童 歡

1.華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510641；2.貴州民族大學(xué)民族文化與認(rèn)知科學(xué)學(xué)院，貴州貴陽(yáng) 550025

一、問(wèn)題的提出

當(dāng)前無(wú)論是國(guó)家層面還是社會(huì)層面提供的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)均無(wú)法滿足眾多家庭的需求，嬰幼兒面臨“照護(hù)”危機(jī)［1］。嬰幼兒照護(hù)問(wèn)題已成為千萬(wàn)家庭最關(guān)心、最急盼、最迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。黨的十九大報(bào)告將“幼有所育”列為七大民生福祉之首；中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出要“解決好嬰幼兒照護(hù)”問(wèn)題。此后政府出臺(tái)了系列關(guān)于推進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見、照護(hù)指南和管理辦法，提出要從政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、服務(wù)供給著手，建立完善的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的供給體系，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，多措并舉促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展。積極發(fā)展普惠性托育服務(wù)體系，從嬰幼兒健康養(yǎng)育照護(hù)基本理念、咨詢指導(dǎo)內(nèi)容等方面強(qiáng)化生育配套支持措施，加強(qiáng)嬰幼兒的養(yǎng)育照護(hù)指導(dǎo)，提升兒童的健康水平。不難看出，嬰幼兒照護(hù)作為一項(xiàng)系統(tǒng)的民生工程，政府從政策層面上不斷增強(qiáng)政策活力，優(yōu)化政策工具組合，提升政策執(zhí)行力［2］，鼓勵(lì)和引導(dǎo)國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)及家庭各主體積極參與嬰幼兒照護(hù)［1，3］，更好地滿足日益增長(zhǎng)的嬰幼兒照護(hù)需求，真正實(shí)現(xiàn)幼有所育、幼有善育。

嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策有利于緩解父母照護(hù)壓力并平衡工作—家庭沖突，是國(guó)家致力于提高生育率、尊重兒童照護(hù)權(quán)益和提升人口素質(zhì)的重要舉措?？傮w來(lái)看，我國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策經(jīng)歷了緩慢發(fā)展的歷程，自黨的十九大報(bào)告提出“幼有所育”，強(qiáng)調(diào)要在幼有所育上取得新進(jìn)展以來(lái)，我國(guó)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策才呈現(xiàn)出密集的發(fā)布態(tài)勢(shì)，包含政策主體、政策類型、政策工具等，內(nèi)容繁多，關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。不同部門間聯(lián)動(dòng)較少，以致頒布的政策存在內(nèi)容重復(fù)，政策工具存在差異等，因此亟須盡快厘清，以便構(gòu)建科學(xué)有效的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策體系，切實(shí)解決嬰幼兒照護(hù)難題。政策網(wǎng)絡(luò)作為政策研究中的一種權(quán)威分析路徑，對(duì)分析影響政策效果的重要結(jié)構(gòu)性要素具有較強(qiáng)的解釋力［4］。嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策在政策主體層面涉及國(guó)家衛(wèi)健委、教育部、民政部、發(fā)展改革委等眾多部門，政策目標(biāo)包含政策體系構(gòu)建、嬰幼兒照護(hù)服務(wù)供給、托育機(jī)構(gòu)質(zhì)量等不同領(lǐng)域，政策工具包括供給型、環(huán)境型和需求型等不同類型。鑒于此，本文以政策主體—目標(biāo)—工具為三維分析框架，運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法和內(nèi)容分析法剖析我國(guó)中央及各部委頒布的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策中的政策主體、政策目標(biāo)和政策工具以及彼此之間的關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上提出有關(guān)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的政策建議。

二、研究回顧與分析框架

（一）研究回顧

目前國(guó)內(nèi)關(guān)于嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策的研究主要聚焦于政策變遷、政策文本等方面，取得了較為豐富的成果，這些研究在一定程度上為構(gòu)建系統(tǒng)科學(xué)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策做了前期準(zhǔn)備。鄧和平等［2］通過(guò)構(gòu)建“理念—任務(wù)—工具”三維分析框架發(fā)現(xiàn)，我國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策理念呈現(xiàn)由多元福利轉(zhuǎn)向普惠優(yōu)先，任務(wù)由強(qiáng)調(diào)托幼機(jī)構(gòu)發(fā)展轉(zhuǎn)向社會(huì)、家庭和社區(qū)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，工具呈現(xiàn)由單一走向多元的發(fā)展脈絡(luò)。蔡迎旗等［3］從家庭主義類型學(xué)角度分析發(fā)現(xiàn)，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策呈現(xiàn)出家庭化、“去家庭化”到“隱性家庭化”“選擇性家庭主義”三個(gè)階段三種取向的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)模式。了解嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策變遷的演進(jìn)邏輯有利于掌握政策的運(yùn)行機(jī)制，及時(shí)調(diào)整和修正政策，從而形成新的政策。而政策文本的研究是在進(jìn)一步解讀政策價(jià)值、政策主體、政策目標(biāo)、政策類型、政策工具等眾多因素的基礎(chǔ)上，找到優(yōu)化政策的路徑。研究者從多源流視角［5］、政策工具視角［6］、兒童福利視角［7］等研究嬰幼兒照護(hù)的政策文本，試圖找到政策發(fā)展的優(yōu)化路徑，以期推進(jìn)政策體系的不斷完善。此外，有研究者從結(jié)構(gòu)功能理論（AGIL）模式出發(fā)，將政策作為行動(dòng)體系，把體系結(jié)構(gòu)與功能有序整合，構(gòu)建嬰幼兒照護(hù)政策并實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)轉(zhuǎn)［8］。雖然近三年國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于嬰幼兒照護(hù)政策的研究大有雨后春筍之勢(shì)，但由于研究時(shí)間尚短，主要以質(zhì)性研究為主，量化研究較少，尤其是缺乏運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法對(duì)各政策主體間的互動(dòng)及結(jié)構(gòu)進(jìn)行全面呈現(xiàn)的研究，有關(guān)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策體系的研究還有待從社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的角度進(jìn)一步補(bǔ)充，以掌握各政策主體在不同階段的作用和互動(dòng)方式，進(jìn)一步推動(dòng)?jì)胗變赫兆o(hù)服務(wù)發(fā)展。

在公共政策制定和實(shí)施過(guò)程中，每一個(gè)政策主體都為了實(shí)現(xiàn)自身的目標(biāo)而與其他政策主體互動(dòng)博弈，主體之間相互依存、互為依賴，構(gòu)成了多鏈和多重的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。在衛(wèi)生健康政策領(lǐng)域，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)往往用來(lái)分析政策主體的合作變遷［9-10］；在教育政策領(lǐng)域，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)被當(dāng)成一種理論視角來(lái)研究鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行問(wèn)題［11］，或當(dāng)成一種分析方法研究中國(guó)教育政策信息傳播系統(tǒng)變化［12］和勞動(dòng)教育政策的變遷［13］；嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策上，祝西冰等［14］運(yùn)用利貝卡普方法分析了我國(guó)中央與地方的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)中央與地方嬰幼兒政策的協(xié)同，提高政策實(shí)施效果。總的來(lái)說(shuō)，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法有利于揭示政策主體之間的合作關(guān)系，對(duì)于目前正在蓬勃發(fā)展的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策主體多元化的分工具有重要的解釋作用，對(duì)其分析有助于進(jìn)一步構(gòu)建科學(xué)的政策體系，提升政策效率。

（二）政策主體—政策目標(biāo)—政策工具的三維分析框架

在嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策體系中，政策網(wǎng)絡(luò)研究為政策的演變過(guò)程提供了主要路徑，政策主體、政策目標(biāo)和政策工具作為政策網(wǎng)絡(luò)分析的核心要素，對(duì)其動(dòng)態(tài)關(guān)系和發(fā)展過(guò)程進(jìn)行多維建構(gòu)分析有助于政策體系的科學(xué)化。一般而言，政策主體為達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，通常會(huì)有針對(duì)性地選擇政策工具，并結(jié)合自身的需要和手中的資源來(lái)設(shè)計(jì)政策體系。因此，本文根據(jù)不同發(fā)展階段嬰幼兒照護(hù)的政策情境，搭建一個(gè)基于政策主體、政策目標(biāo)和政策工具三個(gè)維度的分析框架（圖1），對(duì)國(guó)家層面的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策文本進(jìn)行編碼、整體網(wǎng)絡(luò)分析、個(gè)體中心網(wǎng)絡(luò)分析和可視化處理，深入探討我國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策體系。

圖1 嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策三維分析框架

1.政策主體維度

嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策包含嬰幼兒照護(hù)衛(wèi)生保健和早期發(fā)展指導(dǎo)、嬰幼兒照護(hù)服務(wù)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相關(guān)規(guī)劃、社區(qū)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)設(shè)施建設(shè)、嬰幼兒照護(hù)服務(wù)人才培養(yǎng)等眾多任務(wù)，涉及衛(wèi)生健康部門、發(fā)展改革部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、教育部門等，離不開跨部門的參與合作。對(duì)政策發(fā)文機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)互動(dòng)關(guān)系進(jìn)行解釋有助于發(fā)現(xiàn)隱含在政策文本背后的政策組織構(gòu)型，有效發(fā)揮政策合力［15］。本研究借鑒既有研究的政策網(wǎng)絡(luò)關(guān)系構(gòu)型［16］（圖2），分析各個(gè)階段嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策主體的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)型差異。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法常用網(wǎng)絡(luò)密度和中心度兩個(gè)指標(biāo)來(lái)測(cè)量政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特征，揭示政策主體內(nèi)部組成結(jié)構(gòu)的狀態(tài)及互動(dòng)方式［17］。網(wǎng)絡(luò)密度描述的是行動(dòng)者間的總體關(guān)聯(lián)程度，能夠呈現(xiàn)行動(dòng)者不同的強(qiáng)弱關(guān)系，密度越大代表政策主體間的聯(lián)系越緊密；中心度反映的是行動(dòng)者在所有聯(lián)系者中處于核心位置或在網(wǎng)絡(luò)總體結(jié)構(gòu)上占據(jù)戰(zhàn)略位置，一般而言，某行動(dòng)者的中心度越高，在網(wǎng)絡(luò)中就越居于中心地位［18］。

圖2 政策網(wǎng)絡(luò)關(guān)系構(gòu)型

2.政策目標(biāo)維度

政策目標(biāo)是政策主體制定政策的初衷，是對(duì)所要解決問(wèn)題形成的精準(zhǔn)性研判。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出要“健全支持嬰幼兒照護(hù)服務(wù)和早期發(fā)展的政策體系”?？梢姡涌焱晟茓胗變赫兆o(hù)服務(wù)相關(guān)政策儼然成為當(dāng)前我國(guó)社會(huì)政策領(lǐng)域的重要工作。本研究基于中央有關(guān)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策的權(quán)威性文本分析，得出當(dāng)前嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策目標(biāo)主要集中在政策體系構(gòu)建、托育服務(wù)供給、照護(hù)服務(wù)范圍、托育服務(wù)質(zhì)量四個(gè)方面。

3.政策工具維度

政策工具是政策主體為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所采取的具體路徑和機(jī)制。本研究借鑒Roy Rothwell 和Walter Zegveld 的政策工具分類方式，將促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型［19］。采用該政策分類框架是因?yàn)榕c嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策凸顯的議題相契合，淡化了政策工具的強(qiáng)制性色彩，強(qiáng)調(diào)了國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)和家庭混合照護(hù)嬰幼兒的取向，與國(guó)家的導(dǎo)向及嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)相吻合。其中，供給型政策工具表現(xiàn)為政府通過(guò)采取直接的時(shí)間投入、資金投入、資源投入等要素來(lái)促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的發(fā)展；環(huán)境型政策工具體現(xiàn)了政策對(duì)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的影響，主要通過(guò)目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制、稅收優(yōu)惠、金融支持、行業(yè)宣傳，為引導(dǎo)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展?fàn)I造良好的外部環(huán)境；需求型政策工具體現(xiàn)為通過(guò)政府購(gòu)買、崗位開發(fā)和示范工程降低嬰幼兒照護(hù)發(fā)展的市場(chǎng)障礙，刺激嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的市場(chǎng)活力?；赗othwell等的分類，本研究構(gòu)建了包含供給型、環(huán)境型、需求型三個(gè)一級(jí)工具類型和時(shí)間支持、托育支持等15個(gè)二級(jí)政策工具分析框架，政策工具分類及其具體描述詳見表1。

三、數(shù)據(jù)來(lái)源及結(jié)果分析

（一）政策文本的選擇及編碼

1.政策文本的選擇

目前，在我國(guó)以“嬰幼兒照護(hù)”命名的政策出現(xiàn)較晚，但與之相關(guān)的托育、托幼、托兒、兒童照顧、生育等相關(guān)政策早已頒布，且涵蓋了嬰幼兒照護(hù)的部分內(nèi)容，故在搜集政策文本時(shí)也將其納入。此外，本研究選取的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策指的是一般意義上普遍針對(duì)0～3 歲嬰幼兒照護(hù)的政策，對(duì)單獨(dú)針對(duì)困境兒童、孤兒、未成年人等撫養(yǎng)、救助保護(hù)等廣義上的兒童照護(hù)相關(guān)政策不予考慮。據(jù)此，本研究以1949 年10 月1 日 至2023 年3 月31 日為時(shí)間段，分別以“嬰幼兒照護(hù)”“托育”“托兒”“托幼”“兒童”“生育”等為關(guān)鍵詞，通過(guò)全文檢索的方式在北大法寶、國(guó)務(wù)院、國(guó)家衛(wèi)生健康委、國(guó)家發(fā)展改革委、民政部、教育部等網(wǎng)站查找與嬰幼兒照護(hù)內(nèi)容相關(guān)的政策文獻(xiàn)，同時(shí)也從《中國(guó)幼兒教育重要文獻(xiàn)匯編》［20］專業(yè)書籍上查閱相關(guān)政策進(jìn)行相互驗(yàn)證和補(bǔ)充。通過(guò)上述途徑，初步收集政策文本58 份，為確保政策文本與嬰幼兒照護(hù)主題高度關(guān)聯(lián)及篩選的有效性和準(zhǔn)確性，本研究邀請(qǐng)兩位行業(yè)學(xué)者對(duì)其進(jìn)行逐一審議，對(duì)一些不含有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容或泛泛提及的政策予以剔除，包括《關(guān)于明確幼兒教育事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)分工的請(qǐng)示》《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)〈政府工作報(bào)告〉重點(diǎn)工作分工的意見》，3 份文件僅在文本中強(qiáng)調(diào)了托育或嬰幼兒教育的重要性，并沒(méi)有對(duì)嬰幼兒照護(hù)相關(guān)的主體、目標(biāo)或工具等有進(jìn)一步解釋。在此基礎(chǔ)上，最終確定了55份嬰幼兒照護(hù)相關(guān)的國(guó)家層面的政策文本。

2.政策文本的編碼

以篩選出的55份國(guó)家層面的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策為樣本，逐一對(duì)每一政策文本中的具體條款內(nèi)容進(jìn)行分析并編碼。主要依據(jù)“政策名稱編號(hào)-章節(jié)號(hào)-條款文本內(nèi)容”的規(guī)則進(jìn)行三級(jí)編碼，條款則按照政策工具的數(shù)量從1 開始編號(hào)，共得到699 條政策編碼。例如：政策編碼3-3-1表示第三項(xiàng)政策《國(guó)家衛(wèi)生健康委辦公廳關(guān)于印發(fā)3歲以下嬰幼兒健康養(yǎng)育照護(hù)指南（試行）的通知》第三部分第一條的內(nèi)容。需要注意的是，政策文本的編碼不一定同時(shí)包含三個(gè)維度，受具體政策文本的影響，可能只包含一個(gè)或兩個(gè)維度的政策工具。因此具體政策工具的統(tǒng)計(jì)數(shù)量與不同維度的政策工具數(shù)量存在差異，有關(guān)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策的文本內(nèi)容單元分析編碼，如表2所示。

（二）政策主體的階段劃分及分析結(jié)果

根據(jù)政策發(fā)文數(shù)量及文本內(nèi)容的指向，結(jié)合標(biāo)志性政策的出臺(tái)時(shí)間，將我國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策的演進(jìn)歷程劃分為四個(gè)主要階段：初步發(fā)展階段（1949年10月—1987年8月）、接近停滯階段（1987年9 月—2011 年7 月）、恢復(fù)發(fā)展階段（2011 年8 月—2019 年4 月）、迅猛發(fā)展階段（2019 年5 月—2023 年3 月），運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法分析各階段政策主體的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征，直觀呈現(xiàn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策主體在各階段中的作用和關(guān)系。

據(jù)此，利用UCINET6.0 軟件計(jì)算出各個(gè)時(shí)期的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策主體合作網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)數(shù)、合作關(guān)系數(shù)、中心勢(shì)、網(wǎng)絡(luò)密度（表3），基于聯(lián)合發(fā)文形成的矩陣關(guān)系，使用NetDraw 繪制出四個(gè)階段的政策主體合作網(wǎng)絡(luò)圖譜（圖3）。

表3 我國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策主體的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征

圖3 1949—2023 年中國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策主體合作網(wǎng)絡(luò)變化圖譜

節(jié)點(diǎn)數(shù)是指各階段相關(guān)政策主體的數(shù)量，節(jié)點(diǎn)越大表示嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策的發(fā)文次數(shù)越多；合作關(guān)系數(shù)表示各政策主體間的聯(lián)合行文關(guān)系，數(shù)值越高，結(jié)構(gòu)越復(fù)雜。這兩項(xiàng)指標(biāo)從絕對(duì)值的角度描述整體網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特征，而中心勢(shì)、網(wǎng)絡(luò)密度、聚類系數(shù)則從相對(duì)值的角度描述了整體網(wǎng)絡(luò)特征。中心勢(shì)的高低刻畫了一個(gè)網(wǎng)絡(luò)所具有的中心趨勢(shì)，網(wǎng)絡(luò)密度反映了各政策主體之間聯(lián)系的緊密程度。通過(guò)表3分析發(fā)現(xiàn)，四個(gè)階段中，節(jié)點(diǎn)數(shù)先降后增再到激增，合作關(guān)系數(shù)也呈現(xiàn)出先降后增的趨勢(shì)，但是合作關(guān)系數(shù)的降低和增加比例遠(yuǎn)超過(guò)節(jié)點(diǎn)數(shù)降低和增加的比例。結(jié)合圖3 分析發(fā)現(xiàn)，這種變化主要來(lái)自不同發(fā)文政策主體的變化，相比于前兩個(gè)階段，后兩個(gè)階段中，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)各政策主體之間的合作與聯(lián)系表現(xiàn)得愈發(fā)明顯。同時(shí)，基于中心勢(shì)的高低和網(wǎng)絡(luò)密度的大小，各階段的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策主體網(wǎng)絡(luò)也呈現(xiàn)出不一樣的結(jié)構(gòu)特征。

第一階段：初步發(fā)展階段（1949 年10 月—1987年8月），中心—邊緣型網(wǎng)絡(luò)。為充分發(fā)揮婦女在社會(huì)生產(chǎn)建設(shè)中的積極作用，國(guó)家將嬰幼兒照護(hù)服務(wù)納入計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，由所在單位為職工子女提供統(tǒng)一的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，有效地解決了婦女在育兒與就業(yè)之間的矛盾，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)也因此從私人領(lǐng)域走向公共領(lǐng)域。這一時(shí)期國(guó)家層面頒布了與嬰幼兒照護(hù)服務(wù)相關(guān)的政策共計(jì)9 份，參與聯(lián)合發(fā)文的政策主體8 個(gè)，這8 個(gè)政策主體共形成了26 對(duì)合作關(guān)系，構(gòu)成一個(gè)小型關(guān)系網(wǎng)絡(luò)（圖3A）。該網(wǎng)絡(luò)的連接頻次較低，網(wǎng)絡(luò)密度較小，為0.464，說(shuō)明網(wǎng)絡(luò)中的各政策主體聯(lián)系較為松散。在中心勢(shì)方面，該網(wǎng)絡(luò)的中心勢(shì)為0.318，排名較高，表明網(wǎng)絡(luò)中存在著向某一個(gè)或某幾個(gè)政策主體聚集的趨勢(shì)，進(jìn)一步分析網(wǎng)絡(luò)中各政策主體的中心度指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)教育部和國(guó)家衛(wèi)健委明顯高于其他治理機(jī)構(gòu)。綜合以上分析，這一時(shí)期初步形成了以教育部和國(guó)家衛(wèi)健委為核心的中心—邊緣型網(wǎng)絡(luò)。

第二階段：接近停滯階段（1987年9月—2011年7 月），中心—邊緣型網(wǎng)絡(luò)。隨著國(guó)家政策重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)政策上，很長(zhǎng)一段時(shí)期“只有經(jīng)濟(jì)政策沒(méi)有社會(huì)政策”［21］。這一時(shí)期，國(guó)家層面頒布的與嬰幼兒照護(hù)服務(wù)相關(guān)的政策非常少，共計(jì)5份，且只涉及國(guó)務(wù)院、國(guó)家衛(wèi)健委和教育部3個(gè)頒布機(jī)構(gòu)。5份政策中只有1份政策由國(guó)家衛(wèi)健委與教育部聯(lián)合行文，其余均為獨(dú)立發(fā)文，合作關(guān)系較少，構(gòu)成了一個(gè)極其簡(jiǎn)易的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)（圖3B）。該網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)密度在四階段中最低，僅為0.333，說(shuō)明政策主體間的合作非常少。同時(shí)，這一階段的中心勢(shì)為0.500，在四階段中排名第一，根據(jù)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)類型的分類，這一時(shí)期的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)更加傾向于中心—邊緣型網(wǎng)絡(luò)。

第三階段：恢復(fù)發(fā)展階段（2011 年8 月—2019年4月），分散—耦合型網(wǎng)絡(luò)。2010年后，隨著《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》提出“重視0～3 歲嬰幼兒教育”，積極發(fā)展公益性和普惠性的0～3 歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，為0～3 歲嬰幼兒提供公益性早期教育指導(dǎo)服務(wù)等政策話語(yǔ)逐漸出現(xiàn)在相關(guān)政策文本中，以“公益性”和“普惠性”為主要方向的雙重價(jià)值理念開始在嬰幼兒照護(hù)領(lǐng)域凸顯。在此階段，國(guó)家層面頒布的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策共有7份，其中單獨(dú)發(fā)文6份，聯(lián)合發(fā)文1份，20個(gè)政策主體參與，形成了306對(duì)合作關(guān)系數(shù)，初步構(gòu)成了一個(gè)稍顯復(fù)雜的合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)（圖3C）。該網(wǎng)絡(luò)的中心勢(shì)較低，為0.099，表明網(wǎng)絡(luò)中各政策主體間的權(quán)利分配相對(duì)分散。但是，網(wǎng)絡(luò)密度為0.805，高于其他階段，說(shuō)明各政策主體間的聯(lián)系相對(duì)較多?？偟膩?lái)說(shuō)，這一階段的網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出低中心勢(shì)和高密度的特點(diǎn)，屬于分散—耦合型網(wǎng)絡(luò)。

第四階段：迅猛發(fā)展階段（2019年5月—2023年3 月），分散—耦合型網(wǎng)絡(luò)。自2019 年《關(guān)于促進(jìn)3歲以下幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱指導(dǎo)意見）頒布之后，截至2023 年4 月，國(guó)家從時(shí)間支持、稅收優(yōu)惠、托育支持、法規(guī)管制等方面出臺(tái)了34 份與嬰幼兒照護(hù)服務(wù)相關(guān)的政策，政策主體增加至38個(gè)，在眾多政策主體的發(fā)文中，國(guó)家衛(wèi)健委的發(fā)文達(dá)到了24份，領(lǐng)先排名第二的國(guó)家發(fā)改委16份，合作關(guān)系數(shù)達(dá)到了724對(duì)，形成了一個(gè)較為復(fù)雜的合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)（圖3D）。相比于其他三階段，該網(wǎng)絡(luò)的中心勢(shì)最低，為0.057，網(wǎng)絡(luò)密度為0.515，僅次于上一階段，根據(jù)網(wǎng)絡(luò)密度較高與中心勢(shì)較低形成的矩陣，這一時(shí)期的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)屬于分散—耦合型網(wǎng)絡(luò)。

（三）政策目標(biāo)及分析結(jié)果

文本形態(tài)下的公共政策往往包含了為解決某一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題或達(dá)到某一期望而設(shè)置相應(yīng)的政策目標(biāo)。通過(guò)對(duì)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展第四階段，即迅猛發(fā)展階段以來(lái)的34 份政策文件（表4）分析發(fā)現(xiàn)，政府把嬰幼兒照護(hù)服務(wù)定位于非基本公共服務(wù)，圍繞政策體系建設(shè)、托育服務(wù)發(fā)展、照護(hù)服務(wù)范圍等展開，依據(jù)時(shí)間的長(zhǎng)短制定不同程度的預(yù)期目標(biāo)。

表4 嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策文本目標(biāo)設(shè)置分析單元（節(jié)選）

從短期看，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的主要目標(biāo)是初步建立嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策體系，提供多種形式的照護(hù)服務(wù)，促進(jìn)托育機(jī)構(gòu)的規(guī)范化和專業(yè)化建設(shè)，指導(dǎo)家長(zhǎng)樹立科學(xué)育兒理念，保障嬰幼兒安全和健康成長(zhǎng)。如國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《指導(dǎo)意見》提出“多種形式開展嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，逐步滿足人民群眾對(duì)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的需求，促進(jìn)嬰幼兒健康成長(zhǎng)”，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家衛(wèi)健委印發(fā)《支持社會(huì)力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案（試行）》，提出“著力增加3歲以下嬰幼兒普惠性托育服務(wù)有效供給”，國(guó)家衛(wèi)生健康委人口家庭司關(guān)于《家庭托育點(diǎn)管理辦法（試行）（征求意見稿）》公開征求意見的通知明確提出其目的是“為規(guī)范發(fā)展多種形式的托育服務(wù)”，國(guó)家衛(wèi)生健康委關(guān)于印發(fā)《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》和《托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范（試行）》的通知，國(guó)家衛(wèi)生健康委辦公廳關(guān)于印發(fā)《托育機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人培訓(xùn)大綱（試行）》和《托育機(jī)構(gòu)保育人員培訓(xùn)大綱（試行）》的通知，都強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)托育機(jī)構(gòu)的規(guī)范化和專業(yè)發(fā)展等。

從中期看，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的主要目標(biāo)是基本健全嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策體系，加強(qiáng)普惠性托育機(jī)構(gòu)布局，促進(jìn)普惠性嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展，擴(kuò)大嬰幼兒照護(hù)服務(wù)城鄉(xiāng)覆蓋范圍。如國(guó)家衛(wèi)生健康委、國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于命名第一批全國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)示范城市》提出“逐步健全嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的政策法規(guī)體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系和服務(wù)供給體系”?！吨笇?dǎo)意見》提出“嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的政策法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系基本健全，多元化、多樣化、覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系基本形成，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)水平明顯提升，人民群眾的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)需求得到進(jìn)一步滿足”。國(guó)家發(fā)改委等部門聯(lián)合印發(fā)《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》，提出“支持公益性社會(huì)機(jī)構(gòu)或市場(chǎng)主體，增加服務(wù)供給、提升服務(wù)質(zhì)量，推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域非基本公共服務(wù)普惠化發(fā)展”。

從長(zhǎng)期看，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)事關(guān)我國(guó)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展戰(zhàn)略，涉及家庭的生育、養(yǎng)育、教育成本，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)水平以及普惠優(yōu)質(zhì)發(fā)展的路徑。如《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出制定人口長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本；國(guó)家發(fā)改委等三部門印發(fā)《“十四五”積極應(yīng)對(duì)人口老齡化工程和托育建設(shè)實(shí)施方案》，提出“擴(kuò)大托育服務(wù)有效供給，提升服務(wù)質(zhì)量，完善服務(wù)體系”，國(guó)家發(fā)展改革委等部門印發(fā)《養(yǎng)老托育服務(wù)業(yè)紓困扶持若干政策措施》，提出促進(jìn)養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展，對(duì)保障和改善民生、促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展具有重要意義。

總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策的目標(biāo)主要表現(xiàn)為；政策體系建設(shè)從初步建立到基本健全再到完善落實(shí)；照護(hù)服務(wù)供給從多種形式建立向擴(kuò)大普惠建設(shè)再到普惠有效供給；照護(hù)服務(wù)范圍從重視城市延伸到農(nóng)村再到城鄉(xiāng)一體；托育機(jī)構(gòu)發(fā)展從規(guī)范化、專業(yè)化建設(shè)到關(guān)注托育質(zhì)量再到托育服務(wù)質(zhì)量整體提升。

（四）政策工具及分析結(jié)果

以嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策文本內(nèi)容編碼為基礎(chǔ)，對(duì)編碼的政策文本內(nèi)容按政策工具的類型和名稱進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)（表5）。通過(guò)對(duì)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策的文本內(nèi)容進(jìn)行工具編碼分析發(fā)現(xiàn)，國(guó)家層面頒布的55 份嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策工具編碼共計(jì)699條。其中環(huán)境型政策工具559 條，占比79.97%；供給型政策121條，占比17.31%；需求型政策19條，占比2.72%。在這三種不同的政策工具類型中，環(huán)境型政策工具數(shù)量最多，供給型政策工具數(shù)量次之，需求型政策工具數(shù)量最少，三種政策工具使用差異非常大。

表5 嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策工具維度文本內(nèi)容頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

首先，在供給型政策工具類型方面，國(guó)家提供了時(shí)間、托育、就業(yè)、資源、人力、信息、教育培訓(xùn)等支持。數(shù)量上，托育支持政策工具最多，有30條，時(shí)間支持和教育指導(dǎo)政策工具最少，分別為11 條，總的來(lái)說(shuō)，供給型政策工具的數(shù)量差異不是很大。其中時(shí)間支持、就業(yè)支持、托育支持直接作用于嬰幼兒父母。不同之處在于時(shí)間支持通過(guò)提供產(chǎn)假、育兒假等，使父母有充足的時(shí)間照料嬰幼兒，增強(qiáng)了家庭的照護(hù)功能，就業(yè)與托育支持通過(guò)實(shí)行彈性工作、提供多樣化多層次的托育服務(wù)等，增加了父母照料嬰幼兒的選擇，一定程度上減輕了家庭的照護(hù)負(fù)擔(dān)。此外，資源支持、人力支持、信息支持等政策工具通過(guò)提供場(chǎng)地、資金、人力、信息等，客觀上促進(jìn)了嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的發(fā)展。教育指導(dǎo)包含對(duì)家庭嬰幼兒照護(hù)的支持和指導(dǎo)，開展家庭科學(xué)育兒培訓(xùn)指導(dǎo)等。

其次，在環(huán)境型政策工具類型方面，法規(guī)管制共有484 條，說(shuō)明為解決嬰幼兒照護(hù)的問(wèn)題和促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列保障嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的相關(guān)政策法規(guī)、準(zhǔn)入制度、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、照護(hù)指南、指導(dǎo)大綱等文件。目標(biāo)規(guī)劃39 條，主要包括印發(fā)“十四五”托育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，2025 年每千人口托位數(shù)預(yù)期值不低于4.5 個(gè)，將需要獨(dú)立占地的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)設(shè)施和場(chǎng)地建設(shè)布局納入相關(guān)規(guī)劃等。稅收及金融合計(jì)30條，一方面將3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)費(fèi)用納入個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除，減輕了家庭生育養(yǎng)育教育的負(fù)擔(dān)；另一方面為促進(jìn)托育機(jī)構(gòu)的發(fā)展免征增值稅、契稅等。同時(shí)鼓勵(lì)政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)為托育服務(wù)機(jī)構(gòu)提供融資增信支持，向提供托育服務(wù)、母嬰護(hù)理以及相關(guān)消費(fèi)品生產(chǎn)、職業(yè)培訓(xùn)的企業(yè)加大金融支持力度。行業(yè)宣傳主要涉及大力開展母乳喂養(yǎng)、科學(xué)育兒宣傳教育等。

最后，需求型政策工具類型方面，需求型政策工具的作用效果比環(huán)境型政策工具更加明顯，政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、示范工程的建設(shè)等需求型政策工具，直接有效地促進(jìn)了嬰幼兒照護(hù)服務(wù)事業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，并為嬰幼兒照護(hù)服務(wù)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。然而，從國(guó)家層面政策文本內(nèi)容的編碼來(lái)看，需求型政策工具在整體政策工具中尤為短缺，其中政府購(gòu)買3 條、品牌建設(shè)3 條、示范工程13 條，僅占政策工具的2.72%。需求型政策工具應(yīng)用不足從整體上降低了嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策的指導(dǎo)作用。未來(lái)，政府應(yīng)利用嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的需求型政策工具，積極參與普惠托育服務(wù)的建設(shè)，發(fā)揮托育機(jī)構(gòu)的示范作用，從需求端拉動(dòng)?jì)胗變赫兆o(hù)服務(wù)的建設(shè)，塑造托育服務(wù)產(chǎn)業(yè)品牌。

五、結(jié)論

本文基于嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策文本組成的核心要素，構(gòu)建政策主體—政策目標(biāo)—政策工具的三維分析框架，運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析和內(nèi)容分析兩種研究方法對(duì)國(guó)家層面頒布的55份嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策文本進(jìn)行分析。研究發(fā)現(xiàn)，自黨的十九大提出“幼有所育”以來(lái)，國(guó)家層面頒布的與嬰幼兒照護(hù)服務(wù)相關(guān)的政策及部門聯(lián)合頒布的相關(guān)政策越來(lái)越多，使用工具從宏觀到微觀，更加具有針對(duì)性和可行性。但從嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策工具維度文本內(nèi)容頻數(shù)統(tǒng)計(jì)來(lái)看，不同的政策類型間存在著顯著的差異。

（一）政策制定主體協(xié)同深度不足

1949—2023 年國(guó)家層面頒布的55 份嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策文本顯示，我國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策研究經(jīng)歷了四個(gè)階段。在此期間以單獨(dú)部門、多部門聯(lián)合發(fā)文的形式陸續(xù)出臺(tái)了諸多意見、通知等政策文件，政策內(nèi)容、目標(biāo)、規(guī)劃日益細(xì)化，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系雛形已初步形成。但從發(fā)文單位的數(shù)量統(tǒng)計(jì)來(lái)看，“政出多門”，政策制度主體協(xié)同深度不足，政策類型和發(fā)文部門較為集中，單個(gè)部門發(fā)文仍占很大比重，尤其以衛(wèi)健系統(tǒng)發(fā)文為主，部門間聯(lián)合發(fā)文較少，致使不同政策主體制定的政策文本內(nèi)容存在重復(fù)。政策主體間整體缺乏統(tǒng)一整合，多部委、部門的協(xié)同能力還有待提升。

（二）政策工具結(jié)構(gòu)組合不平衡

政策工具結(jié)構(gòu)平衡，政策工具的效力和合力才能得到有效發(fā)揮，政策工具間的協(xié)同互補(bǔ)可以產(chǎn)生“1+1〉2”的效果。從現(xiàn)有的政策工具來(lái)看，指導(dǎo)性文件和政策法規(guī)工具類文件多，且政策工具指向集中于“供給型”和“環(huán)境型”，滿足目標(biāo)訴求的需求型政策工具非常欠缺，尤其是具有較強(qiáng)法律法規(guī)的約束性文件少。政策工具結(jié)構(gòu)組合不平衡，容易導(dǎo)致在具體實(shí)踐中各政策工具難以協(xié)同，出現(xiàn)“政策短板”，難以打好政策工具組合拳，充分發(fā)揮政策工具的杠桿作用，不利于整體政策落地落實(shí)和高質(zhì)量發(fā)展。未來(lái)應(yīng)重視供給型工具、環(huán)境型工具與需求型工具的合理配置，以更好推動(dòng)我國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的發(fā)展。

（三）政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)與目標(biāo)需求契合不足

從政策工具文本內(nèi)容頻數(shù)統(tǒng)計(jì)的維度看，我國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策工具在各目標(biāo)維度分布差異較大。政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)與目標(biāo)需求關(guān)聯(lián)不緊密，針對(duì)性政策工具文本少，未能形成良好的政策工具供需閉環(huán)，系統(tǒng)性不足。尤其是面向社會(huì)需求的需求型政策工具運(yùn)用較少，政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)與目標(biāo)需求之間的契合性低，前瞻性不足，法規(guī)管制政策工具遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于需求型政策工具，政策工具內(nèi)部存在單方面傾斜現(xiàn)象。未來(lái)應(yīng)擴(kuò)大需求型工具的應(yīng)用，更好地滿足目標(biāo)需求。在解決廣大家庭對(duì)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)需求的同時(shí)，各政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)應(yīng)分布適當(dāng)，充分發(fā)揮政策工具的激勵(lì)帶動(dòng)作用。通過(guò)頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃，整合調(diào)節(jié)政策工具的內(nèi)部分布，形成對(duì)目標(biāo)群眾需求的有效回應(yīng)。

六、政策建議

依據(jù)研究結(jié)論，本文認(rèn)為政策主體、政策目標(biāo)、政策工具是否深度契合，直接關(guān)涉我國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策的制定與執(zhí)行。其中，政策主體制定的政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于政策目標(biāo)所采取的具體路徑和機(jī)制，而政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于政策工具的具體運(yùn)用，三者間的耦合聯(lián)動(dòng)，才能形成有效促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的發(fā)展，解決生育、養(yǎng)育和教育難題。防范我國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策的頒布和實(shí)施出現(xiàn)部門政策悖論，必須強(qiáng)化部門的聯(lián)動(dòng)與協(xié)調(diào)。在厘清已頒布的政策及其實(shí)施存在的問(wèn)題基礎(chǔ)上，未來(lái)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策應(yīng)根據(jù)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)，結(jié)合不同家庭的多樣化需求，進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)服務(wù)有效供給。

（一）加強(qiáng)政策制定主體間的協(xié)同

政策制定的初衷是以目標(biāo)問(wèn)題的解決為導(dǎo)向的，目前我國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策存在“政出多門”的現(xiàn)象，這在一定意義上反映了政策制定主體間的不協(xié)同。政策工具、政策目標(biāo)的結(jié)合和契合的高低在很大程度上決定了政策執(zhí)行的效果，因此，政策制定主體應(yīng)該加強(qiáng)協(xié)同。一是政策制定主體間應(yīng)建立政策協(xié)作平臺(tái)，加強(qiáng)政策信息檢索，避免重復(fù)的政策制定。二是以政策執(zhí)行為考核指標(biāo)，多制定實(shí)用性與可行性政策，少一些指導(dǎo)性政策文件，各政策制定主體要轉(zhuǎn)變政策制定方向，從政策發(fā)布向政策制定與執(zhí)行結(jié)合轉(zhuǎn)變。三是加強(qiáng)不同政策制定主體間的協(xié)同工作，針對(duì)同一目標(biāo)問(wèn)題，不同政策制定主體應(yīng)依據(jù)部門職責(zé)與職能進(jìn)行劃分，實(shí)現(xiàn)政策工具制定的廣泛性和政策目標(biāo)實(shí)施的可及性。四是注意政策制定的時(shí)效性，要著眼政策持續(xù)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性，一個(gè)政策目標(biāo)的達(dá)成可能需要多個(gè)短期目標(biāo)或者長(zhǎng)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此，要注意政策實(shí)施的短期目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)的連續(xù)性，確保所有的目標(biāo)都是解決某一個(gè)方向性的問(wèn)題，保證目標(biāo)問(wèn)題在有計(jì)劃的指引下逐步實(shí)現(xiàn)。此外，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策的主要目標(biāo)是解決嬰幼兒的照護(hù)，圍繞家庭生、養(yǎng)、教問(wèn)題以及父母就業(yè)沖突和人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的問(wèn)題。因此，還需要從政策體系構(gòu)建、托育服務(wù)供給、照護(hù)服務(wù)范圍、托育服務(wù)質(zhì)量四個(gè)方面，制定中長(zhǎng)期政策綱要，確保政策的權(quán)威性和執(zhí)行的可持續(xù)性。

（二）合理配置政策工具類型

黨的二十大報(bào)告指出，要“健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平，增強(qiáng)均衡性和可及性”［22］。嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的發(fā)展離不開有效政策的引導(dǎo)，但歷史上我國(guó)嬰幼兒照護(hù)政策缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的系統(tǒng)性和整體性規(guī)劃設(shè)計(jì)［23］，導(dǎo)致政策工具不合理，政策工具協(xié)同的效力和合力沒(méi)有得到有效發(fā)揮。未來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)社會(huì)對(duì)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的需求日漸迫切。因此，在政策主體政策制定過(guò)程中，一是順應(yīng)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)，更多地考慮政策客體的訴求，合理配置政策工具類型，實(shí)時(shí)對(duì)政策工具權(quán)重進(jìn)行調(diào)整，靈活運(yùn)用多種政策手段，使政策工具協(xié)同的效力和合力得到最大限度發(fā)揮。二是綜合調(diào)整政策工具的布局，不斷優(yōu)化政策工具的協(xié)同作用，提高政策客體的幸福感、體驗(yàn)感和獲得感。未來(lái)，隨著“照護(hù)難”問(wèn)題的解決，“照護(hù)優(yōu)”成了家長(zhǎng)普遍考慮的重要因素，保障嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)保育與教育的優(yōu)質(zhì)發(fā)展，單靠國(guó)家衛(wèi)健委已不足以應(yīng)對(duì)，從以國(guó)家衛(wèi)健委為主的單軌制管理模式轉(zhuǎn)向以國(guó)家衛(wèi)健委與教育部雙中心負(fù)責(zé)的雙軌制的管理模式是政策網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展趨勢(shì)，這種網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的改革將更加適應(yīng)普惠性嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定發(fā)展和家長(zhǎng)對(duì)優(yōu)質(zhì)托育資源的需求。三是不斷提升供給型和需求型工具的比例，從供給端和需求端兩方面進(jìn)行補(bǔ)充，加強(qiáng)三者之間的協(xié)調(diào)，使之趨于平衡，如此才能更好地促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的發(fā)展。從目前我國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的發(fā)展看，應(yīng)鼓勵(lì)市場(chǎng)積極參與，以滿足人民群眾對(duì)照護(hù)服務(wù)需求為旨?xì)w，加大政府購(gòu)買服務(wù)需求型政策工具，彌補(bǔ)因需求型工具的不足而降低指導(dǎo)性政策的作用，從而促進(jìn)普惠性嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展。

（三）加強(qiáng)政策工具的目標(biāo)需求導(dǎo)向性

從目前我國(guó)已出臺(tái)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策看，政策工具間存在“木桶效應(yīng)”，為更好解決我國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策目標(biāo)的需求，應(yīng)以政策目標(biāo)需求為導(dǎo)向，優(yōu)化政策工具的整體性結(jié)構(gòu)，提高政策工具與政策目標(biāo)的契合性。一是強(qiáng)化政策工具制定前的調(diào)查。要在深度調(diào)查政策目標(biāo)需求的基礎(chǔ)上，從政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和解決目標(biāo)群體的實(shí)際需求出發(fā)，分析合理性，有針對(duì)性地制定與目標(biāo)需求相吻合的政策工具，優(yōu)先解決目標(biāo)需求最急切的問(wèn)題，真正解決目標(biāo)需求問(wèn)題的難點(diǎn)和痛點(diǎn)。二是實(shí)施政策工具有序退出機(jī)制。目前我國(guó)已頒布的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策存在疊加現(xiàn)象，新政策工具的出臺(tái)，應(yīng)考慮舊政策工具的時(shí)代性，新舊政策間是否有沖突現(xiàn)象。要根據(jù)社會(huì)發(fā)展變化和目標(biāo)群體的需求，動(dòng)態(tài)清理或廢止不合時(shí)宜的政策工具，提高政策客體的發(fā)展需求和政策體驗(yàn)感。三是注重內(nèi)外部政策工具的使用。在內(nèi)部，要重視政策工具不同組成的協(xié)調(diào)性，如增加供給型和需求型政策工具權(quán)重，注重嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的專業(yè)建設(shè)、從業(yè)人員標(biāo)準(zhǔn)、資格認(rèn)證與規(guī)范、專業(yè)發(fā)展培訓(xùn)等供給型政策工具的開發(fā)與利用，為嬰幼兒照護(hù)服務(wù)提供專業(yè)和規(guī)范的師資，促進(jìn)職前與職后的一體化建設(shè)。在外部，要重視發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與嬰幼兒照護(hù)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，從行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、政策目標(biāo)等方面幫助相關(guān)企業(yè)或組織，彌補(bǔ)政府嬰幼兒照護(hù)服務(wù)提供的不足，為目標(biāo)群眾提供多樣化的照護(hù)服務(wù)選擇，滿足更多家庭對(duì)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的多樣化需求，不斷提升嬰幼兒照護(hù)服務(wù)質(zhì)量。此外，還應(yīng)加強(qiáng)人工智能在智慧嬰幼兒照護(hù)服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用，開發(fā)智慧嬰幼兒照護(hù)服務(wù)創(chuàng)新型政策工具，提供沉浸式網(wǎng)絡(luò)課堂，分享和宣傳嬰幼兒照護(hù)知識(shí)。