石澤華

(武漢大學(xué) 法學(xué)院,武漢 430070)

一、問(wèn)題的提出

持續(xù)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革、推進(jìn)反腐敗工作法治化規(guī)范化,要求“制定同監(jiān)察法配套的法律法規(guī)”“形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的法規(guī)體系”。①《習(xí)近平在中共中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào) 持續(xù)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革 推進(jìn)反腐敗工作法治化規(guī)范化》,載《人民日?qǐng)?bào)》2018 年12 月15 日,第1 版。2019 年10 月,第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議表決通過(guò)《關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》(以下簡(jiǎn)稱《制定監(jiān)察法規(guī)決定》)。2023 年3 月修改的《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)第118 條規(guī)定:“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)憲法和法律、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的有關(guān)決定,制定監(jiān)察法規(guī),報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！边@是我國(guó)首次在立法法層面規(guī)定監(jiān)察法規(guī)有關(guān)事項(xiàng)。

《立法法》規(guī)定監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)之后,監(jiān)察法規(guī)如何融入我國(guó)法律體系成為當(dāng)前理論和實(shí)踐必須解決的重要課題。一方面,《立法法》采取了參照軍事法規(guī)的入法方案,未在第2 條適用范圍條款中規(guī)定監(jiān)察法規(guī),也未增加關(guān)于監(jiān)察法規(guī)的專門章節(jié),而是采取在附則中予以規(guī)定的形式。這為監(jiān)察法規(guī)的實(shí)踐探索預(yù)留了制度空間,關(guān)于監(jiān)察法規(guī)的修改、廢止和解釋等問(wèn)題,或?qū)⒘舸O(jiān)察法等進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。另一方面,在我國(guó)立法權(quán)多元配置格局下,監(jiān)察法規(guī)若要恰當(dāng)融入我國(guó)法律體系,必須具備系統(tǒng)完善的適用體系,從而保證法律規(guī)范適用的協(xié)調(diào)性、維護(hù)我國(guó)法律秩序的穩(wěn)定性。學(xué)界針對(duì)監(jiān)察法規(guī)的現(xiàn)有研究,主要圍繞三個(gè)層面:一是監(jiān)察法規(guī)的法律性質(zhì)、地位等基礎(chǔ)理論問(wèn)題②李紅勃:《監(jiān)察法規(guī)的法律地位及其規(guī)范體系》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2019 年第5 期,第36-44 頁(yè);王建芹、陳思羽:《強(qiáng)政治性法律規(guī)范:監(jiān)察法規(guī)性質(zhì)問(wèn)題再思考——以〈監(jiān)察法實(shí)施條例〉為依據(jù)》,載《河南社會(huì)科學(xué)》2020 年第5 期,第1-8 頁(yè);秦前紅、石澤華:《監(jiān)察法規(guī)的性質(zhì)、地位及其法治化》,載《法學(xué)論壇》2020 年第6 期,第88-100 頁(yè)。,二是監(jiān)察法規(guī)的制定主體、程序和內(nèi)容等制定權(quán)限問(wèn)題③李龍、李一鑫:《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的法規(guī)制定權(quán)研究》,載《河南社會(huì)科學(xué)》2019 年第2 期,第36-40 頁(yè);聶辛東:《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)限:三步確界與修法方略》,載《政治與法律》2020 年第1 期,第70-82 頁(yè);宋方青、張可:《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察法規(guī)制定權(quán):權(quán)限范圍與制度構(gòu)建》,載《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021 年第4 期,第29-35 頁(yè)。,三是監(jiān)察法規(guī)的合憲性和備案審查等監(jiān)督問(wèn)題。④秦前紅、石澤華:《論依法監(jiān)察與監(jiān)察立法》,載《法學(xué)論壇》2019 年第5 期,第40-48 頁(yè);秦前紅:《人大監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)的主要方式與途徑——以國(guó)家監(jiān)督體系現(xiàn)代化為視角》,載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2020 年第2 期,第36-44 頁(yè);郭文濤:《論監(jiān)察法規(guī)備案審查時(shí)的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)》,載《山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2022 年第5 期,第44-52 頁(yè)。但關(guān)于監(jiān)察法規(guī)的適用問(wèn)題,尚無(wú)系統(tǒng)性研究成果。

有鑒于此,本文從監(jiān)察法規(guī)的效力位階出發(fā),基于其與各類法律規(guī)范之間可能沖突的多種形態(tài),結(jié)合《立法法》確立的適用規(guī)則、裁決機(jī)制和不相抵觸原則,系統(tǒng)性探討監(jiān)察法規(guī)在適用中面臨的問(wèn)題及其解決方案,以期對(duì)促進(jìn)監(jiān)察法規(guī)融入和豐富我國(guó)法律體系、深化國(guó)家監(jiān)察體制改革有所裨益。

二、監(jiān)察法規(guī)之適用的一般規(guī)則

《立法法》雖未明確規(guī)定監(jiān)察法規(guī)的適用問(wèn)題,但針對(duì)其他法律規(guī)范的適用問(wèn)題,規(guī)定了適用規(guī)則、裁決機(jī)制和不相抵觸原則等基本路徑。其中,適用規(guī)則主要有效力優(yōu)先、適用優(yōu)先和特別法、新法優(yōu)先等。監(jiān)察法規(guī)的適用規(guī)則應(yīng)當(dāng)遵循法治基本原理和《立法法》所確立的基本思路,同時(shí)充分考慮監(jiān)察法規(guī)的特殊性。

(一)效力優(yōu)先規(guī)則與監(jiān)察法規(guī)的效力位階

效力優(yōu)先規(guī)則是《立法法》確立的主要適用規(guī)則之一。監(jiān)察法規(guī)的異位法沖突應(yīng)采取效力優(yōu)先規(guī)則,該規(guī)則的適用前提在于明確監(jiān)察法規(guī)的效力位階。“位階”一詞來(lái)自?shī)W地利學(xué)者梅克爾和凱爾森提出的法規(guī)范層級(jí)結(jié)構(gòu)理論。①[德]馬丁·博羅夫斯基:《論梅克爾的法律層級(jí)學(xué)說(shuō)》,載張龑編譯:《法治國(guó)作為中道:漢斯·凱爾森法哲學(xué)與公法學(xué)論集》,中國(guó)法制出版社2017 年版,第202-203 頁(yè)。為了維持我國(guó)法律體系的統(tǒng)一性,必須明確監(jiān)察法規(guī)在我國(guó)法律體系中的縱向等級(jí)。根據(jù)憲法、法律優(yōu)先原則,監(jiān)察法規(guī)不得同憲法或者法律相抵觸,其與憲法、法律以及規(guī)章之間的位階關(guān)系是容易厘清的。②針對(duì)狹義法律與監(jiān)察法規(guī)的效力位階關(guān)系,有學(xué)者主張應(yīng)對(duì)職權(quán)性、授權(quán)性和執(zhí)行性三類監(jiān)察法規(guī)進(jìn)行分別比較,這三者的位階都低于狹義法律。王圭宇、豆中元:《監(jiān)察法規(guī)的法律位階問(wèn)題研究》,載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)(法治論叢)》2021 年第6 期,第165-174 頁(yè)。但同為“法規(guī)”的行政法規(guī)、地方性法規(guī)與監(jiān)察法規(guī)之間的關(guān)系,在理論和實(shí)務(wù)上卻頗有分歧。

第一,監(jiān)察法規(guī)的效力位階至少不高于行政法規(guī)。監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)的位階關(guān)系是“監(jiān)察法規(guī)法律地位界定的難點(diǎn)”。③李尚翼:《監(jiān)察法規(guī)立法的基礎(chǔ)問(wèn)題研究——兼論〈立法法〉之相關(guān)修改》,載《行政法學(xué)研究》2022 年第4 期,第169 頁(yè)?！读⒎ǚā穼?duì)此沒(méi)有明確回應(yīng),目前學(xué)界有兩種主要觀點(diǎn)。一是“等同說(shuō)”。其理?yè)?jù)有二:從立法主體的憲制關(guān)系來(lái)講,國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與國(guó)務(wù)院在最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之下是具有同等憲法地位的國(guó)家機(jī)構(gòu);從《制定監(jiān)察法規(guī)決定》的規(guī)定來(lái)講,監(jiān)察法規(guī)不必向國(guó)務(wù)院備案,國(guó)務(wù)院也無(wú)權(quán)撤銷同行政法規(guī)相抵觸的監(jiān)察法規(guī),因此,監(jiān)察法規(guī)的效力位階“至少不低于國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)”。④王圭宇、豆中元:《監(jiān)察法規(guī)的法律位階問(wèn)題研究》,載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)(法治論叢)》2021 年第6 期,第172 頁(yè)。二是“低階說(shuō)”。如有學(xué)者主張,行政和監(jiān)察屬于兩種價(jià)值追求不完全重合的國(guó)家權(quán)力,明確區(qū)分上下位階關(guān)系將有助于在國(guó)家治理中預(yù)設(shè)處理好行政治理與監(jiān)察治理的關(guān)系,鑒于國(guó)家的管理主要通過(guò)行政管理的方式來(lái)實(shí)現(xiàn),合理的憲制安排應(yīng)是行政法規(guī)的效力高于監(jiān)察法規(guī)。⑤秦前紅:《全國(guó)人大常委會(huì)決定授權(quán)國(guó)家監(jiān)察委制定監(jiān)察法規(guī)》,載江必新主編:《中國(guó)法治實(shí)施報(bào)告(2019)》,人民法院出版社2020年版,第592 頁(yè);秦前紅、石澤華:《監(jiān)察法規(guī)的性質(zhì)、地位及其法治化》,載《法學(xué)論壇》2020 年第6 期,第93 頁(yè)。于此層面論之,監(jiān)察法規(guī)的效力位階并非“至少不低于”,而是“至少不高于”行政法規(guī)。從監(jiān)察法規(guī)的沖突適用來(lái)講,其若與行政法規(guī)存在上下位階差異,應(yīng)采取效力優(yōu)先規(guī)則;即便二者具有同等效力,也不意味著無(wú)沖突之虞,對(duì)此需通過(guò)特定的裁決機(jī)制加以解決。

第二,監(jiān)察法規(guī)的效力位階應(yīng)當(dāng)高于地方性法規(guī),但這并非其全國(guó)性法規(guī)的屬性所決定。正如行政法規(guī)的效力位階高于地方性法規(guī)的安排在理論上受到質(zhì)疑⑥王鍇:《法律位階判斷標(biāo)準(zhǔn)的反思與運(yùn)用》,載《中國(guó)法學(xué)》2022 年第2 期,第6 頁(yè)。,監(jiān)察法規(guī)與地方性法規(guī)的關(guān)系也并非不證自明。針對(duì)《立法法》第99 條第2 款規(guī)定的“行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)”,有論者指出,行政法規(guī)“在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施,而地方性法規(guī)只是在一定行政區(qū)域內(nèi)有效”。⑦張春生主編:《立法實(shí)務(wù)操作問(wèn)答》,中國(guó)法制出版社2016 年版,第206 頁(yè)。然而,持反對(duì)觀點(diǎn)者則主張,基于權(quán)力等級(jí)性、事項(xiàng)包容性和權(quán)力同質(zhì)性,二者并不存在上下級(jí)的位階關(guān)系,而是屬于法律之下同等的規(guī)范性法律文件。⑧胡玉鴻:《試論法律位階劃分的標(biāo)準(zhǔn)——兼及行政法規(guī)與地方性法規(guī)之間的位階問(wèn)題》,載《中國(guó)法學(xué)》2004 年第3 期,第22 頁(yè)。體系化考察《立法法》有關(guān)規(guī)定可知,既然省級(jí)地方性規(guī)章的效力并不必然高于(本省)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)①《立法法》第81 條第2 款針對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的(本省)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)進(jìn)行審查時(shí)發(fā)現(xiàn)的與本省政府規(guī)章相抵觸的情形,規(guī)定的是“應(yīng)當(dāng)作出處理決定”,而不是與第82 條第2 款一樣規(guī)定“相抵觸的規(guī)定無(wú)效”。第100 條第2 款只規(guī)定了“省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定的規(guī)章”,沒(méi)有明確省級(jí)政府規(guī)章與(本省)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的位階關(guān)系。,在邏輯上,立法生效范圍的差異顯然就無(wú)法論證行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)的效力必然高于地方性法規(guī)。上述分歧的根源在于,針對(duì)制定主體對(duì)法律規(guī)范位階的影響程度存在不同理解。從“政治制度、國(guó)家結(jié)構(gòu)和歷史傳統(tǒng)等因素”②張春生:《中華人民共和國(guó)立法法釋義》,法律出版社2000 年版,第232-233 頁(yè)?？紤],如果地方性法規(guī)與行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)具有同等效力,這可能導(dǎo)致國(guó)家法制不統(tǒng)一的困境,不利于國(guó)務(wù)院、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的“政令”暢通和鞏固“央地”關(guān)系。盡管國(guó)務(wù)院、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與地方人大及其常委會(huì)之間沒(méi)有“產(chǎn)生和被產(chǎn)生”關(guān)系下的直接關(guān)聯(lián),仍應(yīng)認(rèn)為行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)的效力位階高于地方性法規(guī)。

(二)適用優(yōu)先規(guī)則與監(jiān)察法規(guī)的變通商榷

《立法法》第85 條、第101 條和第109 條規(guī)定,自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)等可依法對(duì)上位法作出變通規(guī)定。在地方立法中,作為下位法的嚴(yán)格法、變通法與作為上位法的基準(zhǔn)法、被變通法之間本質(zhì)上具有一致性,彼此相容。這并非效力優(yōu)先的例外,而屬于適用優(yōu)先。③吳恩玉:《上下位法間的效力優(yōu)先與適用優(yōu)先——兼論自治法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和較大市法規(guī)的位階與適用》,載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2010 年第6 期,第29 頁(yè)。但是,適用優(yōu)先必須基于一個(gè)前提條件,即存在可供優(yōu)先適用的規(guī)定。如“嚴(yán)格規(guī)定”通常應(yīng)具有上位法之明確依據(jù)。在環(huán)境保護(hù)、社會(huì)福利、補(bǔ)償賠償?shù)瓤傮w上對(duì)公民有利的領(lǐng)域,下位法通?？梢栽诒Ｗo(hù)權(quán)益等方面嚴(yán)于上位法。當(dāng)前《立法法》對(duì)此雖無(wú)明確規(guī)定,但不少部門法中作了專門規(guī)定。④如《環(huán)境保護(hù)法》第15 條第2 款、第16 條第2 款規(guī)定:“對(duì)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn),引者注)中已作規(guī)定的項(xiàng)目,可以制定嚴(yán)于國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn),引者注)的地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn),引者注)。”《大氣污染防治法》第88 條第2 款規(guī)定:“重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)實(shí)施更嚴(yán)格的機(jī)動(dòng)車大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)?！本捅O(jiān)察法規(guī)而言,這要求監(jiān)察法規(guī)明確規(guī)定作為下位法的地方立法⑤有關(guān)監(jiān)察規(guī)章的觀點(diǎn)梳理,參見(jiàn)王建學(xué):《監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)縱向配置研究——基于地方試點(diǎn)的視角》,載《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020 年第5 期,第28-29 頁(yè)?？梢灾贫ǜ訃?yán)格的規(guī)定。同樣地,“變通規(guī)定”也應(yīng)具有上位法之明確依據(jù)。當(dāng)前《立法法》有關(guān)地方變通立法的條款未提及監(jiān)察法規(guī),只規(guī)定了“依法(根據(jù)授權(quán))對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定”。

從監(jiān)察法和立法法原理出發(fā),地方立法能否依法或者根據(jù)授權(quán)決定對(duì)監(jiān)察法規(guī)作出變通規(guī)定?《立法法》之所以規(guī)定地方立法變通條款⑥關(guān)于地方變通立法等概念,參見(jiàn)李德旺、葉必豐:《地方變通立法的法律界限與沖突解決》,載《社會(huì)科學(xué)》2022 年第3 期,第83-96頁(yè)。,是為了回應(yīng)“當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)”和“經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展的需要”等,實(shí)現(xiàn)因地制宜、因事制宜。因此,地方變通立法的內(nèi)容主要關(guān)涉當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn),以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)的社會(huì)管理創(chuàng)新等行政管理事項(xiàng)。以經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)為例,其“在經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)管理方面,為制定全國(guó)性的法律進(jìn)行了前期的探索,提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)”;⑦《李飛:經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)是社會(huì)主義法律體系的一個(gè)重要方面 現(xiàn)行有效237 件》,載中國(guó)人大網(wǎng)http:/ /www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/zhibo/zzzb21/2011-03/10/content_1640874.htm。但隨著此種立法變通機(jī)制的不斷發(fā)展,其與國(guó)家法制統(tǒng)一原則之間的張力有可能進(jìn)一步加劇,這使其受到法制統(tǒng)一、平等和單一制等憲法原則的約束。⑧王建學(xué):《改革型地方立法變通機(jī)制的反思與重構(gòu)》,載《法學(xué)研究》2022 年第2 期,第36-38 頁(yè)。根據(jù)《立法法》第85 條第2 款,自治條例和單行條例不得違背上位法基本原則,不得對(duì)憲法、民族區(qū)域自治法的規(guī)定和其他法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定。

從這個(gè)意義上講,地方變通立法雖然本身不違背效力優(yōu)先規(guī)則,但并不符合監(jiān)察法規(guī)的價(jià)值取向。在立法理念上,監(jiān)察法規(guī)更加強(qiáng)調(diào)平等執(zhí)法、統(tǒng)一適用、同案同判等價(jià)值要素,地方變通立法所強(qiáng)調(diào)的則是因地制宜、先行先試;在立法原則上,監(jiān)察立法要求構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體制,基于“全國(guó)一盤棋”的改革目標(biāo),監(jiān)察權(quán)更加強(qiáng)調(diào)中央事權(quán),這與地方變通立法之間存在一定張力。此外,從實(shí)踐需求來(lái)看,對(duì)于不涉及為監(jiān)察相對(duì)人預(yù)設(shè)義務(wù)或者減損權(quán)利和為監(jiān)察機(jī)關(guān)增加權(quán)力或者減輕職責(zé)的事項(xiàng),當(dāng)?shù)厝绻梢酝ㄟ^(guò)制定黨內(nèi)法規(guī)或者紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)范性文件的形式加以解決,沒(méi)有必要訴諸變通規(guī)定。

(三)新法優(yōu)先規(guī)則與監(jiān)察法規(guī)的生效問(wèn)題

針對(duì)法律規(guī)范內(nèi)部規(guī)定不一致的情況,如新舊沖突、種屬?zèng)_突和復(fù)合型沖突(兼有新舊及種屬關(guān)系)等,《立法法》分別確定了新法優(yōu)先、特別法優(yōu)先規(guī)則和內(nèi)部裁決機(jī)制。此處主要討論新法優(yōu)先規(guī)則?！胺杀仨毞€(wěn)定,但又不能靜止不變?！雹賉美]羅斯科·龐德:《法律史解釋》,鄧正來(lái)譯,中國(guó)法制出版社2002 年版,第2 頁(yè)。成文法的滯后性是任何立法者都不可避免、任何法律都必然存在的局限。為了解決監(jiān)察法規(guī)的新舊沖突問(wèn)題,需要從生效標(biāo)志和溯及既往情形兩個(gè)方面厘清監(jiān)察法規(guī)的生效問(wèn)題。

第一,已經(jīng)依循法定程序制定通過(guò)的監(jiān)察法規(guī),仍須存在某種標(biāo)志作為生效施行之要件。這有助于解決監(jiān)察法規(guī)的新舊沖突問(wèn)題,而且最低程度保護(hù)了監(jiān)察立法的安定性和可預(yù)期性。我國(guó)立法實(shí)踐通常有兩種生效模式:一是“自公布之日起生效”,二是“因條件達(dá)成生效”(如時(shí)間條件)。一方面,《行政法規(guī)制定程序條例》第29 條規(guī)定,行政法規(guī)以公布之后30 日施行為原則、以自公布之日起施行為例外,并列舉了例外的情形及限制。②根據(jù)《行政法規(guī)制定程序條例》第29 條,行政法規(guī)自公布之日起施行的情況,限于“涉及國(guó)家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙行政法規(guī)施行”等。作此安排,可能是因?yàn)樾姓ㄒ?guī)在實(shí)施對(duì)象上與法律同樣廣泛,但在傳播上卻較法律稍緩,為使受約束對(duì)象及一般公眾廣泛知曉,有必要通過(guò)恰當(dāng)形式予以公布并作專門宣傳推廣。另一方面,《立法法》沒(méi)有明確監(jiān)察法規(guī)的生效標(biāo)志,《制定監(jiān)察法規(guī)決定》則規(guī)定了“監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”。參考上述內(nèi)容,未來(lái)在制定《監(jiān)察法規(guī)制定程序條例》時(shí),可規(guī)定如下:“監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當(dāng)自公布之日起30 日后施行。公布后不立即施行將有礙于監(jiān)察法規(guī)施行的,可以自公布之日起施行。”

第二,監(jiān)察法規(guī)的不溯及既往原則及其例外情形。如果案件發(fā)生在新制定的監(jiān)察法規(guī)生效之前,為了保障當(dāng)事人的合法權(quán)益,一般應(yīng)適用舊的規(guī)定。不過(guò)基于此種保障目標(biāo),監(jiān)察法規(guī)在特定情況下需要溯及既往。一是有利溯及原則?！读⒎ǚā返?04 條的表述是“但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外”。關(guān)于如何認(rèn)定“有利”,在標(biāo)準(zhǔn)上有立法動(dòng)機(jī)判斷和適用結(jié)果判斷兩種,在權(quán)限上則包括立法者規(guī)定和適用者自行溯及。一方面,若完全基于立法者明示性規(guī)定,恐怕很難較好實(shí)現(xiàn)對(duì)象權(quán)益保護(hù)有利原則,故而賦予法律適用者一定判斷權(quán)是必要的;另一方面,監(jiān)察機(jī)關(guān)作為法律適用者必須切實(shí)履行“有利”原則,因此,監(jiān)察執(zhí)法工作必須接受內(nèi)外監(jiān)督制約。二是程序法溯及既往。在理論上,程序法的修改只能是為了更好地維護(hù)或者實(shí)現(xiàn)實(shí)體法上的權(quán)利(職權(quán))和義務(wù)(職責(zé))。①楊登峰:《關(guān)于〈立法法〉修改的幾點(diǎn)意見(jiàn)——以科學(xué)立法為中心》,載《地方立法研究》2022 年第6 期,第46 頁(yè)。在有效落實(shí)該要求的前提下,程序法溯及既往并不會(huì)損害法的安定性和可預(yù)期性,反而會(huì)更好地維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利與利益。

三、監(jiān)察法規(guī)之適用的裁決機(jī)制

按照《立法法》的基本思路,如果法律規(guī)范的適用沖突無(wú)法通過(guò)一般規(guī)則予以直接解決,便需要由有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決。這包括內(nèi)部裁決和外部裁決兩種機(jī)制。就監(jiān)察法規(guī)而言,對(duì)于新一般法與舊特別法的沖突,應(yīng)當(dāng)預(yù)設(shè)明確的適用規(guī)則,抑或延續(xù)《立法法》規(guī)定的內(nèi)部裁決機(jī)制? 對(duì)于其與行政法規(guī)之間的可能沖突,又應(yīng)當(dāng)如何解決?

(一)監(jiān)察法規(guī)之新一般法與舊特別法的內(nèi)部裁決機(jī)制

《立法法》第105 條針對(duì)新一般法和舊特別法,規(guī)定的是“前提(不能確定如何適用時(shí))+裁決(共同上級(jí)機(jī)關(guān)主導(dǎo))”。體系化考察該條款可知,其并非簡(jiǎn)單的裁決機(jī)制條款,而是規(guī)定了法律規(guī)范的內(nèi)部沖突解決機(jī)制及其前提,即僅當(dāng)“不能確定如何適用”時(shí)才進(jìn)入裁決機(jī)制。在比較法上,針對(duì)新一般法和舊特別法的關(guān)系,不少國(guó)家或地區(qū)采取的是“新一般法不廢止舊特別法”規(guī)則。②該規(guī)則強(qiáng)調(diào),任何新法律的立法者在未明確表示要廢除或優(yōu)先于現(xiàn)行法律時(shí),即意味著立法者欲把新法作為現(xiàn)行法的補(bǔ)充。參見(jiàn)[德]G.平特納:《德國(guó)普通行政法》,朱林譯,中國(guó)政法大學(xué)出版社1999 年版,第10-11 頁(yè)。針對(duì)《立法法》第105 條,有學(xué)者主張此種順序說(shuō)明存在某種明確的適用規(guī)則,而采取“舊特別法優(yōu)于新一般法”規(guī)則更有助于維護(hù)法律適用的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性;③楊登峰:《法律沖突與適用規(guī)則》,法律出版社2017 年版,第246-250 頁(yè)。并結(jié)合立法法修改進(jìn)一步主張“不能確定如何適用時(shí)”有多余之嫌,應(yīng)廢除第105 條規(guī)定的裁決機(jī)制,明確規(guī)定“除非作了特別說(shuō)明,應(yīng)優(yōu)先適用舊的特別規(guī)定”。④楊登峰:《關(guān)于〈立法法〉修改的幾點(diǎn)意見(jiàn)——以科學(xué)立法為中心》,載《地方立法研究》2022 年第6 期,第44-45 頁(yè)。

筆者以為,結(jié)合我國(guó)立法體制和實(shí)踐需求,應(yīng)當(dāng)延續(xù)《立法法》第105 條已經(jīng)規(guī)定的內(nèi)部裁決機(jī)制,而不是預(yù)設(shè)明確的適用規(guī)則。《立法法》第105 條規(guī)定的內(nèi)部裁決機(jī)制,是我國(guó)在特定歷史條件下的折中選擇,也符合我國(guó)未來(lái)一段時(shí)期的實(shí)踐需求。從我國(guó)法制發(fā)展歷程來(lái)看,改革開(kāi)放以后,我國(guó)在較短時(shí)期內(nèi)制定了大量法律規(guī)范,且部分法律文本更新較頻繁。鑒于此,除了在立法層面通過(guò)制定法規(guī)規(guī)章、司法解釋等方式緩解上述問(wèn)題之外,還要在適用層面構(gòu)建切實(shí)有效的沖突解決渠道。而在《立法法》中直接規(guī)定“舊特別法優(yōu)于新一般法”或者“新一般法優(yōu)于舊特別法”,意味著將有關(guān)分歧的實(shí)際決定權(quán)交由適用者而非制定者,由此,有可能在法律理解與適用層面擴(kuò)大分歧、導(dǎo)致“同案不同判”的境況。

在此基礎(chǔ)上,國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)部裁決必須遵循明確的程序性規(guī)定。有學(xué)者曾以《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》(以下簡(jiǎn)稱《沖突事件應(yīng)對(duì)法》和《傳染病防治法》)為例,針對(duì)法律之間的沖突展開(kāi)分析,認(rèn)為“急需出臺(tái)立法裁決的程序性規(guī)定”。⑤王鍇、司楠楠:《新的一般法與舊的特別法的沖突及其解決——以〈突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉與〈傳染病防治法〉為例》,載《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020 年第3 期,第9-10 頁(yè)。就行政法規(guī)之間、行政規(guī)章之間關(guān)系而言,《立法法》第105 條第2 款和第106 條第1 款第3 項(xiàng)規(guī)定的國(guó)務(wù)院裁決機(jī)制,可以由《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》予以細(xì)化;與之相對(duì)應(yīng),國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)未來(lái)制定《監(jiān)察法規(guī)制定程序條例》時(shí),也需要規(guī)定監(jiān)察法規(guī)之間的內(nèi)部裁決機(jī)制,同時(shí)明確相關(guān)裁決的程序性事項(xiàng),包括提請(qǐng)主體、申請(qǐng)前提、受理程序等一系列問(wèn)題。鑒于我國(guó)實(shí)際上存在多種立法裁決機(jī)制,未來(lái)可以由全國(guó)人大常委會(huì)適時(shí)出臺(tái)立法解釋或者專門的立法裁決程序性規(guī)定,針對(duì)多種立法裁決機(jī)制的程序性事項(xiàng)加以統(tǒng)一規(guī)定。

(二)監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)的外部裁決機(jī)制

如上文述,可以認(rèn)為,監(jiān)察法規(guī)的效力位階至少不高于行政法規(guī)。然而,即便監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)具有同等效力,二者仍可能存在近位法沖突。此種沖突的紓解,有賴于從事后審查和事前溝通兩個(gè)層面建立一套行之有效的配套制度。

首先,結(jié)合《立法法》規(guī)定,同等效力的法律規(guī)范之間本身就可能存在近位法沖突。關(guān)于監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)的關(guān)系,持“同等效力”觀點(diǎn)者亦有不同主張。有的認(rèn)為二者并無(wú)沖突之虞①2018 年《憲法修正案》刪去了關(guān)于行政機(jī)關(guān)“監(jiān)察”職能的規(guī)定。從這個(gè)意義上講,監(jiān)察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)具有不同的職能范圍,監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)分別調(diào)整不同的法律關(guān)系。,有的則認(rèn)為盡管二者具有同等效力,但仍有可能規(guī)定不一致。②朱?；?、聶辛東:《論監(jiān)察法體系及其憲制基礎(chǔ)》,載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020 年第5 期,第122 頁(yè)。上述分歧源于沒(méi)有區(qū)分“同等效力”和“相同效力”:只有同一機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)范之間,才可能是相同效力;不同機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)范之間,只可能是同等效力。這一區(qū)分,可以解釋《立法法》為何設(shè)置了內(nèi)部裁決和外部裁決兩種不同的裁決機(jī)制。內(nèi)部裁決的適用場(chǎng)景及其邏輯,可以概括為“同一機(jī)關(guān)制定→相同效力→適用規(guī)則/內(nèi)部裁決”,即在同位法沖突中,對(duì)于新舊、種屬?zèng)_突采取新法、特別法優(yōu)先,無(wú)法確定適用時(shí)則由立法主體自行內(nèi)部裁決。③《立法法》第105 條和第106 條第1 款第1 項(xiàng)規(guī)定,法律之間、行政法規(guī)之間的新一般法與舊特別法規(guī)定不一致(而且不能確定適用時(shí))的,以及同一主體制定的地方性法規(guī)之間、規(guī)章之間的新一般法與舊特別法規(guī)規(guī)定不一致的,采取“制定機(jī)關(guān)裁決”機(jī)制。外部裁決的適用場(chǎng)景及其邏輯,可以概括為“不同機(jī)關(guān)制定→同等效力→外部裁決”,即在近位法沖突中,由共同上級(jí)機(jī)關(guān)予以外部裁決,并區(qū)分本系統(tǒng)內(nèi)共同上級(jí)機(jī)關(guān)和不同系統(tǒng)間共同上級(jí)機(jī)關(guān)。④《立法法》第 106 條第1 款第3 項(xiàng)規(guī)定,部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間規(guī)定不一致的,由國(guó)務(wù)院作為共同上級(jí)機(jī)關(guān)裁決。該款第2 項(xiàng)規(guī)定,地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間規(guī)定不一致的(而且不能確定適用)的,采取“國(guó)務(wù)院提出意見(jiàn)+異議提請(qǐng)人大裁決”機(jī)制。

其次,從內(nèi)容事項(xiàng)來(lái)看,監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)之間的交集是不可避免的。有論者從事項(xiàng)的包容性出發(fā),認(rèn)為行政法規(guī)與監(jiān)察法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)不存在交叉或者隸屬關(guān)系,二者屬于“平行”關(guān)系。⑤何永軍、李潤(rùn)萍:《監(jiān)察法規(guī):一個(gè)嶄新的法律淵源》,載《四川警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2020 年第1 期,第6 頁(yè)。但實(shí)踐中,二者卻難免存在內(nèi)容事項(xiàng)相涉,這包括兩種具體情形。第一,行政法規(guī)的內(nèi)容事項(xiàng)涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)第89 條第17 項(xiàng)規(guī)定,國(guó)務(wù)院有權(quán)依照法律規(guī)定“獎(jiǎng)懲行政人員”?！敦?cái)政違法行為處罰處分條例》等行政法規(guī)中,便不乏有關(guān)事項(xiàng)。⑥秦前紅:《監(jiān)察法學(xué)教程》,法律出版社2019 年版,第63 頁(yè)。《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》(以下簡(jiǎn)稱《公職人員政務(wù)處分法》)第2 條第2 款關(guān)于公職人員任免機(jī)關(guān)、單位對(duì)違法的公職人員給予處分的程序、申訴等,規(guī)定的是“適用其他法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”,這里提及了行政法規(guī)。第二,監(jiān)察法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容事項(xiàng)涉及行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。如《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法實(shí)施條例》)第9 條關(guān)于“提請(qǐng)協(xié)助配合”的規(guī)定中,專門列舉了公安、國(guó)家安全等十余個(gè)行政機(jī)關(guān)部門,這些內(nèi)容作為行政管理事項(xiàng)也與行政法規(guī)有關(guān)。此外,由于監(jiān)察法規(guī)的適用對(duì)象不限于一般意義的“行使公權(quán)力的公職人員”,還進(jìn)一步關(guān)涉“有關(guān)人員”“涉案人員”甚至監(jiān)察對(duì)象所在單位,針對(duì)這些事項(xiàng)而制定的監(jiān)察法規(guī),在相當(dāng)程度上也對(duì)公職人員任免機(jī)關(guān)、單位產(chǎn)生拘束。①例如,《監(jiān)察法》第22 條第2 款規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)可依照第1 款規(guī)定對(duì)涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的“涉案人員”采取留置措施。又如,《監(jiān)察法》第62 條為了強(qiáng)化監(jiān)察處理決定、監(jiān)察建議的現(xiàn)實(shí)權(quán)威,規(guī)定了“有關(guān)單位”的法律責(zé)任;《公職人員政務(wù)處分法》第2 條規(guī)定也提到公職人員任免機(jī)關(guān)、單位對(duì)違法公職人員給予“處分”。

比較來(lái)看,針對(duì)軍事法規(guī)與行政法規(guī)之間、部門規(guī)章之間的可能沖突,《立法法》也規(guī)定了專門沖突解決機(jī)制。第一,從監(jiān)察法規(guī)與軍事法規(guī)的關(guān)系來(lái)看,此次《立法法》修改選擇了參照軍事法規(guī)的入法方案。有論者指出,《憲法》雖然規(guī)定了國(guó)家行政權(quán)和武裝力量領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的分工,但二者有交集,這使得相當(dāng)一部分涉及國(guó)防建設(shè)的法規(guī),由國(guó)務(wù)院或中央軍委單獨(dú)制定均不可行,需要由國(guó)務(wù)院和中央軍委聯(lián)合制定。②劉怡達(dá):《論〈立法法〉規(guī)定監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)》,載《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2023 年第1 期,第61 頁(yè)。在實(shí)踐中,《中國(guó)人民解放軍現(xiàn)役士兵服役條例》等法規(guī),就是以國(guó)務(wù)院令和中央軍事委員會(huì)令的形式共同發(fā)布。為了確認(rèn)實(shí)踐中這種行之有效的做法,2015 年修改的《立法法》第70 條(現(xiàn)第77 條)規(guī)定:“有關(guān)國(guó)防建設(shè)的行政法規(guī),可以由國(guó)務(wù)院總理、中央軍事委員會(huì)主席共同簽署國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)令公布?！钡诙?如果說(shuō)有關(guān)國(guó)防建設(shè)的行政法規(guī)的共同發(fā)布,屬于不同性質(zhì)權(quán)力交集的產(chǎn)物,那么,部門規(guī)章之間的國(guó)務(wù)院裁決機(jī)制和聯(lián)合制定機(jī)制,則屬于相同性質(zhì)權(quán)力交集的產(chǎn)物?！读⒎ǚā返?1 條、第102 條規(guī)定,國(guó)務(wù)院相關(guān)部門“在本部門的權(quán)限范圍內(nèi),制定規(guī)章”,部門規(guī)章之間“具有同等效力,在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行”。但是,“由于享有規(guī)章制定權(quán)的機(jī)關(guān)比較多,規(guī)章的數(shù)量也相當(dāng)龐大,規(guī)章之間可能發(fā)生沖突,給規(guī)章的執(zhí)行帶來(lái)困難,在一定程度上影響了規(guī)章的效力和嚴(yán)肅性。因此,必須明確不同規(guī)章之間的關(guān)系,建立解決規(guī)章沖突的機(jī)制?！雹蹎虝躁?yáng):《〈中華人民共和國(guó)立法法〉導(dǎo)讀與釋義》,中國(guó)民主法制出版社2015 年版,第288 頁(yè)。為此,《立法法》第106 條第1 款第3 項(xiàng)規(guī)定,部門規(guī)章之間“對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí),由國(guó)務(wù)院裁決”;第92 條規(guī)定,“涉及兩個(gè)以上國(guó)務(wù)院部門職權(quán)范圍的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章”。

最后,監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)之沖突的紓解,有賴于建立一套行之有效的配套制度。從事后處理來(lái)看,這要求在事后審查層面構(gòu)建共同上級(jí)機(jī)關(guān)主導(dǎo)下的沖突裁決機(jī)制;從事前處理來(lái)看,還需要在事前溝通層面構(gòu)建“府—監(jiān)”協(xié)商和聯(lián)合制定等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。

1.全國(guó)人大常委會(huì)主導(dǎo)下的外部裁決機(jī)制。如上文述,監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)若是同等效力,其近位法沖突需要由共同上級(jí)機(jī)關(guān)予以外部裁決。從立法主體的憲制關(guān)系來(lái)講,“一府一委兩院”格局構(gòu)成了我國(guó)人民代表大會(huì)制度的核心內(nèi)容。④林彥:《從“一府兩院”制的四元結(jié)構(gòu)論國(guó)家監(jiān)察體制改革的合憲性路徑》,載《法學(xué)評(píng)論》2017 年第3 期,第163 頁(yè)。與此同時(shí),《立法法》第106 條第1 款第2 項(xiàng)針對(duì)地方性法規(guī)與部門規(guī)章的規(guī)定不一致、不能確定適用的情況,規(guī)定的是“國(guó)務(wù)院提出意見(jiàn)+異議提請(qǐng)人大裁決”機(jī)制。以此為參考,監(jiān)察法規(guī)和行政法規(guī)之沖突裁決,應(yīng)在全國(guó)人大常委會(huì)主導(dǎo)下進(jìn)行。在此基礎(chǔ)上,可以明確國(guó)務(wù)院或者國(guó)家監(jiān)委其中一方作為“意見(jiàn)提出方”,若其認(rèn)為對(duì)方法規(guī)存疑、主張適用己方法規(guī),應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)裁決。

2.內(nèi)容事項(xiàng)相涉時(shí)的“府—監(jiān)”協(xié)商機(jī)制。當(dāng)監(jiān)察法規(guī)和行政法規(guī)之間存在內(nèi)容事項(xiàng)相涉時(shí),國(guó)家監(jiān)委和國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)在制定過(guò)程中充分地協(xié)商溝通。對(duì)于監(jiān)察法規(guī)涉及行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的情況,在起草階段,需要向社會(huì)公布、公開(kāi)征求意見(jiàn),以及與國(guó)務(wù)院法制部門進(jìn)行必要的溝通和協(xié)調(diào);在起草和審查階段,針對(duì)“涉及重大利益調(diào)整的事項(xiàng)”的內(nèi)容,需要及時(shí)進(jìn)行論證咨詢,例如座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、委托研究等,有必要時(shí)應(yīng)主動(dòng)征求并充分考慮國(guó)務(wù)院法制部門的意見(jiàn)建議。對(duì)于行政法規(guī)涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的情況,在相應(yīng)程序中也需要采取上述協(xié)商機(jī)制。

3.特殊情況下的聯(lián)合制定機(jī)制。《立法法》第77 條針對(duì)有關(guān)國(guó)防建設(shè)的行政法規(guī)規(guī)定可由國(guó)務(wù)院和中央軍委共同發(fā)布,第92 條針對(duì)部門規(guī)章規(guī)定了聯(lián)合制定情形。循此思路,當(dāng)監(jiān)察法規(guī)和行政法規(guī)之間存在內(nèi)容事項(xiàng)相涉時(shí),除了充分協(xié)商溝通,還可由國(guó)務(wù)院和國(guó)家監(jiān)委聯(lián)合發(fā)布,或者提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)制定法律。例如,針對(duì)《憲法》第89 條第17 項(xiàng)規(guī)定的國(guó)務(wù)院依照法律規(guī)定“獎(jiǎng)懲行政人員”,參考《立法法》第77 條的規(guī)定,有關(guān)行政人員懲戒的行政法規(guī),可以由國(guó)務(wù)院和國(guó)家監(jiān)委聯(lián)合發(fā)布。同時(shí),若要聯(lián)合制定法規(guī),便涉及對(duì)法規(guī)的定性問(wèn)題。鑒于《憲法》已經(jīng)明確規(guī)定國(guó)務(wù)院的此項(xiàng)職權(quán),此時(shí)聯(lián)合制定的法規(guī)應(yīng)定性為行政法規(guī)為宜。①劉怡達(dá):《論〈立法法〉規(guī)定監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)》,載《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2023 年第1 期,第61 頁(yè)。

四、監(jiān)察法規(guī)“同憲法或者法律相抵觸”的規(guī)范解讀

《立法法》第118 條將監(jiān)察法規(guī)納入備案審查機(jī)制,《制定監(jiān)察法規(guī)決定》還規(guī)定“監(jiān)察法規(guī)不得與憲法、法律相抵觸”、全國(guó)人大常委會(huì)“有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的監(jiān)察法規(guī)”。我國(guó)《憲法》第5條第3 款和《立法法》第98 條構(gòu)成了我國(guó)合憲性審查制度的規(guī)范依據(jù),并確定了“相抵觸”作為合憲性審查的判斷基準(zhǔn)。然而,實(shí)踐和理論上“相抵觸”的判斷標(biāo)準(zhǔn)并不明確。就監(jiān)察法規(guī)而言,所謂監(jiān)察法規(guī)“同憲法或者法律相抵觸”,主要涉及抵觸結(jié)果、抵觸標(biāo)準(zhǔn)和審查強(qiáng)度等問(wèn)題。

(一)抵觸結(jié)果:監(jiān)察法規(guī)的無(wú)效、改廢和撤銷

參考《立法法》有關(guān)規(guī)定,監(jiān)察法規(guī)若同憲法或者法律相抵觸,其可能面臨三個(gè)方面的結(jié)果。第一,抵觸無(wú)效。根據(jù)效力優(yōu)先規(guī)則,同上位法相抵觸的下位法應(yīng)被排除適用?！读⒎ǚā返?2 條第2 款規(guī)定:“在國(guó)家制定的法律或者行政法規(guī)生效后,地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無(wú)效,制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或者廢止?！备鶕?jù)該條款,監(jiān)察法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的規(guī)定應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為無(wú)效。第二,修改或者廢止。國(guó)家監(jiān)委作為制定機(jī)關(guān),其應(yīng)當(dāng)主動(dòng)、及時(shí)修改或者廢止同憲法或者法律相抵觸的監(jiān)察法規(guī);同時(shí),根據(jù)《立法法》第112 條第1 款的規(guī)定,對(duì)于全國(guó)人大專委會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)提出的書(shū)面審查意見(jiàn),其應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出并反饋是否修改或者廢止的意見(jiàn)。第三,特定情況下還可能被予以撤銷。參考《立法法》第112 條第3 款的規(guī)定,全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)、有關(guān)的專委會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)經(jīng)審查認(rèn)為監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當(dāng)修改或者廢止,而國(guó)家監(jiān)委不予修改或者廢止的,前者應(yīng)向委員長(zhǎng)會(huì)議提出予以撤銷的議案、建議,由委員長(zhǎng)會(huì)議決定是否提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)審議決定。

全國(guó)人大常委會(huì)是否只得撤銷,而不得直接改變“同憲法和法律相抵觸”的監(jiān)察法規(guī)? 答案應(yīng)當(dāng)是肯定的。通過(guò)考察《立法法》第108 條關(guān)于法律法規(guī)規(guī)章的改變或撤銷權(quán)限的規(guī)定可知,“有權(quán)改變或撤銷”和“有權(quán)撤銷”其實(shí)是兩種不同的權(quán)限,對(duì)應(yīng)不同的主體。前者是“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對(duì)被領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件的審查”,后者則是“指導(dǎo)機(jī)關(guān)對(duì)被指導(dǎo)機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件的審查”,對(duì)于前者既可以撤銷也可以修改,對(duì)于后者只能撤銷而不能修改。①王鍇:《合憲性、合法性、適當(dāng)性審查的區(qū)別與聯(lián)系》,載《中國(guó)法學(xué)》2019 年第1 期,第9 頁(yè)。與之同理,《立法法》第108 條還規(guī)定,地方人大常委會(huì)對(duì)本級(jí)政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章有權(quán)撤銷,卻不得直接改變。而與之不同的是,針對(duì)全國(guó)人大對(duì)其常委會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆伞?guó)務(wù)院對(duì)其部門和地方政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章、省級(jí)人大對(duì)其常委會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)、省級(jí)政府對(duì)下一級(jí)政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章,《立法法》第108 條規(guī)定的都是“改變或者撤銷”。結(jié)合我國(guó)憲制結(jié)構(gòu),這種區(qū)分實(shí)際上蘊(yùn)含著立法機(jī)關(guān)對(duì)其他國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的必要尊重,不僅符合全國(guó)人大常委會(huì)的實(shí)際行動(dòng)能力,也較好地尊重了國(guó)家監(jiān)委作為國(guó)家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法地位。②秦前紅:《人大監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)的主要方式與途徑——以國(guó)家監(jiān)督體系現(xiàn)代化為視角》,載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2020 年第2 期,第43 頁(yè)。

(二)抵觸標(biāo)準(zhǔn):形式和實(shí)質(zhì)雙重要素

我國(guó)合憲性和備案審查機(jī)制涉及合憲性、合法性、適當(dāng)性和政治性等多重維度。作為制定機(jī)關(guān),國(guó)家監(jiān)委在起草、解釋、修改和廢止監(jiān)察法規(guī)時(shí),應(yīng)從各個(gè)方面予以全面考慮,最大程度地避免監(jiān)察法規(guī)存在不合憲、不合法、不適當(dāng)和不符合黨中央的重大決策部署等情形。作為合憲性審查主體,全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)監(jiān)察法規(guī)的審查則需要基于一定的審查標(biāo)準(zhǔn)。

作為適當(dāng)性審查的判斷基準(zhǔn),“不適當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)針對(duì)的是在憲法、法律的框架內(nèi)是否適當(dāng)行使了監(jiān)察立法裁量權(quán)。《立法法》第108 條針對(duì)法律法規(guī)區(qū)分了“相抵觸—撤銷”和“不適當(dāng)—改變或者撤銷”兩種模式。③根據(jù)《立法法》第108 條規(guī)定,全國(guó)人大對(duì)法律之改變或撤銷、本級(jí)人大對(duì)地方性法規(guī)之改變或撤銷、國(guó)務(wù)院對(duì)規(guī)章之改變或撤銷、上級(jí)政府對(duì)下一級(jí)政府規(guī)章之改變或撤銷,以“不適當(dāng)”為標(biāo)準(zhǔn);全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)地方性法規(guī)之撤銷、全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)行政法規(guī)之撤銷,僅得以“相抵觸”為標(biāo)準(zhǔn)。但是,地方人大常委會(huì)對(duì)本級(jí)政府規(guī)章之撤銷,卻是以“不適當(dāng)”為標(biāo)準(zhǔn)。從理論上,“相抵觸”標(biāo)準(zhǔn)與“不適當(dāng)”針對(duì)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是兩種不同的審查標(biāo)準(zhǔn)。作為適當(dāng)性審查的主要內(nèi)容,“不適當(dāng)”本應(yīng)蘊(yùn)含更多合理、正當(dāng)?shù)纫?但我國(guó)現(xiàn)行立法中的“不適當(dāng)”卻包含了一定的合法性審查意味。例如,《立法法》第107 和第108 條提到的“不適當(dāng)”不是嚴(yán)格的適當(dāng)性審查;《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督法》)第30 條所列舉的“不適當(dāng)”情形,亦包含了部分“相抵觸”情形④《監(jiān)督法》第30 條針對(duì)“不適當(dāng)”主要列舉了“超越法定權(quán)限”、“限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利,或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的”、“同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的”和“其他不適當(dāng)?shù)那樾巍?其中提到“同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸”的情形。,同時(shí),本應(yīng)該納入適當(dāng)性審查的部分情形卻沒(méi)有規(guī)定在內(nèi)。適當(dāng)性審查與合憲及合法性審查之間應(yīng)當(dāng)屬于并列關(guān)系,由于“法外的標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越多被吸收到法內(nèi)”⑤王鍇:《合憲性、合法性、適當(dāng)性審查的區(qū)別與聯(lián)系》,載《中國(guó)法學(xué)》2019 年第1 期,第15-22 頁(yè)。,這導(dǎo)致了“相抵觸”與“不適當(dāng)”之間、合憲及合法性審查與適當(dāng)性審查之間存在一定的混同現(xiàn)象。

作為合憲及合法性審查的判斷基準(zhǔn),“相抵觸”標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)的是監(jiān)察法規(guī)不得超越憲法、法律設(shè)定的框架。就具體內(nèi)容而言,“相抵觸”標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括形式和實(shí)質(zhì)雙重要素,而不限于“形式相抵觸”。全國(guó)人大常委會(huì)雖然只得撤銷而不得直接改變監(jiān)察法規(guī),但得以“相抵觸”為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)監(jiān)察法規(guī)的內(nèi)容是否超越憲法、法律設(shè)定的框架進(jìn)行形式審查和實(shí)質(zhì)審查。后者屬于合憲及合法性審查中“相抵觸”的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn),不存在立法機(jī)關(guān)過(guò)度干預(yù)其他國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的疑慮。應(yīng)當(dāng)注意的是,新修改的《立法法》第110 條同時(shí)列舉了“同憲法或者法律相抵觸”和“存在合憲性、合法性問(wèn)題”兩種情況,并在審查要求權(quán)和審查建議權(quán)條款中對(duì)它們予以區(qū)分。①《立法法》第110 條第1 款針對(duì)“一府兩委兩院”和省級(jí)人大常委會(huì)的審查要求提請(qǐng)權(quán),同時(shí)列舉了這兩種情形;第2 款針對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民的審查建議提請(qǐng)權(quán),則只規(guī)定了第一種情形。但是,這并不說(shuō)明《立法法》從形式意義上對(duì)“相抵觸”作出了狹義界定。從體系和目的解釋來(lái)講,“存在合憲性、合法性問(wèn)題”可以理解為對(duì)“相抵觸”的補(bǔ)充和兜底,從而擴(kuò)大合憲性和備案審查的范圍,拓寬審查要求門檻、激活審查法律適用條款,促進(jìn)我國(guó)合憲性和備案審查制度進(jìn)一步落地落實(shí)。

在合憲性審查上,監(jiān)察法規(guī)同憲法“相抵觸”,是指違反了憲法中規(guī)定的“什么是有效的立法”的標(biāo)準(zhǔn),此時(shí)同憲法“相抵觸”蘊(yùn)含形式標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)兩重要素。在形式要素上,法規(guī)范層級(jí)結(jié)構(gòu)理論為“形式相抵觸”提供了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),其要求在權(quán)限、內(nèi)容及程序等多個(gè)方面不得直接或間接抵觸憲法,我國(guó)的實(shí)踐和理論正是主要從這個(gè)層面切入來(lái)構(gòu)建“相抵觸”標(biāo)準(zhǔn)體系。但作為一種形式淵源理論,法規(guī)范層級(jí)結(jié)構(gòu)理論無(wú)法為“內(nèi)容相抵觸”提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)質(zhì)要素上,基于憲法文本中的國(guó)家目標(biāo)、國(guó)家任務(wù)條款和公民基本權(quán)利條款等規(guī)定,監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當(dāng)有助于國(guó)家目標(biāo)、國(guó)家任務(wù)的實(shí)現(xiàn),不得不合理限制公民基本權(quán)利,否則,也屬于同憲法相抵觸。此外,針對(duì)合憲性審查中的“相抵觸”標(biāo)準(zhǔn),有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)將“事物的本質(zhì)”作為審查判斷的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。②王旭:《合憲性審查中“相抵觸”標(biāo)準(zhǔn)之建構(gòu)》,載《中國(guó)法學(xué)》2021 年第6 期,第120-139 頁(yè)。

在合法性審查上,監(jiān)察法規(guī)同法律“相抵觸”,針對(duì)的是監(jiān)察法規(guī)違反上位法的明確規(guī)定和內(nèi)在要求。一方面,“相抵觸”標(biāo)準(zhǔn)指向于違反法律明確規(guī)定的原則和規(guī)則。如《立法法》第107 條規(guī)定了“違反上位法規(guī)定”“違背法定程序”和“超越權(quán)限”等合法性問(wèn)題。監(jiān)察法規(guī)對(duì)法律保留事項(xiàng)作出規(guī)定、超出授權(quán)權(quán)限、違法增損監(jiān)察對(duì)象權(quán)利義務(wù)等,應(yīng)構(gòu)成“超越權(quán)限”。另一方面,其還指向于與法律的精神和立法目的相沖突,這同樣涉及“相抵觸”的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。于此層面而言,過(guò)度預(yù)設(shè)公民義務(wù)或限制公民權(quán)利等也屬于與法律相抵觸。

(三)審查強(qiáng)度:以基本權(quán)利有關(guān)規(guī)定為例

不同類型的基本權(quán)利,有的需要由立法形成其保護(hù)范圍,有的則通過(guò)立法予以限制?；诹⒎ㄐ纬膳c立法限制的區(qū)分,單項(xiàng)基本權(quán)利的法律保留可以分為完全法律形成保留、一般法律限制保留、嚴(yán)格法律限制保留、法律限制保留與法律形成混合、憲法直接限制保留等基本類型。針對(duì)狹義法律之合憲性審查的“相抵觸”標(biāo)準(zhǔn),有學(xué)者主張應(yīng)對(duì)不同法律保留類型的基本權(quán)利立法施以不同程度的審查標(biāo)準(zhǔn),如對(duì)法律形成保留事項(xiàng)應(yīng)給予相當(dāng)尊重,對(duì)憲法直接限制保留事項(xiàng)應(yīng)禁止立法,對(duì)法律限制保留事項(xiàng)的立法則應(yīng)予嚴(yán)格審查。③王旭:《合憲性審查中“相抵觸”標(biāo)準(zhǔn)之建構(gòu)》,載《中國(guó)法學(xué)》2021 年第6 期,第128-130 頁(yè)。

從監(jiān)察法規(guī)的制定權(quán)限來(lái)看,國(guó)家監(jiān)委在其權(quán)限范圍內(nèi)能夠進(jìn)行執(zhí)行性立法和創(chuàng)制性立法。在執(zhí)行性立法方面,一個(gè)實(shí)踐廣泛存在而理論關(guān)切不足的問(wèn)題是:當(dāng)法律已對(duì)保留事項(xiàng)第一次立法之后,下位法能否不經(jīng)具體授權(quán),直接對(duì)其制定實(shí)施細(xì)則呢? 這涉及執(zhí)行性立法和授權(quán)性立法的區(qū)分問(wèn)題。若按照《立法法》第12 條表述,只有明確提到“授權(quán)”時(shí),才是上位法對(duì)下位法的具體授權(quán),否則,上位法中的“根據(jù)”和“依據(jù)”等便只能是指實(shí)施細(xì)則。④黃宇驍:《也論法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則》,載《中外法學(xué)》2017 年第5 期,第1349 頁(yè)。從法律保留來(lái)看,我國(guó)《立法法》所禁止的是對(duì)保留事項(xiàng)的“第一次立法”,沒(méi)有明確禁止對(duì)已經(jīng)制定的第一次立法制定實(shí)施細(xì)則。但問(wèn)題是,如此顯然極易導(dǎo)致“法律授權(quán)規(guī)則的空洞化”。①秦前紅、石澤華:《監(jiān)察法規(guī)的性質(zhì)、地位及其法治化》,載《法學(xué)論壇》2020 年第6 期,第97 頁(yè)。因此,不僅要在制定層面嚴(yán)格限定實(shí)施細(xì)則的制定權(quán)限范圍,對(duì)實(shí)施細(xì)則的授權(quán)立法作專門考慮,還要在監(jiān)督層面將其納入合憲性及備案審查范圍,并明確對(duì)其的審查強(qiáng)度。

以監(jiān)察法規(guī)中基本權(quán)利有關(guān)規(guī)定為例,針對(duì)其是否抵觸憲法、法律,需要結(jié)合監(jiān)察法規(guī)的性質(zhì)和基本權(quán)利的具體類型,區(qū)分不同的審查強(qiáng)度。第一,對(duì)于創(chuàng)制性立法和不涉及法律保留事項(xiàng)的執(zhí)行性立法,在合憲及合法性審查中可以采取寬松審查標(biāo)準(zhǔn),主要從形式上審查其權(quán)限、內(nèi)容和程序等是否違反憲法、法律,對(duì)立法者的形成空間給予必要的尊重。第二,對(duì)于涉及法律保留事項(xiàng)的執(zhí)行性立法,需作具體區(qū)分。一是如果涉及法律形成保留,應(yīng)當(dāng)給予相當(dāng)尊重;二是如果涉及法律限制保留,則應(yīng)當(dāng)接受更為嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)。其中,對(duì)于構(gòu)成對(duì)當(dāng)事人基本權(quán)利一般限制的“執(zhí)行性立法”,例如,有關(guān)凍結(jié)、扣押、查封等調(diào)查措施和對(duì)公職人員輕處分的規(guī)定,可以采取中度審查標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)行一定的實(shí)質(zhì)性審查;對(duì)于構(gòu)成對(duì)當(dāng)事人基本權(quán)利嚴(yán)重限制的“執(zhí)行性立法”,如有關(guān)留置措施、對(duì)公職人員重處分等的規(guī)定,可以采取嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)。例如,《憲法》第40 條對(duì)立法規(guī)定公民通信自由和通信秘密的具體要求極高②《憲法》第40 條規(guī)定:“除因國(guó)家安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的程序?qū)νㄐ胚M(jìn)行檢查外,任何組織或者個(gè)人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密?！?不僅要求由法律予以限制,而且立法還要符合憲法規(guī)定的條件、手段和程序,必須嚴(yán)格將這種檢查程序具體化才能避免抵觸憲法。因此,針對(duì)監(jiān)察法律中限制公民通信自由和通信秘密的規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)若要制定實(shí)施細(xì)則,應(yīng)當(dāng)對(duì)其采取嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn),除了不得違反上位法規(guī)定的權(quán)限、內(nèi)容和程序外,還要求不得與憲法和法律的精神和目的相沖突。

五、結(jié)語(yǔ)

完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程。在《立法法》第118 條和《制定監(jiān)察法規(guī)決定》已經(jīng)規(guī)定監(jiān)察法規(guī)的制定和監(jiān)督事項(xiàng)的背景下,需要厘清監(jiān)察法規(guī)在我國(guó)法律體系中的定位,構(gòu)建具有針對(duì)性和可操作性的監(jiān)察法規(guī)的沖突解決機(jī)制,推動(dòng)監(jiān)察法規(guī)與各類法律規(guī)范的貫通協(xié)調(diào),最大程度確保維系我國(guó)法律秩序的內(nèi)在統(tǒng)一性。為此,需要從適用規(guī)則、裁決機(jī)制和不相抵觸原則等方面出發(fā),在《立法法》基本框架下促進(jìn)監(jiān)察法規(guī)融入和豐富我國(guó)法律體系。

本次《立法法》修改采取了參照軍事法規(guī)的入法方案,這為監(jiān)察法規(guī)的實(shí)踐探索預(yù)留了空間。從我國(guó)法律秩序結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性出發(fā),在現(xiàn)階段來(lái)看,可以先在全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)備案審查制度的規(guī)定③《全國(guó)人大常委會(huì)2023 年度立法工作計(jì)劃》第五部分,關(guān)于“完善和加強(qiáng)備案審查制度”指出:“研究出臺(tái)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的舉措。”中初步明確監(jiān)察法規(guī)的沖突解決機(jī)制,待未來(lái)?xiàng)l件成熟時(shí),再對(duì)監(jiān)察法規(guī)的效力位階、適用和備案審查等問(wèn)題作整體考慮。在此基礎(chǔ)上,還應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到,中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系并非單一的存在,其向外有著諸多關(guān)聯(lián),包括與黨內(nèi)法規(guī)體系之間的緊密聯(lián)系。在紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的體制下,作為監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展工作的重要規(guī)范依據(jù),監(jiān)察法規(guī)還應(yīng)“與黨內(nèi)法規(guī)呼應(yīng)、對(duì)接、補(bǔ)充”。④李紅勃:《監(jiān)察法規(guī)的法律地位及其規(guī)范體系》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2019 年第5 期,第37 頁(yè)。在紀(jì)法貫通的目標(biāo)導(dǎo)向下,需要立足監(jiān)察法治基本原理,厘清中央紀(jì)委與國(guó)家監(jiān)委聯(lián)合制定法規(guī)的制定、適用和監(jiān)督等基本問(wèn)題,這是今后需要進(jìn)一步深入研究的重要課題。