朱滿德 程國強(qiáng)

糧食生產(chǎn)根本在耕地、命脈在水利、出路在科技、動力在政策[1]。穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn),一定要讓農(nóng)民種糧有利可圖,這既要發(fā)揮市場機(jī)制作用,也要加強(qiáng)政府支持保護(hù)。進(jìn)入21世紀(jì),中國不斷創(chuàng)新和完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策,持續(xù)加大對糧食生產(chǎn)的支持力度,夯實(shí)了糧食產(chǎn)能基礎(chǔ),調(diào)動了糧食生產(chǎn)積極性,依靠自身力量端牢了“中國飯碗”。但是,近年糧食生產(chǎn)效益持續(xù)走低,農(nóng)產(chǎn)品成本收益數(shù)據(jù)顯示,2016—2019年全國三種糧食(稻谷、小麥和玉米)畝均凈利潤都為負(fù)值,2020年和2021年轉(zhuǎn)為正值后,也分別僅有47元和117元,不及一天務(wù)工收入,生產(chǎn)者種糧積極性面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。而糧食最低收購價、直接補(bǔ)貼等生產(chǎn)性支持政策的實(shí)施面臨著糧食市場扭曲加重、種糧者受益減少、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈?zhǔn)芾?、國際補(bǔ)貼規(guī)則約束等前所未有的挑戰(zhàn),迫切需要系統(tǒng)的改革完善和轉(zhuǎn)型升級,全面提升對糧食生產(chǎn)支持的系統(tǒng)性、精準(zhǔn)性、合規(guī)性和實(shí)效性。立足中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局,只有把牢糧食安全主動權(quán),才能把穩(wěn)強(qiáng)國復(fù)興主動權(quán)。本文從政府支持保護(hù)和市場機(jī)制作用協(xié)同發(fā)力的視角,深入探討中國糧食生產(chǎn)支持政策實(shí)施的困難挑戰(zhàn)和改革完善等問題,對筑牢糧食安全防線、確保糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展及全方位夯實(shí)糧食安全根基,具有重要的理論價值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、中國糧食生產(chǎn)支持政策的演進(jìn)與體系建構(gòu)

中國農(nóng)業(yè)政策實(shí)踐中,狹義的糧食生產(chǎn)支持政策主要指針對糧食生產(chǎn)者的支持和保護(hù),包括最低收購價政策、臨時收儲措施、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼、生產(chǎn)者補(bǔ)貼等;廣義的糧食生產(chǎn)支持政策不僅包括針對糧食生產(chǎn)者的支持和保護(hù),還包括針對糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè),以及糧食生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系和產(chǎn)業(yè)體系等方面的投資和支持,如農(nóng)田水利設(shè)施及其配套建設(shè)、糧食科技創(chuàng)新體系投資、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和服務(wù)體系建設(shè)等。本文著重探討廣義的糧食生產(chǎn)支持政策①。作為農(nóng)業(yè)政策的核心,中華人民共和國成立70多年來,中國糧食生產(chǎn)支持政策總體上可梳理歸納為如下三個階段。

(一)工業(yè)化起步時期的負(fù)保護(hù)階段(1949年—20世紀(jì)80年代末)

早在20世紀(jì)50年代,國家就對化肥、農(nóng)用柴油、農(nóng)用薄膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料采取了低價銷售和價格補(bǔ)貼方式以支持糧食及農(nóng)業(yè)生產(chǎn),由初始的機(jī)耕定額虧損補(bǔ)貼逐步擴(kuò)展到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電補(bǔ)貼、貸款貼息補(bǔ)貼等[2]。20世紀(jì)50年代到80年代,盡管當(dāng)時的國力財(cái)力極為有限,但政府財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出仍保持緩慢增長,由1950年的2.7億元增至1970年的49億元,再持續(xù)增長到1990年的308億元,且主要是投向糧食生產(chǎn)②。這一時期,國家對糧食先后實(shí)施了統(tǒng)購統(tǒng)銷制度以及國家定價和市場議價并行“雙軌制”,此間也逐步提高了糧食統(tǒng)購價和議購價,但總體上仍是通過保持糧食低價來汲取剩余[3]。由于糧棉油統(tǒng)購統(tǒng)銷、工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差、農(nóng)業(yè)稅賦等政策的綜合作用,農(nóng)業(yè)剩余源源不斷地流出農(nóng)業(yè),為工業(yè)化建設(shè)提供了原始資本積累。

(二)工業(yè)化快速發(fā)展時期的取予漸趨平衡階段(20世紀(jì)90年代)

20世紀(jì)90年代初,為避免“谷賤傷農(nóng)”和解決“賣糧難”問題,國家開始實(shí)施糧食最低保護(hù)價制度,建立專項(xiàng)糧食儲備制度和糧食風(fēng)險(xiǎn)基金,這奠定了現(xiàn)階段中國糧食生產(chǎn)支持政策體系的基礎(chǔ)框架[4]。糧食最低保護(hù)價制度是現(xiàn)行最低收購價政策的前世,專項(xiàng)糧食儲備已成為現(xiàn)階段國家糧食儲備調(diào)控的核心,糧食風(fēng)險(xiǎn)基金則是種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼的資金來源。1998年亞洲金融危機(jī)爆發(fā),為擴(kuò)內(nèi)需保增長,國家通過發(fā)行國債擴(kuò)大國內(nèi)投資,相當(dāng)大一部分投資投向農(nóng)田水利和生態(tài)工程建設(shè),推動了糧食及農(nóng)業(yè)投資大幅度增長。當(dāng)年財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出達(dá)1155億元,首次超過1000億元,占財(cái)政支出的比重達(dá)10.7%,是這一階段占比最高的年份。但這一時期農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)加重,對糧食及農(nóng)業(yè)部門的投入和汲取總體漸趨平衡。

(三)“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”時期的支持補(bǔ)貼快速增長階段(21世紀(jì)初至今)

進(jìn)入21世紀(jì),中國農(nóng)業(yè)政策實(shí)現(xiàn)了由剝奪汲取農(nóng)業(yè)向支持補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)的全面轉(zhuǎn)型,取消了實(shí)行兩千多年的“皇糧國稅”,開啟了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼新紀(jì)元,逐步構(gòu)建起以綜合生產(chǎn)能力建設(shè)為支撐、糧食價格支持制度為保障、各類直接補(bǔ)貼政策為內(nèi)容的糧食及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持體系。

1.構(gòu)建綠色化生產(chǎn)支持系統(tǒng)

中國構(gòu)建了包括對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、病蟲害防控、科技研發(fā)和推廣、防災(zāi)救災(zāi)、資源保護(hù)修復(fù)和利用等重點(diǎn)領(lǐng)域投資的綠色化生產(chǎn)支持系統(tǒng),用來支持糧食綜合生產(chǎn)能力和生產(chǎn)經(jīng)營體系建設(shè)。這一類支持性政策措施面向整個糧食及農(nóng)業(yè)部門,不針對農(nóng)民、特定生產(chǎn)者和特定農(nóng)產(chǎn)品,大多數(shù)屬世界貿(mào)易組織(WTO)“綠箱”政策。

從政策實(shí)踐看,這類支持性政策措施在不同階段都在實(shí)施,差別在于:進(jìn)入21世紀(jì)后伴隨經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、財(cái)力顯著增強(qiáng)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)型等,支持政策呈現(xiàn)出農(nóng)業(yè)目標(biāo)日趨多元、關(guān)注領(lǐng)域更加廣泛、支持范圍不斷擴(kuò)大、支持強(qiáng)度持續(xù)提升等特征,如更加關(guān)注綜合生產(chǎn)能力建設(shè),更加重視綠色發(fā)展,更加注重資源環(huán)境可持續(xù)等。WTO農(nóng)業(yè)通報(bào)數(shù)據(jù)顯示,從2000年到2020年,中國對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資由818億元增長到3489億元,對農(nóng)業(yè)科技研發(fā)的投入由27億元增長到119億元,對病蟲害防控的投入由23億元增長到171億元,全面實(shí)現(xiàn)快速增長。

2.建立糧食價格支持制度

中國建立了以最低收購價、臨時收儲為核心的糧食價格支持制度,盡管大豆、玉米等退出臨時收儲措施,但最低收購價政策已成為當(dāng)前生產(chǎn)者種糧穩(wěn)預(yù)期、穩(wěn)信心的“定心丸”。2004年國家在全面放開糧食購銷市場和價格的同時,提出“必要時可由國務(wù)院決定對短缺的重點(diǎn)糧食品種,在糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行最低收購價”。同年國家出臺了最低收購價執(zhí)行預(yù)案,2005年先后在相關(guān)主產(chǎn)區(qū)啟動早秈稻和中晚稻最低收購價收購,2006年覆蓋主產(chǎn)區(qū)的小麥。2008年受全球金融危機(jī)沖擊和國際農(nóng)產(chǎn)品價格大幅下跌影響,國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)下跌、銷售困難,為保護(hù)農(nóng)民利益,在東北和內(nèi)蒙古對玉米、大豆實(shí)施臨時收儲措施[5]。

2008—2014年,因國家連續(xù)7年調(diào)高稻谷和小麥最低收購價,多次調(diào)高玉米和大豆臨時收儲價,不斷改革政策性收儲方式,導(dǎo)致糧食價格支持政策的負(fù)外部性日益突出,國產(chǎn)糧入庫,進(jìn)口糧入市,政策性庫存大幅增長,財(cái)政負(fù)擔(dān)與日俱增,進(jìn)口替代壓力驟增。為此,2014年國家提出“探索推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤的改革,逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度”,并率先啟動?xùn)|北和內(nèi)蒙古大豆、新疆棉花目標(biāo)價格補(bǔ)貼試點(diǎn);2016年將玉米臨時收儲措施改革為生產(chǎn)者補(bǔ)貼,針對大豆、玉米等糧食作物的臨時收儲措施退出舞臺。

此間,水稻、小麥最低收購價政策的實(shí)施機(jī)制和實(shí)施環(huán)境都發(fā)生了重大變化,政策目標(biāo)由最初的保障糧食有效供給調(diào)整為既要保障糧食供給,又要保護(hù)農(nóng)民種糧利益,政策范圍由特定條件下的重點(diǎn)短缺品種調(diào)整為常規(guī)狀態(tài)下的非短缺品種;實(shí)施環(huán)境則發(fā)生了由糧食供需不足向供需基本平衡乃至階段性過剩、由糧價國內(nèi)低于國際向國內(nèi)高于國外的重大轉(zhuǎn)變,這導(dǎo)致政策實(shí)施遭遇眾多困難和挑戰(zhàn)。因此,2016年首次調(diào)低早秈稻最低收購價,2017年和2018年連續(xù)兩年全面調(diào)低早秈稻、中晚秈稻、粳稻最低收購價;小麥最低收購價在連續(xù)4年保持不變后于2018年和2019年連續(xù)兩次下調(diào)。美國訴中國“黃箱”支持違反加入WTO承諾案件裁決后,中國對稻谷、小麥最低收購價政策實(shí)施機(jī)制進(jìn)行了調(diào)整,采取限定收購總量、分批次下達(dá)收購計(jì)劃的方式③?？紤]到糧食生產(chǎn)成本、市場供需、糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展等變化,稻谷和小麥最低收購價分別從2020年和2021年再次進(jìn)入連續(xù)調(diào)高的新周期。

3.構(gòu)建糧食直接補(bǔ)貼框架

中國構(gòu)建了以農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼、生產(chǎn)者補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼等為政策工具的糧食直接補(bǔ)貼框架,補(bǔ)貼種類日益豐富多樣,已成為引導(dǎo)糧食規(guī)模化、集約化、綠色化發(fā)展的重要舉措。這類補(bǔ)貼措施一般都是按照一定條件和標(biāo)準(zhǔn)直接補(bǔ)貼農(nóng)民或者糧食生產(chǎn)者,按照不同分類標(biāo)準(zhǔn)可分為收入性補(bǔ)貼和生產(chǎn)性補(bǔ)貼,掛鉤補(bǔ)貼和脫鉤補(bǔ)貼等。

早期的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼主要指種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼“四項(xiàng)補(bǔ)貼”。四項(xiàng)補(bǔ)貼資金由2002年的145.7億元快速增長到2014年的1680.5億元。為改進(jìn)補(bǔ)貼辦法,增強(qiáng)補(bǔ)貼的指向性、精準(zhǔn)性和實(shí)效性,2015年國家啟動了種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革試點(diǎn),將其歸并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼,用于支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營,這一改革于2016年在全國范圍推開。其中,地力保護(hù)補(bǔ)貼目的是鼓勵農(nóng)民保護(hù)和提升耕地地力,按照承包地面積直補(bǔ)農(nóng)民,其已成為普惠性的收入補(bǔ)貼;支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營的資金則重點(diǎn)支持種糧大戶、家庭農(nóng)場、合作社等新型經(jīng)營主體,采取信貸擔(dān)保、利息補(bǔ)貼、現(xiàn)金直補(bǔ)、重大技術(shù)推廣和服務(wù)等多樣方式支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營[6]。

為支持建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度,2007年中央財(cái)政對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼,覆蓋玉米、水稻、小麥等種植業(yè)保險(xiǎn),此后持續(xù)加大對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持力度,如增加保費(fèi)補(bǔ)貼品種、擴(kuò)大保費(fèi)補(bǔ)貼區(qū)域、提升保險(xiǎn)保障水平等。2018年國家開始開展三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)試點(diǎn),不斷推動農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)擴(kuò)面、提標(biāo)、增品,目前實(shí)施范圍已擴(kuò)大至全國所有產(chǎn)糧大縣。在推進(jìn)大豆和玉米臨時收儲制度改革時,以大豆目標(biāo)價格補(bǔ)貼和玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼作為替代政策,經(jīng)過改革后,現(xiàn)階段對東北和內(nèi)蒙古玉米、大豆、粳稻統(tǒng)籌實(shí)施生產(chǎn)者補(bǔ)貼,按實(shí)際種植面積進(jìn)行補(bǔ)貼。除上述資金量較大、影響面較廣的補(bǔ)貼政策外,政府還實(shí)施了實(shí)際種糧農(nóng)民一次性補(bǔ)貼、農(nóng)作物秸稈還田補(bǔ)貼、耕地輪作輪休補(bǔ)貼等眾多指向明確、功能互補(bǔ)、協(xié)同配套、注重實(shí)效的直接補(bǔ)貼措施。

二、新時代中國糧食生產(chǎn)支持政策面對的實(shí)踐困境

中國農(nóng)業(yè)政策逐步由21世紀(jì)初的探索試點(diǎn)和體系構(gòu)建階段轉(zhuǎn)向目前的改革優(yōu)化和轉(zhuǎn)型完善階段,糧食生產(chǎn)支持體系也進(jìn)入了積極改革創(chuàng)新、加快健全完善階段。但面對國內(nèi)國際環(huán)境的重大變化、中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村的重大轉(zhuǎn)型等新形勢新局面,糧食生產(chǎn)支持政策面臨新問題新挑戰(zhàn),如市場扭曲效應(yīng)依舊突出,付出代價極大,種糧者受益卻相對有限,引發(fā)糧食產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈運(yùn)行受困和國際貿(mào)易爭端等,需給予關(guān)注和重視。

(一)市場扭曲效應(yīng)依舊突出,經(jīng)濟(jì)社會代價較高

1.影響糧食價格形成機(jī)制,市場配置農(nóng)業(yè)資源、調(diào)節(jié)糧食供需的作用可能受到抑制

價格機(jī)制是市場機(jī)制的核心,但最低收購價政策“托底”效應(yīng)對糧食價格的形成和波動影響巨大,若市場價格信號失真,可能會引起糧食供需失衡和資源錯配。過去的實(shí)踐證明,如果糧食最低收購價定得過高,最低收購價就會替代原市場價格而成為實(shí)際運(yùn)行的“新市場價格”,將激勵農(nóng)業(yè)要素流向糧食生產(chǎn),從而增加糧食產(chǎn)量,進(jìn)一步加劇糧食供需矛盾,增加政策性收儲壓力和財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2014—2017年,小麥最低收購價經(jīng)過連續(xù)提價后維持在1.18元/斤的高位水平,6個主產(chǎn)區(qū)累計(jì)收購最低收購價小麥9841萬噸,年均2460萬噸;稻谷的情況類似,此間累計(jì)收購最低收購價稻谷1.27億噸,年均3183萬噸。特別是稻谷,新陳差價巨大,順價銷售困難,2022年仍在通過稻谷飼用定向銷售2014—2018年最低收購價水稻,價差損失加上執(zhí)行最低收購價的收購費(fèi)、保管費(fèi)、貸款利息補(bǔ)貼、出庫費(fèi)等,導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)較為沉重。

2018年大幅調(diào)低最低收購價后④,小麥和稻谷的政策性收儲量大幅減少。2021年和2022年小麥實(shí)現(xiàn)市場化收購,但稻谷最低收購價收購依舊超過1000萬噸,且主要集中在黑龍江。2021年黑龍江收購最低收購價稻谷1230萬噸,占全國政策性收購稻谷的84%,占黑龍江全省稻谷產(chǎn)量的42%;2022年收購最低收購價稻谷數(shù)量依舊占全國政策性收購稻谷數(shù)量的86%,占黑龍江全省稻谷產(chǎn)量的38%。這表明最低收購價政策的市場扭曲效應(yīng)在局部區(qū)域依舊突出。

應(yīng)深入研究和思考的是,糧食生產(chǎn)端、流通端、消費(fèi)端需要全程性支持補(bǔ)貼的“扭曲困局”究竟如何破局,如何在保障口糧絕對安全前提下減少無效的產(chǎn)出和消耗,如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)糧食安全有保障、資源生態(tài)可持續(xù)和經(jīng)濟(jì)社會可負(fù)擔(dān)的關(guān)系。

2.深刻改變農(nóng)作物比較效益,進(jìn)而影響生產(chǎn)者種植行為和區(qū)域種植結(jié)構(gòu)

糧食生產(chǎn)支持政策成為當(dāng)前生產(chǎn)者選種什么的決定性因素。以2021年黑龍江為例,農(nóng)產(chǎn)品成本收益數(shù)據(jù)顯示,2021年黑龍江粳稻、大豆和玉米畝均凈利潤分別為-58元、-35元和109元,若論畝均現(xiàn)金收益,三者的現(xiàn)金收益分別為421元、387元和607元,即玉米比較效益最好,大豆和粳稻比較效益偏低。但如果考慮各品種生產(chǎn)者補(bǔ)貼,情況將發(fā)生逆轉(zhuǎn)。除統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的耕地地力補(bǔ)貼外,2021年黑龍江每畝粳稻的生產(chǎn)者補(bǔ)貼為地下水灌溉83元、地表水灌溉133元,大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼為248元、玉米為68元,若納入耕地輪作計(jì)劃,大豆還有額外的150元輪作補(bǔ)貼⑤,綜合補(bǔ)貼后的大豆每畝收益將超過稻谷和玉米。2022年黑龍江將稻谷生產(chǎn)者補(bǔ)貼每畝提高7元,玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼每畝減少40元,進(jìn)一步改變?nèi)N作物的比較效益,從而引導(dǎo)和支配了生產(chǎn)者的種植品種選擇。黑龍江糧食生產(chǎn)初步形成了“粳稻靠最低收購價、玉米靠市場、大豆靠補(bǔ)貼”的基本格局。

(二)農(nóng)業(yè)要素供應(yīng)者分利,實(shí)際種糧者受益減少

無論是糧食最低收購價,還是對生產(chǎn)者的各項(xiàng)直接補(bǔ)貼,政策性收益都將在要素供給者(包括土地、勞動、資金、農(nóng)機(jī)或農(nóng)機(jī)服務(wù)等各要素的供給者)與實(shí)際生產(chǎn)者之間進(jìn)行再分配。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的測算,發(fā)達(dá)國家價格支持(如最低收購價政策)的效率僅有25%左右,即每補(bǔ)貼1美元,生產(chǎn)者只能得到0.25美元,因價格支持刺激生產(chǎn)而增加對投入品的需求,約有1/3的補(bǔ)貼作為超額成本轉(zhuǎn)移給投入品供應(yīng)商,另有13%的補(bǔ)貼為非農(nóng)業(yè)地主獲取[7];面積補(bǔ)貼的收入轉(zhuǎn)移效率約為47%,即補(bǔ)貼的47%為擁有土地的農(nóng)民獲得,45%為非農(nóng)業(yè)地主獲取[8]。政策實(shí)踐表明,若糧食支持價格越高,種植效益越好,將越推動農(nóng)資價格、土地流轉(zhuǎn)租金等上漲,實(shí)現(xiàn)政策性收益由種糧者向要素供給者的轉(zhuǎn)移;若是按糧食實(shí)際種植面積進(jìn)行補(bǔ)貼(如大豆和玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼),補(bǔ)貼將資本化為土地價值和租金,土地的財(cái)產(chǎn)價值提升,推高土地流轉(zhuǎn)租金,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼收益由種糧者向土地承包者的轉(zhuǎn)移。

截至2021年年底,中國農(nóng)村家庭承包地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)5.57億畝,其中流轉(zhuǎn)用于種植糧食作物的土地面積達(dá)到3.24億畝,東北產(chǎn)區(qū)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象尤為突出。這種格局意味著土地承包者將會分走生產(chǎn)者補(bǔ)貼、規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼、最低收購價等政策性收益。農(nóng)產(chǎn)品成本收益數(shù)據(jù)顯示,全國粳稻種植總成本中每畝土地成本由2016年的382元增長到2021年的425元,增長了11%,玉米和大豆分別增長了24%和33%。東北產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)的土地成本大幅高出全國平均水平,以2021年為例,遼寧、黑龍江粳稻生產(chǎn)的土地成本分別比全國平均水平高出27%和24%,吉林、黑龍江玉米生產(chǎn)的土地成本分別比全國平均水平高出90%和50%,黑龍江大豆種植的土地成本比全國平均水平高出34%。無論是流轉(zhuǎn)地租金還是自營地折租,東北地區(qū)都高出全國平均水平,這與近年東北地區(qū)不斷增多的補(bǔ)貼項(xiàng)目和補(bǔ)貼資金相關(guān),其推高了土地價值和流轉(zhuǎn)租金。

需要引起重視的是,2022年和2023年黑龍江、吉林每畝土地流轉(zhuǎn)租金多在600—1000元,局部地區(qū)或地塊高達(dá)1200—1500元⑥,這對于流轉(zhuǎn)土地種糧是巨大的挑戰(zhàn)。過高的流轉(zhuǎn)租金嚴(yán)重侵蝕了種糧者的收益和利潤,實(shí)際種糧者每畝收益已經(jīng)遠(yuǎn)不及承包者轉(zhuǎn)出土地所獲取的租金,大部分政策性收益被土地承包者獲取,種糧者受益相對有限,由此誕生了一批擁有承包地但不經(jīng)營農(nóng)業(yè)、可獲取土地財(cái)產(chǎn)性收益的“不在地主”。如果區(qū)分自有承包地種糧和流轉(zhuǎn)土地種糧,不同類型種糧者的糧食生產(chǎn)成本及結(jié)構(gòu)、現(xiàn)金收益和利潤或有顯著不同,可能會讓我們對當(dāng)前“種糧不賺錢或虧損”的現(xiàn)象有更為清晰、深刻、準(zhǔn)確的認(rèn)知判斷。

(三)糧食跨區(qū)域流通受阻,產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營受困

1.糧食跨區(qū)域流通受阻

中國糧食產(chǎn)銷不同區(qū),只有保持合理的地區(qū)價差才能實(shí)現(xiàn)糧食的市場化流通,但支持性政策的實(shí)施使地區(qū)間價差不明顯或者不合理,一定程度上影響了糧食的跨區(qū)域流通。中國糧食生產(chǎn)逐步向優(yōu)勢主產(chǎn)區(qū)集聚,2022年東北和內(nèi)蒙古糧食產(chǎn)量已占到全國糧食總產(chǎn)量的28.1%,僅次于黃淮海產(chǎn)區(qū)(河南、山東、安徽和江蘇四省,其糧食產(chǎn)量合計(jì)占全國糧食總產(chǎn)量的29.5%),而口糧消費(fèi)重心在大城市群,飼料糧消費(fèi)重心在養(yǎng)殖大省或加工大省,糧食供需匹配度不高,跨區(qū)域流通尤顯重要。

其中,黑龍江省耕地資源豐富,地勢平坦,全程大機(jī)械生產(chǎn),發(fā)展糧食具有突出優(yōu)勢。2021年黑龍江用全國13%的耕地生產(chǎn)了全國約1/9的糧食,包括約13.7%的稻谷和約15.2%的玉米。由于常住人口偏少,糧食加工業(yè)發(fā)展不足,黑龍江所產(chǎn)糧食需大量外調(diào)外銷或加工轉(zhuǎn)化后外銷。而且,黑龍江地處北部邊疆,是全國物流的最末梢,在同等質(zhì)量或質(zhì)量差異不明顯的情況下,以市場化方式將糧食銷往南方市場因運(yùn)距遠(yuǎn)而使物流費(fèi)用高,其成本優(yōu)勢不及黃淮海產(chǎn)區(qū),也不及同區(qū)域的遼寧和吉林。黑龍江越是偏遠(yuǎn)地區(qū),由于常年積溫不足、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價難實(shí)現(xiàn)等原因,糧食產(chǎn)后越是要依靠最低收購價收購,但啟動最低收購價收購又導(dǎo)致不同區(qū)域間的糧價同一化。如果糧食在邊遠(yuǎn)產(chǎn)區(qū)與物流節(jié)點(diǎn)、在產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)沒有價差,邊遠(yuǎn)地區(qū)所產(chǎn)糧食就難通過市場化方式向物流節(jié)點(diǎn)、向主銷區(qū)流動,這是當(dāng)前邊遠(yuǎn)地區(qū)糧食產(chǎn)銷所面臨的主要困境。

2.糧食產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營困難

中國“稻強(qiáng)米弱、麥強(qiáng)粉弱”格局已持續(xù)多年,導(dǎo)致糧食產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營困難,糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨突出挑戰(zhàn)。自2012年開始,中國稻谷、小麥和玉米三大糧食品種的農(nóng)戶銷售價格已全面超出進(jìn)口到岸價格,現(xiàn)階段中國已是全球原糧價格的高位區(qū)域。2012—2021年,中國農(nóng)戶小麥銷售價格比進(jìn)口到岸價格平均高出25%,稻谷銷售價格平均高出30%⑦。與此同時,人均口糧消費(fèi)量下降(2020年和2021年因新冠肺炎疫情有所增長),2022年首次出現(xiàn)人口負(fù)增長,口糧需求總體疲軟;受低價進(jìn)口米、進(jìn)口米國產(chǎn)米配米、新米陳米配米等影響,國內(nèi)成品糧價格被嚴(yán)重打壓,糧食加工行業(yè)經(jīng)營愈發(fā)困難。

在對湖南、安徽、河南、黑龍江等10余個省糧食企業(yè)的調(diào)研座談中,企業(yè)整體反映21世紀(jì)初到2010年是糧食加工或貿(mào)易“比較好做”的時候。2012年以來,因最低收購價連續(xù)提高和托市收購等影響,“稻強(qiáng)米弱、麥強(qiáng)粉弱”問題日益突出,加上國內(nèi)外糧價倒掛、大米走私嚴(yán)重,糧食加工企業(yè)生存艱難,許多企業(yè)被迫關(guān)停并轉(zhuǎn),部分企業(yè)出于維護(hù)客戶和等待時機(jī)的考慮,堅(jiān)守保本經(jīng)營,開工率普遍較低。部分糧食加工企業(yè)選擇布局在相對偏遠(yuǎn)的主產(chǎn)區(qū),主要目的是預(yù)想穩(wěn)定獲取低價糧源,但由于最低收購價等政策的支持,其原糧獲取成本并不具有優(yōu)勢,且由于遠(yuǎn)離銷售市場導(dǎo)致物流成本偏高,這些區(qū)域的糧食加工企業(yè)面臨的生存挑戰(zhàn)更為嚴(yán)峻。

(四)政策合規(guī)性面臨挑戰(zhàn),容易引起貿(mào)易爭端

確保谷物基本自給、口糧絕對安全是守牢國家糧食安全的底線,是糧食生產(chǎn)支持政策的重要目標(biāo)。由于國際農(nóng)業(yè)規(guī)則的不平衡,以激勵糧食生產(chǎn)、解決糧食供給不足為目標(biāo)導(dǎo)向,指向明確、效果直接的支持措施被歸為“黃箱”政策,需要受到WTO國內(nèi)支持規(guī)則的約束;而以增加農(nóng)民收入、解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過剩為目標(biāo)導(dǎo)向,不刺激糧食生產(chǎn)或是限制糧食生產(chǎn)的支持措施被歸為“綠箱”或“藍(lán)箱”政策,不受WTO國內(nèi)支持規(guī)則的約束。

2004年以來,中國為激勵糧食生產(chǎn)陸續(xù)實(shí)施了最低收購價、臨時收儲、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼、生產(chǎn)者補(bǔ)貼等“黃箱”政策,伴隨補(bǔ)貼種類日益豐富、支持強(qiáng)度持續(xù)提升,支持補(bǔ)貼政策的合規(guī)性遭遇重大挑戰(zhàn)。2016年,美國將中國對稻谷、小麥、玉米的“黃箱”支持訴諸WTO貿(mào)易爭端機(jī)制,稱中國違反了加入WTO時所作承諾⑧。這一爭端案件引起27個國家或地區(qū)申請并作為第三當(dāng)事方參與審查,其中巴西、澳大利亞、歐盟等11個第三當(dāng)事方在專家組審查中提交意見[9]。

2019年,WTO專家組裁決中國對稻谷和小麥的“黃箱”支持突破了微量允許,違反了加入WTO時所作承諾。其中,專家組對“有資格接受管理價格的產(chǎn)量”的范圍支持了美國的主張,包括所有實(shí)施最低收購價政策區(qū)域的產(chǎn)量,即分別是執(zhí)行最低收購價政策的6個小麥主產(chǎn)省的小麥產(chǎn)量之和及11個稻谷主產(chǎn)省的稻谷產(chǎn)量之和,而不是中國所主張的最低收購價實(shí)際收購量。以2021年為例,中國小麥和稻谷最低收購價政策執(zhí)行區(qū)域的產(chǎn)量分別占到全國總產(chǎn)量的83%和81%,而實(shí)際收購量占全國總產(chǎn)量的比重最高時稻谷也僅有15.7%(2015年),小麥為37%(2008年)。這一裁決對最低收購價政策是否合規(guī)具有決定性影響,若不進(jìn)行政策機(jī)制的改革調(diào)整,只要啟動最低收購價收購,“黃箱”支持就有突破微量允許的風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)階段糧食最低收購價采取限量收購、分兩批下達(dá)收購計(jì)劃方式的合規(guī)性仍有待商榷,而大豆生產(chǎn)者價格補(bǔ)貼又將面臨國際規(guī)則的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),容易引起貿(mào)易爭端和糾紛。

三、推動中國糧食生產(chǎn)支持政策體系完善和轉(zhuǎn)型的主要思路

立足中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和百年未有之大變局,統(tǒng)籌發(fā)展和安全,只有把牢糧食安全主動權(quán),才能把穩(wěn)強(qiáng)國復(fù)興主動權(quán)。要端牢中國飯碗、讓中國飯碗主要裝中國糧,必須毫不動搖地加大對糧食生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈等的系統(tǒng)支持。今后一個時期,應(yīng)堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向,加快政策的改革創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型發(fā)展,以糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)為根本,以保護(hù)種糧、抓糧兩個積極性為重點(diǎn),以綜合型、組合式、綠色化政策創(chuàng)新為路徑,穩(wěn)步提升糧食支持政策體系的系統(tǒng)性、精準(zhǔn)性、合規(guī)性和實(shí)效性。

(一)協(xié)調(diào)好政府與市場的關(guān)系

基于糧食、國內(nèi)糧食生產(chǎn)、國家糧食安全對中國的極端重要性,各級政府必須勇?lián)?zé)任義務(wù),持續(xù)加大對糧食生產(chǎn)體系和糧食產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈等領(lǐng)域的系統(tǒng)支持。同時,要加快推進(jìn)糧食價格形成機(jī)制改革,持續(xù)減少支持補(bǔ)貼政策對糧食市場的干預(yù)和扭曲,充分發(fā)揮市場配置糧食資源、調(diào)節(jié)糧食供需的決定性作用。

(二)協(xié)調(diào)好糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)和種糧積極性保護(hù)的關(guān)系

強(qiáng)化糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)是保障糧食安全的根本,調(diào)動和保護(hù)好生產(chǎn)者種糧積極性則是把糧食生產(chǎn)能力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)和產(chǎn)量的動力,這是糧食生產(chǎn)支持政策的兩大關(guān)注點(diǎn)。應(yīng)注意的是,強(qiáng)化國內(nèi)糧食產(chǎn)能建設(shè)并不代表始終要把產(chǎn)能轉(zhuǎn)化為實(shí)際生產(chǎn),可統(tǒng)籌國內(nèi)外糧食形勢和國際環(huán)境等,在合適的時機(jī)休養(yǎng)生息,保護(hù)提升糧食產(chǎn)能,增強(qiáng)可持續(xù)性,確保在必需急需時產(chǎn)得出、供得上,這應(yīng)是確定政策支持優(yōu)先序需要考量的。

(三)協(xié)調(diào)好種糧者利益保護(hù)與產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈健康運(yùn)行的關(guān)系

要重視當(dāng)前糧食生產(chǎn)主體轉(zhuǎn)變、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型等實(shí)際,增強(qiáng)政策支持實(shí)際種糧者的精準(zhǔn)性和實(shí)效性,確保實(shí)際種糧者受益。但如果過度保護(hù)種糧者利益或支持保護(hù)方式不當(dāng),可能會對下游貿(mào)易、加工、消費(fèi)形成沖擊,因此也要高度關(guān)注種糧者利益保護(hù)政策效應(yīng)的外溢,防范對糧食產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈產(chǎn)生不利影響。

(四)協(xié)調(diào)好糧食生產(chǎn)支持政策與WTO合規(guī)性的關(guān)系

持續(xù)加大對糧食生產(chǎn)體系和產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈等系統(tǒng)支持仍是今后一個時期完善糧食生產(chǎn)支持政策體系的總體趨勢。但也要統(tǒng)籌考慮“黃箱”政策對糧食市場的干預(yù)扭曲和違反國際農(nóng)業(yè)規(guī)則的風(fēng)險(xiǎn),適時推動“黃箱”政策向“綠箱”和“藍(lán)箱”政策轉(zhuǎn)型,將寶貴的特定產(chǎn)品“黃箱”空間用在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié),系統(tǒng)提升“黃箱”政策的精準(zhǔn)性和實(shí)效性。

四、推動中國糧食生產(chǎn)支持政策體系完善和轉(zhuǎn)型的對策建議

糧食安全是“國之大者”。全方位夯實(shí)糧食安全根基,既要抓物質(zhì)基礎(chǔ),強(qiáng)化藏糧于地、藏糧于技,也要抓機(jī)制保障,做到產(chǎn)能提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、韌性增強(qiáng)、收益保障、責(zé)任壓實(shí)[10]。今后一個時期,按照適應(yīng)WTO規(guī)則、保護(hù)種糧者利益、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的原則,加快糧食生產(chǎn)支持政策的改革創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級,逐步構(gòu)建綜合型、組合式、綠色化的生產(chǎn)支持政策體系,以持續(xù)強(qiáng)化藏糧于地、藏糧于技,提升糧食綜合生產(chǎn)能力,保護(hù)好生產(chǎn)者種糧收益和調(diào)動地方抓糧積極性。

(一)持續(xù)加大“綠箱”政策支持,全面強(qiáng)化糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè),為種糧者提供高質(zhì)量耕地和先進(jìn)實(shí)用的科技支撐

藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略,“藏”的是糧食綜合生產(chǎn)能力;把藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略落實(shí)落地,核心就是全面夯實(shí)和穩(wěn)步提升糧食綜合生產(chǎn)能力。而且,把糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)好保護(hù)好,今后無論是哪一類主體種糧,都能獲得實(shí)實(shí)在在的益處,這是有效支持種糧者的根本之計(jì)、長久之計(jì),也是提升種糧積極性的基礎(chǔ)支撐。堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向,可采取綜合型、組合式、綠色化的支持政策措施全面系統(tǒng)支持糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè),重點(diǎn)圍繞耕地、水利、科技領(lǐng)域做好相關(guān)投資支持和項(xiàng)目建設(shè),突出解決好耕地和種子兩個要害問題。特別是中央財(cái)政,“要從重大水利設(shè)施建設(shè)、中低產(chǎn)田改造、科技創(chuàng)新推廣、信息化服務(wù)、市場體系完善、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移支付等方面,加強(qiáng)對糧食生產(chǎn)的支持”[1]。

1.保護(hù)和提升耕地生產(chǎn)能力

耕地是糧食生產(chǎn)的“命根子”,要保護(hù)好、改造好、建設(shè)好耕地,實(shí)現(xiàn)耕地生產(chǎn)能力的有效保護(hù)和系統(tǒng)提升。

首先,持續(xù)加大對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田提檔升級和新增建設(shè)的投資和獎補(bǔ)。繼續(xù)增加財(cái)政性投入,以中央財(cái)政投入為主,統(tǒng)籌省級專項(xiàng)資金,在糧食生產(chǎn)功能區(qū)、國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶一體化推進(jìn)高效節(jié)水灌溉、耕地質(zhì)量保護(hù)提升、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田新建和提檔升級等工程,堅(jiān)持整體推進(jìn),配套建設(shè),嚴(yán)抓質(zhì)量,建管并重,壓實(shí)責(zé)任,逐步將現(xiàn)有永久基本農(nóng)田全部建成穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。同時要高度重視北方耕地與水資源的匹配問題,配套建設(shè)重大水利工程、大中型灌區(qū)、引水調(diào)水和集水蓄水工程,系統(tǒng)性提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的抗災(zāi)減災(zāi)和穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)能力[11]。

其次,持續(xù)加大對耕地保護(hù)修復(fù)、綜合治理和永續(xù)利用等項(xiàng)目的支持補(bǔ)貼。對部分特定區(qū)域,因地制宜實(shí)施黑土地保護(hù)、酸化鹽堿化耕地改良、中低產(chǎn)田改造升級、丘陵山區(qū)耕地宜機(jī)化改造、耕地重金屬污染修復(fù)、耕地水土流失和面源污染治理、耕地輪作休耕等項(xiàng)目,安排專項(xiàng)資金予以支持,改善提升耕地地力水平。

最后,壓實(shí)耕地保護(hù)和用途管制責(zé)任義務(wù),從數(shù)量、質(zhì)量和用途上確保需要時糧食能種得上、產(chǎn)得出、供得上。要壓緊壓實(shí)耕地保護(hù)黨政同責(zé),嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡政策,對補(bǔ)充耕地進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),嚴(yán)格驗(yàn)收,加強(qiáng)管護(hù),確保耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不下降[12]。根據(jù)土地性質(zhì)實(shí)施分類用途管控,堅(jiān)持良田糧用大原則,良田好土要優(yōu)先保糧食,堅(jiān)決遏制“非農(nóng)化”,有效防止“非糧化”。

2.強(qiáng)化先進(jìn)實(shí)用的科技支撐

科技是糧食生產(chǎn)的“翅膀”,要大力支持良種、機(jī)械、信息化等關(guān)鍵性技術(shù)研發(fā),加強(qiáng)農(nóng)藝、農(nóng)機(jī)和農(nóng)技集成,促進(jìn)良種、良法和良田配套,加快實(shí)現(xiàn)科技興糧。

首先,種子是糧食穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)高效的核心。其一,支持對全國糧食作物種質(zhì)資源的普查、收集、保護(hù)和開發(fā)利用,防范地方特色種質(zhì)資源流失風(fēng)險(xiǎn),同時發(fā)掘異質(zhì)性能和優(yōu)質(zhì)基因。其二,設(shè)立農(nóng)業(yè)重大科技研發(fā)專項(xiàng),支持糧食作物生物育種核心技術(shù)前沿性公益性研究、多基因疊加多性狀復(fù)合新產(chǎn)品研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。目前世界種業(yè)已迎來全基因組選擇、基因編輯、合成生物和人工智能等技術(shù)融合的新一輪科技革命⑨,而我國生物育種仍需突破科技與輿論的雙難點(diǎn),亟須在生物育種領(lǐng)域突破瓶頸,獲取國際競爭優(yōu)勢。其三,支持主糧作物種業(yè)重大創(chuàng)新平臺和自主原始創(chuàng)新能力建設(shè),推動形成政產(chǎn)學(xué)研深度融合的創(chuàng)新體,集中攻關(guān)高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)、節(jié)水抗旱、多抗廣適、宜機(jī)宜飼、專用特用等優(yōu)質(zhì)性能兼顧的糧食新品種[11],促進(jìn)種業(yè)創(chuàng)新與生產(chǎn)多元需求、管理技術(shù)及消費(fèi)需求的匹配,增強(qiáng)對種糧農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)、增收益的有效支撐。

其次,農(nóng)業(yè)機(jī)械裝備是實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)節(jié)本增效、效率提升的重要工具。其一,支持大型農(nóng)機(jī)裝備智能化升級,實(shí)現(xiàn)與大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等深度融合,在提升作業(yè)效率的同時,實(shí)現(xiàn)對糧食生產(chǎn)全過程監(jiān)測預(yù)警、智慧管理和信息交流。其二,支持丘陵山區(qū)耕地宜機(jī)化改造和適應(yīng)丘陵山區(qū)的中小農(nóng)機(jī)研發(fā),破除丘陵山區(qū)糧食生產(chǎn)的機(jī)械化短板[13],減少糧食生產(chǎn)對勞動投入量、質(zhì)的高要求,降低糧食生產(chǎn)成本,抑制生產(chǎn)條件不利地區(qū)的“非糧化”和撂荒行為。其三,支持發(fā)展糧食生產(chǎn)社會化服務(wù),以較低成本、便捷高效服務(wù)實(shí)現(xiàn)先進(jìn)實(shí)用的糧食生產(chǎn)技術(shù)向普通農(nóng)戶、家庭農(nóng)場等種糧者的推廣應(yīng)用。

(二)政府與市場協(xié)同發(fā)力,探索建立分工明確、協(xié)同配套的種糧者利益保障機(jī)制

國內(nèi)外實(shí)踐表明,完全依靠“政策支持”促進(jìn)糧食生產(chǎn)和種糧者增收是不可行的。這是因?yàn)?若是依靠價格支持類政策,必然帶來巨大的市場扭曲和高昂的代價;若是依靠直接補(bǔ)貼類政策,必然需要大量的財(cái)政性支出?；诋?dāng)前中國國情糧情和政策實(shí)踐,單純依靠政策保障種糧者利益難度極大,需要政府與市場協(xié)同發(fā)力,探索建立“政策保本兜底穩(wěn)預(yù)期、市場提質(zhì)優(yōu)價促增收、科技節(jié)本增效提效率”的保障機(jī)制,多措并舉共同保障種糧者基本利益。

1.有效發(fā)揮保險(xiǎn)、價格和補(bǔ)貼的協(xié)同效能,共同支撐“保本兜底穩(wěn)預(yù)期”的目標(biāo)

要充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、最低收購價和生產(chǎn)者補(bǔ)貼三類措施共同支撐糧食作物“保本兜底”的作用。其中,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是應(yīng)對自然風(fēng)險(xiǎn)的政策工具,對標(biāo)的農(nóng)作物產(chǎn)量損失(尚未產(chǎn)出的部分)進(jìn)行完全成本或部分成本補(bǔ)償;最低收購價是對稻谷和小麥兩種口糧已經(jīng)產(chǎn)出的部分進(jìn)行保本兜底收購,確保價格有保障能保本,銷售有兜底能賣掉;生產(chǎn)者補(bǔ)貼則是對玉米、大豆這類最低收購價未覆蓋的品種進(jìn)行成本保障,確保種植能保本、不虧損。

現(xiàn)階段,應(yīng)加快主糧完全成本保險(xiǎn)試點(diǎn)后的完善和推廣,進(jìn)一步優(yōu)化制度設(shè)計(jì),改進(jìn)政策操作機(jī)制,加強(qiáng)政策監(jiān)督和評估,重點(diǎn)監(jiān)測受災(zāi)后定損理賠等關(guān)鍵環(huán)節(jié),確保種糧者投?！胺稚L(fēng)險(xiǎn)、補(bǔ)償損失”能真落地真受益。盡管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼可能被歸為“黃箱”補(bǔ)貼,如果對農(nóng)作物保險(xiǎn)作統(tǒng)一設(shè)計(jì),可將保費(fèi)補(bǔ)貼放置非特定產(chǎn)品“黃箱”,而非特定產(chǎn)品“黃箱”有巨大的政策空間。與此同時,要加快糧食最低收購價和生產(chǎn)者補(bǔ)貼的功能定位研究,根據(jù)新形勢新要求優(yōu)化相關(guān)政策設(shè)計(jì),對玉米和大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼盡可能進(jìn)行“藍(lán)箱”設(shè)計(jì),防范違反國際農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持規(guī)則。尤其是最低收購價政策,應(yīng)逐步回歸“兜底糧食成本、解決產(chǎn)后賣難”的初衷目標(biāo),將糧食價格交由市場形成,農(nóng)業(yè)資源交由市場配置,充分發(fā)揮市場機(jī)制作用。針對適度規(guī)模的種糧者,可以通過提高保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼、信貸擔(dān)保和利息費(fèi)用補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)補(bǔ)貼等予以多方位支持,避免現(xiàn)金補(bǔ)貼被資本化為土地價值和租金,進(jìn)而出現(xiàn)對實(shí)際種糧者支持的實(shí)效性下降問題。這種改革轉(zhuǎn)型的邏輯是,既可以最大程度減少現(xiàn)有政策對糧食市場的干預(yù)和扭曲,又盡可能破解產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈困局,逐步推動政策的合規(guī)化設(shè)計(jì)和綠色化轉(zhuǎn)型。

2.推動完善糧食市場優(yōu)質(zhì)優(yōu)價實(shí)現(xiàn)機(jī)制,助力實(shí)現(xiàn)“市場提質(zhì)優(yōu)價促增收”目標(biāo)

當(dāng)前,要著力破除現(xiàn)實(shí)中糧食“優(yōu)質(zhì)難優(yōu)價”的痛點(diǎn)堵點(diǎn),讓優(yōu)質(zhì)糧能賣掉,且能賣優(yōu)價,引導(dǎo)種糧者調(diào)結(jié)構(gòu)、提品質(zhì)、增效益、促增收。為此,一要支持糧食加工產(chǎn)業(yè)集群建設(shè),鼓勵延伸產(chǎn)業(yè)鏈條,推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合,提升價值鏈,優(yōu)化供應(yīng)鏈。二要支持糧食“三品一標(biāo)”和區(qū)域品牌建設(shè)。三要支持市場主體補(bǔ)齊營銷短板,發(fā)展品牌營銷、定制營銷、電商銷售等新業(yè)態(tài)。

3.全面推動科技興農(nóng),借力現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù),實(shí)現(xiàn)“科技節(jié)本增效提效率”目標(biāo)

根據(jù)糧食生產(chǎn)需要、加工需求、消費(fèi)者偏好等,支持培育使用高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)、節(jié)水抗旱、多抗廣適、宜機(jī)宜飼、專用特用等優(yōu)質(zhì)性能兼?zhèn)涞膬?yōu)良品種,實(shí)現(xiàn)節(jié)本、增產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、增效等多維目標(biāo)。支持大型農(nóng)機(jī)裝備智能化升級,實(shí)現(xiàn)多功能集成統(tǒng)一應(yīng)用。在生態(tài)許可條件下,支持因地制宜推動丘陵山區(qū)耕地宜機(jī)化改造,促進(jìn)丘陵山區(qū)糧食生產(chǎn)機(jī)械化應(yīng)用。支持發(fā)展代耕代種、統(tǒng)防統(tǒng)治、土地托管、農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)等糧食生產(chǎn)社會化服務(wù)。

(三)完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制,系統(tǒng)支持主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)業(yè)集群建設(shè),以糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展帶動種糧者受益

要把“飯碗要一起端、責(zé)任要一起扛”落到實(shí)處,糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)需共擔(dān)國家糧食安全重任[14]。既要壓實(shí)地方黨委政府重農(nóng)抓糧的責(zé)任義務(wù),也要保護(hù)好和調(diào)動好地方黨委政府重農(nóng)抓糧的積極性,雙管齊下共推地方重視糧食生產(chǎn),抓好糧食生產(chǎn),助力保護(hù)好和提升本區(qū)域生產(chǎn)者的種糧積極性。

其中,中央對糧食主產(chǎn)區(qū)以及主銷區(qū)對糧食主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付都是糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的重要內(nèi)容,對已有的各種財(cái)政轉(zhuǎn)移和獎補(bǔ)要繼續(xù)實(shí)施,保持力度不下降并有適當(dāng)提升[15]。但更需要關(guān)注和重視、更值得探索和試點(diǎn)的是,從中央層面加大對主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)的政策支持,系統(tǒng)謀劃支持主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)的政策支持體系,這可能是完善主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的重點(diǎn)方向,也是支持主產(chǎn)區(qū)發(fā)展的長效機(jī)制。例如,以普惠性減稅降費(fèi)措施支持主產(chǎn)區(qū)糧食加工企業(yè)、糧食產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展,如降低食品加工企業(yè)稅費(fèi),允許主產(chǎn)區(qū)的糧食加工企業(yè)享受西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠等;支持主產(chǎn)區(qū)協(xié)同建設(shè)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的種養(yǎng)加產(chǎn)業(yè)集群,就地消化原糧,通過過腹轉(zhuǎn)化、加工轉(zhuǎn)化提升附加值;農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、糧食產(chǎn)業(yè)鏈科技研發(fā)、產(chǎn)業(yè)鏈主體信貸優(yōu)惠、農(nóng)產(chǎn)品展銷推介等支持性政策主動向主產(chǎn)區(qū)傾斜。

只有主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)業(yè)集群茁壯發(fā)展,糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,地方才能更好地將農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為糧食產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢,才能真正讓地方抓糧受益,讓生產(chǎn)者種糧受益,才能激發(fā)各方內(nèi)生動力,可持續(xù)地保持和提升抓糧種糧積極性,同時這也是助力實(shí)現(xiàn)“市場提質(zhì)優(yōu)價促增收、科技節(jié)本增效提效率”的種糧者利益保障機(jī)制的重要支撐內(nèi)容。

注釋

①本文主要探討廣義的糧食生產(chǎn)支持政策,對畜牧、林草等產(chǎn)業(yè)的支持性政策不作討論。②2006年及之前,國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出包括支農(nóng)支出、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用、農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)和其他。2007年開始調(diào)整為農(nóng)林水事務(wù)支出,包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、扶貧、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等支出。此處數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計(jì)局編:《2007年中國統(tǒng)計(jì)年鑒》,中國統(tǒng)計(jì)出版社2007年版。③限定最低收購價稻谷收購總量5000萬噸(秈稻2000萬噸、粳稻3000萬噸),第一批數(shù)量4500萬噸(秈稻1800萬噸、粳稻2700萬噸),不分配到省;第二批數(shù)量500萬噸(秈稻200萬噸、粳稻300萬噸),視收購需要具體分配到省。限定最低收購價小麥?zhǔn)召徔偭?700萬噸,第一批數(shù)量3330萬噸,不分配到省;第二批數(shù)量370萬噸,視收購需要具體分配到省。④2018年早秈稻和中晚秈稻最低收購價下調(diào)0.1元/斤,分別達(dá)到1.20元/斤和1.26元/斤;粳稻下調(diào)0.2元/斤達(dá)到1.3元/斤;小麥下調(diào)0.03元/斤達(dá)到1.15元/斤。⑤此處數(shù)據(jù)來自2023年實(shí)地調(diào)研。⑥土地流轉(zhuǎn)租金過高對糧食競爭力產(chǎn)生巨大影響,按每畝流轉(zhuǎn)費(fèi)用600—1000元和全國平均單產(chǎn)估算,粳稻土地成本約0.5—0.9元/斤,玉米土地成本約0.6—1.0元/斤。此處數(shù)據(jù)來自2023年實(shí)地調(diào)研。⑦此處農(nóng)戶銷售價格來自歷年的《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》,進(jìn)口到岸價格根據(jù)進(jìn)口額和進(jìn)口量計(jì)算,初始數(shù)據(jù)來自UN comtrade數(shù)據(jù)庫。⑧中國加入WTO時承諾“黃箱”支持綜合量(AMS)為零,意味著特定產(chǎn)品“黃箱”支持不超過其產(chǎn)值的8.5%;非特定產(chǎn)品“黃箱”支持不超過農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的8.5%。⑨馬愛平:《育種“4.0時代” 推進(jìn)生物育種產(chǎn)業(yè)化迫在眉睫——專家解讀中央一號文件》,《科技日報(bào)》2022年2月24日。