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重大行政決策終身責(zé)任追究制度化的難點(diǎn)及破解

2024-01-06 10:19:50薛瑞漢
中州學(xué)刊 2023年12期
關(guān)鍵詞:問(wèn)責(zé)決策行政

薛瑞漢

規(guī)范重大行政決策行為并著力推進(jìn)其制度化進(jìn)程,是黨和政府高度重視的問(wèn)題。黨的十八屆四中全會(huì)以來(lái),我國(guó)重大行政決策終身責(zé)任追究制度建設(shè)取得了歷史性進(jìn)步,收到了良好效果,但也存在著一些不容忽視的問(wèn)題,需要采取措施加以解決,以制約和監(jiān)督行政權(quán)力,減少?zèng)Q策失誤,提高政府公信,促進(jìn)依法行政。

一、重大行政決策終身責(zé)任追究制度化的提出

行政責(zé)任追究中的“追究”意指事后追查、推究原因等,用比較學(xué)術(shù)化的語(yǔ)言來(lái)說(shuō)就是問(wèn)責(zé)在此特殊語(yǔ)境中的一種表述。2003年“非典”疫情是我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度展開(kāi)的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn),此后針對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)日益常態(tài)化并取得了很好的實(shí)踐效果。隨著問(wèn)責(zé)范圍的不斷擴(kuò)大,國(guó)家開(kāi)始逐步探索建立行政決策失誤的責(zé)任追究制度,并且明確規(guī)定了“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的責(zé)任追究原則。但實(shí)施效果不盡如人意,實(shí)踐中很少有行政首長(zhǎng)或者其他領(lǐng)導(dǎo)人員因行政決策失誤被追究責(zé)任的事例發(fā)生。

終身追究制度,最早源于建筑工程領(lǐng)域。我國(guó)一些地方已經(jīng)建立了建筑質(zhì)量終身責(zé)任追究制度、項(xiàng)目質(zhì)量終身責(zé)任追究制度,被追責(zé)的主體一般是工程實(shí)施主體,而非行政機(jī)關(guān)人員。同時(shí),一些地方也建立了安全生產(chǎn)責(zé)任倒查機(jī)制、腐敗案件責(zé)任倒查機(jī)制。盡管被追責(zé)的主體是行政機(jī)關(guān)人員,但職責(zé)事由常常是職務(wù)犯罪,而非決策失誤??梢哉f(shuō),“終身責(zé)任”在重大行政決策終身責(zé)任追究中充當(dāng)著最為重要的角色。早在2004年,黨的十六屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》就明確提出要“建立決策失誤責(zé)任追究制度”,但10年來(lái),該制度的問(wèn)責(zé)效果卻遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期,實(shí)踐中出現(xiàn)了大量“拍腦袋、拍胸脯、拍屁股”的“三拍”式?jīng)Q策。

為了解決這些問(wèn)題,2014年10月,黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》,提出“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”,同時(shí)對(duì)決策責(zé)任構(gòu)成要件和問(wèn)責(zé)主體作出規(guī)定,將重大行政決策責(zé)任追究的重點(diǎn)放在終身追責(zé)問(wèn)題上。這意味著終身負(fù)責(zé)從建筑領(lǐng)域延伸到行政領(lǐng)域。這是我們黨在創(chuàng)新決策理論、健全決策機(jī)制上取得的一項(xiàng)突破。

黨的十八屆四中全會(huì)以后,各地開(kāi)始將建立重大行政決策終身責(zé)任追究制度提上日程。在省級(jí)政府層面,云南省率先嘗試建立重大行政決策終身責(zé)任追究制度;在市級(jí)政府層面,西安市、合肥市、武漢市等出臺(tái)了《重大行政決策責(zé)任追究(暫行)辦法》。但是,我國(guó)的重大行政決策建設(shè)工作仍然處于初步探索階段,重大行政決策制度的規(guī)范化仍然處于起步階段,實(shí)踐中形式化、簡(jiǎn)單化情況時(shí)有出現(xiàn)。

黨的二十大報(bào)告提出:“扎實(shí)推進(jìn)依法行政,轉(zhuǎn)變政府職能,優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu),提高行政效率和公信力,全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法?!盵1]其中,完善重大行政決策終身責(zé)任追究,正是制約和監(jiān)督行政權(quán)力、減少?zèng)Q策失誤、提高政府公信力、促進(jìn)依法行政的必要組成內(nèi)容。因此,規(guī)范重大行政決策行為并著力推進(jìn)其制度化進(jìn)程,是黨和政府高度重視的一個(gè)課題。

二、重大行政決策終身責(zé)任追究制度建設(shè)的主要成效

黨的十八屆四中全會(huì)以來(lái),我國(guó)重大行政決策終身責(zé)任追究制度建設(shè)取得了歷史性進(jìn)步,收到了良好效果,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.重大行政決策終身責(zé)任追究的制度化水平明顯提升

權(quán)力應(yīng)該受到監(jiān)督與追究的理念逐步確立,責(zé)任政府的理念逐漸深入人心,從權(quán)力追究走向制度追究。中央出臺(tái)的相關(guān)文件明確了重大行政決策的歸責(zé)原則,規(guī)定了重大行政決策的法定程序,指出要嚴(yán)格依法追究重大行政決策主體的責(zé)任。同時(shí),終身責(zé)任追究的剛性進(jìn)一步加強(qiáng),追責(zé)領(lǐng)域也實(shí)現(xiàn)了由行政向司法方面的擴(kuò)展,從中央到地方都出臺(tái)了關(guān)于重大行政決策終身責(zé)任追究的相關(guān)規(guī)定,配套的法律法規(guī)和制度體系日臻完善,黨內(nèi)法規(guī)和政府法規(guī)一起構(gòu)成了重大行政決策責(zé)任追究的基本制度環(huán)境。需要指出的是,黨內(nèi)關(guān)于紀(jì)律監(jiān)督性質(zhì)的文件實(shí)質(zhì)上也包含了行政責(zé)任追究的內(nèi)容和精神,兩者相互補(bǔ)充,各有側(cè)重,重大行政決策責(zé)任追究制度化已經(jīng)得到越來(lái)越多人的認(rèn)同?;谥醒雽用娴牧⒎üぷ魅〉昧艘欢ㄟM(jìn)展,如由中央層面實(shí)施的黨內(nèi)法規(guī)、行政法規(guī)包括《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》等。從地方層面來(lái)看,各地逐步建立了較為完善的行政系統(tǒng)內(nèi)部問(wèn)責(zé)的制度體系,各級(jí)地方政府圍繞著“行政問(wèn)責(zé)制”“行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)”“重大行政決策”等制定了一大批地方性法規(guī),重大行政決策實(shí)施后評(píng)估制度、檔案制度、責(zé)任追究啟動(dòng)機(jī)制等也在不斷探索和完善。

2.重大行政決策終身責(zé)任追究的范圍不斷擴(kuò)展

我國(guó)許多現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)責(zé)任追究進(jìn)行了具體規(guī)定,責(zé)任追究范圍從公共安全事件擴(kuò)展到?jīng)Q策領(lǐng)域,從同體追究走向異體追究,從最初的工程質(zhì)量領(lǐng)域逐步擴(kuò)展到重大行政決策領(lǐng)域。從地域范圍來(lái)看,責(zé)任追究也從中央層面輻射到地方層面,各地方政府積極響應(yīng)黨中央的有關(guān)號(hào)召,通過(guò)制定省級(jí)規(guī)范性文件對(duì)重大行政決策終身責(zé)任追究制度進(jìn)行規(guī)定,作出了積極而有益的探索和嘗試。從范圍界定的方式看,部分省市相繼出臺(tái)重大行政決策事項(xiàng)目錄管理政策,或直接將其納入重大決策程序規(guī)定。如廣州市2013年將有關(guān)重大行政決策事項(xiàng)納入目錄管理,此類(lèi)探索為準(zhǔn)確界定重大行政決策范圍提出了較為科學(xué)的途徑。

3.決策者的責(zé)任意識(shí)不斷增強(qiáng)

近年來(lái),建立責(zé)任政府的宣傳和對(duì)于部分行政決策失誤責(zé)任的追究案例,使“有權(quán)必有責(zé),用權(quán)受監(jiān)督,違法受追究”的理念深入人心,一定程度上促使決策者更加重視科學(xué)決策,決策者的責(zé)任意識(shí)不斷增強(qiáng)。實(shí)行重大行政決策終身責(zé)任追究制,不但對(duì)于決策者起到了強(qiáng)烈的警示作用,而且提高了決策者的權(quán)責(zé)意識(shí),使其能夠?qū)徤饔煤檬种械臋?quán)力。同時(shí),重大行政決策中的公眾參與環(huán)節(jié)也提高了公眾參政議政的熱情,增強(qiáng)了公眾的監(jiān)督意識(shí)。決策者責(zé)任意識(shí)和公眾監(jiān)督意識(shí)的提升為重大行政決策終身責(zé)任追究制的建立和完善奠定了良好的基礎(chǔ)。

4.對(duì)權(quán)力的控制能力明顯提高

決策者既是權(quán)力行使的主體,也是當(dāng)然的責(zé)任主體,這體現(xiàn)了責(zé)任行政理念和公共行政理念,亦即有多大的權(quán)力,就要承擔(dān)多大的責(zé)任。這既是權(quán)責(zé)一致的必然要求,也是責(zé)任政府、法治政府的題中應(yīng)有之義。進(jìn)入移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代,隨著重大行政決策終身責(zé)任追究力度的不斷加大,決策者的行為暴露在陽(yáng)光之下,這必將使決策者在進(jìn)行決策時(shí)更負(fù)責(zé)、更科學(xué)地行使手中的權(quán)力,從而有利于從源頭上防治失范行為的發(fā)生,進(jìn)一步促進(jìn)良好行政生態(tài)的生成。2017年,中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度、各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告的實(shí)施意見(jiàn)》,對(duì)政府重大決策出臺(tái)前報(bào)告人大制度作出指導(dǎo)。同時(shí),地方政府也制定了相應(yīng)的落實(shí)文件,進(jìn)一步加強(qiáng)了人大對(duì)重大行政決策展開(kāi)的特定性監(jiān)督。部分地方性法規(guī)則將重大行政決策事項(xiàng)的確定權(quán),即決策目錄的制定權(quán),收歸人大常委會(huì),加強(qiáng)對(duì)重大行政決策的程序規(guī)范[2]。同時(shí),地方實(shí)踐中也出現(xiàn)了進(jìn)一步賦予人大常委會(huì)對(duì)重大行政決策事項(xiàng)的約束性權(quán)力,如《合肥市人民政府重大決策出臺(tái)前向市人大常委會(huì)報(bào)告暫行辦法》就提出了否決權(quán)、各執(zhí)權(quán)和保留意見(jiàn)權(quán)等,從而能夠?qū)Q策事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)約束[2]。

三、重大行政決策終身責(zé)任追究制度化面臨的難點(diǎn)

重大行政決策終身責(zé)任制度建設(shè)近些年雖然取得了良好成效,但責(zé)任追究實(shí)踐的內(nèi)容主要集中于結(jié)果和執(zhí)行環(huán)節(jié),決策責(zé)任追究有限。當(dāng)前,無(wú)論是自身設(shè)計(jì)還是外部環(huán)境,重大行政決策終身責(zé)任追究制度建設(shè)都存在一些不容忽視的問(wèn)題,具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.重大行政決策認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和界限不明確

目前,我國(guó)沒(méi)有針對(duì)重大行政決策的國(guó)家層面的立法規(guī)范,缺乏對(duì)重大行政決策標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一界定,相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于地方政府規(guī)章及行政規(guī)范性文件。如何在紛雜的行政決策中分出重大行政決策,或者說(shuō),以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定重大行政決策,重大行政決策的范圍邊界是什么,哪些領(lǐng)域或事項(xiàng)可以或必須實(shí)行責(zé)任追究,都尚不確定,面臨著理論與實(shí)踐的雙重困境,即在行政法的基本理論體系中存在著重大行政決策難以類(lèi)型化的理論“瓶頸”,在地方行政法治實(shí)踐中存在著重大行政決策事項(xiàng)難以統(tǒng)一的問(wèn)題。各個(gè)地方對(duì)重大行政決策范圍和界定標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)。重大行政決策事項(xiàng)范圍劃分不明確、不統(tǒng)一會(huì)給后續(xù)追責(zé)帶來(lái)問(wèn)題,會(huì)使重大行政決策終身責(zé)任追究缺乏統(tǒng)一的明確指向,導(dǎo)致重大行政決策終身負(fù)責(zé)制大打折扣:一方面,在某些領(lǐng)域內(nèi)作出的重大行政決策會(huì)缺少追責(zé),給社會(huì)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn);另一方面,針對(duì)某一重大行政決策,不同地域追責(zé)規(guī)定不同,同樣的行為在不同地區(qū)可能會(huì)受到不同的追責(zé),這必然會(huì)導(dǎo)致犯同樣錯(cuò)誤的領(lǐng)導(dǎo)干部受到的處罰不一樣,勢(shì)必會(huì)破壞法律的統(tǒng)一,損害法律的尊嚴(yán)。

2.重大行政決策終身責(zé)任追究的對(duì)象模糊

雖然《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》等都規(guī)定了對(duì)決策失誤負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的應(yīng)當(dāng)引咎辭職,但實(shí)際上在決策失誤事件中主動(dòng)引咎辭職的官員很少?,F(xiàn)實(shí)中,多數(shù)重大行政決策會(huì)得到上級(jí)機(jī)關(guān)的默許或庇護(hù),決策責(zé)任很難追究到個(gè)人。其主要原因:一是集體決策難以追究個(gè)人責(zé)任。當(dāng)前,各級(jí)政府都把集體決策作為民主化的重要形式,都將集體討論決定作為重大行政決策的一項(xiàng)必經(jīng)程序。這對(duì)于推動(dòng)重大行政決策民主化、科學(xué)化具有重大意義。但在實(shí)踐中,由于相關(guān)法律規(guī)范的欠缺,造成該項(xiàng)制度在運(yùn)行中存在著民主決策意識(shí)不強(qiáng)、集體討論規(guī)則不明等弊病,繼而導(dǎo)致了一些名為集體討論決定、實(shí)為行政負(fù)責(zé)人一言堂,名為集體討論決定、實(shí)為行政懶政的事例[3]151。同時(shí),集體決策也加大了發(fā)生決策失誤時(shí)責(zé)任追究的難度,決策失誤的責(zé)任變得模糊不清,領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究重大行政決策的事項(xiàng)出了問(wèn)題,難以追究個(gè)人責(zé)任:是執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)還是決策領(lǐng)導(dǎo),是參與決策的所有領(lǐng)導(dǎo)還是提出決策動(dòng)議的個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)。因此,在重大行政決策失誤以后,往往容易出現(xiàn)“集體負(fù)責(zé),即集體無(wú)責(zé)”的怪現(xiàn)象。二是重大行政決策的黨政之間責(zé)任劃分模糊。在重大行政決策中,決策主體應(yīng)由行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé),即由各級(jí)行政首長(zhǎng)按照法定決策程序制定重大行政決策。實(shí)踐中,政府領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上被置于黨委領(lǐng)導(dǎo)之下,各級(jí)黨委往往是重大行政決策的真正主體,地方政府的重大行政決策大多需報(bào)地方黨委來(lái)決定。目前,我國(guó)關(guān)于黨委責(zé)任也缺乏足夠的法律依據(jù),這就使得重大行政決策出現(xiàn)失誤時(shí)無(wú)法區(qū)分終身追責(zé)的主要對(duì)象,即在重大行政決策出現(xiàn)失誤要終身追責(zé)時(shí),如何確定行政首長(zhǎng)和黨委領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,或者二者都負(fù)有責(zé)任時(shí)各自要承擔(dān)多大的責(zé)任[4]。從黨政關(guān)系來(lái)看,對(duì)行政首長(zhǎng)的問(wèn)責(zé)較為集中,而對(duì)黨委集體責(zé)任的追究較少,常常在行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的名義下將責(zé)任簡(jiǎn)單地歸咎于行政首長(zhǎng)。對(duì)行政首長(zhǎng)追責(zé)被認(rèn)為是對(duì)黨委決策的一種替代責(zé)任,即黨委決策但卻由行政首長(zhǎng)擔(dān)責(zé),這容易博取公眾同情并獲得從輕追責(zé)[5]89。三是行政決策責(zé)任不清晰。重大行政決策終身責(zé)任追究的基本前提是權(quán)責(zé)一致,權(quán)力與責(zé)任一致是決策責(zé)任追究中的一項(xiàng)重要原則,它要求上下級(jí)政府之間、不同層級(jí)之間、正副職之間的權(quán)限責(zé)任明晰,同級(jí)政府不同部門(mén)機(jī)構(gòu)之間各司其職。但現(xiàn)實(shí)中,重大行政決策中的主要領(lǐng)導(dǎo)還是分管領(lǐng)導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)還是相關(guān)工作人員的責(zé)任劃分不明晰,出現(xiàn)了有些決策主體有權(quán)無(wú)責(zé)、有責(zé)無(wú)權(quán)等情形。另外,我國(guó)的行政組織法還不健全,實(shí)踐中顯得比較滯后,許多重要的部門(mén)都無(wú)組織法可循,導(dǎo)致重大行政決策失誤追責(zé)時(shí)難以準(zhǔn)確界定責(zé)任主體并分?jǐn)偡韶?zé)任。

3.重大行政決策終身責(zé)任追究的法律約束薄弱

行政決策責(zé)任的法律依據(jù)未體系化,相關(guān)的規(guī)章制度較為宏觀和原則性,可操作性不強(qiáng),對(duì)于重大行政決策終身責(zé)任追究幾乎沒(méi)有涉及,更不用說(shuō)形成全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的、專(zhuān)門(mén)的重大行政決策責(zé)任追究法律體系。一是國(guó)家層面的統(tǒng)一立法缺失。目前,我國(guó)行政決策責(zé)任追究機(jī)制主要體現(xiàn)為中央政策而不是立法,在全國(guó)范圍內(nèi)尚缺乏對(duì)行政決策責(zé)任的統(tǒng)一立法,尚缺乏統(tǒng)一、系統(tǒng)的有關(guān)重大行政決策責(zé)任追究的法律法規(guī)。我國(guó)涉及行政責(zé)任追究方面的法律有《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》,作為一部規(guī)范公務(wù)員行為準(zhǔn)則的法律,它不是專(zhuān)門(mén)的關(guān)于行政問(wèn)責(zé)制的法規(guī),涉及公務(wù)員責(zé)任追究的較少,對(duì)于公務(wù)員行政決策的責(zé)任追究更是只字未提。我國(guó)關(guān)于行政決策問(wèn)責(zé)機(jī)制的規(guī)定主要體現(xiàn)為中央層面的一系列政策和黨的紀(jì)律規(guī)定。二是地方層面的立法權(quán)力受限。地方政府雖然制定了專(zhuān)門(mén)針對(duì)重大行政決策的規(guī)范,但大多數(shù)是以“暫行規(guī)定”或“暫行辦法”的形式頒布,而且針對(duì)重大行政決策的主體、對(duì)象、原則、事由、類(lèi)型、方式等還缺乏具體的規(guī)定,加上這些地方性法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件的覆蓋范圍有限,導(dǎo)致規(guī)范效力不足、實(shí)施效果不佳[6]65。另外,這些政府規(guī)章對(duì)重大行政決策的主體、客體、范圍、程序以及責(zé)任形式和懲處力度等重要內(nèi)容的規(guī)定比較模糊,缺乏統(tǒng)一性和科學(xué)性。還有一些地方政府在制定重大行政決策的規(guī)定和辦法時(shí)缺乏針對(duì)性和實(shí)用性,導(dǎo)致實(shí)踐中難以操作。

4.重大行政決策責(zé)任終身追究程序不完善

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的決定規(guī)定,重大行政決策的作出要遵循五項(xiàng)基本程序,但對(duì)重大行政決策實(shí)施后的終身責(zé)任追究程序并沒(méi)有說(shuō)明,現(xiàn)行行政決策責(zé)任的法律規(guī)定對(duì)具體的追究程序也語(yǔ)焉不詳。一些地方政府不是特別重視行政決策程序的立法問(wèn)題,要么還沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的行政決策程序法律文本,要么絕大部分照搬《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》或者其他省份的相關(guān)文本規(guī)定;一些地方政府行政決策程序法律文本缺乏基本要素的規(guī)定,對(duì)重大行政決策程序的基本原則問(wèn)題沒(méi)有提及;一些地方政府行政決策程序法律文本都是一些較為宏觀的和原則性的規(guī)定,可操性不強(qiáng),執(zhí)行難度大,難以發(fā)揮相應(yīng)的作用[3]45。重大行政決策責(zé)任追究程序的不完善,給決策責(zé)任追究過(guò)程中的暗箱操作留有很大空間。一是重大行政決策終身責(zé)任追究的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)不明確。重大行政決策失誤達(dá)到何種程度需要啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序,各地普遍缺乏具體規(guī)定,大都沿用“造成重大損失、惡劣影響”的標(biāo)準(zhǔn),但這一標(biāo)準(zhǔn)彈性大、模糊性強(qiáng),存在明顯的主觀缺陷。一些決策責(zé)任追究啟動(dòng)與否,與決策失誤的社會(huì)反響程度密切相連[7]。二是重大行政決策終身責(zé)任追究缺乏具體的程序規(guī)定。當(dāng)前,由于我國(guó)缺乏重大行政決策終身責(zé)任追究的統(tǒng)一法律文本,使得在重大行政決策終身責(zé)任追究過(guò)程中,從啟動(dòng)、調(diào)查到審理、執(zhí)行、權(quán)利救濟(jì)等程序都處于法律缺位的狀態(tài)。也就是說(shuō),追責(zé)啟動(dòng)、責(zé)任調(diào)查、決定處分、涉罪移送、申訴等程序沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定,決策責(zé)任追究的具體程序仍處于搭建階段。三是重大行政決策終身責(zé)任追究程序不公開(kāi)。因?yàn)樨?zé)任追究程序不明確、不公開(kāi),人們無(wú)法對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督。由于缺乏外部啟動(dòng)決策責(zé)任追究的程序,使得決策責(zé)任追究難以令人信服,處理結(jié)果很難保證客觀公正,導(dǎo)致公眾不認(rèn)同一些責(zé)任追究的結(jié)果。

5.重大行政決策終身責(zé)任追究主體單一化

基于“問(wèn)責(zé)主體是否與問(wèn)責(zé)對(duì)象屬于同一個(gè)系統(tǒng)”這一標(biāo)準(zhǔn),重大行政決策終身責(zé)任追究主體包括同體責(zé)任追究主體和異體責(zé)任追究主體。就重大行政決策終身責(zé)任追究而言,其同體問(wèn)責(zé)是指行政系統(tǒng)內(nèi)的相關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)決策者展開(kāi)的責(zé)任追究,它是一種典型的自我監(jiān)督、自我追責(zé)模式;而異體問(wèn)責(zé)則是行政系統(tǒng)外的相關(guān)機(jī)關(guān),如國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)等,對(duì)決策者展開(kāi)的責(zé)任追究。其中,行政機(jī)關(guān)內(nèi)部審計(jì)部門(mén)以及上級(jí)行政機(jī)關(guān)屬于同體責(zé)任追究主體。同體問(wèn)責(zé)是我國(guó)當(dāng)前最主要的問(wèn)責(zé)方式。目前而言,現(xiàn)有的這些責(zé)任追究主體尚未形成良好的協(xié)同效果:一是同體追責(zé)主體單一,在實(shí)踐中也存在一定的缺陷。監(jiān)察體制改革后,各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由政府內(nèi)部機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)榕c政府并列的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān),其追責(zé)也由同體追責(zé)發(fā)展為異體追責(zé)。因而,目前的同體追責(zé)主要是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的追責(zé),這種同一系統(tǒng)內(nèi)部“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的追責(zé)方式會(huì)影響問(wèn)責(zé)力度。由系統(tǒng)封閉導(dǎo)致的追責(zé)過(guò)程缺乏監(jiān)督,容易使責(zé)任追究流于形式。同時(shí),行政系統(tǒng)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)調(diào)整導(dǎo)致追責(zé)難度加大的情況也時(shí)有發(fā)生。二是異體責(zé)任追究主體話(huà)語(yǔ)權(quán)缺失,追責(zé)效力相對(duì)薄弱。各級(jí)人大機(jī)關(guān)、各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)及司法機(jī)關(guān)、新聞媒體、公眾、社會(huì)組織等對(duì)決策主體的監(jiān)督受到多方面限制,發(fā)揮作用有限,問(wèn)責(zé)力度有待加強(qiáng),如實(shí)踐中人大問(wèn)責(zé)常常處于被動(dòng)地位,法院?jiǎn)栘?zé)也是一種被動(dòng)性機(jī)制[6]66。

四、重大行政決策終身責(zé)任追究制度化的實(shí)現(xiàn)路徑

重大行政決策終身責(zé)任追究制度化這一議題的破解,需要從重大行政決策、終身責(zé)任、追究三個(gè)維度展開(kāi)。針對(duì)重大行政決策終身責(zé)任追究制度存在的問(wèn)題,重大行政決策終身責(zé)任追究制度化需要從以下幾個(gè)方面著力。

1.界定重大行政決策的衡量標(biāo)準(zhǔn)

界定重大行政決策不是一個(gè)理論問(wèn)題,也不是一個(gè)法律問(wèn)題,而是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題。全國(guó)各級(jí)地方政府的情況千差萬(wàn)別,因此國(guó)家層面很難對(duì)重大行政決策責(zé)任追究事項(xiàng)作統(tǒng)一規(guī)定,具體的行政區(qū)域?qū)χ卮笫马?xiàng)的界定也不盡相同。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),城市管理和市政建設(shè)相對(duì)重大和緊迫;而在經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū),鄉(xiāng)村振興工作就相對(duì)重大和艱巨。同樣一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目,在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)屬于重大事項(xiàng),而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可能就屬于一般事項(xiàng)。所以,判斷重大事項(xiàng)應(yīng)從實(shí)際出發(fā),因地制宜,確立重大行政決策范圍的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。目前,2019年通過(guò)的《重大行政決策程序暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行條例》),對(duì)重大行政決策范圍進(jìn)行了原則性規(guī)定,采取了“概括+列舉+目錄+排除”的立法技術(shù)。也就是說(shuō),用正面列舉加反向排除的方式界定重大行政決策范圍,對(duì)何為重大行政決策作出評(píng)判標(biāo)準(zhǔn),確定了重大行政決策終身責(zé)任追究的事項(xiàng)范圍,如重大公共政策與措施類(lèi)、重要規(guī)劃類(lèi)、重大公共建設(shè)項(xiàng)目類(lèi)、關(guān)系社會(huì)發(fā)展重大影響類(lèi)、重大公共利益類(lèi)、關(guān)涉廣泛社會(huì)公眾切身利益類(lèi)等。同時(shí),要兼顧立法的明確性、靈活性和合理性要求[5]76。換言之,在國(guó)家立法確定基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的情況下,應(yīng)當(dāng)給予地方一定的自主權(quán)。一是從決策涉及的利害關(guān)系人范圍看重大與否。如果某一決策影響到?jīng)Q策主體所轄范圍內(nèi)的所有公民,或者數(shù)量龐大的公民的利益,那么這種決策可以被認(rèn)為是重大行政決策,如研究制定勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、教育醫(yī)療、食品安全等方面的重大政策措施;如果某一決策只影響到某個(gè)單位或個(gè)人的利益,那么這種決策可以說(shuō)是非重大行政決策。涉及人數(shù)眾多是重大決策事項(xiàng)的首要特征。二是從決策實(shí)施的結(jié)果看重大與否。如果造成了長(zhǎng)期的、永久性的、不可彌補(bǔ)的不利影響,就可以稱(chēng)為重大行政決策。重大行政決策越是空間范圍廣、時(shí)間持續(xù)長(zhǎng),造成的影響和社會(huì)關(guān)注度就越大。也就是說(shuō),決策引發(fā)的影響深遠(yuǎn)且不可逆[8],一旦發(fā)生決策失誤,其不利影響將是長(zhǎng)期的,造成的后果也比一般的行政決策失誤更嚴(yán)重,導(dǎo)致更大的輿論壓力。三是從決策實(shí)施的成本看重大與否。決策實(shí)施成本巨大,則屬重大行政決策。一般來(lái)講,決策實(shí)施成本金額越大,政府財(cái)政和納稅人的負(fù)擔(dān)越大,事務(wù)越重要[9]。

2.明確重大行政決策的追責(zé)對(duì)象

明確重大行政決策責(zé)任的劃分,需要遵守“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的基本原則。不同于一般的行政決策,重大行政決策在影響范圍、執(zhí)行程序、實(shí)施周期等方面都要更嚴(yán)謹(jǐn)、更復(fù)雜。一般行政決策的追責(zé)對(duì)象僅及于行政決策的作出主體即可,包括行政決策臺(tái)賬記錄的參與者、作出決策的集體領(lǐng)導(dǎo)班子、干預(yù)決策的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、決策失誤的黨政聯(lián)合體等;而重大行政決策的追責(zé)對(duì)象除上述主體范圍外,還包括重大行政決策的承辦主體、執(zhí)行主體和參與公眾主體,貫穿重大行政決策從形成到實(shí)施的全過(guò)程。在某種意義上,重大行政決策的“決策”一詞在概念范圍上要有所擴(kuò)張,關(guān)注決策的整個(gè)過(guò)程和階段,以過(guò)程論的視角來(lái)統(tǒng)觀行政決策的追責(zé)對(duì)象。按照2019年《暫行條例》關(guān)于法律責(zé)任的追究,主要涉及決策作出單位、決策承辦單位、決策執(zhí)行單位和承擔(dān)論證評(píng)估的專(zhuān)家、機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等社會(huì)公眾,基于重大行政決策終身責(zé)任追究制度化的考量,以上四類(lèi)追責(zé)對(duì)象思路的設(shè)置是較為合理的。一是建立重大行政決策“臺(tái)賬”,做到責(zé)任追究有案可查。決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立重大行政決策過(guò)程記錄和材料歸檔制度,把誰(shuí)提出決策議題、誰(shuí)參與決策過(guò)程、誰(shuí)參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、誰(shuí)負(fù)責(zé)合法性審查、誰(shuí)參與最終討論決策決定等信息都要完整記錄在案[10]。特別是記錄重大行政決策由誰(shuí)主持、誰(shuí)動(dòng)議、誰(shuí)贊成、誰(shuí)反對(duì)、誰(shuí)棄權(quán)等關(guān)鍵信息,既要對(duì)決策者的決策行為進(jìn)行記錄,也要對(duì)干預(yù)決策者進(jìn)行記錄。這樣,就明晰了追責(zé)對(duì)象,明確了上下級(jí)之間、正副職之間、部門(mén)之間以及相關(guān)責(zé)任人員誰(shuí)應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任、受到怎樣的處罰等。二是對(duì)由領(lǐng)導(dǎo)班子集體作出的決策,按照主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)及其他成員明確相應(yīng)的責(zé)任。集體討論決定超越法定權(quán)限、違反法定程序、應(yīng)當(dāng)作出決定而不作出或拖延貽誤的,都屬于集體討論決定錯(cuò)誤,都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任或法律責(zé)任。參加集體討論決定的人員應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的討論意見(jiàn)和表決意見(jiàn)負(fù)責(zé),對(duì)集體討論決定發(fā)生錯(cuò)誤的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,但在集體討論表決過(guò)程中明確提出相反意見(jiàn)的人員可以免責(zé)[3]168-169。也就是說(shuō),其他參與者在決策時(shí)表態(tài)了,提出了自己的合理意見(jiàn),或投了反對(duì)票的,明確提出反對(duì)意見(jiàn)的,就可以免除責(zé)任[11]。通過(guò)會(huì)議記錄等材料能夠充分證明已提出正確意見(jiàn)而未被采納的,可以免責(zé)。三是對(duì)于黨政聯(lián)合決策失誤的責(zé)任追究不能只局限于政府系統(tǒng),也應(yīng)讓黨委承擔(dān)連帶責(zé)任。對(duì)于黨政聯(lián)合決策失誤的責(zé)任追究,必須堅(jiān)持誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé),誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任的原則,如果黨委干預(yù)行政決策,導(dǎo)致重大決策實(shí)際上由黨委作出,這種情況下應(yīng)讓黨委承擔(dān)連帶責(zé)任,對(duì)黨委相關(guān)人員追究決策責(zé)任,即應(yīng)以屬地黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)作為第一責(zé)任人,承擔(dān)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任;屬地黨委政府分管領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)作為主要責(zé)任人,承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任;相關(guān)部門(mén)分管領(lǐng)導(dǎo)作為直接責(zé)任人,承擔(dān)直接責(zé)任。

3.建構(gòu)重大行政決策終身責(zé)任追究的制度和法律保障

“對(duì)于重大行政決策程序,其主要由方案起草、方案論證、方案評(píng)估以及方案審查和方案決定這五個(gè)基本環(huán)節(jié)所組成,缺乏上述任何一個(gè)環(huán)節(jié),都不可能構(gòu)成完整意義上的重大行政決策程序?!盵12]因此,要對(duì)現(xiàn)有與決策問(wèn)責(zé)相關(guān)的法律和制度進(jìn)行完善,推動(dòng)決策責(zé)任終身制的立法工作,以國(guó)家法律形式確立決策責(zé)任終身制。一是制定重大行政決策終身責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn),明確追責(zé)主體和責(zé)任承擔(dān)主體。歸責(zé)原則多元化是法律責(zé)任日益精細(xì)化的必然結(jié)果,重大行政決策終身責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)不可能依據(jù)單一的歸責(zé)原則,而應(yīng)當(dāng)建立具體而客觀的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),即要明確重大行政決策終身追責(zé)的具體的、可操作性的標(biāo)準(zhǔn)。二是建立重大行政決策終身責(zé)任追究的程序法規(guī),包括啟動(dòng)程序、調(diào)查程序、處理程序、權(quán)利救濟(jì)程序等。程序規(guī)則要實(shí)現(xiàn)決策責(zé)任追究的細(xì)化、量化,具有可操作性。程序設(shè)置要保證責(zé)任追究制度的公平性、公正性。針對(duì)不同的責(zé)任主體,應(yīng)當(dāng)制定有針對(duì)性的程序標(biāo)準(zhǔn)。三是建立重大行政決策失誤的分類(lèi)追究制,構(gòu)建并完善多元合作的追責(zé)體系,依法依規(guī)追究決策失誤者的政治責(zé)任、行政責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任和刑事責(zé)任。四是完善重大行政決策的配套制度。責(zé)任追究是重大行政決策的事后監(jiān)督環(huán)節(jié),必須與重大行政決策的事前環(huán)節(jié)、事中環(huán)節(jié)的制度設(shè)計(jì)價(jià)值一致、功能配套,才能真正發(fā)揮實(shí)效。為此,要圍繞重大行政決策過(guò)程的評(píng)估、參與、程序等基本要素建立和完善相關(guān)配套制度。

4.嚴(yán)格限定重大決策失誤責(zé)任對(duì)象的復(fù)出條件

2019年的《暫行條例》對(duì)重大行政決策的形成、審查、決定、執(zhí)行、調(diào)整以及相關(guān)法律責(zé)任進(jìn)行了說(shuō)明,《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》(2019年修訂)和《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》(2019年修訂)兩部黨內(nèi)法規(guī),也僅僅是從不同層面規(guī)范了黨的領(lǐng)導(dǎo)干部任用問(wèn)題,并未從更大的視角進(jìn)行統(tǒng)攝而提及重大行政決策失誤責(zé)任對(duì)象的復(fù)出問(wèn)題。由于立法層面缺乏復(fù)出規(guī)范,所以部分領(lǐng)導(dǎo)干部被問(wèn)責(zé)后重新經(jīng)過(guò)考察得以任命新職務(wù)引起了社會(huì)輿論和誤解。因此,真正實(shí)現(xiàn)重大行政決策終身責(zé)任追究制度的價(jià)值,需要提高復(fù)出門(mén)檻,細(xì)化復(fù)出標(biāo)準(zhǔn),明確復(fù)出程序,以防止責(zé)任對(duì)象經(jīng)過(guò)一段時(shí)間后又“官?gòu)?fù)原職”“東山再起”等不良現(xiàn)象的發(fā)生。問(wèn)責(zé)制度重在監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行,監(jiān)督行政行為,及時(shí)糾正偏差。對(duì)那些工作中確有能力、偶有失誤但能積極改錯(cuò),在實(shí)踐中重新贏得社會(huì)尊重的官員,應(yīng)當(dāng)通過(guò)公開(kāi)的方式,允許其重新參政。重大行政決策失誤責(zé)任對(duì)象并非不能復(fù)出,讓?xiě)?yīng)該復(fù)出的責(zé)任者復(fù)出,嚴(yán)格限定重大行政決策失誤責(zé)任對(duì)象的復(fù)出條件,做好其復(fù)出相關(guān)制度規(guī)定,是對(duì)重大行政決策終身責(zé)任追究制的一種保障。這既體現(xiàn)了重大行政決策終身責(zé)任追究制度的嚴(yán)肅性,失責(zé)必問(wèn),問(wèn)責(zé)必嚴(yán),實(shí)行“終身問(wèn)責(zé)”,以保證重大行政決策終身責(zé)任追究的效果;同時(shí),也體現(xiàn)了我們黨“懲前毖后,治病救人”的理念,能為重大行政決策終身責(zé)任追究制度的建立完善提供重要的制度支持。同時(shí),實(shí)行責(zé)任追究信息公開(kāi)制度,令決策失誤者接受監(jiān)督主體和社會(huì)公眾的事后跟蹤監(jiān)督。一方面,保持跟蹤監(jiān)督機(jī)制,加強(qiáng)重大行政決策責(zé)任人使用管理的事后監(jiān)督;另一方面,對(duì)曾經(jīng)參與重大行政決策的主要負(fù)責(zé)人應(yīng)在退休前進(jìn)行全面“政治體檢”,避免帶問(wèn)題退休,真正實(shí)現(xiàn)重大行政決策監(jiān)督的長(zhǎng)期性。

5.建立健全重大行政決策終身責(zé)任追究監(jiān)督機(jī)制

依據(jù)重大行政決策的法定程序,公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定已經(jīng)在某種層面可以規(guī)制重大行政決策出現(xiàn)決定和執(zhí)行的偏差,以經(jīng)過(guò)不斷調(diào)適來(lái)實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo),但是法定程序的順利進(jìn)行仍然需要內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制的設(shè)置來(lái)實(shí)現(xiàn)重大行政決策終身責(zé)任制的責(zé)任歸類(lèi)與倒查。這是重大行政決策終身責(zé)任追究制度化的關(guān)鍵所在。重大行政決策的復(fù)雜性決定了終身責(zé)任追究制度的多元化和復(fù)雜化,作為一個(gè)完整的體系框架,其應(yīng)從人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督六個(gè)層面出發(fā),構(gòu)建完備的終身責(zé)任追究體系。比如,在人大監(jiān)督方面,完善人大監(jiān)督的程序,建立人大監(jiān)督專(zhuān)員制度,完善人大的執(zhí)法檢查制度,完善人大聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告制度。在行政監(jiān)督方面,完善重大行政決策的層級(jí)監(jiān)督,形成同級(jí)監(jiān)督合力。在司法監(jiān)督方面,主要通過(guò)違憲審查、對(duì)重大行政決策行為的司法審查兩條途徑。在政協(xié)監(jiān)督方面,通過(guò)會(huì)議、提案以及提出批評(píng)、建議和舉報(bào)等形式實(shí)施民主監(jiān)督。在輿論監(jiān)督方面,從法律上確保社會(huì)輿論尤其是新聞媒體的監(jiān)督權(quán)力,進(jìn)一步擴(kuò)大政府信息公開(kāi),保護(hù)公眾、媒體等的知情權(quán),以便實(shí)現(xiàn)重大行政決策的有效監(jiān)督。在社會(huì)監(jiān)督方面,培養(yǎng)公民參與性的政治文化和公民監(jiān)督意識(shí),完善公民監(jiān)督的法治建設(shè),建立多渠道、高效率的公民投訴體系,完善公民監(jiān)督的有效途徑。

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