○袁金凌 李琪琦

1.中國人民銀行四川省分行營業(yè)管理部 四川成都 610064

2.中國人民銀行四川省分行 四川成都 610041

近年來，地方債務(wù)增量、提速、擴(kuò)容均非常明顯。2022年，地方政府通過新增債券發(fā)行方式融資的規(guī)模達(dá)到7.37 萬億元，相較2019 年增長了68.89%，為我國宏觀調(diào)控發(fā)揮了市場“穩(wěn)定器”的積極作用（閆衍等，2022）。隨之而來的地方債務(wù)問題也開始備受關(guān)注，特別是“政府信用幻覺”（潘功勝，2013）所帶來的城投債、隱性債問題。從昆明城投“最后一刻兌付”的投資者驚魂到貴州地方政府債務(wù)風(fēng)險化解的“公開求救”，映射出目前部分地方政府已面臨的債務(wù)困境。雖然有學(xué)者認(rèn)為沒必要“因噎廢食”，我國并沒有大規(guī)模債務(wù)風(fēng)險爆發(fā)的可能（趙燕菁，2023），但地方政府債務(wù)早已被學(xué)術(shù)界視為我國經(jīng)濟(jì)的“灰犀?！保侵袊鹑谙到y(tǒng)性風(fēng)險的主要來源之一（張明等，2014；馬建堂等，2016）。

防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險是當(dāng)前政府工作的重點之一。2023年《政府工作報告》指出，需要防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利息負(fù)擔(dān)，遏制增量、化解存量。因此，有必要進(jìn)一步全面對比分析地方政府債務(wù)現(xiàn)狀與風(fēng)險累積情況，探討完善我國地方政府債務(wù)風(fēng)險管理機(jī)制。

一、基本概念及文獻(xiàn)綜述

（一）基本概念

政府債務(wù)（亦稱公債）是指政府憑借其信譽，作為債務(wù)人，與債權(quán)人之間按照有償原則發(fā)生信用關(guān)系來籌集財政資金的一種信用方式。按照借債主體不同，政府債務(wù)可以分為中央政府債務(wù)和地方政府債務(wù)。將政府債務(wù)依據(jù)債務(wù)類型加以區(qū)分，其分類標(biāo)準(zhǔn)起源于Hana（1998）提出的政府債務(wù)矩陣，該分類標(biāo)準(zhǔn)從直接、或有和顯性、隱性兩個維度對政府債務(wù)進(jìn)行劃分，開啟了政府債務(wù)分類標(biāo)準(zhǔn)的先河。但是Hana債務(wù)矩陣中政府債務(wù)的定義相對廣義、宏觀，且聚焦中央政府債務(wù)層面，雖然也得到了我國學(xué)者的認(rèn)可，但并不能完全適配我國政府債務(wù)實際情況，尤其是我國地方政府債務(wù)占比較高、情況復(fù)雜，亟需更為細(xì)致、明確的分類標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)法律定義，我國地方政府債務(wù)是指在一定時期內(nèi)，地方政府作為債務(wù)的負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)依照法律或者法定合同的規(guī)定，償還包括或有債務(wù)在內(nèi)的債務(wù)總和。目前我國公開的分類方式主要有兩種：一是原銀保監(jiān)會依據(jù)風(fēng)險大小將地方政府存在的所有種類地方債務(wù)分為三大類①即“一類債務(wù)”“二類債務(wù)”和“三類債務(wù)”。其中，“一類債務(wù)”包括：地方政府債券、國債轉(zhuǎn)貸、外債轉(zhuǎn)貸、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款、其他財政轉(zhuǎn)貸債務(wù)中確定由財政資金償還的債務(wù)；政府融資平臺公司、政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費補貼事業(yè)單位、公用事業(yè)單位及其他單位舉債、拖欠或以回購等方式形成的債務(wù)中，確定由財政資金（不含車輛通行費、學(xué)費等收入）償還的債務(wù)；地方政府糧食企業(yè)和供銷企業(yè)政策性掛賬?！岸悅鶆?wù)”包括：政府融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位和其他單位舉債，確定以債務(wù)單位事業(yè)收入（含學(xué)費、住宿費等教育收費收入）、經(jīng)營收入（包含車輛通行費收入）等非財政資金償還，且地方政府提供直接或間接擔(dān)保的債務(wù)；地方政府舉債，以非財政資金償還的債務(wù)，視同政府擔(dān)保債務(wù)。“三類債務(wù)”包括：政府融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項目舉債，由非財政資金償還，且地方政府未提供擔(dān)保的債務(wù)（不含拖欠其他單位和個人的債務(wù)）。，并對其進(jìn)行分類管理。從2015年后，開始對三類債務(wù)的增量做了不同程度的控制，嚴(yán)格限定“一類債務(wù)”新增限額，理論上不再增加“二類債務(wù)”和“三類債務(wù)”，從而防止地方債規(guī)模失控。二是根據(jù)《關(guān)于做好全國政府性債務(wù)審計工作的通知》的分類標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)地方政府對債務(wù)的償還義務(wù)程度將其分為政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)三類。

雖然上述分類方式已基本實現(xiàn)地方政府債務(wù)種類全面覆蓋，但是我國關(guān)于隱性債務(wù)和或有負(fù)債范圍仍然存在較大的爭議，尤其是隨著地方政府債務(wù)問題日益嚴(yán)峻，部分學(xué)者重新探討地方政府債務(wù)的內(nèi)涵和邊界。通過梳理已有文件、資料和文獻(xiàn)，借鑒Hana矩陣維度，得到適用我國實際情況的分類方式（如圖1所示）。

顯性債務(wù)可以分為直接和或有，直接顯性債務(wù)以地方政府債券和借款為主，分別代表地方政府直接融資和間接融資方式。政府隱性債務(wù)是指政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財政資金償還，以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)，主要包括城投債、應(yīng)付即預(yù)收款項、養(yǎng)老金、醫(yī)療保險缺口等。相較于顯性債務(wù)，我國地方政府隱性債務(wù)形式多樣且復(fù)雜，難以統(tǒng)計摸底，潛在風(fēng)險大，需要對其規(guī)模發(fā)展和風(fēng)險變化進(jìn)行關(guān)注與研究。

（二）文獻(xiàn)評述

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)對于政府債務(wù)理論的研究起步較早，可以追溯至亞當(dāng)·斯密（1776）提出的公共債務(wù)理論，直至20 世紀(jì)80 年代才形成地方政府債務(wù)的獨立研究領(lǐng)域。雖然我國對政府債務(wù)的研究興起較晚，但地方債的研究得到了深入發(fā)展，目前主要集中于三個方面：

一是分析地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹的驅(qū)動原因和經(jīng)濟(jì)后果。學(xué)術(shù)界曾普遍認(rèn)為，分稅制改革導(dǎo)致中央與地方政府之間事權(quán)與財權(quán)的嚴(yán)重不匹配是地方債務(wù)形成的真正原因（唐云鋒，2005）。龔強(qiáng)等（2011）也提出地方債務(wù)累積在于市場機(jī)制的不健全，有著歷史制度根源。地方政府基于工業(yè)化和城市化需求，追求城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展（巴曙松等，2011），促使地方政府從彌補財政支出缺口的“被動舉債”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃优e債”。此外，我國體制中長期存在的預(yù)算軟約束形成了“兜底預(yù)期”，財政透明度低更是為地方政府非理性過度舉債造就了“溫床”（呂曉敏，2022）。馬勇和陳雨露（2017）認(rèn)為杠桿率過高會破壞投融資關(guān)系的穩(wěn)定性，對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生抑制作用，短期膨脹更容易放大負(fù)面沖擊（李斌，伍戈，2022），甚至產(chǎn)生市場波動的“金融加速器”機(jī)制（高然等，2022）。

二是運用計量模型測度地方債規(guī)模發(fā)展的邊界和閾值。劉金林（2013）以O(shè)ECD 國家數(shù)據(jù)為樣本，使用動態(tài)面板模型探討合理債務(wù)規(guī)模，開啟了定量研究的先河。其后，劉偉和李連發(fā)（2013）運用動態(tài)債務(wù)模型，張鋒欣和史占中（2014）依托KMV模型，均試圖測度我國地方債務(wù)的適度規(guī)模。張啟迪（2016）對69個國家樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，得到債務(wù)存在單門檻效應(yīng)關(guān)系，門檻值在78.5%。隨后門檻模型被廣泛運用于定量分析地方債風(fēng)險。

三是對比和借鑒國外政府債務(wù)風(fēng)險管理經(jīng)驗。李萍（2009）通過對比國際上轉(zhuǎn)型期國家地方債務(wù)風(fēng)險管理經(jīng)驗，為我國提供可借鑒思路。李燕等（2016）基于美國政府限額管理的經(jīng)驗教訓(xùn)，設(shè)計符合我國的限額管理機(jī)制。朱娜等（2018）對比美國市政債券和我國專項債券的特點與差異，為專項債制度構(gòu)建提供建議。張路（2020）則聚焦對比研究國內(nèi)外城投債風(fēng)險治理問題。

綜上，地方債務(wù)研究已經(jīng)取得了豐碩成果，但也存在一定不足：一是我國經(jīng)濟(jì)處于預(yù)期偏弱、內(nèi)生動力不足的特殊時期，地方債問題具有復(fù)雜性，風(fēng)險管理并不是片面單一地降低規(guī)模；二是定量測度債務(wù)閾值大多基于整體規(guī)模和經(jīng)濟(jì)增速關(guān)系，忽略了債務(wù)的結(jié)構(gòu)性問題；三是借鑒國外成功經(jīng)驗固然有參考價值，但債務(wù)風(fēng)險管理要結(jié)合本國政治體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際情況，彰顯我國特有優(yōu)勢。本文通過對比分析我國地方債務(wù)與國外主要國家地方政府債務(wù)現(xiàn)狀，梳理現(xiàn)階段我國地方債務(wù)區(qū)域?qū)Ρ戎械膶嶋H問題，并借鑒和吸取國際上部分國家地方政府債務(wù)管理的經(jīng)驗與教訓(xùn)，結(jié)合分析我國的體制、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境優(yōu)勢與現(xiàn)有的地方債務(wù)風(fēng)險管理發(fā)展情況，以期提出更貼合我國實際的政策建議，服務(wù)于穩(wěn)定市場、防范化解債務(wù)風(fēng)險。

二、我國地方政府債務(wù)規(guī)?？傮w和結(jié)構(gòu)現(xiàn)實情況對比

（一）國際對比

我國行政區(qū)劃將省級及其以下均稱為地方政府，美國和德國是聯(lián)邦政府以下被稱為地方政府，日本則是都道府縣以下被定義為地方政府。

首先，將四個國家的政府債務(wù)率②債務(wù)率=公布債務(wù)余額/財政收入，債務(wù)率相對負(fù)債率，以當(dāng)年本級財政收入而非GDP為底數(shù)，因此更反映一國短期償債能力，即地方政府流動性情況。進(jìn)行對比。對比中央和地方政府債務(wù)率情況（見表1），美國、德國和日本的政府債務(wù)無論高低，均集中于中央政府層面，地方政府債務(wù)率呈平穩(wěn)或下降趨勢，而我國中央與地方政府債務(wù)率均處于上升狀態(tài)。我國地方政府債務(wù)率在2015年與美國和德國差異不大，但2018 年后，我國地方政府債務(wù)率掉頭向上增長，與美國和德國差距逐步拉開，截至2022 年已達(dá)到173.61%，遠(yuǎn)高于美國和德國，一定程度上表明我國預(yù)算硬約束不足。相較于日本政府居高不下的債務(wù)率，我國中央和地方政府債務(wù)率總體仍然處于較低水平，具備一定的債務(wù)擴(kuò)張空間，但債務(wù)率持續(xù)上升代表政府流動性承壓，未來仍不容過度樂觀。進(jìn)一步將地方政府債務(wù)率進(jìn)行分層級對比（見表2）。美國與德國的州政府及州以下政府債務(wù)率均呈現(xiàn)下降趨勢，并且州政府下降速度更快。而從我國2015—2021 年數(shù)據(jù)來看，省級政府債務(wù)率從79.64%上升至151.73，省級以下政府債務(wù)率從131%上升至148.14%，總體各層級債務(wù)率上升，但存在債務(wù)負(fù)擔(dān)向省級政府轉(zhuǎn)移趨勢，這與美國和德國情況恰恰相反。債務(wù)向省級政府轉(zhuǎn)移也說明我國2015年后一系列地方債風(fēng)險管理政策對規(guī)范地方政府舉債具有正面效應(yīng)。省級政府相較于市級或縣級政府具有更高的債務(wù)管理和風(fēng)險防范能力。

表2 中美德日四國地方債務(wù)分級債務(wù)率對比（單位：%）

其次，將中國與美國、德國、日本分級財政收入、支出與債務(wù)占比情況進(jìn)行對比（見表3）。美國、德國和日本各層級政府財政收入、支出情況基本相匹配，債務(wù)集中于聯(lián)邦（中央）政府。財政收支匹配是規(guī)范舉債的根本，而我國自分稅制改革后中央與地方政府之間財政收支長期存在不匹配問題，這在一定程度上助長了地方政府盲目舉債的行為，表明我國現(xiàn)階段財政體制改革的必要性，以此促進(jìn)財權(quán)事權(quán)的平衡。

表3 中德美日財政收入、支出與債務(wù)占比情況對比

最后，我國地方融資平臺和非標(biāo)融資等造成的隱性債務(wù)問題較大。盡管我國提出“開前門，堵后門，修明渠，堵暗渠”，規(guī)定地方政府以發(fā)行債券的形式進(jìn)行融資，但是在地方債務(wù)中債券占比并不高，2022年各省平均僅為30%左右。地方政府融資結(jié)構(gòu)還存在進(jìn)一步優(yōu)化的空間。與發(fā)達(dá)國家債券市場相比，我國地方債市場化程度仍然偏低，主要機(jī)構(gòu)投資者為商業(yè)銀行。數(shù)據(jù)顯示，我國商業(yè)銀行持有超過90%的地方政府債券，同質(zhì)化嚴(yán)重，造成買方壟斷、流動性缺乏等問題，不利于地方政府債務(wù)風(fēng)險分散。此外，在實際操作中，地方政府債券發(fā)行與財政性存款掛鉤，影響正常拍賣和市場定價，并且存在項目質(zhì)量不高、收益難以保證等情況。

（二）區(qū)域?qū)Ρ?/h3>

2022 年我國各省份按照窄口徑負(fù)債率從大到小排列，與財政自給率進(jìn)行比較（如圖2所示）。負(fù)債率與財政自給率基本呈現(xiàn)反向關(guān)系，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)與東北地區(qū)的政府債務(wù)壓力相對更大，東南部沿海發(fā)達(dá)省份的政府債務(wù)壓力則相對較低。將債務(wù)數(shù)據(jù)細(xì)化到地市州層面，2022年我國300多個地市州中，共有12個地市州負(fù)債率超過了60%的國際警戒線，相比較2021 年增加了1 個。其中，排名前三的新疆克孜勒蘇州、四川巴中市和黑龍江七臺河市的負(fù)債率分別高達(dá)102.1%、95.2%和83.7%（見表4）。并且，全國負(fù)債率排名前15的地級市大多集中在新疆、貴州等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，而排名靠后的15 個負(fù)債率較低地級市則主要集中在沿海發(fā)達(dá)省份。我國地方政府債務(wù)區(qū)域異質(zhì)性顯著，尾部風(fēng)險逐步凸顯。

圖2 2022年我國各省窄口徑負(fù)債率和財政自給率對比

理論上，債務(wù)可持續(xù)性的核心是償付能力和流動性風(fēng)險，即隨著地方政府債務(wù)規(guī)模的膨脹，財政收入直接決定地方政府債務(wù)的償付是否具有可持續(xù)性。自2015年新《預(yù)算法》實施以來，各省級政府通過發(fā)行一般債券和專項債券進(jìn)行融資，其中一般債券和專項債券的償還分別依賴地方財政的一般預(yù)算收入和政府基金性收入。從我國各省份財政收入情況來看（見表5），整體承壓顯著。一般預(yù)算收入平均增速略微下降，政府基金性收入在2022年以來平均下降幅度達(dá)到25.35%，尤其是債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的省份，財政壓力持續(xù)加大。目前專項債券已經(jīng)成為政府債券發(fā)行的主力，擴(kuò)容提速明顯，未來地方財政償債壓力或?qū)⑦M(jìn)一步擴(kuò)大。

表5 2020—2022年全國各省政府基金性收入與一般預(yù)算收入增長率

綜上所述，一方面對比美國、日本和德國債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)與財政收支情況，美國、日本和德國的政府債務(wù)以中央政府債務(wù)為主，地方政府債務(wù)率相對較低，且中央與地方財政收支相匹配，而我國債務(wù)情況較為特殊，地方政府債務(wù)占比較高，并且央地兩級政府收支不匹配；進(jìn)一步細(xì)化地方政府債務(wù)分層級對比，德國與美國州政府及州以下政府債務(wù)率均呈現(xiàn)下降趨勢，而我國地方政府各級債務(wù)率均處于上升態(tài)勢，債務(wù)負(fù)擔(dān)存在向省級政府轉(zhuǎn)移趨勢。另一方面，通過我國區(qū)域間對比，地方政府債務(wù)風(fēng)險問題集中在部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)，區(qū)域異質(zhì)性加深，下沉風(fēng)險加劇，并且近年來我國地方政府財政收入承壓顯著，尾部風(fēng)險或?qū)⑦M(jìn)一步擴(kuò)大。折射出我國現(xiàn)階段地方債務(wù)風(fēng)險管理所面臨的現(xiàn)實情況：一是預(yù)算約束硬化程度不足，財政體制亟需改革，改變地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配現(xiàn)狀；二是雖然我國地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)向省級政府轉(zhuǎn)移，管理的規(guī)范性和透明度在提升，但仍處于初級階段，市場化程度不高，配套機(jī)制待完善；三是地方政府財政收入承壓下，區(qū)域異質(zhì)性加深，尾部風(fēng)險凸顯，地方政府債務(wù)如何可持續(xù)發(fā)展值得關(guān)注。因此，需要全面分析國際上其他國家地方政府債務(wù)管理情況，吸收借鑒相關(guān)經(jīng)驗與教訓(xùn)，進(jìn)一步優(yōu)化我國地方政府債務(wù)風(fēng)險管理機(jī)制，防范化解區(qū)域性重大風(fēng)險。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險管理國際經(jīng)驗借鑒

（一）主要國家地方政府債務(wù)風(fēng)險管理分析

從國際債務(wù)規(guī)模結(jié)構(gòu)與債務(wù)管理經(jīng)驗對比來看，各國的地方政府債務(wù)耐受性具有較大差異（Reinhart and Rogoff，2010），具體可以從債務(wù)情況與特征、經(jīng)濟(jì)體制與風(fēng)險管控兩方面總結(jié)分析主要國家地方政府控制債務(wù)風(fēng)險的方法及原因。

1.從政府債務(wù)情況與特征來看，債務(wù)結(jié)構(gòu)和融資方式對地方政府債務(wù)風(fēng)險存在較大影響。美國和日本負(fù)債率高企，英國連續(xù)幾年負(fù)債率高于歐盟警戒線，但都集中在中央（聯(lián)邦）政府層面，地方政府債務(wù)占比偏低；德國和法國政府雖然維持負(fù)債率平穩(wěn)，但仍然以中央政府債務(wù)為主，其中法國的地方政府債務(wù)僅占政府總債務(wù)10%—15%。中央政府信用通常高于地方政府，可以有效降低財政融資成本。此外，債務(wù)的種類也是關(guān)鍵因素。日本政府總體債務(wù)以內(nèi)債為主，央行持有國債比例高，有財政貨幣化趨勢；而巴西在20 世紀(jì)80 年代爆發(fā)了三次債務(wù)危機(jī)，其債務(wù)種類以外債為主，財政脆弱性增強(qiáng)。融資方式上，發(fā)達(dá)國家較為多元化，在風(fēng)險可控前提下，以降低融資成本為目標(biāo)。美國資本市場發(fā)達(dá)，債券發(fā)行可以降低融資成本；法國債券發(fā)行成本高且缺乏市場彈性，因此法國政府選擇法國地方信用銀行提供貸款為主要融資方式；英國近年陸續(xù)引入稅收增量融資（TIF）、市政債券中介機(jī)構(gòu)（UKMBA）等多種融資方式與平臺，使地方政府債務(wù)融資市場參與主體更加多元化，以滿足地方政府融資多樣性和流動性需求。

2.從經(jīng)濟(jì)體制和發(fā)展模式來看，高經(jīng)濟(jì)增速、低利率、世界經(jīng)濟(jì)地位是提升債務(wù)耐受度的重要因素。通常而言，一國債務(wù)率高企極易引發(fā)債務(wù)危機(jī)，但債務(wù)耐受度是決定危機(jī)是否發(fā)生的關(guān)鍵因素。20世紀(jì)70年代，德國政府過度依賴財政擴(kuò)張，債務(wù)率曾一度超過日本政府，但依靠改革驅(qū)動維持經(jīng)濟(jì)增速平穩(wěn)向上，降低了債務(wù)率并長期保持低債務(wù)風(fēng)險模式。20世紀(jì)90年代，日本經(jīng)濟(jì)在泡沫破裂后幾乎陷于停滯狀態(tài)，債務(wù)率長期高企，但日本政府實施低利率政策，截至2022年其十年期國債利率僅為0.27%，舉債成本低，債務(wù)擴(kuò)張邊界得以拓寬，債務(wù)耐受上限提升。而美國憑借其高度發(fā)達(dá)的資本市場和美元的國際貨幣地位，在近年經(jīng)濟(jì)平均增速較低且處于“加息”周期的情況下，即便債務(wù)率高企仍未發(fā)生債務(wù)危機(jī)，主要系美聯(lián)儲通過“貨幣超發(fā)”向市場持續(xù)提供流動性支持，從而直接稀釋其債務(wù)風(fēng)險，并將由此產(chǎn)生的通脹風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁他國。

3.從風(fēng)險管控來看，雖然方式多樣，但都依據(jù)自身國情制定有效防范債務(wù)風(fēng)險的法律規(guī)則和預(yù)算約束。美國政府舉債的法律制度靈活性較強(qiáng)，但采用預(yù)算硬約束，實行不救助原則，州政府也配備市政破產(chǎn)處置方案。日本雖然明確中央政府擔(dān)保以此為地方政府增信，但地方政府融資必須獲得中央政府的批準(zhǔn)，且居民的高儲蓄高資產(chǎn)，兼之日本擁有超過1.11萬億美元的外匯儲備，為降低債務(wù)風(fēng)險提供了重要保障。歐盟國家往往在政府債務(wù)的法規(guī)制定上更注意紀(jì)律性，德國僅僅在外部金融危機(jī)時會適當(dāng)采用擴(kuò)張政策，長期遵循“謹(jǐn)慎保守”財政基調(diào)；法國以政府資產(chǎn)作為債務(wù)擔(dān)保以此控制舉債規(guī)模，并遵循政府融資“黃金法則”③時任英國財長的布朗在1997年提出“黃金法則”，指確保政府在整個經(jīng)濟(jì)周期中所借全部債務(wù)僅僅用于投資，現(xiàn)金支出部分將完全由稅收補足。。而巴西在經(jīng)歷債務(wù)危機(jī)后，出臺嚴(yán)格的法律法規(guī)，實行預(yù)算硬約束，聯(lián)邦政府接管地方債務(wù)并主導(dǎo)債務(wù)重組。嚴(yán)格的紀(jì)律性雖然能夠很好地控制債務(wù)規(guī)模與風(fēng)險，但是也會喪失一定的靈活性，弱化債務(wù)的正向作用，尤其會削弱基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，以及對經(jīng)濟(jì)逆周期的調(diào)節(jié)等。此外，美國和歐盟國家屬于發(fā)達(dá)國家，城鎮(zhèn)化程度高，偏重紀(jì)律性實行“保守的”債務(wù)管理法律法規(guī)更適配其經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀；而巴西屬于發(fā)展中國家，一味偏重紀(jì)律性而忽略靈活性，可能會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成一定的負(fù)面影響。

（二）地方政府債務(wù)風(fēng)險管理的國際經(jīng)驗

1.地方債務(wù)風(fēng)險管理目標(biāo)與機(jī)制。地方政府債務(wù)風(fēng)險管理目標(biāo)的核心是在防范風(fēng)險的基礎(chǔ)上，能夠滿足地方政府可持續(xù)性融資需求。其中包含兩層含義：一方面是從本國實際情況出發(fā)，選擇適當(dāng)?shù)娜谫Y方式，例如北美國家地方政府常常選擇市政債進(jìn)行直接融資，而歐盟一些國家偏好于銀行貸款等間接融資方式；另一方面是通過完善風(fēng)險管理等配套機(jī)制，確保地方政府具備足夠的償債能力，即將債務(wù)規(guī)?？刂圃诘胤秸膬斶€能力范圍內(nèi)，避免違約、流動性等風(fēng)險發(fā)生。各國也會綜合衡量管理成本與債務(wù)風(fēng)險，以此選擇適當(dāng)?shù)姆椒▉碓O(shè)置地方政府債務(wù)管理目標(biāo)。如果不考慮風(fēng)險，片面追求債務(wù)成本最小化，可能導(dǎo)致高風(fēng)險的債務(wù)結(jié)構(gòu)；如果一味控制風(fēng)險而忽略了成本，則可能加劇地方政府的融資成本壓力。例如澳大利亞、丹麥、芬蘭、比利時、荷蘭、葡萄牙等國家將地方政府債務(wù)管理目標(biāo)設(shè)置為長期低成本發(fā)行、管理和償還地方債務(wù)，并把風(fēng)險控制在合理限度內(nèi)。

參考Ter-Minassian（1996）的研究結(jié)論，同時結(jié)合主流分類標(biāo)準(zhǔn)，常見的債務(wù)風(fēng)險管理機(jī)制可以分為四種類型：市場約束型、共同協(xié)商型、制度約束型和行政控制型（見表6）。四種管理機(jī)制并不完全獨立相互割裂，也會穿插重疊，并且各有其優(yōu)缺點和側(cè)重點。因此，各國會綜合考量本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、金融市場發(fā)展程度、政治體制和法律法規(guī)環(huán)境等各方面實際情況，最終選擇適合自身債務(wù)管理的模式。例如：美國擁有高度發(fā)達(dá)的資本市場，往往偏好于市場約束，以實現(xiàn)較低的服務(wù)成本，但同時由于其法治化程度高，也會采用明確的法律法規(guī)來約束地方政府舉債行為，以此實現(xiàn)透明、公正的地方債務(wù)風(fēng)險管理。日本屬于單一制國家，行政權(quán)力集中在中央政府層面并且行政控制能力強(qiáng)，運用行政手段直接控制地方政府舉債行為，但也可能會因為中央政府不了解地方政府實際需求，對地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性造成消極影響。而共同協(xié)商型能夠避免此類問題，有利于增強(qiáng)各級政府間交流和溝通，但該種機(jī)制依賴于國家的市場秩序和財政管理水平，更適用于人口少、層級簡單的“小政府”國家。

表6 常見債務(wù)管理機(jī)制對比

2.地方債務(wù)風(fēng)險管理配套機(jī)制。地方債務(wù)管理事中配套機(jī)制主要包括債務(wù)資金的運行管理和風(fēng)險防控兩方面。地方政府債務(wù)資金運行管理包括規(guī)定舉債方式、界定債務(wù)收入用途、建立有效的償債保障等對政府舉債各環(huán)節(jié)的管理；而地方政府債務(wù)的風(fēng)險防控屬于財政風(fēng)險預(yù)警的一部分，可以形成地方政府債務(wù)動態(tài)監(jiān)管體系。目前國際常見的事中配套機(jī)制主要從法律、行政和市場三個角度出發(fā)共同對地方政府舉債行為進(jìn)行約束。

（1）立法約束。立法約束是通過強(qiáng)化憲法、法律法規(guī)和規(guī)章制度等頂層設(shè)計來有效限制、規(guī)范并引導(dǎo)地方政府舉債行為。據(jù)不完全統(tǒng)計，在世界53個主要國家中，有37 個國家明確允許地方政府舉債，但同時也對地方政府的舉債權(quán)限進(jìn)行了法律限制，其中最典型的國家是巴西。在20世紀(jì)末，巴西連續(xù)經(jīng)歷了3次大規(guī)模債務(wù)到期償付危機(jī)，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭受重創(chuàng)，于是政府以憲法、法律及各類規(guī)章制度逐步規(guī)范地方政府債務(wù)管理，避免重蹈覆轍。在1998年頒布財政穩(wěn)定計劃后，2000年5月巴西中央政府出臺了《財政責(zé)任法》，從目標(biāo)性規(guī)則、懲罰性規(guī)則和透明度規(guī)則等角度全面加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理。此后巴西通過立法確立了以《財政責(zé)任法》及其配套法案為核心的公共財政規(guī)則，強(qiáng)化財政及債務(wù)管理責(zé)任，對地方政府舉債行為進(jìn)行嚴(yán)格約束。一是嚴(yán)格控制規(guī)模；二是規(guī)范舉債途徑和方式；三是對舉債時間進(jìn)行明確，以防止“借、用、管、還”脫節(jié)，如《財政責(zé)任法》規(guī)定州及市政府換屆前8個月不允許舉借新債。同樣，20世紀(jì)70年代美國紐約州發(fā)生財政危機(jī)迫使州政府大力削減財政支出，甚至壓縮市政福利性政策，導(dǎo)致公共服務(wù)大打折扣。為此，美國政府吸取教訓(xùn)，于1989年修訂了《證券法》，加強(qiáng)對州政府市政債的管理，同時其州憲法和法律也對市政債的發(fā)行、用途和還款等各環(huán)節(jié)作出了明文規(guī)定。此外，南非的《市政財政管理法案》、秘魯?shù)摹兑话銈鶆?wù)法》、匈牙利的《市政破產(chǎn)法》，以及歐盟成員國通行的債務(wù)標(biāo)準(zhǔn)《馬斯特里赫特條約》等均發(fā)揮了立法約束作用。

（2）預(yù)算管理。預(yù)算管理是為確保國家預(yù)算資金規(guī)范運行而進(jìn)行的一系列組織、調(diào)節(jié)、控制、監(jiān)督活動的總稱，是財政管理的重要組成部分。管理嚴(yán)格、約束力度強(qiáng)、編制合理、透明度高的政府債務(wù)預(yù)算管理不僅有利于政府債務(wù)風(fēng)險管理，還可以增強(qiáng)購買地方政府債券的信心，提升市場預(yù)期和流動性。國際上將地方政府債務(wù)納入預(yù)算統(tǒng)一管理的國家有很多。具體運作上，澳大利亞對地方政府實行嚴(yán)格預(yù)算管理，通過權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府財務(wù)報告體系在預(yù)算中真實完整地反映地方政府的財務(wù)信息，特別是債務(wù)內(nèi)容，精確區(qū)分直接債務(wù)和或有債務(wù)。聯(lián)邦政府和州政府都需向借款委員會陳述下一財政年度的凈融資需求，借款委員會綜合各級政府的財政狀況、合理基礎(chǔ)設(shè)施需求及這些項目對國家宏觀經(jīng)濟(jì)的影響對債務(wù)項目進(jìn)行復(fù)核。在巴西，政府收入和支出都必須由年度預(yù)算法批準(zhǔn)，支出目標(biāo)不明確或分配不受限制的舉債應(yīng)明令禁止。此外，年度預(yù)算法規(guī)定，禁止為時間跨度超過一個財政年度的投資分配資金，除非該投資項目包含在多年期計劃（PPA）中或有相應(yīng)的明確法律文書授權(quán)。美國政府自20世紀(jì)50年代以來便十分重視對預(yù)算編制方法的改革,在預(yù)算草案編制階段具有預(yù)算周期跨年度特征，執(zhí)行過程中機(jī)構(gòu)健全、分工明確。美國預(yù)算管理職能由行政部門和立法部門共同承擔(dān)，行政部門負(fù)責(zé)預(yù)算編制和執(zhí)行，而預(yù)算審批和事后審計則由立法部門負(fù)責(zé)，并且預(yù)算嚴(yán)格遵守先審批后執(zhí)行的原則。為了保證公開透明，預(yù)算草案需要公開征求意見。

（3）限額管理。債務(wù)限額管理是債務(wù)規(guī)模控制最直接的管理方式，即對債務(wù)總額設(shè)置“天花板”，以此來約束規(guī)模的無序擴(kuò)張。1990 年，德國、印度尼西亞、日本、盧森堡和美國（僅在聯(lián)邦政府層面）開始施行債務(wù)限額管理，隨后債務(wù)限額管理在世界范圍內(nèi)被廣泛運用。美國憲法明確國會批準(zhǔn)舉債的權(quán)利，國會使用一個總的債務(wù)上限數(shù)額替代不同類型債務(wù)工具的不同債務(wù)上限，這樣可以賦予聯(lián)邦政府更大的權(quán)限和靈活性，聯(lián)邦政府通過多種舉債工具的綜合運用，降低利息支出，控制融資風(fēng)險。美國對聯(lián)邦政府債務(wù)實施限額管理的目的在于限制政府行為，約束其為滿足財政支出擴(kuò)張需求而濫發(fā)國債，防止因債務(wù)膨脹引發(fā)債務(wù)危機(jī)。但是自20世紀(jì)70 年代中期開始，美國聯(lián)邦赤字財政成為常態(tài)，債務(wù)率也逐步上升，截至2022年聯(lián)邦政府不斷倒逼國會批準(zhǔn)債務(wù)上限調(diào)整共計103次，尤其是在2008年后更加頻繁。由此可見，美國國會不斷上調(diào)債務(wù)限額的行為使得限額管理形同虛設(shè)，聯(lián)邦政府的限額管理并未對債務(wù)規(guī)模起到約束作用。

（4）風(fēng)險預(yù)警。風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)運用現(xiàn)代化設(shè)備和正確的評價方法，構(gòu)建科學(xué)的指標(biāo)體系，可以對地方債務(wù)狀態(tài)進(jìn)行持續(xù)有效監(jiān)測。從各國實踐來看，美國俄亥俄州模式、哥倫比亞的“紅綠燈”預(yù)警系統(tǒng)和日本2007 年推出的防范債務(wù)風(fēng)險的法案是其中的經(jīng)典案例。美國俄亥俄州審計局對地方政府的財政狀況有三種量化標(biāo)準(zhǔn)，如果出現(xiàn)至少一種，則會觸動風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，將地方政府列入“預(yù)警名單”，并開始對地方財政進(jìn)行監(jiān)視，當(dāng)財務(wù)狀況進(jìn)一步惡化時，將轉(zhuǎn)入“危機(jī)名單”，并且財政監(jiān)控也會持續(xù)關(guān)注，直到確認(rèn)財務(wù)狀況好轉(zhuǎn)才會將其從“預(yù)警名單”中刪除。1997 年，哥倫比亞《358 號法律》將流動性指標(biāo)和償債能力指標(biāo)納入預(yù)警，兩個指標(biāo)分別確定亮燈區(qū)間后，若存在一個指標(biāo)是紅燈，則綜合結(jié)果為紅燈，地方政府處于嚴(yán)重負(fù)債狀態(tài)，禁止貸款；若不存在紅燈，存在一個指標(biāo)為黃燈，則綜合結(jié)果為黃燈，地方政府處于中度負(fù)債狀態(tài)，貸款需要獲得中央財政部允許；如果兩個指標(biāo)均為綠燈，代表政府可以自行舉債。由于早期執(zhí)行效果不佳，哥倫比亞在2003 年重新出臺《795 號法律》，采取更為嚴(yán)格的評價標(biāo)準(zhǔn)，取消了黃燈，進(jìn)一步限制地方政府舉債行為。2007 年，日本新法案將實際赤字率、綜合實際赤字率、實際償債率及未來債務(wù)負(fù)擔(dān)率納入風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，通過嚴(yán)格監(jiān)控這四個指標(biāo)是否觸及其警戒線來判斷地方政府是否正遭遇財政危機(jī)。若地方政府確實存在財政危機(jī)，則需要中央政府通過制訂相應(yīng)的財政重組計劃來進(jìn)行管控，將指標(biāo)值降至合理范圍內(nèi)以應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險。

（5）償債保障。償債保障對有效控制地方政府盲目擴(kuò)張、減少債券違約起到作用，其中日本、英國、美國和法國是典型代表。日本中央政府在編制預(yù)算時，要求當(dāng)?shù)卣ㄆ谕ㄟ^財政劃撥設(shè)立償債準(zhǔn)備金，所計提的償債準(zhǔn)備金額度為當(dāng)年地方債務(wù)余額的三分之一，以此保障地方政府償債能力。英國政府為了緩解地方政府的債務(wù)壓力，避免政府由于一次性償付而導(dǎo)致流動性緊張，建立了債務(wù)本金4%的償債準(zhǔn)備金。但在2007—2008 年，該制度變得更為靈活，可以依據(jù)自有債務(wù)項目、性質(zhì)和構(gòu)成，結(jié)合謹(jǐn)慎性制度來確定適合自身的償債計劃，本質(zhì)上是一種拉長債務(wù)還款周期，平滑收支波動的政策。美國的市政債券可由州及州以下地方政府或其他第三方進(jìn)行擔(dān)?；虮ｋU，包括州政府信用擔(dān)保、銀行信用擔(dān)保和市政債券保險。州政府信用擔(dān)保是通過地方財政為市政債券提供增信，而市政債券保險則由第三方保險公司提供保險服務(wù)。此外，美國還建立了償債準(zhǔn)備金制度，償債準(zhǔn)備金額度為當(dāng)年償還債務(wù)本息總額的100%—120%，或當(dāng)年債券總發(fā)行價值的10%，未使用的償債準(zhǔn)備金只允許用于投資低風(fēng)險的聯(lián)邦政府支持債券，且投資期限不能超過償債剩余期限。法國各級地方政府均建立了償債準(zhǔn)備金制度，當(dāng)?shù)胤秸荒軆斶€到期債務(wù)時,可先行從償債準(zhǔn)備金中支付,以降低債務(wù)風(fēng)險對地方正常財政運行的沖擊。

（6）信息披露。地方政府舉債信息披露有助于政府部門真正掌握債務(wù)情況，也利于公民行使知情權(quán)，加強(qiáng)對政府行為的監(jiān)督，提升債務(wù)控制能力，防止因地方政府債務(wù)惡性膨脹而倒逼中央政府無限承擔(dān)地方政府債務(wù)違約責(zé)任等道德風(fēng)險的產(chǎn)生。

在世界范圍內(nèi)，預(yù)決算報告和財務(wù)報告是債務(wù)信息披露最常用的兩種方式。國際上主要國家會遵循一定的會計準(zhǔn)則，按照制度要求進(jìn)行詳細(xì)的債務(wù)信息披露，便于通過公共渠道接受大眾監(jiān)督，避免違規(guī)舉債。例如：美國要求通過互聯(lián)網(wǎng)和總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)報告，對政府所有債務(wù)活動、負(fù)債數(shù)額及財政收支情況加以披露；法國則要求在地方財政預(yù)算報告中載明借貸總量、利息和新增貸款等各項信息。與此同時，也有部分國家采用編制資產(chǎn)負(fù)債表的方式進(jìn)行信息披露。完整的國家和地區(qū)資產(chǎn)負(fù)債表承載著巨大的“能量”，不僅是刻畫社會廣義財富、摸清“家底”最有效的工具，還是揭示和預(yù)防風(fēng)險，化解地方債風(fēng)險的有力手段。英國和澳大利亞是最早編制政府資產(chǎn)負(fù)債表的國家，具有豐富的經(jīng)驗，統(tǒng)一的會計核算體系涵蓋了所有的公共部門，其預(yù)算與財務(wù)報表的全面性居世界前列。

（7）信用評級。地方政府信用評級是地方政府在資本市場融資的先決條件。美國法律規(guī)定，州政府發(fā)行市政債時必須由標(biāo)準(zhǔn)普爾、穆迪和惠譽三大評級公司中至少一家進(jìn)行評級，信用評級已經(jīng)成為美國市政債發(fā)行過程中識別信用風(fēng)險的主要方式。澳大利亞對地方借款融資的監(jiān)督管理也很大程度上依賴金融市場信用評級制度，例如臥龍崗市在標(biāo)準(zhǔn)普爾評級后獲得了A+信用等級，為其重要的市政工程融資提供了強(qiáng)大的信用保證。

3.地方債務(wù)風(fēng)險處置與追責(zé)機(jī)制。

（1）風(fēng)險處置。一是中央政府行政接管或兜底。當(dāng)?shù)胤秸l(fā)生債務(wù)危機(jī)時，由中央政府或上級政府直接派人接管瀕臨破產(chǎn)的地方政府工作，并負(fù)責(zé)償還其所欠債務(wù)。例如：法國政府規(guī)定，若地方政府運轉(zhuǎn)不靈，不能按時償債，則解散該地方政府議會并進(jìn)行重建，在重建期間由對應(yīng)省長直接執(zhí)政，中央政府代償相關(guān)債務(wù)，待新的地方議會和政府經(jīng)過選舉成立后，新的主政人員通過制定新的增稅計劃，逐步償還所有的債務(wù)和中央政府代為償還的墊付資金。中央政府的支持在債務(wù)危機(jī)化解過程中占有重要地位，尤其是在法治不健全的國家，中央政府行政干預(yù)優(yōu)勢在于重整能力強(qiáng)大，而弊端在于中央政府對地方了解不足，可能無法制定符合實際的財政重整計劃。二是中央政府重組地方政府債務(wù)。從維護(hù)債權(quán)人借貸積極性角度出發(fā)，透明、規(guī)范的債務(wù)重組必不可少，其在促進(jìn)地方財政自律的同時，能夠給予債權(quán)人公平的債務(wù)索償權(quán)。例如：在日本，中央政府不允許地方政府破產(chǎn)，憲法規(guī)定即便地方政府財務(wù)狀況嚴(yán)重惡化，也需要償付債務(wù)。2006年，日本夕張市由于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型失敗陷入債務(wù)危機(jī)，2007年日本中央政府直接控制了該市的財政預(yù)算，剝奪了其自治權(quán)，并制定了為期18年的嚴(yán)格財務(wù)重建計劃。計劃內(nèi)容包括：大幅裁減政府部門公職人員，將財政規(guī)模降低到原來的七分之一左右，將政府財政支出控制到最低，僅由最基本的財政支出來維持政府的行政職能；提高公共支出的使用效率；關(guān)閉公共場所以償還353億日元的債務(wù)；由北海道廳提供資金購買該市的債務(wù)。中央政府通過這些措施逐步改善夕張市財政狀況，最終使夕張市財政趨于平衡甚至更好。澳大利亞聯(lián)邦政府在州政府無法按期償還債務(wù)時，會出面干預(yù)，進(jìn)行救助?！栋拇罄麃喡?lián)邦憲法》第105條規(guī)定：議會承受各項州債務(wù)；或根據(jù)最近的聯(lián)邦人口統(tǒng)計，以州的人口為比例，承受其部分州債務(wù)，并對該項債務(wù)或其中任何部分予以調(diào)換、轉(zhuǎn)期或合并。各州對聯(lián)邦所承受的債務(wù)應(yīng)予以償還；債務(wù)利息應(yīng)從聯(lián)邦撥付各州的收入余額中扣除，如收入余額不足以抵付或無收入余額時，其差額或全部利息也應(yīng)由各州償付。從澳大利亞歷史來看，新南威爾士的兩次債務(wù)違約都得到了聯(lián)邦政府的支持，但是聯(lián)邦政府同時向最高人民法院起訴追究該州政府相關(guān)責(zé)任，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新南威爾士州政府最終償還了聯(lián)邦政府為其墊付的金額。三是地方政府自行處理。中央政府明確宣布放棄對地方政府的救助，由地方政府自行處理。在阿根廷，當(dāng)省政府出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時，省政府將以共享收入作為擔(dān)保，與債權(quán)人商定一個比率限制，作為從共享稅收中扣除的每日利息流量標(biāo)準(zhǔn)，且在清償了債務(wù)之后才可以重新獲得共享分成。匈牙利1996年的《市政破產(chǎn)法》指出，陷入財政危機(jī)的地方政府可以選擇破產(chǎn)，也可以選擇與相應(yīng)的債權(quán)人通過調(diào)解等程序達(dá)成問題解決協(xié)議。

（2）追責(zé)機(jī)制。糾錯追責(zé)機(jī)制需要明確問責(zé)對象和標(biāo)準(zhǔn)，落實責(zé)任承擔(dān)，甚至涉及刑事處罰。新西蘭地方政府如果連續(xù)28天無法全額和持續(xù)支付償債基金的分期償債額，地方政府債務(wù)委員會將向地方當(dāng)局追索債務(wù)，或是提請高等法院指派一名財務(wù)委托管理人追索債務(wù)。巴西《財政責(zé)任法》對問責(zé)對象進(jìn)行了確定，立法機(jī)構(gòu)必須直接或在審計法院和各部門內(nèi)控系統(tǒng)的幫助下，檢查各級政府是否履行義務(wù)，對違反債務(wù)管理相關(guān)規(guī)定的地方政府給予懲罰，倘若地方政府債務(wù)規(guī)模連續(xù)8個月超過法律規(guī)定的限額則取消其舉債權(quán)，更嚴(yán)重的情況則會采取收取債務(wù)違約賠償金及削減預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付等措施，并且對不履行義務(wù)的政府責(zé)任人、公職人員，將給予革職、處以罰金，甚至判刑等處罰。南非《市政財政管理法案》中規(guī)定的問責(zé)對象是市政府的會計長、財務(wù)總監(jiān)、負(fù)責(zé)財務(wù)管理的高級官員，或者政府實體中高級公職人員在財務(wù)上存在違反《市政財政管理法案》相關(guān)規(guī)定的人員。如果出現(xiàn)因未履行職責(zé)、決策失誤造成無效支出或浪費支出，提供錯誤或誤導(dǎo)性信息等過失責(zé)任時，將啟動相應(yīng)的懲戒性程序。處罰措施包括行政處罰和刑事處罰。秘魯2005年頒布的《一般債務(wù)法》明確規(guī)定，違反債務(wù)信息披露相關(guān)規(guī)定的省或自治區(qū)將會被剝奪使用債務(wù)資金的權(quán)利。澳大利亞接受救助州政府官員除了承擔(dān)革職或刑事處理外，還需要付出巨大的政治代價，例如新南威爾士州的債務(wù)違約致使朗格黨在州政府連任競選中慘敗，失去了執(zhí)政資格。

四、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險管理現(xiàn)狀與實踐分析

（一）我國體制特征情況分析

相較于國際上已經(jīng)建立成熟債務(wù)管理體系的國家，我國地方政府債務(wù)管理仍然處于探索階段，但我國具有政府行政力強(qiáng)、國有銀行體系風(fēng)險低、通脹水平可控等一系列自身獨特的體制、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境優(yōu)勢，為有效的地方債管理奠定了基礎(chǔ)。

從財政體制來看，雖然我國財政體制與國外差異較大，造成了政府債務(wù)結(jié)構(gòu)與管理上的差異，但也具有自身優(yōu)勢。我國屬于單一制國家，中央政府擁有強(qiáng)大的行政控制和執(zhí)行力，管理效率高，為防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險政策的實施提供支撐。從經(jīng)濟(jì)狀況來看，我國整體GDP增速近年來雖略有下降，但穩(wěn)定在6%以上，遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體平均2%和新興經(jīng)濟(jì)體平均4%的GDP增速。數(shù)據(jù)顯示，我國近十年平均通脹率為2.229%，2022年地方債付息占地方本級廣義財政收入比重為6.3%，通脹水平低，債務(wù)利息負(fù)擔(dān)不高。與此同時，我國平均赤字率為2.9%，各省赤字率未超過20%，國債在政府債務(wù)中的占比低，且央行未持有國債，不存在財政赤字貨幣化趨勢，兼之我國外匯儲備超過3.05萬億美元，穩(wěn)居世界第一，居民儲蓄率達(dá)到40%，表明積極的財政政策仍然具有充足的實施空間。從市場環(huán)境來看，我國地方債券市場國有金融機(jī)構(gòu)持有九成以上，雖然流動性低，但抗風(fēng)險能力較強(qiáng)，并且地方政府債務(wù)對應(yīng)資產(chǎn)較好，部分發(fā)達(dá)省份舉債空間充足，并且我國政府所擁有的國有資產(chǎn)龐大，國有資源充足，總體基本面較好。

（二）我國地方政府債務(wù)風(fēng)險機(jī)制分析

我國2014 年新《預(yù)算法》以地方政府為主體的舉債融資機(jī)制正式確立以來，推出了一系列規(guī)范地方政府債務(wù)管理的規(guī)章制度，“借、用、管、還”全流程逐步規(guī)范。舉債環(huán)節(jié)遵循“開前門、堵后門”的思路，對地方債實行限額控制，并堅決遏制隱性債務(wù)增量。中央對地方政府的債務(wù)管理政策從指導(dǎo)性條款、體系性法規(guī)逐漸發(fā)展到規(guī)范性制度建設(shè)，風(fēng)險管理配套機(jī)制也不斷完善。

為提升市場化、透明化、規(guī)范化水平，我國探索建立了一系列常態(tài)化監(jiān)管制度，限額管理、預(yù)算管理、信息披露和糾錯問責(zé)等配套機(jī)制建設(shè)均有所突破和發(fā)展（見表7），但仍然以填補制度漏洞，防止監(jiān)管套利為主，未形成完整、系統(tǒng)化管理體系，與發(fā)達(dá)國家的成熟體系存在較大差距。例如：限額管理分配額度等應(yīng)該是一個動態(tài)過程，具體數(shù)值需要根據(jù)實際情況確定，和各省的額度、預(yù)算相結(jié)合。信息披露方面，存在會計科目標(biāo)準(zhǔn)缺失、統(tǒng)計口徑復(fù)雜、債務(wù)分散、數(shù)據(jù)敏感、隱性債務(wù)等問題，使得數(shù)據(jù)公布不完整不連續(xù)、外部難以獲取。雖然目前中國債券信息網(wǎng)、中國地方政府債券信息公開平臺網(wǎng)、財政部政府債務(wù)研究和評估中心網(wǎng)站都對地方政府債券信息披露起到了一定作用，但仍然缺少權(quán)威、統(tǒng)一的地方政府詳細(xì)債務(wù)信息公布渠道，尤其是隱性債務(wù)問題，尚有較大完善空間。

表7 我國地方債配套制度構(gòu)建現(xiàn)狀對比

（三）我國債務(wù)風(fēng)險化解實踐分析

回顧歷史，每當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)集中到期、償債壓力持續(xù)增大之時，集中化解地方政府債務(wù)風(fēng)險方案便會開啟。我國在2014 年、2018 年和2020 年分別進(jìn)行了三輪地方政府債務(wù)風(fēng)險化解操作。

具體來看，“化債”主要采取地方債置換和市場化化債的方式，盡管每輪化債各有側(cè)重點，但都有融資平臺、金融機(jī)構(gòu)、地方政府和中央政府等多方參與。首輪化債主要是將存量債務(wù)納入預(yù)算管理，通過發(fā)行置換債將其“顯性化”。2015—2018年，地方發(fā)行超12 萬億元置換債，基本將2014 年底不規(guī)范的存量債務(wù)置換完畢。第二輪化債則主要側(cè)重化解隱性債務(wù)，且財政部提出的化債方式中，項目結(jié)轉(zhuǎn)資金償還、轉(zhuǎn)為經(jīng)營債務(wù)、借新還舊、破產(chǎn)清算等均為市場化化債方式。2020 年第三輪化債中，“特殊再融資債”作為置換隱性債務(wù)的重要地方債品種，其資金用途發(fā)生了改變，從此前的“償還到期政府債券”變成了“償還政府存量債務(wù)”。從化解效果來看，截至2022年末，廣東省和北京市均在《2022年預(yù)算執(zhí)行情況和2023年預(yù)算（草案）的報告》中提到，已完成全域無隱性債務(wù)試點任務(wù)。各省也積極響應(yīng)，有序推出了隱性、違規(guī)債務(wù)的處置化解方案?！吧轿鹘豢亍焙汀版?zhèn)江城投”的處置就是我國地方政府隱性債務(wù)處理的成功案例代表。山西屬于內(nèi)陸資源型城市，以國資委為出資人建立交控集團(tuán)，與國有大型銀團(tuán)合作，提升其自我經(jīng)營和造血功能；而地處經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的鎮(zhèn)江市政府發(fā)揮行政職能，提出要嚴(yán)格控制融資成本，鼓勵投融資平臺提高直接融資比例，減少信托、融資租賃等高成本融資，設(shè)定年綜合融資成本限額等目標(biāo)，成功緩解了短期償債壓力。

雖然我國三輪“化債”效果顯著，但是存在的問題也不容忽視。2020年12月，部分再融資債券募資用途中開始注明“償還存量債務(wù)”，成為化解風(fēng)險“主力”，發(fā)行規(guī)模高于同期地方債到期規(guī)模，存在“超發(fā)”現(xiàn)象。2023 年注明“償還存量債務(wù)”的特殊再融資明顯增長，前5 個月合計發(fā)行超1800 億元，或與部分省市隱性債務(wù)“清零”等工作的持續(xù)推進(jìn)有關(guān)，例如，2023 年初重慶財政預(yù)算報告指出，“發(fā)行再融資券650億元，緩釋當(dāng)期償債壓力，指導(dǎo)區(qū)縣規(guī)范開展存量債務(wù)展期重組”等。這一方式雖然在短期可以緩解各省份的“燃眉之急”，但特殊再融資債券需要用一般公共預(yù)算收入償還，而一般財政支出中的社保就業(yè)、教育、衛(wèi)生健康等“剛性”支出合計占比超一半，再融資用于置換“隱債”、緩解償債壓力的空間有限。面對未來仍然較大的還款壓力，政府信用備受挑戰(zhàn)。

五、結(jié)論啟示與政策建議

根據(jù)我國的政治經(jīng)濟(jì)體制、財政、金融和市場環(huán)境等現(xiàn)實情況，盡管我國地方債短期不會出現(xiàn)大規(guī)模的風(fēng)險爆發(fā)，但是隨著近年來財政收支矛盾加劇，地方債務(wù)問題日益凸顯，探索建立我國地方債務(wù)風(fēng)險管理機(jī)制迫在眉睫。具體來說：首先，我國地方政府債務(wù)占據(jù)主導(dǎo)地位，預(yù)算約束硬化程度不足，市場兜底預(yù)期存在，難以約束地方政府過度舉債行為，致使中央政府監(jiān)管效果打折扣，財政體制亟需改革；其次，我國地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)向省級政府轉(zhuǎn)移，管理方式逐步常態(tài)化，規(guī)范性和透明度不斷提升，但與發(fā)達(dá)國家成熟體系存在較大差距，仍處于初級粗放型階段，存在市場化程度不高、限額管理缺乏科學(xué)動態(tài)性、信息披露口徑難以統(tǒng)一等問題，各項配套機(jī)制有待優(yōu)化完善；最后，我國近年來地方政府財政收支矛盾持續(xù)加劇，局部區(qū)域性和結(jié)構(gòu)性風(fēng)險累積，下沉風(fēng)險和尾部風(fēng)險暴露可能性加大。

各國在地方債務(wù)管理方面存在差異，但也有一些共同的規(guī)律和側(cè)重點。一個完整的地方債務(wù)管理體系是以立法和制度為基礎(chǔ)，以政府管理目標(biāo)為導(dǎo)向，以明確的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)為核心，以地方政府債務(wù)資金運行管理、風(fēng)險控制、危機(jī)化解及管理糾錯與問責(zé)為主要內(nèi)容的配套機(jī)制為保障。這一體系的良好運行需要中央政府、地方政府及金融市場的協(xié)調(diào)合作。因此，我國需要選擇契合體制的道路和模式，充分認(rèn)識到自身行政力強(qiáng)、國有銀行體系風(fēng)險低、通脹水平可控等一系列獨特優(yōu)勢，綜合梳理當(dāng)前制度與實踐成果，并借鑒他國成功經(jīng)驗，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，進(jìn)一步管理和把控風(fēng)險，有效發(fā)揮地方政府債務(wù)對經(jīng)濟(jì)逆周期調(diào)節(jié)的正面效應(yīng)，促進(jìn)地方政府債務(wù)健康、可持續(xù)發(fā)展。

（一）從頂層法律制度設(shè)計出發(fā)，選擇契合國情體制的道路與模式，完善優(yōu)化管理配套機(jī)制，夯實地方債務(wù)風(fēng)險管理基石

要加強(qiáng)法治建設(shè)，規(guī)范地方政府舉債行為，從源頭上杜絕過度舉債和濫發(fā)債券，細(xì)化與完善地方政府債務(wù)風(fēng)險管理配套機(jī)制，有效防范風(fēng)險，促進(jìn)我國地方債券市場發(fā)展成熟，維護(hù)政府信用和區(qū)域金融穩(wěn)定性。一方面要正確認(rèn)識我國經(jīng)濟(jì)、體制等各方面的優(yōu)勢，探索出真正適合中國的地方債務(wù)可持續(xù)發(fā)展道路與風(fēng)險防范化解的管理模式。另一方面梳理總結(jié)國際經(jīng)驗，進(jìn)一步優(yōu)化完善我國地方債務(wù)管理配套機(jī)制，筑牢風(fēng)險防范隔離墻，形成法律、行政和市場約束三方合力，推動地方債券市場健康發(fā)展。完整而充分的信息披露共享、信用評級和第三方審計機(jī)制是地方政府債券定價與市場化的前提條件?？梢栽谌珖秶鷥?nèi)建立統(tǒng)一的會計標(biāo)準(zhǔn)與信息系統(tǒng)，并搭建政府信息共享平臺，規(guī)范統(tǒng)計口徑和會計科目，使地方政府債務(wù)信息在地區(qū)之間具有可比性且公開透明。同時，構(gòu)建科學(xué)合理的評價指標(biāo)體系和績效考核制度，不是簡單將其與是否能夠創(chuàng)造賬面收益掛鉤，而要與增量性指標(biāo)、債務(wù)額度等分配掛鉤，以此設(shè)立預(yù)警機(jī)制，進(jìn)一步借助市場力量來規(guī)范地方債券管理。同時，要進(jìn)一步提升我國信用評級的有效性，增強(qiáng)評級結(jié)果區(qū)分度，并加強(qiáng)對評級結(jié)果的運用，強(qiáng)化市場約束力。

（二）加強(qiáng)中央政府監(jiān)督管理，明確政府舉債主體職責(zé)，避免監(jiān)管盲區(qū)和套利，因地制宜發(fā)揮各方合力

一是強(qiáng)化中央政府監(jiān)管力度。當(dāng)前地方債市場還不能完全發(fā)揮資源配置的決定性作用,需要政府有形之手的調(diào)控，但地方政府舉債又難免存在一定盲目性,且自我監(jiān)督力度不夠，需要中央政府加強(qiáng)對地方政府舉債行為的監(jiān)管，確保不發(fā)生全局性、系統(tǒng)性風(fēng)險。強(qiáng)化對地方政府的指導(dǎo),通過走訪調(diào)研及時發(fā)現(xiàn)問題、指出問題、解決問題；適時出臺規(guī)定明確地方債務(wù)尤其是專項債的限額管理和預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn),硬化預(yù)算約束，杜絕違法違規(guī)籌借資金。二是明確政府舉債主體職責(zé)，避免監(jiān)管盲區(qū)和監(jiān)管套利。目前我國地方政府債務(wù)監(jiān)管部門的主體職責(zé)尚不明確，容易滋生重復(fù)監(jiān)管、監(jiān)管盲區(qū)和監(jiān)管套利等現(xiàn)象，加劇地方政府盲目舉債。因此，現(xiàn)階段迫切需要建立全過程監(jiān)管體系，覆蓋地方債務(wù)“借、用、管、還”全流程，提升監(jiān)管效率，避免行政資源浪費。三是因地制宜施政。根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)有水平和實際需求,落實地方債務(wù)的評價與管控，因地施策,避免政策管控“一刀切”，構(gòu)建科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牡胤絺冃гu價指標(biāo)體系。對于目前的尾部風(fēng)險，需要根據(jù)地區(qū)實際情況，合理出臺化解地方債務(wù)風(fēng)險的政策，盡可能做到“一地一策”。

（三）持續(xù)深化財政體制改革，完善預(yù)算管理、稅收和轉(zhuǎn)移支付等制度，減緩地方政府收支矛盾

地方政府事權(quán)、財權(quán)與有限債權(quán)相匹配是防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的內(nèi)在保障，可以從根源上抑制地方政府被動舉債引發(fā)的債務(wù)擴(kuò)張和風(fēng)險溢出，因此現(xiàn)階段需要全面持續(xù)深化我國財稅體制改革。根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)形式的變化合理調(diào)整、劃分并明確中央政府與地方政府事權(quán)與財權(quán)范圍，改善目前地方政府事權(quán)和財權(quán)失衡的現(xiàn)狀。適當(dāng)將地方政府承擔(dān)的民生服務(wù)、教育醫(yī)療等公共領(lǐng)域的支出責(zé)任向中央政府上移，減輕地方政府支出壓力的同時，使中央政府能夠更好發(fā)揮統(tǒng)一調(diào)控作用，以此彌合地區(qū)間公共資源差距，促進(jìn)民生事業(yè)均等化發(fā)展，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善現(xiàn)有預(yù)算管理、稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。地方債務(wù)在逆周期、跨周期中的調(diào)節(jié)作用不容忽視，應(yīng)從更長周期的視角看待地方政府債務(wù)的合理擴(kuò)張，加強(qiáng)財政預(yù)算跨年度平衡，科學(xué)安排赤字及債務(wù)規(guī)模，預(yù)留應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期變化的政策空間。同時強(qiáng)化中央監(jiān)管力度，硬化預(yù)算約束，打破救助預(yù)期帶來的地方政府依賴心理。此外，財稅部門需要優(yōu)化現(xiàn)有的主要稅種，尤其是共享稅種的共享分成比例，并且促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付更好發(fā)揮結(jié)構(gòu)性作用，適度向欠發(fā)達(dá)的偏遠(yuǎn)地區(qū)傾斜，防止其通過非理性舉債來彌補經(jīng)常性支出缺口。

（四）優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低債務(wù)成本，堅持改革創(chuàng)新驅(qū)動，扭轉(zhuǎn)單一財政依賴，避免財政脆弱性加深

我國地方政府債務(wù)風(fēng)險管理的關(guān)鍵是“嚴(yán)格管理新增，優(yōu)化存量”，聚焦科學(xué)的債務(wù)空間管控、尾部風(fēng)險防范與化解，從而防止風(fēng)險外溢，而非簡單降低絕對規(guī)?；蛘呦鄬鶆?wù)率。一是借鑒國外成熟經(jīng)驗，探索多元化融資渠道，以此分散風(fēng)險，并且優(yōu)化現(xiàn)有債務(wù)結(jié)構(gòu)，防止流動性風(fēng)險的同時降低融資成本，減輕財政負(fù)擔(dān)。二是發(fā)揮創(chuàng)新作用，例如，豐富再融資債品種，進(jìn)行債務(wù)滾動償還，防范兌付風(fēng)險，降低短期償債負(fù)擔(dān)，推進(jìn)隱性債務(wù)顯性化；充分利用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)新工具——REITS（不動產(chǎn)投資信托基金），幫助地方國企優(yōu)化資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，降低負(fù)債率，以市場化方式提高基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)和資本金的流動性、周轉(zhuǎn)率，從而提升企業(yè)整體的資產(chǎn)回報率，直接減輕地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來的投融資壓力，間接對地方財政基建相關(guān)支出壓力起到減緩作用。三是改革驅(qū)動，擺脫土地依賴。地方政府要立足長遠(yuǎn)、未雨綢繆，充分意識到簡單的擴(kuò)張財政不是解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展根本問題的“良藥”，改革才是推動社會發(fā)展的動力。要盤活國有企業(yè)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，提升經(jīng)營利潤與資本報酬率，并且適當(dāng)提升國有資本上繳財政比例，以此激發(fā)國有資本內(nèi)在動力，并且結(jié)合新經(jīng)濟(jì)發(fā)展探索補充性稅源，適度拓寬稅源稅基，如碳稅、數(shù)字稅等，以此提升地方政府償債能力、有效抵御債務(wù)風(fēng)險，扭轉(zhuǎn)地方財政土地依賴局面。