□文/肖子杰

（西安石油大學(xué) 陜西·西安）

［提要］ 隨著全球油氣價格的不斷震蕩，油氣產(chǎn)業(yè)的不穩(wěn)定使得天然氣企業(yè)包括頁巖氣企業(yè)的運營舉步維艱。為了穩(wěn)定我國頁巖氣企業(yè)經(jīng)營發(fā)展，如何制定適宜的頁巖氣扶持政策并發(fā)揮其引導(dǎo)性的宏觀調(diào)控作用是亟待解決的問題。本文通過研究中美兩國頁巖氣扶持政策發(fā)展情況，分析不同扶持政策對頁巖氣產(chǎn)量的影響，提出政策建議。

隨著各類經(jīng)營活動發(fā)展和人口規(guī)模的擴張，人類對各類能源的消耗量大幅上升，能源供應(yīng)壓力越來越大。美國在經(jīng)歷“頁巖氣革命”后，由能源進口大國轉(zhuǎn)變?yōu)槟茉闯隹诖髧粌H向其他國家展現(xiàn)了頁巖氣這一非常規(guī)能源的開發(fā)前景，也提供了頁巖氣勘探開發(fā)模式和政策發(fā)展經(jīng)驗。我國作為頁巖氣儲量排名第一的國家，應(yīng)充分發(fā)揮資源優(yōu)勢，加大頁巖氣的投資開發(fā)力度，同時結(jié)合國外頁巖氣扶持政策發(fā)展史以及國內(nèi)實際開發(fā)情況制定適宜的頁巖氣扶持政策，進一步降低我國天然氣的對外依賴度，加速建成清潔低碳、安全高效的能源體系。

一、中美頁巖氣政策發(fā)展歷程

（一）美國頁巖氣扶持政策。美國作為頁巖氣勘探行業(yè)中的領(lǐng)先者，相關(guān)的頁巖氣激勵政策有效地促進了行業(yè)的高速發(fā)展。并且美國的頁巖氣開采技術(shù)發(fā)展時間長，積累的經(jīng)驗較為豐富，一系列補貼政策較為完善，因此中國頁巖氣扶持政策可借鑒美國相關(guān)政策。

1、美國頁巖氣財稅政策補貼。1978～2005 年間，美國相繼出臺《天然氣政策法案》《原油暴利稅法》《納稅人減負法案》《能源政策法》等財政政策，針對天然氣（包括煤層氣和頁巖氣）價格、財政補貼和稅收減免進行了規(guī)定和修改，大大激勵了美國企業(yè)對于頁巖氣開采的熱情。美國政府主要通過稅收補貼和稅收減免等優(yōu)惠政策，激勵頁巖氣企業(yè)的勘探積極性，保證了美國頁巖氣產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定高速發(fā)展，為“頁巖氣革命”奠定了基礎(chǔ)。

2、美國頁巖氣規(guī)劃性扶持政策。2017 年，特朗普上臺頒布“美國優(yōu)先能源計劃”，旨在最大限度利用本國資源，推動頁巖油氣革命；簽署“能源獨立”行政令，取消對天然氣和頁巖氣的能源限制；特朗普訪華期間兩國簽署了《頁巖氣全產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā)示范項目戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，投資金額達837 億美元等。簽署的這一系列政策都在一定程度上推動了美國頁巖氣產(chǎn)業(yè)的商業(yè)化發(fā)展。

（二）我國頁巖氣扶持政策。中國的頁巖氣勘探是從2008 年開始，并在2012 年取得重大突破，進入商業(yè)生產(chǎn)。與頁巖氣產(chǎn)業(yè)成熟的國家相比，我國頁巖氣的扶持政策還處于初步發(fā)展階段，需要學(xué)習(xí)、借鑒頁巖氣勘探開采技術(shù)發(fā)達國家的成功經(jīng)驗。

1、我國頁巖氣財稅政策補貼。2012 年，由財政部發(fā)布的《關(guān)于出臺頁巖氣開發(fā)利用補貼政策的通知》首次規(guī)定了可獲得補貼的頁巖氣界定范圍與相關(guān)補貼標(biāo)準(zhǔn)。在補貼范圍方面，只針對已開發(fā)利用的頁巖氣和能準(zhǔn)確計量開發(fā)利用量的頁巖氣提供補貼；在補貼標(biāo)準(zhǔn)方面，自2012 年至2020 年間，針對符合要求的頁巖氣開發(fā)者，補貼標(biāo)準(zhǔn)由每立方米頁巖氣0.4 元逐步調(diào)整至0.2 元，同時頁巖氣補貼時間延長至2023 年，進一步提高了頁巖氣開發(fā)企業(yè)的積極性；在補貼方式上，2019年頒布的《關(guān)于〈可再生能源發(fā)展專項資金管理暫行辦法〉的補充通知》，以“多增多補”的補貼方式取代了定額補貼方式，鼓勵頁巖氣勘探項目組經(jīng)行技術(shù)創(chuàng)新，提高開采率。

2、我國頁巖氣稅收優(yōu)惠政策。2011 年和2018 年分別頒布了《關(guān)于深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略有關(guān)稅收政策問題的通知》以及《關(guān)于對頁巖氣減征資源稅的通知》，針對稅收政策進行了進一步的調(diào)整優(yōu)化。包括中國對于本國境內(nèi)企業(yè)征收25%的所得稅；對外合作的西部頁巖氣項目享受“兩免三減半”的優(yōu)惠政策；自2018 年4 月1 日至2021 年3月31 日，對頁巖氣征收的資源稅由6%下調(diào)至4.2%等。以上稅收優(yōu)惠政策在一定程度上保證了頁巖氣資源的開發(fā)進程，同時穩(wěn)定了天然氣的供給量。

（三）我國頁巖氣扶持政策對于氣田產(chǎn)量的影響。在現(xiàn)行的頁巖氣補貼政策下，2014～2018 年間中國頁巖氣年產(chǎn)量從12.47 億立方米突破至108.81 億立方米，2018 年頁巖氣產(chǎn)量占當(dāng)年天然氣總產(chǎn)量的6.8%。（圖1）

圖1 2014～2018 年我國頁巖氣產(chǎn)量統(tǒng)計圖

2012～2014 年中國頁巖氣產(chǎn)量增長迅速，年增長率均在300%以上，主要原因有三點：一是技術(shù)研發(fā)支持方面，頁巖氣開采技術(shù)取得突破，提高了頁巖氣的開采率；二是財政補貼力度大，擴大了頁巖氣開采企業(yè)的利潤空間，激發(fā)了企業(yè)積極性；三是中國頁巖氣發(fā)展處于基礎(chǔ)階段，開采量基數(shù)小，故增長率相對較大。然而，連年降低的增長率也反映出適當(dāng)?shù)呢斦a貼無法刺激產(chǎn)業(yè)發(fā)展，只能維持固定的增長率，特別是在2018 年之后，我國頁巖氣開采技術(shù)與工程技術(shù)趨于成熟，開采量增長率也呈穩(wěn)定趨勢。因此，我們需要進一步探討2018 年之后各項扶持政策對于氣田產(chǎn)量的影響。

二、2019 年至今我國頁巖氣扶持政策對相關(guān)氣田產(chǎn)量的影響——以涪陵頁巖氣井為例

（一）相關(guān)稅收政策。2018 年4 月1 日至2021 年3 月31 日，對頁巖氣實施資源稅減征30%的優(yōu)惠，即對頁巖氣征收4.2%的資源稅。根據(jù)中國石化新聞網(wǎng)、重慶市人民政府網(wǎng)所披露的信息，涪陵頁巖氣2018～2021 年產(chǎn)量如表1 所示。（表1）

表1 2018～2021 年涪陵頁巖氣產(chǎn)銷量增勢一覽表

2018～2021 年間涪陵頁巖氣田產(chǎn)量呈平緩上升趨勢，但增速逐漸降低，這是由于適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠無法進一步刺激產(chǎn)業(yè)發(fā)展，只能維持固定的增長率。

（二）相關(guān)財政補貼。自2019 年起，非常規(guī)天然氣的補貼方式由定額轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘣龆嘌a”，即對超額完成開采利用量的企業(yè)給予梯級獎補，以更高的補貼標(biāo)準(zhǔn)刺激企業(yè)的勘采積極性。同時，對未達到開采利用量標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，按照未達標(biāo)程度扣減獎補資金，進一步凸顯增量在補貼環(huán)節(jié)的重要性。根據(jù)重慶市財政局2019 年頁巖氣抽采利用中央補貼資金明細表公布的數(shù)據(jù)，可得到涪陵頁巖氣田2019～2021 年的財政補貼額度變化趨勢及補貼在產(chǎn)值中的占比，如圖2 所示。（圖2）

圖2 財政補貼下涪陵頁巖氣產(chǎn)量變化統(tǒng)計圖

2019～2021 年間，財政補貼占比呈現(xiàn)先上升再下降的趨勢，表面上財政支持并未提升頁巖氣企業(yè)的產(chǎn)值水平，然而結(jié)合疫情期間的經(jīng)營狀態(tài)，穩(wěn)定的財政補貼支持是保證頁巖氣企業(yè)產(chǎn)值回升的重要原因。

（三）技術(shù)研發(fā)投入與研發(fā)補助。頁巖氣勘探企業(yè)的研發(fā)環(huán)節(jié)不同于常規(guī)行業(yè)“高投入、高產(chǎn)出”的特點，其風(fēng)險遠高于其他行業(yè)，同時頁巖氣勘探企業(yè)研發(fā)的資金門檻也是極高的，而新井漫長的開發(fā)和勘探流程進一步增加了企業(yè)的負擔(dān)。因此，財政補貼為頁巖氣勘探企業(yè)緩解了運營壓力，進一步擴大了研發(fā)活動創(chuàng)造空間。

由于缺乏具體涪陵頁巖氣田的研發(fā)投入數(shù)據(jù)支持，我們通過中國石油化工集團的年度報告，根據(jù)其投資綜述及研發(fā)支出數(shù)據(jù)大致判斷研發(fā)支出占營業(yè)收入的比例。根據(jù)中石化集團2018～2020 年年度財務(wù)報告數(shù)據(jù)顯示，2018 年研發(fā)支出為113.39 億元，當(dāng)年營業(yè)收入29，368.40 億元，研發(fā)支出占比0.38%；2019 年研發(fā)支出為136.90 億元，當(dāng)年營業(yè)收入30，034.16 億元，研發(fā)支出占比0.45%；2020 年研發(fā)支出為144.14 億元，當(dāng)年營業(yè)收入21，423.32 億元，研發(fā)支出占比0.67%。通過年報數(shù)據(jù)不難看出，研發(fā)支出的投入金額以及占營業(yè)收入比例都在逐年上漲。

（四）三因素對于頁巖氣產(chǎn)量的綜合影響。由于財政補貼、稅收優(yōu)惠及研發(fā)支出對于頁巖氣產(chǎn)量的影響是綜合性的、互相影響的，我們無法針對單一影響因素對頁巖氣產(chǎn)量的變化做出合理的評價。因此，本文通過將三因素歷年變化程度與頁巖氣產(chǎn)量變化趨勢做出對比，探究同一時期下三因素的變化趨勢與頁巖氣產(chǎn)量變化趨勢的異同，從而判斷三因素對于頁巖氣產(chǎn)量變化的影響。由圖3 數(shù)據(jù)可以看出，2018～2021 年涪陵頁巖氣產(chǎn)量逐步提升，增長比例約為17.9%；單位價格呈先下降后增長狀態(tài)，總體保持穩(wěn)定趨勢，總體下降比例約為8.2%；單位補貼呈下降趨勢，下降比例約為18.3%；研發(fā)支出占比逐年上升，上升比例為0.29%。（圖3）

圖3 三因素與頁巖氣產(chǎn)量變化趨勢統(tǒng)計圖

從總體變化趨勢來看，頁巖氣產(chǎn)量與單位價格和單位補貼的變化趨勢呈反向關(guān)系，從總體數(shù)據(jù)來看，價格和補貼的下調(diào)并未對頁巖氣產(chǎn)量產(chǎn)生負面影響，頁巖氣產(chǎn)量仍然呈上升趨勢。然而，逐年分析頁巖氣產(chǎn)量的增速后可以發(fā)現(xiàn)，2019 年頁巖氣產(chǎn)量增速為5.19%，2020 年頁巖氣產(chǎn)量增速為5.84%，2021 年頁巖氣產(chǎn)量增速為5.97%，其增速變化較2014 年的400%、2015 年的250%以及2018 年的10%而言，下降比例巨大，從側(cè)面反映出單位價格和單位補貼對頁巖氣產(chǎn)量依舊呈負面影響，但由于國家其他政策與計劃，頁巖氣總產(chǎn)量仍然保持穩(wěn)定的上升趨勢。

而對于研發(fā)支出而言，研發(fā)支出占營業(yè)收入比例的變化趨勢與頁巖氣產(chǎn)量變化趨勢一致，而研發(fā)支出占營業(yè)收入比例的逐年增速更是由18.42%飛躍至48.89%，如此高比例的研發(fā)支出，在勘探、開采甚至經(jīng)營銷售方面都給予頁巖氣產(chǎn)量積極的推動作用。因此，持續(xù)發(fā)展并加大科學(xué)研究支出是涪陵頁巖氣田，乃至所有石油企業(yè)所必要的計劃措施。

三、我國油田企業(yè)扶持政策優(yōu)化建議

（一）維持補貼標(biāo)準(zhǔn)，延長補貼周期。2012～2014 年中國頁巖氣產(chǎn)量年增長率高達300%的主要原因是占比天然氣井口價格27%的高額補貼，相較于1980～1992 年美國頁巖氣發(fā)展初期的補貼占比，甚至都要高出12.5%。然而，美國的頁巖氣財政補貼政策的實行時間共31 年，并根據(jù)經(jīng)濟形勢和通貨膨脹率適時地調(diào)整補貼標(biāo)準(zhǔn)，始終給予頁巖氣企業(yè)適當(dāng)?shù)募?，保證了企業(yè)的勘探開發(fā)積極性，最終以絕對的技術(shù)優(yōu)勢與成本優(yōu)勢占領(lǐng)了非常規(guī)能源市場。

中國現(xiàn)有政策公布的財政補貼實行時間共12 年，仍處于頁巖氣商業(yè)化的過渡時期，加之技術(shù)方面與成本壓力限制，短時間內(nèi)我國仍無法達到能源的自給自足，更無法發(fā)展頁巖氣商業(yè)化市場。因此，持續(xù)性的標(biāo)準(zhǔn)財政補貼模式是必要的，“多增多補”等階段性激勵政策也應(yīng)根據(jù)技術(shù)革新而調(diào)整。除此之外，針對開采量與質(zhì)量不符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)予以懲罰，削減其補貼的標(biāo)準(zhǔn)，從正反兩面實施激勵手段，促進頁巖氣產(chǎn)量的提升。

（二）擴大稅收減免范圍，延長稅收減免時長。中國現(xiàn)行的稅收減免政策主要分為兩個方面：在企業(yè)所得稅方面，針對西部對外合作企業(yè)實行“兩免三減半”的優(yōu)惠政策；在資源稅方面，在2018～2021 年間針對頁巖氣開采給予30%的資源稅減免。而美國在2002 年頁巖氣商業(yè)化之前長期保持穩(wěn)定上升的財政補貼和稅收減免，政府提供的優(yōu)惠政策幫助頁巖氣企業(yè)節(jié)省的成本高達30%。

由于頁巖氣行業(yè)投入成本大、發(fā)展時間短、技術(shù)壁壘較高等因素，長期較高的補貼與優(yōu)惠難以帶來預(yù)期的收益。因此，在保持原有穩(wěn)定低標(biāo)準(zhǔn)定額補貼模式配合“多增多補”模式之外，應(yīng)盡可能延長稅收減免時長，同時將減免范圍擴大到運營及銷售環(huán)節(jié)的稅收上，進一步減輕頁巖氣產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)的稅費負擔(dān)。

（三）加強對頁巖氣技術(shù)研發(fā)的支持。美國“頁巖氣革命”的成功，離不開勘探技術(shù)的開發(fā)與創(chuàng)新，其中水利裂壓技術(shù)專利仍被壟斷掌握，而勘探技術(shù)的高速發(fā)展則得益于美國政府過去30 年間在勘探開發(fā)技術(shù)的培訓(xùn)與研究項目上的高投入。據(jù)統(tǒng)計，截至2002 年“頁巖氣革命”完成，美國政府針對頁巖氣開采技術(shù)的投入累計超過15 億美元。

（四）提升頁巖氣田整體開發(fā)效益?，F(xiàn)階段，我國仍處于能源進口國的地位，低成本頁巖氣勘探技術(shù)的研究進度關(guān)乎我國能源是否能完成自給。因此，相關(guān)部門和企業(yè)應(yīng)該盡快落實“十四五”規(guī)劃中頁巖氣相關(guān)的財政扶持政策，在保證達到預(yù)期開發(fā)成本效益的基礎(chǔ)上，實施具有針對性補貼政策，以恰當(dāng)?shù)慕?jīng)濟補貼促使各大企業(yè)推動頁巖氣勘探技術(shù)的研究，保證頁巖氣田開發(fā)效益，堅定頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展信心。

（五）對頁巖氣企業(yè)提供周期性的財政補貼。我國的頁巖氣扶持政策具有穩(wěn)定的周期性，新政策推行較慢。作為頁巖氣勘探開發(fā)企業(yè)，在充分考慮頁巖氣稅收、補貼政策的周期性的前提下，應(yīng)合理優(yōu)化開發(fā)部署和產(chǎn)量規(guī)模，在政策周期內(nèi)加速勘探與技術(shù)研究的開發(fā)進度，保證頁巖氣的勘探開采量，以獲取更高標(biāo)準(zhǔn)的財政補貼。

綜上所述，美國通過“頁巖氣革命”，從能源進口國一舉成為能源出口大國，政策工具起到了至關(guān)重要的作用。因此，中國也應(yīng)將政策工具視為頁巖氣勘探開發(fā)技術(shù)的內(nèi)在驅(qū)動力，持續(xù)完善頁巖氣扶持政策，并進一步延長政策時間，拓寬政策范圍，以推動中國頁巖氣產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展。