曲冠青

（中國社會科學院 歷史理論研究所，北京 100101）

隨著國內(nèi)發(fā)展轉(zhuǎn)型和國際形勢變化，“新型舉國體制”愈發(fā)受到關注。2019 年11 月，十九屆四中全會提出“構建社會主義市場經(jīng)濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制”[1]。2022 年9 月，中央全面深化改革委員會通過《關于健全社會主義市場經(jīng)濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制的意見》，提出要把政府、市場、社會有機結合起來，瞄準事關我國產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟和國家安全的若干重點領域及重大任務，重點研發(fā)具有先發(fā)優(yōu)勢的關鍵技術和引領未來發(fā)展的基礎前沿技術[2]。2022 年10 月，中共二十大報告提出健全新型舉國體制，強化國家戰(zhàn)略科技力量，提升國家創(chuàng)新體系整體效能[3]。2023 年3 月，在十四屆全國人大一次會議上，國務院機構改革方案提出重新組建科學技術部，推動健全新型舉國體制[4]。新型舉國體制有望成為實現(xiàn)發(fā)展轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新驅(qū)動、突破關鍵技術“卡脖子”問題的重要路徑之一。

現(xiàn)有研究對新型舉國體制問題進行了大量探討，其多從內(nèi)涵、特點、模式等角度探討舉國體制問題，注重自身邏輯的完善，但各種研究之間缺少共同出發(fā)點，導致結論泛化，對若干基本問題未形成統(tǒng)一認識。例如，現(xiàn)階段依然有研究者從體育競技領域出發(fā)探討舉國體制，其結合2002年7 月中共中央、國務院下發(fā)的《關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》，認為“這是在我國公開文件中第一次明確提出‘舉國體制'，直接呼應了‘體育競技舉國體制'相關研究的大量出現(xiàn)”[5]。這份文件可能是國內(nèi)首次提出“舉國體制”的文件，但是體育競技領域的舉國體制顯然不是當下探討的舉國體制的源頭，其至多是舉國體制的一種適用類型。實際上，“舉國體制”概念更接近于一種建立在實踐基礎上的、約定俗成的表達方式，如果不從歷史沿革和現(xiàn)實發(fā)展出發(fā)，直接探討其內(nèi)涵、特點等問題，容易陷入“不識廬山真面目，只緣身在此山中”的境地。

舉國體制既然是一種約定俗成的表達方式，說明其經(jīng)過了相當?shù)陌l(fā)展。對于舉國體制、新型舉國體制研究，不妨跳出單一概念，從更廣闊的視角展開?，F(xiàn)有研究中，業(yè)已存在對舉國體制的歷史回顧，但多作為研究的一個部分淺嘗輒止[6-7]。舉國體制不僅出現(xiàn)于中國，其他國家也經(jīng)常采用類似于舉國體制的管理模式。從理論回歸現(xiàn)實，能夠彌補當下學界對舉國體制、新型舉國體制研究的不足。緣于此，本文應用歷史分析和歷史比較方法，梳理舉國體制的演變過程，并與最新一代EUV 光刻機雙層協(xié)同研發(fā)模式進行對照，以探求舉國體制的發(fā)展趨勢，形成對新型舉國體制更加系統(tǒng)的認識，為健全新型舉國體制提供參考。

一、傳統(tǒng)舉國體制的發(fā)端、建立與特征

舉國體制并非是在新中國成立后突然出現(xiàn)的，新中國成立前，傳統(tǒng)中國就長期存在類似于舉國體制的模式。秦漢以來，傳統(tǒng)中國逐步建立中央集權制，“大一統(tǒng)”成為中國政治的重要特征[8]。在中央集權、大一統(tǒng)的制度背景下，一方面，作為農(nóng)業(yè)文明時代少有的世界級大國，傳統(tǒng)中國不得不面臨確保國家安全、經(jīng)濟社會正常運轉(zhuǎn)等治理難題；另一方面，傳統(tǒng)中國資源豐富，特別在政權穩(wěn)定的情況下，中央政府具備調(diào)動資源的權力，科層制官僚系統(tǒng)具備調(diào)動資源的能力，因此以國家為單位調(diào)動資源應對治理難題的模式，在傳統(tǒng)中國得到普遍運用。長城的建立，大運河的挖掘，是傳統(tǒng)中國采用舉國體制解決軍事問題、糧食問題的范例。從秦漢、隋唐，直至明清時期，在治河、漕運等方面，這一模式長期延續(xù)。因此，可以認為舉國體制古已有之，是發(fā)端于傳統(tǒng)中國的原生制度創(chuàng)新。

1949 年后，出于國家安全和經(jīng)濟趕超的需要，新中國逐步建立了當時環(huán)境下與“新型舉國體制”相對應的“傳統(tǒng)舉國體制”。新中國成立后，外部環(huán)境是，冷戰(zhàn)格局下存在局部熱戰(zhàn)，突出表現(xiàn)為美國入侵朝鮮威脅中國安全，同時蘇聯(lián)對中國進行全面援助；內(nèi)部情況是，政治方面有中國共產(chǎn)黨強有力的領導，經(jīng)濟方面則極度貧窮落后。這一時期，中國共產(chǎn)黨充分發(fā)揮政治領導力優(yōu)勢，在貧窮落后的條件下集中力量辦大事，努力解決國家安全和經(jīng)濟建設等一系列問題，經(jīng)過艱苦探索，形成了新中國成立后的傳統(tǒng)舉國體制。傳統(tǒng)舉國體制最具代表性的案例是“兩彈一星”研發(fā)和“156 項”建設：前者成功化解了超級大國的核封鎖、核訛詐，建立了中國自己的戰(zhàn)略核力量；后者使中國形成了獨立、完整的工業(yè)經(jīng)濟體系，為工業(yè)化奠定了堅實基礎。如果沒有舉國體制，新中國在當時條件下顯然無法完成“兩彈一星”研發(fā)和“156 項”建設。

傳統(tǒng)舉國體制建立在計劃經(jīng)濟基礎上，但傳統(tǒng)舉國體制不等于計劃經(jīng)濟體制，而是高于計劃經(jīng)濟體制。傳統(tǒng)舉國體制和計劃經(jīng)濟的相同點在于，二者都有明顯的集中性，都是對資源進行統(tǒng)一調(diào)配。計劃經(jīng)濟體制的建立，是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)、建設“156 項”的重要前提條件[9-10]。傳統(tǒng)舉國體制則是在計劃經(jīng)濟高效調(diào)動資源的基礎上實現(xiàn)“舉國”計劃的。為實現(xiàn)舉國體制相關項目的順利推進，國家成立高級別領導機構，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、督促重大項目完成。1962 年11 月，中央決定成立中央十五人專門委員會，即中央專委，直接領導原子彈研制工作，周恩來任主任，成員包括賀龍、李富春、李先念、聶榮臻、薄一波等人；1965 年，中央專委又增加了導彈研制工作和衛(wèi)星研制工作任務[11]。通過高級別領導機構，傳統(tǒng)舉國體制能夠通過高級別行政命令在計劃經(jīng)濟基礎上優(yōu)先完成人力、物力、財力的集中調(diào)配，從而在資源有限的情況下，實現(xiàn)集智攻關與合力建設?？傊?，傳統(tǒng)舉國體制的工作方式，是在計劃經(jīng)濟基礎上，通過高級別領導機構的行政命令，盡可能匯集資源、避免損耗，盡快完成相關項目的研發(fā)和建設。

在當時的歷史條件下，傳統(tǒng)舉國體制還有一個鮮明特征，即著力于解決“有沒有”問題?！坝袥]有”問題是指新中國成立后如何滿足國家安全和經(jīng)濟建設基本需求的問題。傳統(tǒng)舉國體制側重于解決“有沒有”問題，源自兩方面考慮。第一，“兩彈一星”、工業(yè)經(jīng)濟體系都具有重要戰(zhàn)略意義，對國家發(fā)展而言“有”與“沒有”差別巨大，這些問題在戰(zhàn)略層面必須解決。第二，新中國成立后處于極度貧窮落后的狀態(tài)，各類資源捉襟見肘，舉國體制難以顧及“多不多、好不好”的問題。邊際效用遞減理論是經(jīng)濟學基礎理論之一：初始資源投入帶來的邊際效用最高，隨著后續(xù)資源投入增加，邊際效用遞減。傳統(tǒng)舉國體制解決“有沒有”問題的思路類似于邊際效用遞減理論：一方面，初始資源投入帶來的邊際效用最高；另一方面，后續(xù)資源投入的能力又相當有限。因此，傳統(tǒng)舉國體制主要通過初始資源投入，滿足國家戰(zhàn)略需求?！皟蓮椧恍恰薄⒐I(yè)經(jīng)濟體系都是新中國成立后的“第一個燒餅”，但第一個燒餅只管吃、不管飽。傳統(tǒng)舉國體制蘊含著一種在資源有限的情況下優(yōu)先考慮政治賬的決策思路。

二、改革開放后舉國體制的轉(zhuǎn)變與發(fā)展

20 世紀80 年代改革開放后，市場經(jīng)濟體制逐步建立，計劃經(jīng)濟體制退出歷史舞臺，這在初期對傳統(tǒng)舉國體制無疑是一種削弱，但從更長遠的眼光看，在改革開放、市場經(jīng)濟的大背景下，舉國體制迎來了更廣闊的發(fā)展空間。

隨著市場經(jīng)濟的建立，傳統(tǒng)舉國體制出現(xiàn)分化。在國防軍工領域，研發(fā)制造依然是高度集中的，舉國體制保留了較多傳統(tǒng)色彩。與此同時，一些領域逐步開放，例如航空航天領域部分引入招投標、申報立項等方式解決各類問題，并取得良好效果。很明顯，市場因素開始在舉國體制中發(fā)揮重要作用。

市場因素在舉國體制中發(fā)揮重要作用，高鐵研發(fā)制造是其中的典型。一方面，在高鐵研發(fā)制造過程中政府繼續(xù)發(fā)揮主導性作用，保留了舉國體制在國家層面匯集資源的特征[12-13]；另一方面，高鐵作為一種公共交通工具，在市場經(jīng)濟條件下必然與市場密切聯(lián)系。外國企業(yè)之所以同意與中國進行技術合作，中國廣闊的市場空間是其考慮的重要因素。高鐵作為一種國民經(jīng)濟中廣泛運用的公共交通工具，研發(fā)制造過程中的技術模塊、零部件需要通過市場采購，高鐵票價的制定也不得不考慮公路、民航等交通工具的票價情況。高鐵研發(fā)制造過程初步體現(xiàn)出市場經(jīng)濟基礎上新型舉國體制的特征。

市場經(jīng)濟取代計劃經(jīng)濟縮小了傳統(tǒng)舉國體制的適用范圍，但市場經(jīng)濟與舉國體制的結合進一步拓展了舉國體制的發(fā)展空間。傳統(tǒng)舉國體制建立在計劃經(jīng)濟基礎上，經(jīng)濟體制改革不可避免地會沖擊傳統(tǒng)舉國體制。從資源角度而言，市場經(jīng)濟條件下，舉國體制無法普遍采用行政命令方式調(diào)動資源，資源的匯集需要在市場中完成，這無疑增加了相關工作的難度，但長遠來看，改革開放、市場經(jīng)濟大大提升了資源的豐富程度。如此，舉國體制就不再是在貧窮落后的基礎上集中力量辦大事，而是在經(jīng)濟社會普遍發(fā)展的基礎上集中力量辦大事。此消彼長下，舉國體制的發(fā)展空間被大大釋放。傳統(tǒng)舉國體制的一個特征在于解決“有沒有”問題，難以顧及“好不好”問題，與市場經(jīng)濟結合后，舉國體制得以跨越“有沒有”問題，集中力量解決“好不好”問題。時至今日，高鐵已經(jīng)成為中國制造、中國速度的代名詞，技術水平進入世界先進行列。如果沒有龐大的經(jīng)濟規(guī)模、巨大的經(jīng)濟增長潛力，高鐵發(fā)展只能是空中樓閣。在改革開放和市場經(jīng)濟的大背景下，建立在市場經(jīng)濟基礎上的新型舉國體制呼之欲出。

三、新型舉國體制走向新時代前臺

新型舉國體制概念不是在十九屆四中全會首次提出的，其此前就已得到關注，并與社會主義市場經(jīng)濟明確聯(lián)系在一起。2011 年7 月，科技部發(fā)布《國家“十二五”科學和技術發(fā)展規(guī)劃》，提出“將實施國家科技重大專項作為深化體制改革、促進科技與經(jīng)濟緊密結合的重要載體，加快建立和完善社會主義市場經(jīng)濟條件下政產(chǎn)學研用相結合的新型舉國體制”，其中即包括“核心電子器件、高端通用芯片及基礎軟件產(chǎn)品”“極大規(guī)模集成電路制造裝備及成套工藝”等重大專項[14]。這是“新型舉國體制”首次出現(xiàn)于政府文件中。2016 年7月，國務院發(fā)布《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》，提出“要在實施好已有國家科技重大專項的基礎上，面向2030 年再部署一批體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖的重大科技項目，探索社會主義市場經(jīng)濟條件下科技創(chuàng)新的新型舉國體制”[15]。兩份文件均將新型舉國體制和社會主義市場經(jīng)濟明確聯(lián)系起來。

新型舉國體制走向新時代前臺，與外部環(huán)境變化密切相關。隨著中國經(jīng)濟高速增長、社會全面發(fā)展，以美國為首的一些西方國家將中國的崛起視為社會主義制度對資本主義制度的挑戰(zhàn)、東方文明對西方文明的挑戰(zhàn)，采取種種手段扼制中國。2018 年4 月，美國政府發(fā)布公告稱，將在今后7年內(nèi)禁止中興從美國企業(yè)購買相關產(chǎn)品；2018 年12 月，時任華為首席財務官孟晚舟在加拿大被捕。上述事件外，部分國家還希望通過對芯片、半導體等關鍵產(chǎn)品、關鍵技術的封鎖，實現(xiàn)阻礙中國發(fā)展的目標，也就是俗稱的“卡脖子”。在外部環(huán)境變化的影響下，舉國體制再次受到重視，并與此前已經(jīng)提出的新型舉國體制相接續(xù)。2019 年2 月，習近平總書記在會見嫦娥四號參研參試人員時提出，“嫦娥四號任務，堅持自主創(chuàng)新、協(xié)同創(chuàng)新、開放創(chuàng)新，實現(xiàn)人類航天器首次在月球背面巡視探測，率先在月背刻上了中國足跡，是探索建立新型舉國體制的又一生動實踐”[16]。2019 年11 月，十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出“弘揚科學精神和工匠精神，加快建設創(chuàng)新型國家，強化國家戰(zhàn)略科技力量，健全國家實驗室體系，構建社會主義市場經(jīng)濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制”[1]。新型舉國體制迅速獲得廣泛關注。

新型舉國體制之所以獲得廣泛關注，直接原因是“卡脖子”問題，其表明新型舉國體制面臨著新的挑戰(zhàn)。

首先，“卡脖子”問題難以解決的直接原因是相關產(chǎn)品和技術的研發(fā)難度大，這意味著新型舉國體制需要應對壁壘更高、不確定性更高的關鍵技術問題。當下重要的科學發(fā)展和技術創(chuàng)新，不同于19 世紀，只依靠少量資金和少數(shù)天才就能實現(xiàn)，也不同于20 世紀，只依靠單個實驗室或某一大企業(yè)就能實現(xiàn)，其已進入到了一種大規(guī)模、集成性、持續(xù)性的全新研發(fā)模式中。西方國家在芯片、半導體產(chǎn)業(yè)的技術優(yōu)勢也是經(jīng)過數(shù)十年積累后逐步形成的，并且產(chǎn)業(yè)內(nèi)競爭激烈、反復迭代，其中的領軍企業(yè)之中亦不乏折戟沉沙的案例。如今高新技術研發(fā)普遍存在投資大、周期長、不確定性高的情況，芯片、半導體研發(fā)制造的產(chǎn)業(yè)鏈更是漫長、復雜，同時，其還受到知識產(chǎn)權等一系列法律法規(guī)的保護。作為后發(fā)國家，即便我們運用新型舉國體制，要實現(xiàn)趕超目標，難度也是不言而喻的。

其次，在當今市場經(jīng)濟條件下，西方國家對中國“卡脖子”的不再是核彈等軍事武器，而是芯片等工業(yè)產(chǎn)品，其對工業(yè)產(chǎn)品實施的“卡脖子”戰(zhàn)略也取得了比之前對軍事武器實施的“卡脖子”戰(zhàn)略更明顯的效果，這意味著新型舉國體制的發(fā)展方向必須契合市場經(jīng)濟的發(fā)展方向，才能達到預期效果。核彈作為軍事武器，應用場景極為有限。高鐵作為公共交通工具，應用場景遠大于核彈，高鐵的品質(zhì)、定價要在某些方面優(yōu)于公路、民航等替代品，才能得到消費者的認可。相較而言，高鐵屬于基礎設施，由國有企業(yè)運營，天然帶有壟斷性，而芯片作為工業(yè)產(chǎn)品，市場性、競爭性更強。實際生活中多數(shù)人不會天天乘坐高鐵，卻會時時刻刻使用手機、電腦。因此，芯片、半導體產(chǎn)業(yè)對品質(zhì)、定價更敏感，市場競爭更激烈。如今中國不是不能生產(chǎn)芯片，而是在中高端領域，國產(chǎn)芯片在性能等方面無法達到國際市場同類產(chǎn)品的主流水準，所以國產(chǎn)替代的趕超難度大。不過從發(fā)展方向來看，新型舉國體制本身就與社會主義市場經(jīng)濟明確聯(lián)系在一起，二者融合雖然存在困難，但沒有根本矛盾。新型舉國體制不僅要在市場經(jīng)濟的基礎上匯集資源，相關產(chǎn)品還要在市場經(jīng)濟的激烈競爭中脫穎而出，這樣才能解決“卡脖子”問題。

最后，“卡脖子”之所以對中國發(fā)展造成阻礙，很大一部分的原因在于中國早已融入全球化，這意味著新型舉國體制需要處理好自主可控與全球化的關系?！袄鋺?zhàn)”結束后，隨著交通、通訊手段的進步，技術、人員、資本高度流動，世界被前所未有地緊密聯(lián)系在一起。中國改革開放政策與全球化趨勢相契合，中國憑借要素成本優(yōu)勢，經(jīng)濟持續(xù)、高速增長，成為世界制造業(yè)第一大國?！翱ú弊印蓖ㄟ^對關鍵產(chǎn)品、關鍵技術的封鎖，一方面試圖削弱中國在全球產(chǎn)業(yè)分工中既有作用的發(fā)揮，破壞中國經(jīng)濟增長的成功模式，另一方面試圖封堵中國在全球產(chǎn)業(yè)格局中向上發(fā)展的空間。“卡脖子”明顯違背西方經(jīng)濟學自由貿(mào)易理論，但面對這一問題我們不能單純地反其道而行之，“去全球化”、閉門造車不是解決問題的根本方法。芯片、半導體領域產(chǎn)業(yè)鏈漫長、復雜，即使舉一國之力也難以完全做到自力更生，因此研發(fā)過程中需要盡可能學習、借鑒外國的先進技術和經(jīng)驗。此外，中國的經(jīng)濟增長和后續(xù)發(fā)展也需要加強與世界的互動、融合。總之，新型舉國體制需要處理好自主可控與全球化的關系，既要在國家層面匯集資源，又要考慮到國際形勢，盡可能在國際層面匯集資源。

四、從EUV 光刻機研發(fā)看新型舉國體制

舉國體制是傳統(tǒng)中國的原生制度創(chuàng)新，但類似于舉國體制的工作模式并非中國獨有，其他國家亦常采用相關模式解決國家發(fā)展中的各類問題。與“兩彈一星”對應，“曼哈頓計劃”常被視為中美舉國體制的比較對象；日本半導體產(chǎn)業(yè)的趕超與發(fā)展，同樣得到中國學界、業(yè)界的高度關注[17]。2023 年2 月，習近平總書記指出，中國式現(xiàn)代化需要“借鑒吸收一切人類文明優(yōu)秀成果”[18]。通過國際視野的比較，我們能形成對舉國體制、新型舉國體制更全面的認識。

在國外相關模式中，EUV 光刻機研發(fā)尤其值得借鑒。光刻機不僅是芯片生產(chǎn)過程中的核心設備，也是部分國家對中國進行“卡脖子”的產(chǎn)品之一。EUV 光刻機是目前最新一代光刻機產(chǎn)品。在美國開始推進EUV 光刻機研發(fā)項目時，美國在半導體產(chǎn)業(yè)多個領域落后于日本，光刻機方面亦由尼康、佳能等日本企業(yè)主導。EUV 光刻機研發(fā)具有一定程度的趕超色彩，是美國重新掌控半導體產(chǎn)業(yè)的關鍵所在。從20 世紀90 年代中期到21 世紀初期，EUV 光刻機的基礎研發(fā)工作完成，交付了第一臺原型機[19]。EUV 光刻機項目是當時美國能源部規(guī)模最大的CRADA（Cooperative Research and Development Agreement，合作研發(fā)協(xié)議）項目，初始投資2.5 億美元，從三個國家實驗室抽調(diào)的100 余位科學家和工程師參與研發(fā)[20-21]。EUV 光刻機研發(fā)過程中雖然有政府機構參與，但總體運行遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，同時，項目還在國際層面匯集了大量資源。EUV 光刻機的研發(fā)過程、工作模式能夠為健全新型舉國體制提供借鑒。

為完成研發(fā)任務，EUV 光刻機項目在市場經(jīng)濟基礎上，從國內(nèi)、國際兩種不同渠道大規(guī)模匯集資源，其種種要素之所以能夠得到有效協(xié)調(diào)，主要得益于項目各方共同構建的雙層協(xié)同研發(fā)模式。由英特爾牽頭，英特爾、摩托羅拉、AMD、美光、英飛凌五家半導體企業(yè)發(fā)起了EUV LLC（Extreme Ultra-Violet Limited Liability Corporation，極紫外有限責任公司）；由美國能源部牽頭，下屬勞倫斯伯克利國家實驗室、勞倫斯利弗莫爾國家實驗室、桑迪亞國家實驗室組建了VNL（Virtual National Laboratory，虛擬國家實驗室）[21]。EUV LLC 和VNL 組成的雙層協(xié)同研發(fā)模式是EUV 光刻機研發(fā)工作的基本運作模式。

首先，在EUV LLC 和VNL 協(xié)同研發(fā)模式中，EUV LLC 和VNL 分別在不同層面匯集資源。EUV LLC 五家發(fā)起企業(yè)均為半導體產(chǎn)業(yè)領軍企業(yè)，其中英飛凌是德國企業(yè)。除五家發(fā)起企業(yè)外，EUV LLC 還包括半導體產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)的其他重要企業(yè)，如今的光刻機巨頭、EUV 光刻機的唯一生產(chǎn)商——荷蘭企業(yè)ASML 亦參與其中。相關企業(yè)組成的EUV LLC，匯集了國內(nèi)、國際兩個層面的資源，不僅能夠保證充足的資金來源，并且在研發(fā)、生產(chǎn)等方面技術領先、經(jīng)驗豐富，代表半導體業(yè)界的最高水準。VNL 作為“虛擬實驗室”，不設實體機構，但組成VNL 的三家國家實驗室均在美國科技史乃至世界科技史中發(fā)揮過重要作用，科研人員資歷深厚，匯集了美國國家實驗室系統(tǒng)內(nèi)的半導體研發(fā)主要力量。EUV LLC 和VNL 的設立，標志著國內(nèi)、國際層面的資源匯集工作基本完成。

其次，EUV LLC 和VNL 有著基于市場經(jīng)濟的、清晰的利益分配機制。EUV LLC 和VNL 大致相當于EUV 光刻機項目中的甲方和乙方：EUV LLC向VNL 提供資金、提出研發(fā)任務，VNL 完成研發(fā)任務，并向EUV LLC 轉(zhuǎn)讓知識產(chǎn)權[21]。在EUV LLC 內(nèi)部，相關知識產(chǎn)權被優(yōu)惠轉(zhuǎn)讓給成員企業(yè)，即產(chǎn)業(yè)鏈中的各個制造商，同時成員企業(yè)能夠獲得彼此產(chǎn)品的優(yōu)先購買權，直至所有成員企業(yè)的零部件需求得到滿足后，成員企業(yè)才可以向非成員企業(yè)銷售，且每次銷售均需向EUV LLC 繳納版權費，相關資金再次投入到研發(fā)之中[22]。美國能源部作為構成VNL 三個國家實驗室的上級部門，采用傳統(tǒng)CRADA 合同進行管理，主要起統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，不提供資金，并同意將EUV 光刻機的知識產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓給EUV LLC，僅保留對相關知識產(chǎn)權的非獨占許可[21]。EUV LLC 和VNL 之間、EUV LLC 內(nèi)部，相當于在市場經(jīng)濟基礎上自行決定資金運用、研發(fā)任務等一系列問題。

最后在研發(fā)過程中，EUV LLC 和VNL 設計了具體合作機制。VNL 設有CEO、CTO、COO 及項目經(jīng)理等職務，負責項目運作；與之對應，EUV LLC 內(nèi)部設有管理委員會，以及相應業(yè)務委員會，負責財務、技術、知識產(chǎn)權管理等職能；EUV LLC 和VNL 之間主要合作方式是聯(lián)合工作小組，由EUV LLC 成員企業(yè)工程師和VNL 科研人員共同構成，工作小組按研發(fā)任務劃分，集中攻關；此外設有若干顧問委員會，從宏觀、行業(yè)等方面提供建議，定期評估項目進展[22]。

總之，EUV LLC 和VNL 的合作機制并不復雜。EUV LLC 和VNL 的雙層協(xié)同研發(fā)模式如圖1 所示。

圖1 EUV LLC 和VNL 雙層協(xié)同研發(fā)模式

仔細研究EUV LLC 和VNL 協(xié)同研發(fā)模式不難發(fā)現(xiàn)，這一模式之所以能夠順利運行，至少取決于兩個前提條件。第一個前提條件是資源的充分積累。CRADA 是美國能源部應用最廣泛的研發(fā)合同之一，實際上，相當一部分CRADA 項目并未達到預期效果。EUV 光刻機項目之所以能夠成功，重要原因在于其有大量資源的支撐：EUV LLC 的高額投資能夠吸引國家實驗室高級研發(fā)人員參與其中，從而解決相關科學、技術問題；同時EUV LLC 自身的研發(fā)人員具備很高的專業(yè)水準，能夠與VNL 研發(fā)人員進行深度、有效的溝通，保證項目整體順利推進[21]。充足的資金投入，高水平的研發(fā)人員，以及EUV LLC、VNL 雙方豐富的產(chǎn)業(yè)經(jīng)驗儲備和技術儲備，都是EUV 光刻機項目成功必不可少的條件，而資金、人才、經(jīng)驗、技術，又都有賴于長期積累。

第二個前提條件是完善、穩(wěn)定的制度環(huán)境。EUV LLC 和VNL 之間以及EUV LLC 內(nèi)部之間的運作是市場經(jīng)濟基礎上的自發(fā)運作，美國能源部既沒有提供資金，也沒有索要知識產(chǎn)權。這一利益分配機制高度依賴制度環(huán)境。一方面，知識產(chǎn)權體系是美國政府保持對EUV 光刻機技術控制的基本手段，如現(xiàn)有知識產(chǎn)權體系不能提供強有力保護，其當然不會將此類頂級核心技術的知識產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓給EUV LLC。另一方面，EUV 光刻機的知識產(chǎn)權由VNL 轉(zhuǎn)讓給EUV LLC，這是EUV LLC成員企業(yè)參與、支持EUV 光刻機研發(fā)的核心動因。制度環(huán)境不完善、不穩(wěn)定，勢必破壞EUV LLC 對EUV 光刻機知識產(chǎn)權的占有。EUV LLC 和VNL協(xié)同研發(fā)模式的構建和運作，反映出美國政府和EUV LLC 成員企業(yè)雙方對制度環(huán)境的充分信任。

從傳統(tǒng)中國的舉國體制，到新中國成立后的傳統(tǒng)舉國體制，再到改革開放后逐步形成、新時代走向前臺的新型舉國體制，直至EUV 光刻機的雙層協(xié)同研發(fā)模式，回顧古今中外舉國體制的發(fā)展歷史，能給健全新型舉國體制帶來若干啟示。

廣義而言，符合“集中力量辦大事”特征的，都可以被視為某種舉國體制?？梢詫ⅰ凹辛α哭k大事”分為兩方面：第一是“集中力量”，指在國家層面統(tǒng)一匯集資源；第二是“辦大事”，指解決國家發(fā)展關鍵問題。前文提及的各個范例，如傳統(tǒng)中國修建長城、運河，新中國研發(fā)“兩彈一星”、建設“156 項”，以及推進動車項目、EUV 光刻機項目，均符合上述兩個特征。因此廣義上，可以將舉國體制視為在國家層面統(tǒng)一匯集各類資源，解決國家發(fā)展關鍵問題的工作模式或運行機制。

與廣義上的舉國體制相比，新型舉國體制的不同之處首先體現(xiàn)為，“辦大事”的目標更加明確。結合2022 年9 月通過的《關于健全社會主義市場經(jīng)濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制的意見》，新型舉國體制應當“堅持國家戰(zhàn)略目標導向，瞄準事關我國產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟和國家安全的若干重點領域及重大任務，明確主攻方向和核心技術突破口，重點研發(fā)具有先發(fā)優(yōu)勢的關鍵技術和引領未來發(fā)展的基礎前沿技術”[2]?！翱ú弊印眴栴}顯然屬于這一范圍之中，新型舉國體制的第一個特征就是應對壁壘更高、不確定性更高的關鍵技術問題。概言之，新型舉國體制的目標相當于廣義舉國體制的子集，其特征是集中力量解決事關國家產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟和安全的關鍵核心技術問題。

經(jīng)由對舉國體制演變過程的梳理可以發(fā)現(xiàn)，除適用范圍外，新型舉國體制最主要的變化在于制度基礎的變化，改革開放后建立的社會主義市場經(jīng)濟制度成為新型舉國體制的制度基礎。傳統(tǒng)中國的舉國體制是建立在封建君主專制基礎上，與社會主義制度下的舉國體制有本質(zhì)區(qū)別，在此不做贅述。新中國成立后的傳統(tǒng)舉國體制建立在計劃經(jīng)濟基礎上，隨著改革開放的逐步推進、市場經(jīng)濟體制的逐步建立，我國國防軍工領域的研發(fā)還保留著傳統(tǒng)舉國體制色彩，而其他廣義上的舉國體制實際已經(jīng)不再屬于傳統(tǒng)舉國體制，其處于新舊交替的過渡階段中。《關于健全社會主義市場經(jīng)濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制的意見》中明確提出，“健全關鍵核心技術攻關新型舉國體制，要把政府、市場、社會有機結合起來”，“要推動有效市場和有為政府更好結合，強化企業(yè)技術創(chuàng)新主體地位”[2]。從發(fā)展方向而言，“改革開放是決定當代中國前途命運的關鍵一招”[23]，中國發(fā)展不會走封閉僵化的老路，十八屆三中全會更是提出了“使市場在資源配置中起決定性作用”[24]。健全新型舉國體制，根本問題在于如何與市場經(jīng)濟、對外開放相協(xié)調(diào)，在市場經(jīng)濟基礎上繼續(xù)發(fā)揮“集中力量辦大事”的優(yōu)勢。

要使舉國體制這一強調(diào)高度集中的工作模式與市場經(jīng)濟、對外開放相適應，自然存在困難，但困難可以克服。市場經(jīng)濟基礎上，舉國體制無法普遍采用行政命令的方式調(diào)動資源，但市場經(jīng)濟也大幅提升了資源的豐富程度。對外開放使得相關技術、產(chǎn)品需要面對國際競爭，其也意味著中國能夠從國際層面更好地匯集人才、技術。建立在計劃經(jīng)濟基礎上的傳統(tǒng)舉國體制尚非閉門造車——“156項”建設與蘇聯(lián)援助密切相關，23位“兩彈一星”功勛獎章獲得者中21 位有海外學習或工作經(jīng)歷[25]。就國內(nèi)而言，高鐵研發(fā)制造之所以能夠成功，是因為在市場經(jīng)濟基礎上積極吸收了國外先進技術；就國際而言，EUV 光刻機項目同樣是在市場經(jīng)濟基礎上從國內(nèi)、國際大規(guī)模匯集資源，最終完成攻關的。建立在市場經(jīng)濟、對外開放基礎上的新型舉國體制，不僅可以解決“有沒有”問題，還可以解決“好不好”問題。

當然，健全新型舉國體制不會一蹴而就，其是一個全面的、長期的過程。“卡脖子”問題帶有緊迫性，借助新型舉國體制解決“卡脖子”問題時不我待，但不能因此走入揠苗助長的誤區(qū)。關鍵核心技術及相關產(chǎn)品的集成性強、研發(fā)難度大，需要長期投入。從舉國體制來看，資源匯集是舉國體制的特征，資源匯集的前提則是有豐富、充分的資源積累，目前在人才、技術等方面，中國與西方發(fā)達國家相比仍存在明顯差距。從長期來看，人才、技術等資源的積累，需要教育制度、科研制度的持續(xù)改革；在市場經(jīng)濟基礎上健全新型舉國體制，還需要產(chǎn)權制度、法律制度的不斷完善。假以時日，如果“卡脖子”問題最終得到解決，是否就意味著新型舉國體制功德圓滿，可以退出歷史舞臺呢？科技進步是永無止境的，在實現(xiàn)中華民族偉大復興后，中國應當更好地承擔起對全世界的責任。我們在引領科技進步的同時，新型舉國體制可以成為中國智慧、中國方案的代表之一。概言之，健全新型舉國體制，既需要奮發(fā)有為，又需要系統(tǒng)思考，如此，新型舉國體制就不但能為中國的發(fā)展，也能為人類文明進步作出更大的貢獻。