就是人民,人民就是江山。”③習(xí)近平:《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告(2022 年10 月16 日)》,人民出版社2022 年版,第46 頁(yè)。民心是最大的政治,必須把以人民為中心的發(fā)展思想,落實(shí)到各項(xiàng)決策部署和實(shí)際工作之中。長(zhǎng)期以來(lái),在黨中央和國(guó)務(wù)院最高層次的會(huì)議、報(bào)告、條例、文件、批示中,都根據(jù)當(dāng)時(shí)情況不同程度部署了信訪工作,而且始終將其作為黨和政府與人民群眾聯(lián)系的橋梁和紐帶,作為鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的“民心工程”,可見(jiàn)其在黨和國(guó)家政治生活中的重要地位。

黨的十八大以來(lái),信訪治理取得了明顯成效,形勢(shì)持續(xù)好轉(zhuǎn)。但是,當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜多變,單邊主義、貿(mào)易保護(hù)主義抬頭,“灰犀牛”“黑天鵝”等事件風(fēng)險(xiǎn)加大,國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)也遇到了許多新情況新問(wèn)題。這說(shuō)明,現(xiàn)實(shí)的、潛在的信訪風(fēng)險(xiǎn)依然存在,必須引起我們的高度重視。新時(shí)代新征程面臨著新的形勢(shì)和任務(wù),也對(duì)信訪制度進(jìn)一步完善和發(fā)展提出了新的要求。有的認(rèn)為信訪制度不符合法治精神,主張取消或廢除?？陀^地講,長(zhǎng)期以來(lái)信訪活動(dòng)的程序性、規(guī)則性、約束性不足,公正性、權(quán)威性常常受到質(zhì)疑,確實(shí)有些方面不完全符合法治精神,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步改進(jìn)。但實(shí)際上,近年來(lái)我國(guó)不斷強(qiáng)化運(yùn)用法治思維和法治方式治理信訪問(wèn)題取得了明顯成效。④楊小軍:《信訪治理法治化改革與完善研究》,載《法學(xué)研究》2013 年第5 期,第27-33 頁(yè);陳柏峰:《信訪制度的功能及其法治化改革》,載《中外法學(xué)》2016 年第5 期,第1201-1204 頁(yè)。從根本上講,信訪制度的存廢,主要取決于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)及法治的發(fā)展階段和發(fā)展水平,不是簡(jiǎn)單以人的主觀意志決定的,只要大量的群眾信訪訴求存在,信訪實(shí)際問(wèn)題需要解決,信訪制度就難以取消或廢除。即使廢除了,目前也沒(méi)有相應(yīng)的替代制度。從信訪承載的功能來(lái)看,它不僅是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題,還是一個(gè)重要的政治問(wèn)題。⑤劉睿:《群眾性與法治化:信訪制度改革的張力及其反思》,載《政治學(xué)研究》2020 年第5 期,第28-31 頁(yè)。

(二)信訪治理的法治意義

法治是人類(lèi)社會(huì)進(jìn)入現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志,是人類(lèi)政治文明的重要成果,是現(xiàn)代社會(huì)的一種基本制度構(gòu)架,還是一種法律價(jià)值、法律精神、社會(huì)理想。大到國(guó)家政體,小到個(gè)人的行為,都需要在法治的框架內(nèi)運(yùn)行。信訪治理法治化是我們長(zhǎng)期面臨的一個(gè)重大課題,也是一項(xiàng)十分復(fù)雜、難度系數(shù)較高的系統(tǒng)工程,實(shí)踐中還存在一些不可忽視的問(wèn)題,主要有以下幾個(gè)方面:一是權(quán)利本位意識(shí)有待提升。國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的權(quán)利本位意識(shí)總體上是比較強(qiáng)的,但個(gè)別人員仍存在官本位思想,看重“官”權(quán)力,忽視“民”權(quán)利,在有些情況下有意無(wú)意地?fù)p害了人民群眾的合法權(quán)益,應(yīng)有的救濟(jì)制度也不夠健全。比如在征地拆遷工作中,個(gè)別地方部門(mén)的決策程序、決策結(jié)果、具體實(shí)施等,未完全嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行,致使一些人走上了信訪之路。①行政執(zhí)法問(wèn)題是引發(fā)信訪的重要因素,參見(jiàn)馬懷德:《預(yù)防化解社會(huì)矛盾的治本之策:規(guī)范公權(quán)力》,載《中國(guó)法學(xué)》2012 年第2期,第47-49 頁(yè)。信訪發(fā)生后,有的處理方式方法帶有隨意性,缺乏足夠的程序性、規(guī)則性、規(guī)范性,一定程度上損害了公權(quán)力的權(quán)威性和公信力,這不符合法治的基本精神。二是規(guī)則意識(shí)有待加強(qiáng)?，F(xiàn)階段,信訪群眾普遍具有維權(quán)意識(shí),也常常懂得拿起法律武器保護(hù)自己。但由于法律制度系統(tǒng)復(fù)雜,很多信訪群眾的法律知識(shí)不足以支撐維權(quán)目的和行為,有的僅重視保護(hù)自己的權(quán)益,卻不懂得、也不習(xí)慣如何依法行使權(quán)利,往往“想當(dāng)然”“有病亂投醫(yī)”,個(gè)別的甚至長(zhǎng)期堅(jiān)持不合法、不合理、不合情的信訪訴求。也有的訴求“合理不合法”,信訪人對(duì)處理意見(jiàn)不理解、不接受,長(zhǎng)期上訪。三是制度不健全、約束力不足。比如在涉訴信訪中,涉訴信訪與非訴信訪交織、信訪與訴訟程序混雜②江必新、程琥:《司法程序終結(jié)問(wèn)題研究》,載《法律適用》2013 年第7 期,第15 頁(yè)。、終審不終、再審制度與申訴制度職能不清、越級(jí)訪重復(fù)訪突破審級(jí)制度、法院的終結(jié)渠道不暢通③謝家銀、陳發(fā)桂:《法治視野下涉法涉訴信訪終結(jié)的制度邏輯》,載《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014 年第5 期,第173 頁(yè)。、政府與司法機(jī)關(guān)職能職責(zé)不清,等等。這些不僅與司法權(quán)的運(yùn)行規(guī)律與特點(diǎn)不相符,而且影響司法權(quán)威、法治權(quán)威。四是信訪的秩序性不足。實(shí)踐中,無(wú)論是上訪秩序還是接訪秩序都有不規(guī)范的情況發(fā)生,有的接訪人經(jīng)驗(yàn)不足導(dǎo)致接訪時(shí)處理不好信訪秩序,特別是面對(duì)群體訪時(shí),容易發(fā)生失序的情況。有的信訪人不注意自我約束,違法違規(guī)違反程序上訪,甚至極個(gè)別信訪人員試圖以“擾亂秩序”牟取利益。五是對(duì)基本治理制度沒(méi)有專(zhuān)門(mén)立法。長(zhǎng)期以來(lái),信訪一直是一個(gè)比較普遍的社會(huì)問(wèn)題,治理難度較大,而且在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中是一個(gè)不可或缺的重要組成部分,雖然有一系列政策和黨內(nèi)法規(guī)、行政法規(guī)等予以調(diào)整,但其基本制度特別是有關(guān)公權(quán)力與信訪人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系等重大問(wèn)題,卻沒(méi)有人大層面的專(zhuān)門(mén)立法,這對(duì)于推進(jìn)信訪治理法治化、現(xiàn)代化而言不能不說(shuō)是一個(gè)缺憾。上述種種同黨和國(guó)家事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展要求相比,同全面依法治國(guó)戰(zhàn)略布局相比,同推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)相比,同人民群眾對(duì)法治的期待相比,都是比較明顯的短板弱項(xiàng),而且這些問(wèn)題的解決非朝夕之功,非一蹴而就。

實(shí)施依法治國(guó)基本方略,建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家,既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的重要保障,也是國(guó)家長(zhǎng)治久安的根本要求。全面依法治國(guó)作為“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中的重要方面,要求堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn),法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè),信訪治理法治化是其中的重要組成部分。我們必須緊緊圍繞建設(shè)高水平平安中國(guó)、法治中國(guó)的總目標(biāo),切實(shí)將加強(qiáng)信訪治理法治建設(shè)貫穿于治理工作的全過(guò)程,國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員要嚴(yán)格依法履行職責(zé),行使職權(quán),維護(hù)廣大人民群眾的根本利益,維護(hù)國(guó)家法治的尊嚴(yán)和權(quán)威。政法機(jī)關(guān)要以構(gòu)建公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度為重點(diǎn),把嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法作為基本要求,嚴(yán)格依照法定程序行使執(zhí)法權(quán)、司法權(quán),努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。要緊緊抓住影響司法公正和制約司法能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié),優(yōu)化司法職權(quán)配置,完善訴訟法律制度,規(guī)范執(zhí)法司法行為,進(jìn)一步提升執(zhí)法司法公信力,從源頭上預(yù)防和減少涉法涉訴信訪。同時(shí)要加快建設(shè)法治社會(huì),弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神,傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化,引導(dǎo)全體人民做社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺(jué)遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者,努力使尊法學(xué)法守法用法在全社會(huì)蔚然成風(fēng)。人民群眾向黨和政府提出意見(jiàn)建議、維護(hù)自身權(quán)益、反映信訪訴求等,都應(yīng)當(dāng)遵循法律程序,在法治軌道上運(yùn)行。

(三)信訪治理的社會(huì)意義

信訪治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容,也是社會(huì)治理的重點(diǎn)和難題之一,亟待加強(qiáng)研究,為推進(jìn)國(guó)家社會(huì)治理現(xiàn)代化作出重要貢獻(xiàn)。改革開(kāi)放以來(lái),信訪長(zhǎng)期高位運(yùn)行,特別是進(jìn)入20 世紀(jì)以來(lái),由于我國(guó)已進(jìn)入改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化、國(guó)際化加快推進(jìn),經(jīng)濟(jì)體制深刻變革,社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng),利益格局深刻調(diào)整,思想觀念深刻變化,這既給我國(guó)發(fā)展帶來(lái)了巨大活力,也會(huì)帶來(lái)這樣那樣的矛盾和問(wèn)題,其中,大量矛盾糾紛會(huì)通過(guò)信訪渠道反映出來(lái)。加上有的地方和部門(mén)工作不到位,有的干部作風(fēng)不扎實(shí),一些干部群眾法治觀念比較淡薄等,使信訪治理任務(wù)更顯繁重。大到社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)、城鄉(xiāng)拆遷等,小至個(gè)人生活、家庭婚姻等,涉及領(lǐng)域較廣,處理難度較大。電影《我不是潘金蓮》中,妻子因?yàn)檎煞蛭耆杵涫桥私鹕徱痪湓捛揖懿坏狼?即赴鄉(xiāng)、縣、市、省、中央各級(jí)上訪十來(lái)年的故事,就是一個(gè)典型的例子。①陳金釗:《法治思維的中國(guó)難題——對(duì)〈我不是潘金蓮〉的法學(xué)思考》,載《浙江社會(huì)科學(xué)》2017 年第7 期,第51-58 頁(yè)。我國(guó)信訪治理時(shí)間長(zhǎng)、跨度大、成體系、成規(guī)模,已經(jīng)形成從中央到地方各級(jí)黨委、人大、政府、紀(jì)檢監(jiān)察、人民法院、人民檢察院、工青婦群團(tuán)組織、部分大中型企業(yè)等,一整套機(jī)構(gòu)齊全、隊(duì)伍龐大、體系完備、功能全面的國(guó)家社會(huì)治理系統(tǒng)。黨的第十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào),要堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。到2035 年,各方面制度更加完善,基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;到中華人民共和國(guó)成立100 年時(shí),全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,使中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加鞏固,優(yōu)越性充分展現(xiàn)。社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要方面,必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理,完善正確處理新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾有效機(jī)制,堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”,暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道,完善信訪制度,完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系,健全社會(huì)心理服務(wù)體系和危機(jī)干預(yù)機(jī)制,完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制,努力將矛盾化解在基層。2021 年4 月28 日發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》進(jìn)一步指出,基層治理是國(guó)家治理的基石,統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和城鄉(xiāng)社區(qū)治理,是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。要堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo),堅(jiān)持以人民為中心,以增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),以加強(qiáng)基層黨組織建設(shè),增強(qiáng)基層黨組織政治功能和組織力為關(guān)鍵,以加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)和健全基層群眾自治制度為重點(diǎn),以改革創(chuàng)新和制度建設(shè)能力建設(shè)為抓手,建立健全基層治理體制機(jī)制,推動(dòng)政府治理同社會(huì)居民自治良性互動(dòng),提高基層治理社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平。力爭(zhēng)用五年左右時(shí)間,建立起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),政府依法履責(zé),各類(lèi)組織積極協(xié)同,群眾廣泛參與,自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系。在此基礎(chǔ)上,力爭(zhēng)再用十年時(shí)間,基本實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。毫無(wú)疑問(wèn),信訪治理是基層治理的重要組成部分。任何一個(gè)信訪主體都工作或生活在特定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)城鄉(xiāng)社區(qū),信訪治理作為長(zhǎng)期以來(lái)的一個(gè)社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題,既是基層治理、社會(huì)治理的重點(diǎn),也是難點(diǎn)之一。從一定意義上講,如果沒(méi)有信訪治理現(xiàn)代化,那么,基層治理現(xiàn)代化、社會(huì)治理現(xiàn)代化乃至國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,都將難以順利實(shí)現(xiàn)。因此,信訪治理的社會(huì)意義十分重要而深遠(yuǎn)。

(四)信訪治理的理論意義

多年以來(lái),信訪特別是涉訴信訪治理理論研究滯后,凸顯供給不足,亟待總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),提煉具有中國(guó)特色、時(shí)代特色的信訪治理理論,指導(dǎo)信訪實(shí)踐。

一般認(rèn)為,信訪是最為大眾化的普通活動(dòng),本身可研究提煉的理論性成分很少,甚至可以說(shuō)是理論“荒漠”。再者,理論界既沒(méi)有機(jī)會(huì)深入信訪及其治理實(shí)踐,掌握第一手情況,親口“嘗一嘗梨子的滋味”,又沒(méi)有條件獲取足夠的客觀翔實(shí)資料,“巧婦難為無(wú)米之炊”;實(shí)務(wù)界被大量的信訪活動(dòng)和案件所累,沒(méi)有時(shí)間和精力總結(jié)提煉信訪治理經(jīng)驗(yàn),特別是對(duì)現(xiàn)實(shí)信訪治理對(duì)策和理論的研究更少。信訪治理涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、法治等重要領(lǐng)域,涉及廣大人民群眾的切身利益,涉及社會(huì)和諧穩(wěn)定,涉及國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,甚至涉及黨的執(zhí)政根基。

馬克思主義認(rèn)為,理論來(lái)源于實(shí)踐,又反過(guò)來(lái)對(duì)實(shí)踐起指導(dǎo)作用。列寧指出:“沒(méi)有革命的理論,就不會(huì)有革命的運(yùn)動(dòng)。”①列寧:《怎么辦? 我們運(yùn)動(dòng)中的迫切問(wèn)題(1901 年秋—1902 年2 月)》,載《列寧全集 第六卷(1902 年1 月—8 月)》,人民出版社1986 年版,第23頁(yè)。毛澤東同志在其哲學(xué)名著《實(shí)踐論》中指出:“然而馬克思主義看重理論,正是,也僅僅是,因?yàn)樗軌蛑笇?dǎo)行動(dòng)?！雹诿珴蓶|:《實(shí)踐論 論認(rèn)識(shí)和實(shí)踐的關(guān)系——知和行的關(guān)系(一九三七年七月)》,載《毛澤東選集(第一卷)》,人民出版社1991 年版,第292 頁(yè)。習(xí)近平總書(shū)記指出:“我國(guó)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)應(yīng)該以我們正在做的事情為中心,從我國(guó)改革發(fā)展的實(shí)踐中挖掘新材料、發(fā)現(xiàn)新問(wèn)題、提出新觀點(diǎn)、構(gòu)建新理論,加強(qiáng)對(duì)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的系統(tǒng)總結(jié),加強(qiáng)對(duì)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會(huì)、生態(tài)文明以及黨的執(zhí)政能力建設(shè)等領(lǐng)域的分析研究,加強(qiáng)對(duì)黨中央治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略的研究闡釋,提煉有學(xué)理性的新理論,概括有規(guī)律性的新實(shí)踐?！雹哿?xí)近平:《加快構(gòu)建中國(guó)特色哲學(xué)社會(huì)科學(xué)(二〇一六年五月十七日)》,載《習(xí)近平著作選讀(第一卷)》,人民出版社2023 年版,第484 頁(yè)。正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)告訴我們,沒(méi)有充分的理論支撐,實(shí)踐往往是盲目的,缺乏方向性的,“頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳”,難以形成統(tǒng)一的、系統(tǒng)的體制機(jī)制,并發(fā)揮長(zhǎng)效作用。從現(xiàn)實(shí)需要來(lái)看,信訪治理是個(gè)長(zhǎng)期的、普遍的、復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題,從一定意義上講,學(xué)術(shù)“含金量”不豐富甚至不明顯,理論供給不足,對(duì)信訪治理制度構(gòu)建和效能發(fā)揮影響甚大,正因如此,實(shí)踐中就更需要理論的指導(dǎo)。從理論研究本身來(lái)看,首先要有問(wèn)題意識(shí),要善于深入實(shí)踐,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、梳理問(wèn)題、抓住問(wèn)題,提出解決問(wèn)題的思路和方案。毫無(wú)疑問(wèn),實(shí)踐中的新情況新問(wèn)題是學(xué)術(shù)原創(chuàng)的源頭活水,客觀上僅僅在已經(jīng)成熟的理論基礎(chǔ)上搞原創(chuàng)是比較困難的,而對(duì)信訪及其治理這樣的社會(huì)難題進(jìn)行研究,學(xué)術(shù)原創(chuàng)是相對(duì)比較容易的,甚至可以說(shuō)不原創(chuàng)都很困難。只要我們真正深入信訪及其治理實(shí)踐,下功夫研究信訪活動(dòng)及信訪治理實(shí)踐中存在的各種問(wèn)題,全面、系統(tǒng)、深入地進(jìn)行思考,就一定能夠提煉出原創(chuàng)性的信訪治理理論。這不僅對(duì)信訪治理意義重大,而且對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化乃至中國(guó)式現(xiàn)代化都具有重要意義,其學(xué)術(shù)價(jià)值不可低估?？傊?下大力氣研究信訪治理理論,科學(xué)回答和解決信訪治理這一典型的“中國(guó)問(wèn)題”,是實(shí)踐的需要、時(shí)代的需要、人民的需要,也是歷史賦予理論界和實(shí)務(wù)界的神圣使命。

二、信訪治理的本質(zhì)特性

用辯證唯物主義和歷史唯物主義觀點(diǎn)看問(wèn)題,信訪活動(dòng)具有人民性、必然性、階段性、統(tǒng)籌性以及“雙重性”。我們應(yīng)當(dāng)科學(xué)研判,牢牢把握信訪治理的本質(zhì)特性。

(一)信訪工作的人民性

堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想,全心全意為人民服務(wù),是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本宗旨,是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容,是黨的根本價(jià)值追求和實(shí)踐的出發(fā)點(diǎn)及整個(gè)理論和實(shí)踐價(jià)值的皈依。黨的二十大報(bào)告指出,“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民打江山、守江山,守的是人民的心。”①習(xí)近平:《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告(2022 年10 月16 日)》,人民出版社2022 年版,第46 頁(yè)。人民性不是空洞的,它既是我們的指導(dǎo)思想、價(jià)值追求和基本理念,又能指導(dǎo)具體工作實(shí)踐。它蘊(yùn)含于國(guó)家建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和人民群眾生活的方方面面,我們必須從現(xiàn)實(shí)問(wèn)題出發(fā),解決國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的突出問(wèn)題,解決與人民群眾密切相關(guān)的各種利益問(wèn)題。

中華人民共和國(guó)成立以來(lái),特別是改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)高速發(fā)展,利益格局快速調(diào)整,同時(shí)也不可避免地帶來(lái)了利益分配上的一些矛盾,有些矛盾解決不好就可能引發(fā)群眾信訪。如在幾十年的時(shí)間內(nèi),我國(guó)修建了其他國(guó)家難以望其項(xiàng)背的大量高速鐵路、高速公路、機(jī)場(chǎng)、工廠等,城市加速擴(kuò)張發(fā)展,等等,形成了幾乎整個(gè)人類(lèi)歷史上規(guī)模最大、波及面最廣、持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)、影響最深遠(yuǎn)的基礎(chǔ)建設(shè)活動(dòng)。但在高速發(fā)展的過(guò)程中,由于區(qū)域政策不平衡等因素,對(duì)有些公民權(quán)益保護(hù)不足,相應(yīng)的法律救濟(jì)手段也未完全跟上,導(dǎo)致因征地拆遷以及與之相關(guān)的信訪大量增加,在信訪總量中占有較高的比例。在新時(shí)代、新階段、新形勢(shì)下,我們要在繼續(xù)推動(dòng)發(fā)展的基礎(chǔ)上,著力解決好發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題,提高發(fā)展質(zhì)量,更好滿足人民群眾在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面日益增長(zhǎng)的需求,從人民美好生活需要的多樣性、層次性和遞增性入手,全方位、多層次、動(dòng)態(tài)認(rèn)識(shí)和把握人民群眾的需求,抓住人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題,不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義,從源頭上、根本上預(yù)防、減少、解決信訪問(wèn)題。

信訪是憲法和法律賦予人民群眾的權(quán)利,實(shí)踐中涉訴信訪往往占總體信訪量的比例較大。實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益,是中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度的根本宗旨和本質(zhì)屬性,是司法工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。我們既要牢固樹(shù)立司法為民的理念,又要在司法實(shí)踐中從司法權(quán)力運(yùn)行和司法活動(dòng)的各方面各環(huán)節(jié)出發(fā),構(gòu)建和完善方便人民群眾訴訟,最大限度維護(hù)人民群眾合法利益的制度機(jī)制。要高度重視和解決信訪群眾的合理訴求,充分發(fā)揮司法職能,依法保障其合法權(quán)益,提高社會(huì)治理效能,維護(hù)良好的社會(huì)秩序,不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感,充分彰顯信訪問(wèn)題的人民性,這是信訪治理的本質(zhì)和核心。

(二)信訪現(xiàn)象的必然性

從哲學(xué)角度講,所謂必然性,是指事物發(fā)展、變化中的不可避免的趨勢(shì)。它是由事物的本質(zhì)決定的,認(rèn)識(shí)事物的必然性也就是認(rèn)識(shí)事物本質(zhì)。當(dāng)然,任何一個(gè)事物、事件的發(fā)生其原因往往是復(fù)雜的、多方面的,人們認(rèn)識(shí)事物也往往受到一定條件的限制,難以掌握事物的所有原因條件,因而能夠探究把握一件事情發(fā)生的主要原因,就可以認(rèn)為此事情是必然發(fā)生或必然不發(fā)生的,這就表現(xiàn)出了事物的必然性。當(dāng)然,必然性與偶然性是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系,前者說(shuō)明一定事物必然會(huì)發(fā)生,后者則指事物聯(lián)系和發(fā)展中不確定的趨向。必然性不是孤立的、絕對(duì)的,它總是通過(guò)大量的偶然性而表現(xiàn)出來(lái)。偶然性是必然性的表現(xiàn)形式和必要補(bǔ)充,事實(shí)上既沒(méi)有完全脫離偶然性的絕對(duì)的必然性,也沒(méi)有完全脫離必然性的絕對(duì)的偶然性,二者在一定條件下可以關(guān)聯(lián)轉(zhuǎn)化。認(rèn)識(shí)和掌握這一哲學(xué)原理,對(duì)于我們研究把握信訪活動(dòng)及其治理規(guī)律具有十分重要的意義。

從國(guó)家建設(shè)和發(fā)展的歷史進(jìn)程看,信訪作為一種社會(huì)現(xiàn)象,是由經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和歷史進(jìn)程所決定的,總體上有其必然性,但具體以何種形式、在何時(shí)間、何地點(diǎn)發(fā)生也有其偶然性。站在人類(lèi)歷史文明發(fā)展史的視角,我國(guó)正處于由農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明和信息化文明的過(guò)渡期,改革開(kāi)放以來(lái),我們用幾十年的時(shí)間走完了西方國(guó)家近300 年的工業(yè)化道路,是世界文明史上罕有其匹的浩大工程,開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)式現(xiàn)代化道路,為人類(lèi)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化提供了新的選擇。其中社會(huì)結(jié)構(gòu)重大轉(zhuǎn)型是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程,在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及地理環(huán)境等方面不平衡的十幾億人口的大國(guó),絕非易事,會(huì)遇到諸如傳統(tǒng)觀念與現(xiàn)代文明的沖突、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、人的身份模糊、貧富差距拉大等許多單純農(nóng)業(yè)社會(huì)所沒(méi)有的新情況、新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)。信訪長(zhǎng)期高位運(yùn)行,是這一轉(zhuǎn)型的必然反應(yīng),這是我國(guó)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化面臨的特殊課題。①唐皇鳳:《回歸政治緩沖:當(dāng)代中國(guó)信訪制度功能變遷的理性審視》,載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2008 年第4 期,第577-578 頁(yè)。

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變看,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代生產(chǎn)、供給、消費(fèi)等都由國(guó)家計(jì)劃安排支配,社會(huì)交易及各種關(guān)系比較簡(jiǎn)單,社會(huì)主體也沒(méi)有更多的利益沖突,各方面發(fā)生的矛盾糾紛比較少。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)由市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”取代了看得見(jiàn)的國(guó)家計(jì)劃,各社會(huì)主體參與市場(chǎng)活動(dòng)的積極性得以迸發(fā)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)追求個(gè)人利益的差別性與公有制強(qiáng)調(diào)公共利益一致性之間的矛盾,可能造成兩極分化與公有制所要求的共同富裕的矛盾,市場(chǎng)發(fā)展一定的自發(fā)性在有的情況下容易引起比例失調(diào)、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)與公有制要求社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的矛盾,市場(chǎng)機(jī)制要求按生產(chǎn)要素分配與社會(huì)主義要求按勞分配的矛盾等等,都直接或間接帶來(lái)各種利益格局調(diào)整,摩擦糾紛增多,通過(guò)正常途徑難以解決或不能及時(shí)解決的糾紛,往往就進(jìn)入信訪渠道。

從社會(huì)發(fā)展階段看,我國(guó)正處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段,社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)各方面還存在著不少新情況、新問(wèn)題、新矛盾。比如,發(fā)展質(zhì)量不高、環(huán)境保護(hù)任重道遠(yuǎn)、司法供給不足、公平正義不能滿足社會(huì)需要、公共服務(wù)和民生保障跟不上群眾的需求、社會(huì)文明水平尚待提高,還有城鄉(xiāng)居民的利益矛盾、社會(huì)不同群體之間的矛盾,等等,在不同地域、不同程度存在。一些改革部署和重大政策措施也需要進(jìn)一步落實(shí),國(guó)家治理體系和治理能力還要不斷加強(qiáng)。這些短板弱項(xiàng)都與廣大人民群眾的切身利益密切相關(guān),都可能成為直接或間接、現(xiàn)實(shí)或潛在的信訪因素。

從政治、文化、社會(huì)方面看,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑是馬克思主義的基本原理,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求與之相適應(yīng)的上層建筑,但上層建筑(如法治、社會(huì)治理、意識(shí)形態(tài)等)的變革與完善有一個(gè)過(guò)程,而且是動(dòng)態(tài)發(fā)展的,從不適應(yīng)到適應(yīng),再到不適應(yīng),然后又發(fā)展到適應(yīng),循環(huán)往復(fù),其間的矛盾不可避免。比如,對(duì)人民群眾利益的法律保護(hù)和救濟(jì)不全面、不充分、不及時(shí)、不到位,不能適應(yīng)人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)公平、正義、利益保障等方面的需求。加之多年來(lái)形成的社會(huì)治理短板,雖然人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等多元矛盾化解機(jī)制不斷發(fā)展,但預(yù)防和化解矛盾糾紛的手段、方式、渠道等仍不太健全,不僅體系不夠完備,能力和水平也有待進(jìn)一步提高,一些糾紛難以完全避免進(jìn)入信訪渠道。再則,幾千年來(lái)形成的“青天”“告御狀”等傳統(tǒng)文化觀念,難以一時(shí)清除。①侯猛:《最高法院訪民的心態(tài)與表達(dá)》,載《中外法學(xué)》2011 年第3 期,第652-653 頁(yè);李巍:《法治視野下信訪制度的改革路徑》,載《行政與法》2015 年第12 期,第32 頁(yè)。同時(shí),客觀上上級(jí)資源較多,下級(jí)資源短缺,特別是有關(guān)政策上的資源下級(jí)更難以滿足需要。信訪群眾“趨利避害”,追求信訪利益最大化的自然選擇,也會(huì)吸引其往上信訪。②楊華、羅興佐:《農(nóng)民的行動(dòng)策略與政府的制度理性——我國(guó)征地拆遷中“鬧大”現(xiàn)象的分析》,載《社會(huì)科學(xué)》2016 年第2 期,第78-82頁(yè)。因此,信訪在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)還有其社會(huì)文化土壤。

綜上,在一定歷史階段,信訪確有其必然性。當(dāng)然,信訪的這種必然性和偶然性是對(duì)立統(tǒng)一存在的,我們要用辯證唯物主義和歷史唯物主義的觀點(diǎn)認(rèn)識(shí)和把握信訪規(guī)律,不能簡(jiǎn)單化、機(jī)械化、絕對(duì)化。

(三)信訪活動(dòng)的階段性

社會(huì)發(fā)展是波浪式前進(jìn)的。改革開(kāi)放之前,經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢,社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)不大,經(jīng)濟(jì)利益沖擊不明顯,有關(guān)經(jīng)濟(jì)利益方面的信訪處于“低潮”。改革開(kāi)放之后,經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)突飛猛進(jìn),甚至成為各地競(jìng)相發(fā)展的“晴雨表”,與此直接或間接相關(guān)的信訪不斷上升,甚至曾出現(xiàn)“高峰期”。近幾年,黨中央從以人民為中心的發(fā)展思想出發(fā),調(diào)整有關(guān)政策,優(yōu)化城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略,這方面的信訪開(kāi)始下降。隨著這些政策的扎實(shí)推進(jìn)和落實(shí),這方面新發(fā)生的問(wèn)題越來(lái)越少,歷史遺留問(wèn)題也逐漸消化。當(dāng)然,中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)可能還有一個(gè)過(guò)程。但總體而言,此類(lèi)信訪會(huì)趨于平緩。

如前所述,黨的十八大以后,中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代,社會(huì)主要矛盾的變化要求我們?cè)诶^續(xù)推動(dòng)發(fā)展的基礎(chǔ)上,著力解決好發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題,大力提升發(fā)展質(zhì)量和效益,更好滿足人民群眾在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面日益增長(zhǎng)的需要,更好推動(dòng)人的全面發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步。要特別關(guān)注人民群眾需求的變化,關(guān)切到每個(gè)人對(duì)美好生活的追求。既要把握共性,又要把握個(gè)性,抓住人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題,不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義,形成有效的社會(huì)治理、良好的社會(huì)秩序。其中,依法保障信訪群眾的合法權(quán)益就是一個(gè)十分重要的問(wèn)題?，F(xiàn)在我們已進(jìn)入新發(fā)展階段,經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展,根本在于經(jīng)濟(jì)的活力、創(chuàng)新力和競(jìng)爭(zhēng)力。在這個(gè)階段,隨著不斷發(fā)展,人民群眾在這方面的權(quán)益保障問(wèn)題就會(huì)得到解決或緩解,相關(guān)領(lǐng)域信訪的“高峰期”也會(huì)趨于下降。

需要注意的是,舊的矛盾解決了,新的矛盾又會(huì)產(chǎn)生;新的矛盾解決了,更新的矛盾還會(huì)產(chǎn)生。特別是當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)不確定性、不可預(yù)測(cè)的因素較多,國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)也遇到一些新情況、新問(wèn)題,在許多方面直接或間接地影響到人民群眾的切實(shí)利益,這些矛盾有一部分也可能以信訪的形式表現(xiàn)出來(lái)。當(dāng)然,隨著全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施,國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷推進(jìn),社會(huì)矛盾多元化解體系的日益完善,總體而言,信訪形勢(shì)會(huì)日益好轉(zhuǎn),但信訪的相對(duì)“高峰期”態(tài)勢(shì)仍會(huì)呈現(xiàn)出階段性特征。通過(guò)對(duì)過(guò)去、現(xiàn)在、未來(lái)信訪發(fā)展演變的觀察、分析、研究、預(yù)判,可以發(fā)現(xiàn)其明顯的“曲線型”發(fā)展軌跡。即由平緩—上升—高潮—下降—低潮—再到平緩—上升……這是一個(gè)循環(huán)往復(fù)、不斷發(fā)展演變的過(guò)程,不同時(shí)期信訪內(nèi)容、訴求方式以及具體情況不同,但發(fā)展曲線基本如此。

(四)信訪治理的統(tǒng)籌性

按照辯證唯物主義的觀點(diǎn),任何事物及事物發(fā)生發(fā)展都有其內(nèi)在邏輯性,掌握了其內(nèi)在邏輯性就等于有了解決問(wèn)題的鑰匙,否則,難免出現(xiàn)工作上的盲目性。信訪是社會(huì)的產(chǎn)物,它是隨著經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)的發(fā)展而產(chǎn)生的,也會(huì)隨之發(fā)展變化。我們一定要將其放在歷史發(fā)展進(jìn)程以及國(guó)家治理、社會(huì)治理這個(gè)大視野中觀察、認(rèn)識(shí),提高政治站位,堅(jiān)持戰(zhàn)略思維、系統(tǒng)思維、創(chuàng)新思維、法治思維、底線思維,把握大局,看到問(wèn)題的本質(zhì),堅(jiān)持辨證施治,統(tǒng)籌治理,不能就事論事,這是認(rèn)識(shí)和把握信訪規(guī)律性的關(guān)鍵。在此基礎(chǔ)上,既要認(rèn)真研究并把握信訪總體問(wèn)題產(chǎn)生的宏觀的、根本的原因,也要認(rèn)真研究把握某一信訪事項(xiàng)發(fā)生的直接的、具體的原因,找出信訪原因與結(jié)果之間的因果關(guān)系、前后左右的內(nèi)在聯(lián)系性等,抓住問(wèn)題的關(guān)鍵,對(duì)癥下藥,使信訪矛盾得以化解或緩解。

同時(shí),要特別注意苗頭性“小問(wèn)題”。矛盾的“小”與“大”都是相對(duì)而言的,是可以互相轉(zhuǎn)化的,看似很小的、一般性的信訪問(wèn)題,如果沒(méi)有發(fā)現(xiàn)或不重視內(nèi)在的邏輯聯(lián)系,往往會(huì)“小事兒拖大”,實(shí)踐中這類(lèi)教訓(xùn)很多。在對(duì)信訪形勢(shì)的分析判斷以及態(tài)度上,也要注重邏輯分析,既應(yīng)看到信訪形勢(shì)的嚴(yán)峻性,從而提升責(zé)任意識(shí),不能掉以輕心;又要看到這種嚴(yán)峻形勢(shì)只是暫時(shí)的,有其階段性,從而排除畏難情緒,堅(jiān)定治理的信心;還要看到信訪問(wèn)題的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性,要從治理體制機(jī)制、治理法治化、信息化等方面著眼①通過(guò)數(shù)據(jù)幫助治理信訪,以及通過(guò)信訪數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的研究,參見(jiàn)張海波:《大數(shù)據(jù)與信訪治理》,載《南京社會(huì)科學(xué)》2017年第10 期,第64-67 頁(yè);張海波:《信訪大數(shù)據(jù)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警》,載《學(xué)?！?017 年第6 期,第105-107 頁(yè)。具體在涉訴信案件中智能技術(shù)的運(yùn)用,參見(jiàn)蘇成慧:《“計(jì)算+法律”的視線困境與理性考量——基于涉訴信訪案件全過(guò)程推演的應(yīng)用場(chǎng)景》,載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2023 年第2 期,第80-90 頁(yè)。,從長(zhǎng)計(jì)議,最終實(shí)現(xiàn)信訪治理現(xiàn)代化,匯入國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的洪流。

(五)信訪行為的“雙重性”

信訪作為一種長(zhǎng)期存在的現(xiàn)象,必然有其社會(huì)土壤,我們應(yīng)當(dāng)全面、客觀、理性地認(rèn)識(shí),既要看到其不利的一面,也要看到其有利的一面。

不利方面主要在于:一則會(huì)影響人民群眾的正常生活。信訪雖然是信訪人尋求權(quán)益保障的途徑,但是這種行為大多數(shù)是不得已而為之。信訪不僅要付出經(jīng)濟(jì)成本,而且要付出精神成本;不僅影響本人的正常生活,而且影響家庭甚至他人的正常生活。①長(zhǎng)期偏執(zhí)型上訪中當(dāng)事人投入了大量時(shí)間、精力和情感,脫離正常生活軌道,參見(jiàn)侯猛:《最高法院訪民的心態(tài)與表達(dá)》,載《中外法學(xué)》2011 年第3 期,第653-655 頁(yè);陳柏峰:《偏執(zhí)型上訪及其治理的機(jī)制》,載《思想戰(zhàn)線》2015 年第6 期,第101-102 頁(yè);二則信訪尤其是長(zhǎng)期的、群體性的信訪,會(huì)影響社會(huì)秩序,有的還會(huì)影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展,極個(gè)別的還可能會(huì)被不懷好意者或敵對(duì)勢(shì)力所利用,以達(dá)到其不可告人的目的。②謀利型上訪下可能發(fā)展出“上訪專(zhuān)業(yè)戶(hù)”和“上訪產(chǎn)業(yè)”。參見(jiàn)田先紅:《從維權(quán)到謀利——農(nóng)民上訪行為邏輯變遷的一個(gè)解釋框架》,載《開(kāi)放時(shí)代》2010 年第6 期,第29-31 頁(yè)。三則盡管信訪有其憲法和法律依據(jù),但實(shí)踐中的失序狀態(tài)會(huì)對(duì)法律秩序造成沖擊、破壞,甚至?xí)纬刹涣嫉纳鐣?huì)導(dǎo)向,阻滯法治進(jìn)程,這與全面依法治國(guó)的要求是相悖的。③“信訪不信法”“棄法轉(zhuǎn)訪”“以訪壓法”等問(wèn)題都會(huì)損害司法權(quán)威。參見(jiàn)徐日丹:《全面推動(dòng)涉法涉訴信訪改革——中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人就〈關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見(jiàn)〉答記者問(wèn)》,載《檢察日?qǐng)?bào)》2014 年3 月20 日,第003 版。

但從另一方面看,一是信訪之所以比較普遍,也說(shuō)明人民群眾的覺(jué)醒意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、自我保護(hù)意識(shí),特別是運(yùn)用法律武器維護(hù)自己利益的意識(shí)不斷增強(qiáng),這是公民素質(zhì)提升的過(guò)程,從更寬廣更長(zhǎng)遠(yuǎn)的視角看,應(yīng)當(dāng)被看作是一種社會(huì)進(jìn)步。二是通過(guò)信訪渠道會(huì)使我們及時(shí)發(fā)現(xiàn)工作中、體制機(jī)制上存在的問(wèn)題,促進(jìn)我們改進(jìn)工作、推進(jìn)改革、完善制度,提高社會(huì)治理能力,提升保障人民群眾利益水平,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各方面的發(fā)展和進(jìn)步。事實(shí)上,這些年我們堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向,一些改革措施的出臺(tái)、制度設(shè)計(jì)的優(yōu)化、權(quán)利保障水平的提高等,就是在一些領(lǐng)域的信訪推動(dòng)下進(jìn)行的。三是任何社會(huì)以及社會(huì)的任何階段都會(huì)有矛盾,信訪在一定程度上起到了紓緩社會(huì)矛盾“減壓閥”的作用,特別是在防止或預(yù)警“突發(fā)性”“爆炸性”社會(huì)矛盾方面,其作用是不可忽視的。四是對(duì)絕大多數(shù)信訪群眾來(lái)講,之所以向黨和國(guó)家機(jī)關(guān)信訪,說(shuō)明他們是相信黨,相信人民政府、人民法院、人民檢察院等公權(quán)力機(jī)關(guān)的,認(rèn)為自己的權(quán)益會(huì)得到依法保護(hù)的。如果他們不相信公力手段的救濟(jì),可能就會(huì)尋求私力手段解決問(wèn)題,為“私人偵探”“討債公司”“報(bào)仇網(wǎng)點(diǎn)”,甚至為惡勢(shì)力、黑社會(huì)組織等提供需求市場(chǎng)、生存土壤,那將是一種更加不利的局面。

三、信訪治理法治化的基本內(nèi)涵與路徑

(一)信訪治理法治化的基本內(nèi)涵和體系

固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)是社會(huì)主義法治的基本功能和重要使命,也是法治具有的規(guī)律性之一。信訪治理法治化是一個(gè)比較復(fù)雜的系統(tǒng)工程,要進(jìn)一步提高對(duì)其規(guī)律性的認(rèn)識(shí),總體而言,應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)預(yù)防法治化、受理法治化、辦理法治化、監(jiān)督追責(zé)法治化、維護(hù)秩序法治化。為貫徹落實(shí)“五化”精神,應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)以下幾方面工作。

第一,信訪基本制度立法化。信訪是我國(guó)存在的一個(gè)重要的社會(huì)問(wèn)題,既涉及公民的權(quán)利義務(wù),又涉及社會(huì)秩序的和諧穩(wěn)定,還涉及國(guó)家重要法律制度體系的完善和國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。長(zhǎng)期以來(lái),除了《信訪條例》外,大量的是各機(jī)關(guān)、單位自己制定的各種規(guī)范,雖然對(duì)化解信訪矛盾,維護(hù)信訪秩序等發(fā)揮了重要作用,但有時(shí)也難免受部門(mén)利益和思維方式的影響,往往帶有“厚此薄彼”的色彩。有的還在涉及公權(quán)力與信訪人私權(quán)利關(guān)系問(wèn)題上,單方面設(shè)定自己的權(quán)力,導(dǎo)致權(quán)威性、公信力不足,既影響信訪人權(quán)利,也影響公權(quán)力形象。在當(dāng)前實(shí)施全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的大背景下,我國(guó)全面推進(jìn)國(guó)家各方面工作法治化,完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系是黨的二十大部署的重要任務(wù)。由全國(guó)人大常委會(huì)制定信訪治理法,既能有效保障信訪人依法實(shí)現(xiàn)合法權(quán)益,確保公權(quán)力在法治軌道上行使;還能賦予信訪治理法更高的權(quán)威性,提升信訪治理的公信力。制定信訪治理法在內(nèi)容上可以采取“粗細(xì)結(jié)合”的策略,根據(jù)信訪治理的基本運(yùn)行規(guī)律,突出應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的基本理念,在信訪預(yù)防、信訪受理、信訪辦理、監(jiān)督追責(zé)、維護(hù)秩序等重要環(huán)節(jié),涉及公權(quán)力與信訪人信訪權(quán)益關(guān)系、有關(guān)機(jī)關(guān)和單位職權(quán)責(zé)任等重要內(nèi)容,盡可能細(xì)化具體,而對(duì)于機(jī)關(guān)和單位管理、運(yùn)行機(jī)制等方面的內(nèi)容,只作原則要求,留有空間。

第二,公權(quán)力行使法定化。公權(quán)力是國(guó)家機(jī)關(guān)一種特殊的具有強(qiáng)制力的權(quán)力,其行使需要有法律規(guī)定與授權(quán),在法律框架下依法進(jìn)行,其目的是保證公正公平和法治原則的落實(shí),維護(hù)人民群眾合法權(quán)益不受非法侵犯。公權(quán)力的行使還需要遵循程序正義,確保決策的透明度和公眾參與的合法性。實(shí)踐中有的信訪人因?qū)珯?quán)力行為的合法性有異議,而提出相關(guān)訴求,尤其是在因有關(guān)機(jī)關(guān)、單位行使管理權(quán)、處罰權(quán)等而引起的信訪中,信訪人往往對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)、單位管理處罰權(quán)的依據(jù)、權(quán)限、程序等不接受。而客觀上有的機(jī)關(guān)、單位行使公權(quán)力的行為確實(shí)有無(wú)法律依據(jù)或越權(quán)甚至濫用職權(quán)的情形。因此,從一定意義上講,強(qiáng)化公權(quán)力行使法定化,是加強(qiáng)源頭治理,預(yù)防和減少信訪行為的關(guān)口之一。隨著全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施,法治國(guó)家、法治政府建設(shè)不斷深入推進(jìn),對(duì)公權(quán)力行使法定化也提出了越來(lái)越高的要求。解決這個(gè)問(wèn)題主要應(yīng)從三個(gè)方面著手:一是進(jìn)一步加強(qiáng)有關(guān)公權(quán)力行使的立法工作,明確界定公權(quán)力的邊界,盡量減少“灰色地帶”,使國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使權(quán)力真正有法可依。這方面的立法任務(wù)很重,在加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)備案審查工作的同時(shí),可以發(fā)揮地方主要是省級(jí)人大立法的優(yōu)勢(shì),盡快完善這方面的法律體系。二是加強(qiáng)對(duì)行使公權(quán)力人員法治教育。在推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)將公務(wù)人員這個(gè)關(guān)鍵群體作為重點(diǎn),使大家真正理解“法無(wú)授權(quán)不可為”“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的真正意義并科學(xué)把握,使權(quán)力的行使既不缺位,也不越位。三是對(duì)公權(quán)力行使加強(qiáng)制約監(jiān)督,尤其在信訪工作中發(fā)現(xiàn)的公權(quán)力行使不合法甚至個(gè)別侵害公民合法權(quán)益問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正并依法追究法律責(zé)任。

第三,信訪訴求受理程序化。一般來(lái)說(shuō),信訪人之所以信訪,往往是由于自身的合法權(quán)益受到侵害或不當(dāng)影響或者向有關(guān)部門(mén)反映意見(jiàn)建議。對(duì)此,一是要完善訴求受理程序制度規(guī)定,使受理程序具體化、嚴(yán)格化、剛性化,以便于執(zhí)行落實(shí)。二是有關(guān)職能機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)克服困難,切實(shí)解決由于種種原因推脫搪塞或者不依程序受理等問(wèn)題,尤其是“重復(fù)訪”“越級(jí)訪”中反映出來(lái)的極個(gè)別下級(jí)機(jī)關(guān)、單位不依法履行職責(zé),將矛盾上交的傾向。三是要結(jié)合法治社會(huì)建設(shè),加強(qiáng)對(duì)信訪人的法治教育,進(jìn)一步提升信訪人的規(guī)則意識(shí)、程序意識(shí)。四是將訴求受理程序化列入信訪治理法治化的指標(biāo)體系,對(duì)于有關(guān)機(jī)關(guān)、單位是否按照職權(quán)及法定程序及時(shí)受理信訪人的信訪訴求進(jìn)行考核。

第四,信訪事項(xiàng)辦理合法化。信訪事項(xiàng)辦理是整個(gè)信訪治理工作中最重要的環(huán)節(jié)之一,也是信訪治理法治化最基本的要求,是決定個(gè)案信訪事項(xiàng)能否順利辦理與信訪治理整體工作成敗的關(guān)鍵。首先,受理機(jī)關(guān)受理信訪后,對(duì)信訪事項(xiàng)必須按照有關(guān)法律政策規(guī)定辦理,應(yīng)當(dāng)支持的訴求及時(shí)依法予以支持,需要向信訪人解釋的問(wèn)題,認(rèn)真解釋清楚。應(yīng)當(dāng)接受的意見(jiàn)建議積極接受,應(yīng)當(dāng)向信訪人回復(fù)的要及時(shí)回復(fù)。其次,按法律規(guī)定不能支持的訴求,則向信訪人說(shuō)明情況、做好解釋工作,切實(shí)解決由于種種原因?qū)π旁L人不合法的訴求無(wú)原則遷就、違法支持,甚至導(dǎo)致其他信訪人攀比,引起連鎖反應(yīng)的問(wèn)題。再次,對(duì)有的信訪人生活確有困難,符合國(guó)家救濟(jì)條件的,可以按法定程序進(jìn)行合理救濟(jì)。這樣,既有利于解決信訪人的實(shí)際困難,也有利于維護(hù)法律的尊嚴(yán)。

第五,信訪秩序規(guī)范化。長(zhǎng)期以來(lái),對(duì)信訪治理法治化進(jìn)程影響最大的因素之一,是信訪與接訪的秩序不夠規(guī)范。要解決這一頑癥,應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)抓好三個(gè)方面的工作:一是要進(jìn)一步制定和完善統(tǒng)一、權(quán)威、高層次的法律規(guī)范,使信訪秩序規(guī)定明晰化、要求具體化,提高其操作性、權(quán)威性、強(qiáng)制性。防止因?yàn)樾旁L秩序規(guī)定不明確,有的信訪在特定范圍內(nèi)造成較大影響,在一定程度上干擾部分地方的社會(huì)秩序。二是要解決有的機(jī)關(guān)、單位自身對(duì)信訪的受理、接談、處理等不規(guī)范、不嚴(yán)格,具體操作的任意性比較大,缺乏應(yīng)有的完善的秩序規(guī)制問(wèn)題。這既有利于樹(shù)立機(jī)關(guān)、單位的良好形象和維護(hù)權(quán)威,也有利于充分保障信訪人的合法權(quán)益。三是要依法規(guī)范信訪人的信訪行為和信訪活動(dòng),無(wú)論是向有關(guān)機(jī)關(guān)、單位提出訴求,還是反映意見(jiàn)建議等,都必須遵守法律秩序和社會(huì)秩序,在法治軌道上進(jìn)行。這既是維護(hù)社會(huì)秩序的需要,也是實(shí)現(xiàn)信訪人自身合法權(quán)益的需要。

第六,信訪工作失職和信訪行為違法責(zé)任化。法治的基本要求之一,是對(duì)違法行為必須依法追究法律責(zé)任,這是法律嚴(yán)肅性、權(quán)威性的具體體現(xiàn),是違法者所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果。一方面在信訪工作中,對(duì)極個(gè)別機(jī)關(guān)、單位工作人員失職瀆職,違反黨紀(jì)政紀(jì)的,應(yīng)當(dāng)依紀(jì)依規(guī)追究其黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任。對(duì)于明顯違反法律規(guī)定等造成嚴(yán)重后果的,要依法追究法律責(zé)任。另一方面,對(duì)于極個(gè)別信訪人員在信訪活動(dòng)中有嚴(yán)重違法行為甚至構(gòu)成犯罪的,要嚴(yán)格依法追究相應(yīng)的法律責(zé)任。真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究,確保法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。這種對(duì)機(jī)關(guān)、單位工作人員和信訪人的違紀(jì)違規(guī)違法行為雙向追責(zé)的制度安排,體現(xiàn)了法律面前人人平等的基本法律原則。

上述六個(gè)方面,從國(guó)家立法、公權(quán)力行使,到信訪受理、信訪辦理、秩序規(guī)范、責(zé)任追究等,前后銜接、層層遞進(jìn)、環(huán)環(huán)相扣,構(gòu)成信訪治理法治化“五化”的豐富內(nèi)涵和邏輯體系。

(二)制定信訪治理法的現(xiàn)實(shí)必要性、可行性與策略性

從大局著眼,在新時(shí)代大力推進(jìn)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的背景下,實(shí)現(xiàn)信訪治理法治化,最基本的一點(diǎn),就是應(yīng)當(dāng)在國(guó)家層面適時(shí)制定信訪治理法。

1.制定信訪治理法的必要性

首先,制定信訪治理法是貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想的必然要求。習(xí)近平法治思想的核心要義之一,就是堅(jiān)持以人民為中心,把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉,落實(shí)到依法治國(guó)的全過(guò)程。推進(jìn)信訪治理法治化,切實(shí)解決信訪渠道不暢,信訪人的合法合理訴求不能及時(shí)保障滿足等問(wèn)題,都要求通過(guò)國(guó)家層面的立法予以規(guī)制。并通過(guò)立法改革信訪制度,創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制,維護(hù)人民群眾合法權(quán)益與社會(huì)和諧穩(wěn)定,這是全面依法治國(guó)的基本要求。

其次,制定信訪治理法是新時(shí)代社會(huì)主要矛盾和信訪形勢(shì)的需要。黨的十八大以來(lái),全國(guó)信訪總體形勢(shì)持續(xù)向好,但也要充分認(rèn)識(shí)到,信訪問(wèn)題是一個(gè)長(zhǎng)期、復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題,進(jìn)入新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。發(fā)展不平衡不充分,實(shí)質(zhì)上就是還不能公平公正地平衡和保障人民群眾各方面利益,還不能充分滿足人民群眾對(duì)美好生活的追求和需要,從一定意義上講,這也是信訪問(wèn)題產(chǎn)生的總根源。當(dāng)前社會(huì)各類(lèi)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)仍處于多發(fā)期,一些信訪積案尚未妥善徹底化解,信訪總量依然高位運(yùn)行。制定信訪治理法,是從國(guó)家意志的高度,充分發(fā)揮信訪工作了解民情、集中民智、維護(hù)民利、凝聚民心的法律制度作用的重要措施之一。

再次,制定信訪治理法是新時(shí)代信訪治理高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。當(dāng)前,我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新階段,信訪治理要找準(zhǔn)治理法治化與構(gòu)建新發(fā)展格局的結(jié)合點(diǎn)和著力點(diǎn),聚焦法律制度的空白點(diǎn),加快完善構(gòu)建新發(fā)展格局的社會(huì)法律制度,充分發(fā)揮法治對(duì)信訪治理的引領(lǐng)功能,規(guī)范機(jī)制和保障作用,營(yíng)造全方位良好的信訪治理法治環(huán)境。近年來(lái),信訪治理規(guī)范化、制度化、法治化不斷進(jìn)步,但是與高質(zhì)量發(fā)展的要求還有不少差距,全社會(huì)以法治思維和法治方式推進(jìn)信訪治理的意識(shí)和能力還不夠強(qiáng),信訪治理的基本功能、根本制度、法律定位等缺乏進(jìn)一步明晰,需要由國(guó)家立法統(tǒng)一規(guī)定明確。這是信訪治理高質(zhì)量發(fā)展的重要保障,也是對(duì)制定信訪治理法提出的要求。

最后,制定信訪治理法是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》指出,社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要方面,必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理。信訪工作直接和基層群眾打交道,是黨和政府聯(lián)系人民群眾,了解社情民意和為政得失的重要橋梁和直接窗口。制定信訪治理法,有利于從國(guó)家法治、國(guó)家治理的高度,將我國(guó)信訪制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為信訪治理效能,推動(dòng)信訪治理法治化、現(xiàn)代化,使信訪治理在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中,發(fā)揮應(yīng)有的獨(dú)特作用。

2.制定信訪治理法的可行性

制定任何一部法律都必須具有可行性。制定信訪治理法既有政策依據(jù),又有憲法依據(jù)和法律基礎(chǔ),還有多年來(lái)積累的制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。

首先,政策依據(jù)。中華人民共和國(guó)成立以來(lái),我們黨一直高度重視信訪治理工作。特別是黨的十八大以來(lái),黨中央把信訪工作放在社會(huì)治理現(xiàn)代化的高度進(jìn)行部署。黨的十八大、十八屆三中和四中全會(huì)對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)信訪工作都提出了明確要求,并強(qiáng)調(diào)把信訪納入法治化軌道。十九屆四中、五中和六中全會(huì)又提出,堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”,暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)利益協(xié)調(diào)權(quán)益保障通道,完善信訪制度,完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制,努力將矛盾化解在基層。黨的二十大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào),要“加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作”。①習(xí)近平:《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告(2022 年10 月16 日)》,人民出版社2022 年版,第54 頁(yè)。所有這些政策精神,反復(fù)強(qiáng)調(diào)一個(gè)重要問(wèn)題,即要不斷完善信訪制度,將信訪納入法治軌道。這既為信訪立法提供了政策依據(jù),也對(duì)立法工作提出了完善信訪治理法律制度的要求。

其次,憲法依據(jù)與相關(guān)法律規(guī)定的基礎(chǔ)。憲法規(guī)定公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員,有提出批評(píng)和建議的權(quán)利;對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為,有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利,對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉,有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí),負(fù)責(zé)處理,任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)。這是制定信訪治理法的憲法依據(jù)。民事訴訟法、行政訴訟法、刑事訴訟法、治安管理處罰法等,在相關(guān)規(guī)定中也包含了信訪治理的內(nèi)容。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《信訪工作條例》明確了堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)信訪工作全面領(lǐng)導(dǎo)的根本原則,突出了以人民為中心的指導(dǎo)思想,系統(tǒng)總結(jié)吸收了近些年信訪改革的經(jīng)驗(yàn)和制度成果,比如網(wǎng)上信訪、訴訪分離、依法分類(lèi)處理矛盾糾紛、多元化解等。特別是就完善信訪事項(xiàng)處理的基本程序,如對(duì)信訪事項(xiàng)提出和受理的基本要求、對(duì)機(jī)關(guān)和單位暢通信訪渠道、實(shí)現(xiàn)信訪事項(xiàng)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、解決受理爭(zhēng)議等,都作出了具體規(guī)定。制定信訪治理法可以將上述法律法規(guī)的重要內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)梳理、整合、提煉,融入立法之中。

再次,制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。黨中央不僅提出了一系列信訪治理的重要政策,而且制定了許多具體制度。如中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳先后制定了依法處理涉法涉訴信訪、信訪工作責(zé)任制、信訪治理法治化建設(shè)、網(wǎng)上信訪等制度。為貫徹黨中央有關(guān)部署,國(guó)家信訪局制定了信訪事項(xiàng)受理辦理程序、初信初訪辦理、網(wǎng)上辦理、中央和國(guó)家機(jī)關(guān)信訪事項(xiàng)受理辦理等具體制度。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等部門(mén)也制定了一系列有關(guān)制度,如信訪工作機(jī)制改革、信訪評(píng)估預(yù)防、約期接談、遠(yuǎn)程視頻接訪、信訪終結(jié)、律師代理、舉報(bào)工作、依法處理信訪違法犯罪行為等許多制度規(guī)范。這些信訪制度建設(shè)的司法解釋、規(guī)范性文件等,對(duì)做好信訪工作,維護(hù)信訪人合法權(quán)益,規(guī)范信訪秩序,推進(jìn)信訪治理體系和能力建設(shè),探索出了經(jīng)驗(yàn)。

總之,上述有關(guān)信訪方面的各類(lèi)規(guī)定,基本具備了信訪治理普遍性、系統(tǒng)性、制度性規(guī)范集成,為制定信訪治理法奠定了基礎(chǔ)。

3.制定信訪治理法的策略性

我國(guó)傳統(tǒng)文化特點(diǎn)之一是中庸,各種表達(dá)比較含蓄、模糊、概括等,如漢語(yǔ)中“也許”“可能”“大概”“稍微”“差不多”等含糊詞匯比較多,難以精準(zhǔn)界定,往往靠自己把握。這種文化的優(yōu)勢(shì)是開(kāi)放包容、兼收并蓄、概括性強(qiáng)、內(nèi)涵豐富、比較靈活,便于應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的客觀情況,但是具體性、準(zhǔn)確性、精準(zhǔn)性相對(duì)比較弱。其對(duì)法治也有深遠(yuǎn)影響。我國(guó)古代法制講究“法網(wǎng)恢恢疏而不漏”,現(xiàn)代立法、執(zhí)法、司法、守法等,也有類(lèi)似特點(diǎn),如立法相對(duì)比較宏觀、原則、概括。在這種文化中形成的立法思維方式認(rèn)為:現(xiàn)實(shí)生活豐富多變,法律條文再多再細(xì)也難以囊括現(xiàn)實(shí)中的一切,宜粗不宜細(xì),概括一些可以防止掛一漏萬(wàn),有利于應(yīng)對(duì)社會(huì)中出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題。信訪治理立法既有一般立法的共性,又有其特殊性。制定信訪治理法應(yīng)當(dāng)從策略上多加考慮,可以在創(chuàng)新立法思路與模式上作一些探索突破。

總體而言,制定信訪治理法應(yīng)當(dāng)處理好三種關(guān)系。一是基本制度規(guī)定與一般規(guī)定的關(guān)系?，F(xiàn)行的信訪制度規(guī)定,除了中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《信訪工作條例》以外,大量的是各機(jī)關(guān)、單位自己制定的司法解釋、部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件以及各種內(nèi)部制度等等?？傮w來(lái)看,這些內(nèi)容是比較合理的,對(duì)于解決信訪問(wèn)題,化解信訪矛盾,維護(hù)信訪秩序等,發(fā)揮了重要作用,但也難免受部門(mén)利益和思維方式的影響。全國(guó)人大常委會(huì)不是利益關(guān)系的一方,在立法上具有權(quán)威性和公信力,制定信訪治理法,在內(nèi)容上可以不搞大而全,突出信訪治理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的基本原則、信訪人的權(quán)益保障、信訪行為的規(guī)范、公權(quán)力的行使及邊界、信訪秩序維護(hù)、信訪治理現(xiàn)代化的要求等,特別是涉及公權(quán)力與信訪人信訪權(quán)益關(guān)系以及有關(guān)機(jī)關(guān)、單位的職權(quán)責(zé)任等重要內(nèi)容,均由全國(guó)人大常委會(huì)制定信訪治理法規(guī)定之,而且盡可能具體詳盡,突出“細(xì)”的特點(diǎn),提高可操作性。而對(duì)屬于機(jī)關(guān)、單位等管理工作具體操作等方面的內(nèi)容,則只作原則要求,突出“粗”的特點(diǎn),為司法解釋、部門(mén)規(guī)章等留下空間。但司法解釋、部門(mén)規(guī)章以及各種內(nèi)部制度等,不能自行設(shè)定自己的權(quán)力或限制信訪人的權(quán)利、行為。這樣既可以防止出現(xiàn)機(jī)關(guān)、單位的規(guī)定“厚此薄彼”現(xiàn)象,有利于保護(hù)信訪人的合法權(quán)益,又有利于樹(shù)立全國(guó)人大的立法權(quán)威,也有利于樹(shù)立機(jī)關(guān)、單位公平公正的良好形象。二是中央立法與地方立法的關(guān)系。信訪問(wèn)題十分復(fù)雜,治理難度比較大,而且我國(guó)地大物博、人口眾多,各地經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等發(fā)展很不平衡,信訪立法既需要在基本原則等重要方面全國(guó)統(tǒng)一,也需要各地(主要是省級(jí))根據(jù)自己的情況有針對(duì)性地“因地制宜”,以提高信訪立法的實(shí)際效果。因此,應(yīng)當(dāng)發(fā)揮我國(guó)立法主體多元化體制的優(yōu)勢(shì),支持省級(jí)人大根據(jù)本地需要制定地方性信訪治理法規(guī),助力推進(jìn)信訪治理法治化的進(jìn)程。但需要注意的是,鑒于信訪這種特殊的社會(huì)現(xiàn)象與人民群眾的切身利益密切相關(guān),而且主要涉及弱勢(shì)群體,他們自身維權(quán)的能力較弱,加之有的信訪活動(dòng)直接影響到當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)穩(wěn)定,地方政府維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的責(zé)任十分繁重,地方立法應(yīng)注意把握方向,貫徹以人民為中心的發(fā)展思想,依法維護(hù)信訪人的合法權(quán)益,以解決信訪實(shí)際問(wèn)題為著力點(diǎn),防止出現(xiàn)簡(jiǎn)單以法“制訪”的負(fù)面效果。這方面既要充分發(fā)揮各省級(jí)人大把關(guān)的作用,又要強(qiáng)化全國(guó)人大常委會(huì)備案審查的職能。三是《信訪工作條例》與人大立法的關(guān)系。信訪治理法治化是一個(gè)不斷推進(jìn)、實(shí)踐、發(fā)展的過(guò)程,《信訪工作條例》發(fā)布施行的時(shí)間到現(xiàn)在僅一年多,應(yīng)積極跟蹤實(shí)施情況,加強(qiáng)相關(guān)調(diào)研,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和研究實(shí)施中的各類(lèi)新情況、新問(wèn)題,及時(shí)總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn),將成熟的基本制度提煉吸收到立法之中。對(duì)于《信訪工作條例》不宜簡(jiǎn)單廢止,應(yīng)進(jìn)一步修改完善,突出其下位法“工作條例”的定位,保留一般性規(guī)定,增加細(xì)化操作性?xún)?nèi)容,充分發(fā)揮其對(duì)信訪具體工作的規(guī)范作用。

四、推進(jìn)信訪治理的辯證思路

信訪治理問(wèn)題是個(gè)非常復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題,解決起來(lái)具有難度大、時(shí)間長(zhǎng)、情況復(fù)雜、涉及面廣等特點(diǎn),不能簡(jiǎn)單化、片面化。既要樹(shù)立正確的信訪觀,又要堅(jiān)持科學(xué)的方法論;既要研究設(shè)計(jì)藍(lán)圖,又要探索實(shí)現(xiàn)路徑,不斷提高信訪治理能力和水平,推進(jìn)信訪治理高質(zhì)量發(fā)展。信訪治理工作必須以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo),深入貫徹習(xí)近平法治思想,堅(jiān)持以人民為中心的根本立場(chǎng),以實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化為基本方向,以辯證、系統(tǒng)、統(tǒng)籌思維為總體思路,以推進(jìn)信訪治理法治化為主要抓手,以“突出重點(diǎn)帶動(dòng)一般”為行動(dòng)策略。具體治理工作中應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)方面:

(一)既要重視解決當(dāng)前問(wèn)題,又要注重信訪治理的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮和頂層設(shè)計(jì)。一方面,信訪問(wèn)題與一般問(wèn)題不同,往往比較急迫,尤其是特殊群體、特殊事項(xiàng)、特殊時(shí)期、特殊時(shí)間節(jié)點(diǎn)等,更具有緊迫性,甚至有時(shí)是“火燒眉毛”。因此,一定要著眼于解決當(dāng)前的問(wèn)題。如果按部就班、慢慢悠悠,甚至拖拖拉拉,很可能就會(huì)貽誤時(shí)機(jī)、釀成事端,甚至形成群體性事件,造成不良后果,這方面的教訓(xùn)是十分深刻的。另一方面,信訪又是一個(gè)長(zhǎng)期、復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題,非朝夕之功,僅靠幾次“大接訪”或簡(jiǎn)單一時(shí)應(yīng)付,難以解決根本問(wèn)題,必須有打“持久戰(zhàn)”的思想準(zhǔn)備,從全局觀點(diǎn)出發(fā),牢固樹(shù)立戰(zhàn)略思維、系統(tǒng)思維,高度重視長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、頂層設(shè)計(jì),不斷完善各種體制、制度、機(jī)制,推進(jìn)信訪治理現(xiàn)代化,將其融合到國(guó)家發(fā)展和社會(huì)治理進(jìn)程之中,協(xié)同推進(jìn),共同發(fā)展。

(二)既要注重解決信訪個(gè)案,又要防止擴(kuò)大矛盾。一方面,信訪個(gè)案是整個(gè)信訪活動(dòng)和信訪態(tài)勢(shì)的組成部分;換句話說(shuō),所有信訪個(gè)案集合體就構(gòu)成了一定時(shí)期的信訪態(tài)勢(shì)。信訪治理首先要從每一個(gè)案件入手,著力解決好每一起信訪事項(xiàng)。沒(méi)有個(gè)案的妥善解決,就沒(méi)有信訪治理整體工作的順利進(jìn)行和良好發(fā)展。信訪群眾的合法權(quán)益都是從個(gè)案解決中受到保護(hù)的,從一定意義上講,這也是群眾所追求的信訪工作的價(jià)值所在。另一方面,社會(huì)是一個(gè)聯(lián)系的、復(fù)雜的、龐大的系統(tǒng),有些信訪個(gè)案是相對(duì)孤立的,其利益糾紛只發(fā)生或主要發(fā)生在具體的當(dāng)事人之間;而有些信訪個(gè)案則并非“個(gè)案”,與其他利益群體或有關(guān)方面有這樣那樣的聯(lián)系,或者是“利益共同體”,或者是“利益關(guān)聯(lián)者”,或者是涉及這類(lèi)問(wèn)題的統(tǒng)一政策問(wèn)題等等,牽一發(fā)而動(dòng)全身。在這種情況下,則要從聯(lián)系的觀點(diǎn)出發(fā),從大局著眼,既要“瞻前”,又要“顧后”,統(tǒng)籌協(xié)調(diào),兼顧左右,防止個(gè)案“孤軍深入”,就案辦案,牽涉其他,影響大局。

(三)既要切實(shí)維護(hù)信訪群眾合法合理的權(quán)益,又不能對(duì)不合法、不合理的訴求無(wú)原則遷就,對(duì)信訪活動(dòng)中的嚴(yán)重違法行為要依法追究法律責(zé)任。一方面,以人民為中心既是執(zhí)政理念,也是信訪制度和信訪治理的指引和目的。人民是我們的衣食父母,信訪治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)以及整個(gè)過(guò)程都必須以維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益為核心。我們只有秉持這一理念,才能確保信訪制度和信訪治理的正確方向,才能做好具體的信訪工作。如果把信訪群眾作為“對(duì)立面”,視為“鬧事者”,對(duì)其敷衍推責(zé);如果應(yīng)該維護(hù)的權(quán)益不能及時(shí)依法維護(hù),不僅做不好信訪工作,還會(huì)脫離人民群眾,損害黨和國(guó)家的形象,甚至影響黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。這一方面是信訪治理的核心和根本,是矛盾的主要方面。另一方面,也有極個(gè)別信訪人提出不合法、不合理的要求,或者采取極端手段要挾施壓。對(duì)于這種情況,要堅(jiān)持原則,守住底線,準(zhǔn)確理解和適用法律政策,不能任意遷就;否則,就有違依法辦案的原則,對(duì)其他信訪群眾也不公平。既要保障信訪人的合法權(quán)益,也要嚴(yán)格準(zhǔn)確按照法律程序?qū)?yán)重違法行為依法予以制裁。需要注意的是,對(duì)于這種情況,不能簡(jiǎn)單行事,一定要做好耐心細(xì)致的思想工作,盡可能使其認(rèn)識(shí)并糾正自己的錯(cuò)誤。要防止簡(jiǎn)單化,措施不當(dāng),適得其反,有違初衷。

(四)既要以法治化方式治理信訪,又要注重用道德規(guī)范化解信訪。西方國(guó)家傳統(tǒng)理論將國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人對(duì)立起來(lái),將法治和道德截然分開(kāi),認(rèn)為法律是公權(quán)領(lǐng)域、道德則是私人領(lǐng)域,二者性質(zhì)不同,不可逾越。我國(guó)自古以來(lái)法律和道德就是相輔相成、相互作用的,“法出于禮”“禮法并用”。我們現(xiàn)在推進(jìn)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略,堅(jiān)持依法治國(guó)與以德治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一,促進(jìn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)。2022 年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《家庭教育促進(jìn)法》,將“家事”上升為“國(guó)事”,就是典型的法律與道德的融合。信訪活動(dòng)的突出特點(diǎn)之一,就是無(wú)論信訪事項(xiàng)、信訪訴求、信訪行為、信訪辦理、信訪規(guī)范等,絕大多數(shù)既不是純粹的法律問(wèn)題,也不是純粹的道德問(wèn)題,而是兩者兼而有之。信訪治理一定要把握這一特點(diǎn)。一方面,充分發(fā)揮法律的規(guī)制作用,既要求信訪群眾依法信訪,又要在接訪和辦理信訪事項(xiàng)中嚴(yán)格依法辦事;既要準(zhǔn)確適用實(shí)體法,又要嚴(yán)格遵守程序法,讓信訪群眾明白自己的訴求為什么這樣解決、為什么支持、為什么不支持,從而提高信訪案件辦理的認(rèn)可度,提高信訪治理的公信力。另一方面,信訪群眾絕大多數(shù)是弱勢(shì)群體,信訪治理自始至終都要充分發(fā)揮道德的引領(lǐng)作用,用道德的力量武裝自己,對(duì)信訪群眾要懷有惻隱之心、同情之心、關(guān)愛(ài)之心。同時(shí),用道德的力量教育感化信訪群眾,法、理、情并用。實(shí)踐中許多信訪問(wèn)題無(wú)法可依,簡(jiǎn)單、機(jī)械強(qiáng)調(diào)“依法”,很難解決所有問(wèn)題,而應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行耐心細(xì)致的思想工作、深入淺出的道德影響,德潤(rùn)心田,春風(fēng)化雨,更能實(shí)現(xiàn)單純靠法律所難以達(dá)到的效果。

(五)既要注重信訪治理實(shí)踐,又要重視信訪治理理論的研究升華。一方面,信訪工作任務(wù)重、難度大,涉及方方面面,是一項(xiàng)實(shí)踐難題較多的工作,要高度重視,真正深入下去,實(shí)實(shí)在在、踏踏實(shí)實(shí)地做好每一項(xiàng)工作,辦好每一個(gè)信訪事項(xiàng),讓人民群眾在每一個(gè)信訪事項(xiàng)辦理中感受到公平正義。另一方面,要清醒地認(rèn)識(shí)到,信訪問(wèn)題是典型的“中國(guó)問(wèn)題”,雖然歷史悠久,現(xiàn)實(shí)中也有豐富的社會(huì)實(shí)踐,但這方面的理論發(fā)掘與研究一直是短板弱項(xiàng),與現(xiàn)實(shí)需要相差甚大。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào),“恩格斯說(shuō)過(guò):‘一個(gè)民族要想站在科學(xué)的最高峰,就一刻也不能沒(méi)有理論思維?！腥A民族要實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興,也同樣一刻不能沒(méi)有理論思維?！雹倭?xí)近平:《學(xué)習(xí)和實(shí)踐馬克思主義(二〇一八年五月四日)》,載《習(xí)近平著作選讀(第二卷)》,人民出版社2023 年版,第161 頁(yè)。我們要認(rèn)真研究和正確解讀中國(guó)現(xiàn)實(shí),回答中國(guó)問(wèn)題,在法治實(shí)踐中提煉升華標(biāo)識(shí)性學(xué)術(shù)概念、話語(yǔ)體系,打造具有中國(guó)特色和國(guó)際視野的法學(xué)理論,做中國(guó)學(xué)術(shù)的創(chuàng)造者、世界學(xué)術(shù)的貢獻(xiàn)者。如何認(rèn)真總結(jié)我國(guó)信訪治理實(shí)踐的豐富經(jīng)驗(yàn),深入研究信訪治理中存在的問(wèn)題,提煉升華具有原創(chuàng)性的中國(guó)特色信訪治理理論,進(jìn)而反過(guò)來(lái)指導(dǎo)信訪治理實(shí)踐,是擺在我們面前十分重要而緊迫的課題之一,同時(shí)也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要,是全面依法治國(guó)、建設(shè)高水平平安中國(guó)、法治中國(guó)的需要。

結(jié)語(yǔ)

規(guī)律是事物在發(fā)展過(guò)程中所固有的本質(zhì)的、必然的聯(lián)系,是人們認(rèn)識(shí)世界的依據(jù)、改造世界的遵循。習(xí)近平總書(shū)記指出:“要按照已經(jīng)認(rèn)識(shí)到的規(guī)律來(lái)辦,在實(shí)踐中再加深對(duì)規(guī)律的認(rèn)識(shí),而不是腳踩西瓜皮,滑到哪里算哪里?！雹诹?xí)近平:《在中共十八屆三中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話(2013 年11 月12 日)》,載中共中央文獻(xiàn)研究室:《習(xí)近平關(guān)于協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局論述摘編》,中央文獻(xiàn)出版社2015 版,第71 頁(yè)。信訪治理作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分,有其內(nèi)在規(guī)律性,如何發(fā)現(xiàn)、認(rèn)識(shí)、掌握、運(yùn)用這一規(guī)律,解決長(zhǎng)期存在的信訪問(wèn)題,是信訪治理成敗的關(guān)鍵。信訪是在我國(guó)特定國(guó)情下,經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)發(fā)展演變過(guò)程中形成的各種矛盾的集中反應(yīng),具有很強(qiáng)的政治性、法治性、社會(huì)性和理論性。信訪治理問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是人民立場(chǎng)問(wèn)題、群眾路線問(wèn)題,是實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾合法權(quán)益和滿足其日益增長(zhǎng)的法治需求問(wèn)題,信訪活動(dòng)有其必然性、階段性、統(tǒng)籌性、“雙重性”。要進(jìn)一步貫徹黨的二十大精神,深入落實(shí)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略,按照加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作的總體要求,把信訪治理法治化作為著力點(diǎn),尤其對(duì)制定信訪治理法應(yīng)當(dāng)提前著手,從理論和實(shí)踐上加強(qiáng)研究,處理好“粗”與“細(xì)”的關(guān)系、上與下的關(guān)系、現(xiàn)行工作條例與立法的關(guān)系,統(tǒng)籌謀劃,講究策略,提出可行性研究方案。要用辯證思維、系統(tǒng)思維、法治思維認(rèn)識(shí)和把握其治理的規(guī)律性。既要重視解決個(gè)案問(wèn)題、當(dāng)前問(wèn)題,也要高度重視頂層設(shè)計(jì)和長(zhǎng)效機(jī)制制度建設(shè);既要堅(jiān)持法治原則,依法治訪,又要重視發(fā)揮我國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化感化教育作用,把依法治訪與以德治訪緊密結(jié)合起來(lái)。要全面總結(jié)我國(guó)信訪治理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn),提煉升華中國(guó)特色原創(chuàng)性信訪治理理論,為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,建設(shè)更高水平的法治中國(guó)、平安中國(guó)作出貢獻(xiàn)。