顏 波

（國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局，北京 100834）

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把糧食安全作為治國(guó)理政的頭等大事，習(xí)近平總書記高瞻遠(yuǎn)矚、統(tǒng)攬全局，以戰(zhàn)略眼光、宏闊視野，圍繞保障國(guó)家糧食安全作出了系列重要論述，既深刻指出了確保國(guó)家糧食安全的戰(zhàn)略定位、戰(zhàn)略舉措、戰(zhàn)略保障，又為做好糧食安全工作指明了工作重點(diǎn)和科學(xué)方法。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要抓住耕地和種子兩個(gè)要害，善于用好兩個(gè)市場(chǎng)兩種資源，在增產(chǎn)和減損兩端同時(shí)發(fā)力，在確保糧食供給的同時(shí)保障各類食物有效供給，健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制和主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制（以下簡(jiǎn)稱“兩個(gè)機(jī)制”）。其中，健全“兩個(gè)機(jī)制”是作用于“人”的方法，是解決“誰(shuí)來(lái)種地”的問(wèn)題，目的是保護(hù)調(diào)動(dòng)農(nóng)民務(wù)農(nóng)種糧和主產(chǎn)區(qū)重農(nóng)抓糧“兩個(gè)積極性”，抓住了確保國(guó)家糧食安全最為活躍、最為關(guān)鍵、最為核心的因素。

1 健全“兩個(gè)機(jī)制”對(duì)保障國(guó)家糧食安全具有重大意義

1.1 健全“兩個(gè)機(jī)制”是符合我國(guó)國(guó)情糧情、確保國(guó)家糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需要

一方面，實(shí)踐反復(fù)證明農(nóng)民種糧能掙錢、糧食安全才有保障。我國(guó)人均耕地、水資源少等客觀資源稟賦很難改變，但億萬(wàn)農(nóng)民種糧積極性有很大的挖掘空間。經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)民種糧有積極性，糧食生產(chǎn)就有保障；農(nóng)民種糧積極性出問(wèn)題，糧食生產(chǎn)就會(huì)受影響。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，就極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧積極性，我國(guó)糧食產(chǎn)量在1984 年躍上了8 000 億斤臺(tái)階。1993 年建立收購(gòu)保護(hù)價(jià)制度后，糧食產(chǎn)量逐年增加，1996 年糧食產(chǎn)量首次突破1 萬(wàn)億斤。1999 年起，逐步調(diào)整保護(hù)價(jià)收購(gòu)范圍，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，糧食產(chǎn)量從2000 年降到1 萬(wàn)億斤以下，2003 年下滑到8 614 億斤；2004 年實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)等一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，直到2007 年糧食產(chǎn)量才恢復(fù)到1萬(wàn)億斤以上。保護(hù)調(diào)動(dòng)農(nóng)民務(wù)農(nóng)種糧的積極性，就是在保護(hù)調(diào)動(dòng)發(fā)展糧食生產(chǎn)、保障國(guó)家糧食安全的“元?dú)狻?。另一方面，健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制關(guān)系到增加農(nóng)民收入和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。習(xí)近平總書記指出，“歷史和現(xiàn)實(shí)都告訴我們，農(nóng)為邦本，本固邦寧”“應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，不僅要穩(wěn)住農(nóng)業(yè)這一塊，還要穩(wěn)住農(nóng)村這一頭”“增加農(nóng)民收入是‘三農(nóng)’工作的中心任務(wù)”“促進(jìn)農(nóng)民增收，難點(diǎn)在糧食主產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民”。當(dāng)前，世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，我國(guó)發(fā)展進(jìn)入戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多的時(shí)期，來(lái)自外部的打壓遏制不斷升級(jí)。在這種情況下，確保農(nóng)村穩(wěn)定對(duì)于穩(wěn)大局、應(yīng)變局、開(kāi)新局至關(guān)重要。要把健全農(nóng)民種糧收益保障機(jī)制作為促進(jìn)農(nóng)民增收的重要舉措，抓緊抓實(shí)抓好，確保農(nóng)村社會(huì)大局穩(wěn)定，切實(shí)發(fā)揮好“三農(nóng)”戰(zhàn)略后院和糧食安全“穩(wěn)定器”“壓艙石”作用。

1.2 健全“兩個(gè)機(jī)制”是適應(yīng)糧食產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、促進(jìn)糧食安全可持續(xù)發(fā)展的客觀要求

一方面，糧食產(chǎn)業(yè)具有弱質(zhì)性，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率低。2000—2019 年，我國(guó)GDP 年增長(zhǎng)率均在6.1%以上，最高年份達(dá)11.4%，但同期第一產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)率僅2004 年超過(guò)了6%，2000—2003年低于3%，其他年份大多在3%～5%之間[1]。2022年，黑龍江省糧食總產(chǎn)量、人均產(chǎn)量均居全國(guó)首位，但地區(qū)生產(chǎn)總值、人均地區(qū)生產(chǎn)總值分別居第25 位、第30 位[2]。另一方面，糧食產(chǎn)業(yè)投入大回報(bào)小，對(duì)地方稅收貢獻(xiàn)低。2006 年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民種糧不用納稅，地方抓糧食生產(chǎn)財(cái)政上沒(méi)收入。在糧食加工等產(chǎn)業(yè)方面，主產(chǎn)區(qū)以糧食初加工企業(yè)為主，享受免稅政策，缺乏高附加值的主導(dǎo)稅源，導(dǎo)致財(cái)政收入偏低。糧食第一生產(chǎn)大省黑龍江省2022 年人均地區(qū)財(cái)政收入、人均稅收收入均為全國(guó)第28 位；糧食第二生產(chǎn)大省河南省2022 年人均財(cái)政收入為全國(guó)第26 位、人均稅收收入為全國(guó)第30 位[3]。基于糧食產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，如果單靠市場(chǎng)機(jī)制，沒(méi)有主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，主產(chǎn)區(qū)會(huì)“種糧越多越吃虧”，重農(nóng)抓糧的積極性就會(huì)受到損害。因此，需要發(fā)揮政府作用，加大對(duì)主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償，使主產(chǎn)區(qū)重農(nóng)抓糧積極性有保障、可持續(xù)。

1.3 健全“兩個(gè)機(jī)制”是利用國(guó)際規(guī)則、保護(hù)我國(guó)糧食安全的必要手段

一方面，實(shí)行農(nóng)業(yè)支持保護(hù)是世界各國(guó)的通行做法。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域是國(guó)際貿(mào)易中保護(hù)程度較高的領(lǐng)域之一。各國(guó)既希望提升貿(mào)易自由度、滿足市場(chǎng)需求，又擔(dān)心外國(guó)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品對(duì)本國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成沖擊、不利于國(guó)家發(fā)展穩(wěn)定。因此，各國(guó)普遍對(duì)本國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行支持保護(hù)，往往是經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)支持程度越高。據(jù)經(jīng)合組織（OECD）對(duì)高收入國(guó)家農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策改革的監(jiān)測(cè)評(píng)估結(jié)果顯示，挪威、冰島、韓國(guó)、日本是世界農(nóng)業(yè)高保護(hù)的典型；2017—2019 年，按農(nóng)業(yè)支持總量占其農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重的平均值計(jì)算，挪威、冰島、瑞士均在75%以上；如果以每公頃耕地的農(nóng)業(yè)支持總量進(jìn)行衡量，日本、韓國(guó)、瑞士在10 000 美元以上，挪威、冰島、歐盟在1 000 美元以上[4]。另一方面，在規(guī)定范圍內(nèi)對(duì)農(nóng)業(yè)支持是世貿(mào)組織成員保護(hù)本國(guó)農(nóng)業(yè)的合規(guī)手段。世貿(mào)組織《烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)定》對(duì)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策作出了相關(guān)規(guī)定，將農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持政策分為“綠箱”“黃箱”和“藍(lán)箱”?！熬G箱”政策，包括農(nóng)業(yè)一般服務(wù)支持、糧食安全儲(chǔ)備費(fèi)用、國(guó)內(nèi)糧食援助以及與生產(chǎn)不掛鉤的直接收入支持、自然災(zāi)害救濟(jì)等直接支付，因?qū)Q(mào)易和生產(chǎn)沒(méi)有扭曲作用或扭曲作用非常小，免于減讓承諾；“黃箱”政策，包括對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格干預(yù)，種子、肥料、灌溉等投入品補(bǔ)貼，營(yíng)銷貸款補(bǔ)貼等，因?qū)Q(mào)易扭曲影響較大，需受WTO 規(guī)則約束，成員國(guó)不得超出其作出的承諾水平；“藍(lán)箱”政策，在限產(chǎn)計(jì)劃下，按固定的面積、產(chǎn)量或牲畜頭數(shù)，或基期生產(chǎn)水平的85%或85%以下給予的直接補(bǔ)貼，免于減讓承諾[4]。這些規(guī)則的利用程度，在很大程度上影響著我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，為保護(hù)我國(guó)糧食生產(chǎn)、維護(hù)國(guó)家糧食安全，必須充分利用好有關(guān)規(guī)則，不斷健全強(qiáng)化“兩個(gè)機(jī)制”。

2 健全“兩個(gè)機(jī)制”制度政策的發(fā)展變化及規(guī)律特點(diǎn)

作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，我國(guó)自古就重視對(duì)農(nóng)民種糧收益的保護(hù)。春秋時(shí)期就提出“平糶齊物”的價(jià)格政策，主張憑借國(guó)家權(quán)力控制糧食價(jià)格，使其波動(dòng)局限在有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和流通的一定幅度內(nèi)。新中國(guó)成立初期到改革開(kāi)放之前，主要實(shí)行糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策。改革開(kāi)放特別是實(shí)行糧食購(gòu)銷市場(chǎng)化改革之后，“兩個(gè)機(jī)制”制度政策逐漸完善。

2.1 農(nóng)民種糧收益保障機(jī)制不斷完善，逐步形成了價(jià)格、補(bǔ)貼、保險(xiǎn)“三位一體”的政策體系

一是價(jià)格支持政策不斷優(yōu)化。第一個(gè)階段（1993—2003 年），實(shí)行收購(gòu)保護(hù)價(jià)政策。1993年為推進(jìn)糧食購(gòu)銷市場(chǎng)化改革，國(guó)務(wù)院印發(fā)《建立糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)格制度的通知》，規(guī)定對(duì)小麥、稻谷、玉米、大豆等主要糧食品種按照保護(hù)價(jià)對(duì)農(nóng)民敞開(kāi)收購(gòu)。隨著糧食生產(chǎn)水平提高，糧食庫(kù)存增加、財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重等問(wèn)題日益嚴(yán)重，1999 年起逐步縮小保護(hù)價(jià)收購(gòu)范圍。1999 年5 月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善糧食流通體制改革政策措施的通知》規(guī)定，黑龍江、吉林、遼寧省以及內(nèi)蒙古東部、河北省北部、山西省北部的春小麥和南方早秈稻、江南小麥，從2000 年新糧上市起退出保護(hù)價(jià)收購(gòu)范圍。2000 年2 月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于部分糧食品種退出保護(hù)價(jià)收購(gòu)范圍有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定，從2000 年新糧上市起，長(zhǎng)江流域及其以南地區(qū)的玉米退出保護(hù)價(jià)收購(gòu)范圍。第二個(gè)階段（2004—2017 年），最低收購(gòu)價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)、目標(biāo)價(jià)格等多種價(jià)格政策并存。2004 年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見(jiàn)》規(guī)定，為保證市場(chǎng)供應(yīng)、保護(hù)農(nóng)民利益，必要時(shí)在糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)政策（對(duì)小麥、稻谷）。2008 年，對(duì)玉米、大豆實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)政策。2014 年，取消大豆臨時(shí)收儲(chǔ)政策，實(shí)行大豆目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)。2016 年，取消玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策，建立“市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”的玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策。2017 年，大豆目標(biāo)價(jià)格政策調(diào)整為生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策。第三個(gè)階段（2017 年至今），對(duì)稻谷、小麥實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)政策并不斷完善。2019 年10月和2020 年2 月，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局等部門分別印發(fā)關(guān)于完善小麥、稻谷最低收購(gòu)價(jià)有關(guān)政策的通知，規(guī)定自2020 年起對(duì)最低收購(gòu)價(jià)小麥、稻谷限定收購(gòu)總量。最低收購(gòu)價(jià)政策實(shí)行以來(lái)，調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民種糧積極性，促進(jìn)我國(guó)糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了“十九連豐”，特別是牢牢守住了“口糧絕對(duì)安全”的底線。

二是收入支持政策不斷強(qiáng)化。主要包括糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、實(shí)際種糧農(nóng)民一次性補(bǔ)貼等。糧食直接補(bǔ)貼是為調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性、促進(jìn)糧食生產(chǎn)，將原來(lái)補(bǔ)在流通環(huán)節(jié)的部分財(cái)政資金改為直接補(bǔ)給種糧農(nóng)民，是糧食流通體制改革的重要內(nèi)容。2004年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見(jiàn)》提出，建立直接補(bǔ)貼機(jī)制，保護(hù)種糧農(nóng)民利益；2004 年起，全面實(shí)行對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼。良種補(bǔ)貼是為加快良種推廣，對(duì)農(nóng)民選用優(yōu)質(zhì)農(nóng)作物品種給予的補(bǔ)貼，品種包括水稻、小麥、玉米、大豆、油菜、棉花和國(guó)家確定的其他農(nóng)作物品種，2003 年開(kāi)始實(shí)行。農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼是對(duì)個(gè)人、農(nóng)場(chǎng)職工、農(nóng)機(jī)專業(yè)戶和直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)作業(yè)服務(wù)組織購(gòu)置和更新大型農(nóng)機(jī)具給予的部分補(bǔ)貼，2004 年開(kāi)始實(shí)行。農(nóng)資綜合補(bǔ)貼是為緩解農(nóng)資價(jià)格上漲壓力、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本對(duì)種糧農(nóng)民的補(bǔ)貼，2006 年開(kāi)始實(shí)行。2016 年，《財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于全面推開(kāi)農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革工作的通知》規(guī)定，2016 年起將農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。其中，用于耕地地力保護(hù)的補(bǔ)貼資金，補(bǔ)貼對(duì)象原則上為擁有耕地承包權(quán)的農(nóng)民；用于糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的補(bǔ)貼資金，支持對(duì)象重點(diǎn)向種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織等新型經(jīng)營(yíng)主體傾斜，體現(xiàn)“誰(shuí)多種糧食，就優(yōu)先支持誰(shuí)”。實(shí)際種糧農(nóng)民一次性補(bǔ)貼，補(bǔ)貼對(duì)象為實(shí)際承擔(dān)農(nóng)資價(jià)格上漲成本的種糧者，包括利用自有承包地種糧的農(nóng)民，流轉(zhuǎn)土地種糧的大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，以及開(kāi)展糧食耕種收全程社會(huì)化服務(wù)的個(gè)人和組織，2021 年開(kāi)始實(shí)行。2021 年、2022 年，中央財(cái)政分別累計(jì)下達(dá)實(shí)際種糧農(nóng)民一次性補(bǔ)貼200 億元、400 億元，用以緩解農(nóng)資價(jià)格上漲等帶來(lái)的種糧增支影響。2023 年4 月，統(tǒng)籌考慮農(nóng)資市場(chǎng)價(jià)格走勢(shì)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形勢(shì)，中央財(cái)政已下達(dá)資金100 億元，向?qū)嶋H種糧農(nóng)民發(fā)放一次性補(bǔ)貼。這項(xiàng)政策，為緩解農(nóng)資價(jià)格上漲、調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性發(fā)揮了重要作用。

三是糧食保險(xiǎn)政策不斷擴(kuò)面。2002 年修訂的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定“國(guó)家逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度”。2012 年，《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》頒布，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開(kāi)始鋪開(kāi)。從2018 年開(kāi)始，中央財(cái)政在內(nèi)蒙古、山東等6 個(gè)糧食主產(chǎn)省和24 個(gè)產(chǎn)糧大縣開(kāi)展了為期3 年的稻谷、小麥、玉米三大主糧完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)試點(diǎn)。2021 年在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門印發(fā)通知，擴(kuò)大三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)范圍，2022 年實(shí)現(xiàn)13 個(gè)主產(chǎn)省份的產(chǎn)糧大縣全覆蓋，2023 年起再次擴(kuò)大其實(shí)施范圍至全國(guó)所有產(chǎn)糧大縣。據(jù)財(cái)政部相關(guān)數(shù)據(jù)，這兩個(gè)險(xiǎn)種的保障水平最高均可達(dá)相應(yīng)品種種植收入的80%[5]。2019 年，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出到2030 年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)總體發(fā)展基本達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平。

從以上發(fā)展歷程，可以初步概括出健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制的規(guī)律性特點(diǎn)：一是更加注重市場(chǎng)化方式。糧食價(jià)格支持政策無(wú)論是從品種，還是從區(qū)域，都在根據(jù)糧食供需的變化，向著品種更少、范圍更小、更加精準(zhǔn)的趨勢(shì)發(fā)展，更加注重發(fā)揮“四兩撥千斤”作用，發(fā)揮政策托底作用，引導(dǎo)農(nóng)民生產(chǎn)預(yù)期，守住“口糧絕對(duì)安全”底線。二是更加注重“綠箱”補(bǔ)貼政策。隨著糧食產(chǎn)量增加和市場(chǎng)化改革深化，對(duì)農(nóng)民收入的支持在糧食支持政策中所占的比重越來(lái)越大，尤其是加入WTO 后，為符合有關(guān)規(guī)則要求，“綠箱”補(bǔ)貼政策比重越來(lái)越大。三是更加注重發(fā)揮保險(xiǎn)作用。2020 年中央財(cái)政撥付農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金285.39 億元，為1.89 億戶次農(nóng)戶提供風(fēng)險(xiǎn)保障4.13 萬(wàn)億元，中央財(cái)政補(bǔ)貼資金使用效果放大145倍[5]。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為農(nóng)戶提供的風(fēng)險(xiǎn)保障從2012 年的0.9 萬(wàn)億元增長(zhǎng)到2021 年的4.7 萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)率達(dá)到20.2%[6]。

2.2 主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制以中央縱向獎(jiǎng)勵(lì)產(chǎn)糧（油）大縣為主，橫向利益補(bǔ)償機(jī)制亟需建立

為緩解產(chǎn)糧大縣財(cái)政困難狀況，提高地方重農(nóng)抓糧積極性，從2005 年開(kāi)始，由中央財(cái)政對(duì)產(chǎn)糧（油）大縣進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。常規(guī)產(chǎn)糧大縣入圍條件為：近五年平均糧食產(chǎn)量大于4 億斤，且商品量大于1 000 萬(wàn)斤；或者在主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)量或商品量列前15 位，非主產(chǎn)區(qū)列前5 位的縣級(jí)行政單位。在此基礎(chǔ)上，近五年平均糧食產(chǎn)量或商品量分別位于全國(guó)前100 名的縣為超級(jí)產(chǎn)糧大縣，在獲得常規(guī)產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)的基礎(chǔ)上，再獲得超級(jí)產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)。常規(guī)產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金作為一般性轉(zhuǎn)移支付，由縣級(jí)人民政府統(tǒng)籌使用；超級(jí)產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金用于扶持糧食生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。產(chǎn)油大縣獎(jiǎng)勵(lì)入圍條件由省級(jí)人民政府按照“突出重點(diǎn)品種、獎(jiǎng)勵(lì)重點(diǎn)縣（市）”的原則確定，獎(jiǎng)勵(lì)資金全部用于扶持油料生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特別是用于支持油料收購(gòu)、加工等方面支出[7]。這些獎(jiǎng)勵(lì)，都是中央財(cái)政對(duì)主產(chǎn)區(qū)的縱向利益補(bǔ)償機(jī)制。

從權(quán)責(zé)對(duì)等、平衡區(qū)域發(fā)展角度考慮，還應(yīng)加快建立主產(chǎn)區(qū)橫向利益補(bǔ)償機(jī)制。在權(quán)責(zé)對(duì)等方面，糧食主產(chǎn)區(qū)為主銷區(qū)糧食安全作出了貢獻(xiàn)、損失了經(jīng)濟(jì)利益，主銷區(qū)應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。由于糧食價(jià)格在整個(gè)價(jià)格體系中的基礎(chǔ)地位，糧價(jià)上漲受到一定制約，一般低于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)村工業(yè)消費(fèi)品價(jià)格上漲速度[8]。糧食常常以較低的價(jià)格流向糧食主銷區(qū)，化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資價(jià)格居高不下，導(dǎo)致糧食主產(chǎn)區(qū)在糧食生產(chǎn)過(guò)程中利益流失，而糧食主銷區(qū)通過(guò)糧食精深加工和流通得到較高的利潤(rùn)和財(cái)政收入。在區(qū)域發(fā)展方面，主產(chǎn)區(qū)耕地保護(hù)等責(zé)任更重、受限更多，產(chǎn)生了利用相應(yīng)土地發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì)成本，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到一定影響，主銷區(qū)應(yīng)當(dāng)給予支持。我國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)變耕地用途有嚴(yán)格限制，糧食主產(chǎn)區(qū)由于糧食種植面積大、基本農(nóng)田比例高，對(duì)二、三產(chǎn)業(yè)用地的限制要高于主銷區(qū)[8]，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與主銷區(qū)差距加大。以第一大糧食主產(chǎn)區(qū)黑龍江、第一大糧食主銷區(qū)廣東為例，2000 年地區(qū)生產(chǎn)總值分別為3 255 億元、9 506 億元，差距為6 251 億元；2022年分別為15 901 億元、129 119 億元，差距為113 218 億元；兩省地區(qū)生產(chǎn)總值比值由約1∶3擴(kuò)大到約1∶8[9]。特別是近年來(lái)我國(guó)糧食生產(chǎn)明顯向主產(chǎn)區(qū)集中，區(qū)域結(jié)構(gòu)性矛盾越來(lái)越突出，主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)在權(quán)責(zé)不平等、發(fā)展不平衡等方面越來(lái)越嚴(yán)重，亟需建立主產(chǎn)區(qū)橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，一方面保護(hù)主產(chǎn)區(qū)重農(nóng)抓糧積極性，另一方面倒逼主銷區(qū)提高糧食自給率。2003—2021 年，主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國(guó)糧食總產(chǎn)量的比例從71%提高到78.5%，對(duì)全國(guó)糧食增產(chǎn)的貢獻(xiàn)超過(guò)90%。主產(chǎn)區(qū)耕地面積、糧食播種面積、糧食產(chǎn)量分別從12.68 億畝、10.28 億畝和6 116 億斤增加到13.1億畝、13.29 億畝和10 721 億斤，糧食自給率從102.1%上升到114.6%；而同期糧食主銷區(qū)糧食自給率下滑嚴(yán)重，耕地面積、糧食播種面積和糧食產(chǎn)量分別從13 108 萬(wàn)畝、10 140 萬(wàn)畝和684 億斤減少到7 795 萬(wàn)畝、7 317 萬(wàn)畝和587 億斤，糧食自給率從41.6%下降到24%[10]。

3 健全“兩個(gè)機(jī)制”要優(yōu)化方式精準(zhǔn)施策

習(xí)近平總書記指出，“必須全方位夯實(shí)糧食安全根基，既要抓物質(zhì)基礎(chǔ)，強(qiáng)化藏糧于地、藏糧于技，也要抓機(jī)制保障，做到產(chǎn)能提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、韌性增強(qiáng)、收益保障、責(zé)任壓實(shí)”“穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)，一定要讓農(nóng)民種糧有利可圖、讓主產(chǎn)區(qū)抓糧有積極性”。新時(shí)代新征程，圍繞全方位夯實(shí)糧食安全根基，要準(zhǔn)確把握發(fā)展趨勢(shì)，優(yōu)化補(bǔ)貼方式，提高精準(zhǔn)性和效能，不斷健全“兩個(gè)機(jī)制”。

3.1 加大力度提高準(zhǔn)度，完善價(jià)格、補(bǔ)貼、保險(xiǎn)“三位一體”政策體系，不斷健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制

一是完善最低收購(gòu)價(jià)政策。抓好糧食收購(gòu)是確保農(nóng)民把糧食變現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、必經(jīng)環(huán)節(jié)，在確保農(nóng)民種糧收益中起著基礎(chǔ)性作用。進(jìn)一步完善糧食價(jià)格形成機(jī)制，使糧食價(jià)格主要由市場(chǎng)形成，加快培育市場(chǎng)體系、壯大市場(chǎng)主體，積極推動(dòng)主體多元、渠道多樣、優(yōu)糧優(yōu)價(jià)的市場(chǎng)化收購(gòu)。堅(jiān)持并完善小麥、稻谷最低收購(gòu)價(jià)政策，科學(xué)確定最低收購(gòu)價(jià)水平，發(fā)揮好政策性收購(gòu)?fù)械鬃饔?，確保農(nóng)民種糧能賣得出、基本收益有保障，穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期，牢牢守住“口糧絕對(duì)安全”底線。依法加強(qiáng)對(duì)糧食購(gòu)銷活動(dòng)的監(jiān)管執(zhí)法，嚴(yán)肅整治“打白條”、壓級(jí)壓價(jià)等非法行為，切實(shí)維護(hù)種糧農(nóng)民利益。

二是加大農(nóng)業(yè)支持補(bǔ)貼力度。提高農(nóng)民種糧比較效益，既要做好“加法”，也要做好“減法”?！凹臃ā本褪羌哟笱a(bǔ)貼支持力度。用足用好“黃箱”政策空間，擴(kuò)大“綠箱”政策支持范圍，加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)等方面的補(bǔ)貼規(guī)模和力度。在保護(hù)好小農(nóng)戶生產(chǎn)積極性基礎(chǔ)上，適當(dāng)向種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體傾斜，充分發(fā)揮其示范引領(lǐng)作用?！皽p法”就是減少農(nóng)民種糧生產(chǎn)成本開(kāi)支。農(nóng)資對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本有著重要影響，糧食作物的農(nóng)資投入占整個(gè)生產(chǎn)投入的28%以上[11]。2021 年以來(lái)，受國(guó)際局勢(shì)和疫情沖擊影響，化肥、柴油等農(nóng)資價(jià)格明顯上漲，持續(xù)抬高種糧成本。要針對(duì)農(nóng)資價(jià)格變化新形勢(shì)，以實(shí)際種糧農(nóng)民一次性補(bǔ)貼為重點(diǎn)，建立健全一次性補(bǔ)貼與農(nóng)資價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制,明確聯(lián)動(dòng)條件和范圍，不斷完善農(nóng)資保供穩(wěn)價(jià)應(yīng)對(duì)機(jī)制。此外，還要完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制，通過(guò)土地合作社、社會(huì)化服務(wù)等方式，推動(dòng)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接，降低生產(chǎn)成本，提高種糧收益。

三是推動(dòng)糧食保險(xiǎn)擴(kuò)面增效。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，對(duì)推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障農(nóng)民收益具有重要作用。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在保障水平等方面還存在差距。2020 年我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供的風(fēng)險(xiǎn)保障約為農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的23.56%，種植業(yè)保險(xiǎn)常年保障水平僅相當(dāng)于美國(guó)的1/5、加拿大的1/3、日本的1/2[12]。要按照“擴(kuò)面、增品、提標(biāo)”要求，不斷完善糧食保險(xiǎn)政策，穩(wěn)步擴(kuò)大三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)的實(shí)施范圍，實(shí)現(xiàn)全國(guó)全覆蓋，進(jìn)一步提高保費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼比例，為種糧農(nóng)民提供更高的風(fēng)險(xiǎn)保障水平，助力農(nóng)民保收增收。

3.2 強(qiáng)化“縱向”創(chuàng)新“橫向”，完善“橫縱結(jié)合”綜合補(bǔ)償機(jī)制，不斷健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要出實(shí)招健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，探索產(chǎn)銷區(qū)多渠道利益補(bǔ)償辦法。要結(jié)合我國(guó)財(cái)政體制，加快探索構(gòu)建多渠道綜合補(bǔ)償機(jī)制。

一方面，完善強(qiáng)化“縱向”利益補(bǔ)償機(jī)制。從補(bǔ)償力度、補(bǔ)償重點(diǎn)、補(bǔ)償效果等方面完善“縱向”利益補(bǔ)償機(jī)制，加大對(duì)主產(chǎn)區(qū)的支持，增強(qiáng)主產(chǎn)區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加財(cái)政收入能力，實(shí)現(xiàn)主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)有機(jī)統(tǒng)一、糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收齊頭并進(jìn)。在補(bǔ)償力度上，繼續(xù)加大支持。進(jìn)一步加大對(duì)主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)糧大縣的資金獎(jiǎng)勵(lì)，既充分考慮其顯性利益流失，也要充分考慮隱形利益流失，使主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)糧大縣的人均財(cái)政收入在利益補(bǔ)償后，能夠保持在合理水平，持續(xù)提升其重農(nóng)抓糧積極性。在補(bǔ)償重點(diǎn)上，重視產(chǎn)業(yè)支持。支持主產(chǎn)區(qū)以糧食為核心，圍繞產(chǎn)前服務(wù)和產(chǎn)后發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈，通過(guò)“農(nóng)頭工尾”“糧頭食尾”提質(zhì)增效做“乘法”，把糧食優(yōu)勢(shì)變成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)變成經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)糧食生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力同進(jìn)步，糧食產(chǎn)量和農(nóng)民收入同提高。以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，深入推進(jìn)“優(yōu)質(zhì)糧食工程”，在資金、政策、項(xiàng)目等方面加大支持力度，推動(dòng)主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食精深加工，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈，既增加全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)杖?、促進(jìn)主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)，又涵養(yǎng)優(yōu)質(zhì)稅源、增加主產(chǎn)區(qū)財(cái)政收入，讓主產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民分享糧食全產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。在補(bǔ)償效果上，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)。建立健全主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金績(jī)效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲機(jī)制，作為后續(xù)獎(jiǎng)勵(lì)的重要參考因素，促進(jìn)主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)糧大縣提高獎(jiǎng)補(bǔ)資金使用效能。

另一方面，探索建立“橫向”利益補(bǔ)償機(jī)制。加強(qiáng)產(chǎn)銷合作，深化市場(chǎng)化“橫向”補(bǔ)償機(jī)制。在產(chǎn)銷區(qū)發(fā)展糧食產(chǎn)銷合作關(guān)系的基礎(chǔ)上，通過(guò)主銷區(qū)在主產(chǎn)區(qū)建設(shè)產(chǎn)銷合作基地、異地收儲(chǔ)庫(kù)，主產(chǎn)區(qū)在主銷區(qū)建設(shè)倉(cāng)儲(chǔ)物流設(shè)施、營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)等方式，建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的產(chǎn)銷合作長(zhǎng)效機(jī)制，進(jìn)一步深化產(chǎn)銷合作，保障產(chǎn)區(qū)糧食有穩(wěn)定暢通的銷路、銷區(qū)糧源有穩(wěn)定可靠的來(lái)源，既促進(jìn)主產(chǎn)區(qū)提升糧食生產(chǎn)能力、增加種糧農(nóng)民收入，又確保主銷區(qū)提高糧食安全供給保障能力。探索資金補(bǔ)償，構(gòu)建省際間“顯性橫向”補(bǔ)償機(jī)制。參考借鑒跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的有益做法，新安江跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制每年設(shè)置補(bǔ)償基金5 億元，其中中央財(cái)政出資3 億元，安徽、浙江兩省各出資1 億元，新安江年度水質(zhì)達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，浙江撥付安徽1 億元，否則相反[13]。結(jié)合糧食領(lǐng)域?qū)嶋H，探索建立跨省糧食“顯性橫向”補(bǔ)償機(jī)制，建議在中央財(cái)政設(shè)立“跨省糧食橫向利益補(bǔ)償基金”，各相關(guān)省份根據(jù)本地人均（常住人口）糧食產(chǎn)量與全國(guó)人均糧食占有量的缺口，計(jì)算過(guò)去5 年平均年糧食凈調(diào)入量，并按照一定的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)繳納資金，建立基礎(chǔ)基金。按照“誰(shuí)出糧、誰(shuí)收益，誰(shuí)用糧、誰(shuí)出錢”的原則，每年根據(jù)當(dāng)年糧食凈調(diào)出量從“跨省糧食橫向利益補(bǔ)償基金”向糧食凈調(diào)出省份撥付補(bǔ)償資金，糧食凈調(diào)入省份按照當(dāng)年糧食凈調(diào)入量向“跨省糧食橫向利益補(bǔ)償基金”繳納資金。

3.3 立足國(guó)內(nèi)銜接國(guó)際，處理好與國(guó)家財(cái)力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國(guó)際規(guī)則等方面關(guān)系，確保不斷健全“兩個(gè)機(jī)制”行穩(wěn)致遠(yuǎn)

從我國(guó)糧食支持政策的發(fā)展變化看，“兩個(gè)機(jī)制”是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、糧食供求形勢(shì)、國(guó)際發(fā)展環(huán)境等因素的變化而不斷健全完善的。要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，處理好與國(guó)家財(cái)政承受能力、糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律、國(guó)際規(guī)則要求等方面的關(guān)系，確?？沙掷m(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。

一是注重與財(cái)政實(shí)力相適應(yīng)?！皟蓚€(gè)機(jī)制”既是糧食支持政策，也是重要的惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)政策、民生政策。要統(tǒng)籌需要和可能，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力狀況，制定可持續(xù)的長(zhǎng)期計(jì)劃，把握好工作時(shí)機(jī)、力度和節(jié)奏，堅(jiān)持在發(fā)展中不斷健全“兩個(gè)機(jī)制”。

二是注重與糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展相協(xié)調(diào)。當(dāng)前，稻谷、小麥完全自給，但存在大豆外采率過(guò)高、玉米產(chǎn)需有缺口以及優(yōu)質(zhì)糧食供給不足等結(jié)構(gòu)性矛盾。健全“兩個(gè)機(jī)制”，要與解決總量缺口和結(jié)構(gòu)性矛盾、促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、提高糧食產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力相銜接，促進(jìn)短缺品種自給率提高，并適應(yīng)市場(chǎng)需求不斷優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)。

三是注重與國(guó)際規(guī)則相銜接。加強(qiáng)對(duì)WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》等規(guī)則的銜接，積極參與相關(guān)國(guó)際規(guī)則的修改、制定，加強(qiáng)有關(guān)政策宣傳，為健全“兩個(gè)機(jī)制”營(yíng)造良好的外部環(huán)境。