□ 梁 娟

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

全過程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性,是最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主。保持民意表達(dá)與政府回應(yīng)的動(dòng)態(tài)平衡,促進(jìn)政府與民眾良性互動(dòng),是完善全過程人民民主制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心問題。習(xí)近平總書記在浙江工作期間,曾多次親臨杭州市西湖區(qū)翠苑一區(qū)社區(qū)考察,作出“民有所呼、我有所應(yīng),民有所呼、我有所為”的重要指示要求。(1)蔣雨彤.杭州深化“民呼我為”實(shí)踐探索[N].中國青年報(bào),2023-06-01(002).黨的二十大報(bào)告要求“健全吸納民意、匯集民智工作機(jī)制”。我國各地不斷創(chuàng)新民意回應(yīng)機(jī)制,探索全過程人民民主的實(shí)現(xiàn)形式,為思考全過程人民民主背景下的民意回應(yīng)機(jī)制提供了契機(jī)。

目前學(xué)界對于全過程人民民主的研究,主要聚焦于以下幾個(gè)方面:一是界定與特征。研究強(qiáng)調(diào)全過程人民民主是人民民主的最新形態(tài)(2)張君.全過程人民民主:新時(shí)代人民民主的新形態(tài)[J].政治學(xué)研究,2021(04):11—17.,立足于中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)上(3)劉九勇.全過程人民民主的傳統(tǒng)思想淵源[J].政治學(xué)研究,2021(04):18—26.,具有顯著制度優(yōu)勢的高質(zhì)量民主(4)樊鵬.全過程人民民主:具有顯著制度優(yōu)勢的高質(zhì)量民主[J].政治學(xué)研究,2021(04):3—10.,具有持續(xù)性、整體性、協(xié)同性、為公民參與的全過程性和多環(huán)節(jié)的連續(xù)性等特征。(5)桑玉成.發(fā)展全過程人民民主需要深入研究的若干基礎(chǔ)性問題[J].探索與爭鳴,2022(04):5—8.二是推動(dòng)全過程人民民主轉(zhuǎn)化為治理效能。研究強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下,以民主促民生(6)張等文,劉紹覃.以民主促民生:發(fā)展全過程人民民主的民生邏輯[J].政治學(xué)研究,2023(02):49—60.、全方位協(xié)調(diào)、全鏈條銜接、全覆蓋拓展,形成合力效應(yīng)(7)佟德志.發(fā)揮全過程人民民主的合力效應(yīng)[J].探索與爭鳴,2022(04):16—18.,將我國的人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度和信訪制度等制度(8)程同順.全過程人民民主的制度安排、民主實(shí)踐和治理效能[J].黨政研究,2022(02):77—83.,轉(zhuǎn)化為“真實(shí)”“管用”“有序”“高效”的實(shí)踐效能(9)陳懷平.全過程人民民主對西方民主的系統(tǒng)性超越[J].馬克思主義研究,2022(05):23—34.。三是經(jīng)驗(yàn)研究,主要聚焦于溫嶺的民主懇談(10)朱圣明.基層民主協(xié)商的實(shí)踐與探索——以浙江溫嶺民主懇談為例[J].中國特色社會(huì)主義研究,2014(02):59—64.、北京的接訴即辦(11)張楠迪揚(yáng).“全響應(yīng)”政府回應(yīng)機(jī)制:基于北京市12345市民服務(wù)熱線“接訴即辦”的經(jīng)驗(yàn)分析[J].行政論壇,2022(01):78—86.、“有事好商量”的民生實(shí)事協(xié)商平臺(12)韓瑩瑩,李寧寧.搭建“有事好商量”民生實(shí)事協(xié)商平臺 推動(dòng)廣州社會(huì)治理創(chuàng)新[J].中國行政管理,2021(03):152—154.等。四是完善機(jī)制的研究,側(cè)重于運(yùn)用數(shù)字技術(shù)推動(dòng)民主制度高效運(yùn)行(13)李笑宇.全過程人民民主的治理效能與優(yōu)化路徑[J].科學(xué)社會(huì)主義,2022(05):21—29.,提高全過程人民民主參與的平等程度和促進(jìn)全過程人民民主向各領(lǐng)域延伸(14)魏崇輝.面向共同富裕的全過程人民民主:內(nèi)在機(jī)制與推進(jìn)路徑[J].行政論壇,2022(05):15—21.,依法行政,適時(shí)立法將成熟的民主實(shí)踐制度化(15)林彥.全過程人民民主的法治保障[J].東方法學(xué),2021(05):21—31.。全過程人民民主的制度優(yōu)勢需要落地轉(zhuǎn)化,不僅需要基層探索落地的形式,而且需要在全過程人民民主的框架下探索民意協(xié)同回應(yīng)機(jī)制。

同時(shí),民意回應(yīng)的研究主要集中于民意回應(yīng)的參與者、政府以及民意回應(yīng)技術(shù)層面。從參與者的層面來看,研究主要聚焦于居民以個(gè)體或集體直接參與公共決策的制度安排和做法,認(rèn)為居民的參與有助于提高其民主參與能力,提高地方政府的回應(yīng)性和責(zé)任(16)Speer, Johanna. “Participatory governance reform: a good strategy for increasing government responsiveness and improving public services?” World Development[J]. 2012,40(12): 2379—2398.,提高公共服務(wù)的效率和可持續(xù)性(17)Ackerman, J. “Co-governance for accountability:Beyond “Exit” and “Voice”. World Development[J]. 2004, 32(03):447—463.,改善政策與居民需求之間的匹配,將公共服務(wù)與受益者的偏好銜接起來(18)Fischer F.Participatory Governance: From Theory To Practice[J]. 2016.DOI:10.1093/oxfordhb/9780199560530.013.0032.。長期以來,參與式制度理念被運(yùn)用于公民陪審團(tuán)、電視問政、圓桌會(huì)議和在線參與等地方治理的實(shí)踐中。同時(shí)也有很多學(xué)者從政府的視角來進(jìn)行研究,認(rèn)為回應(yīng)性政府的建設(shè)是國家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)方式之一,在縱向政府關(guān)系中,基層政府遵循權(quán)威、利益、避責(zé)相結(jié)合的注意力分配邏輯,基層政府的回應(yīng)呈現(xiàn)運(yùn)動(dòng)型、應(yīng)對型、自主型、常規(guī)型等回應(yīng)模式(19)馬雪松,肖傳龍.在“關(guān)注”與“應(yīng)付”之間:注意力分配視角下的基層政府回應(yīng)邏輯[J].治理研究, 2023(02):94—108.,考核壓力、激勵(lì)機(jī)制(20)王燁,孟天廣.壓力即動(dòng)力:縱向權(quán)力關(guān)系與地方政府回應(yīng)性[J].社會(huì)科學(xué),2022(12):95—108.使政府回應(yīng)呈現(xiàn)出“選擇性回應(yīng)”的特征(21)SUZ&MENGT.Selective Responsiveness:On line Public Demands and Government Responsiveness in Authoritarian China[J].Social Science Research,2016,59(09):52—67.。近年來,學(xué)者也很關(guān)注民意回應(yīng)的技術(shù)維度,認(rèn)為數(shù)字技術(shù)的進(jìn)步是驅(qū)動(dòng)政府回應(yīng)的動(dòng)力(22)Paul, M. Does ICT Diffusion Increase Government Responsiveness in Autocracies? An Empirical Assessment of the Political Implications of China’s Internet[J].Journal of Contemporary China,2015(24):1048—1069.,政府運(yùn)用數(shù)字技術(shù)回應(yīng)民意,拓展了政府與民眾溝通的渠道,提升民眾對政府的信任程度(23)聶愛云,靳云云.數(shù)字政府回應(yīng)提升政府信任的動(dòng)力機(jī)制研究——以江西省政務(wù)服務(wù)“好差評”制度為例[J].行政與法,2022(10):34—45.。當(dāng)然,民眾與政府之間的信息鴻溝也導(dǎo)致政府信任度的下降。(24)Porumbescu, G. A., Cucciniello, M., &Gil—Garcia, J. R. Accounting for citizens when explaining open government effectiveness[J]. Government Information Quarterly, 2020,37(02):101451.

既有研究對本研究有重要啟發(fā),為本研究奠定了分析的基礎(chǔ),然而,既有研究依然有進(jìn)一步拓展的空間。其中,全過程人民民主的研究多聚焦于規(guī)范層面、宏觀層面的研究,中觀、微觀的層面機(jī)制研究有待深化拓展。而在全過程人民民主的實(shí)踐過程中,對于民意回應(yīng)機(jī)制的優(yōu)秀個(gè)案研究還不是很豐富。實(shí)際上,民意回應(yīng)的關(guān)鍵在政府,構(gòu)建民意回應(yīng)機(jī)制需要系統(tǒng)思維,其涉及多層級政府、多個(gè)政府部門以及其他主體,需要將民意回應(yīng)的各個(gè)環(huán)節(jié)整合起來,形成民意回應(yīng)的全過程管理閉環(huán),提高民意的協(xié)同處置能力,推動(dòng)民意轉(zhuǎn)化為公共政策,尤其是多部門的政策協(xié)同,實(shí)現(xiàn)民意表達(dá)與政府回應(yīng)的動(dòng)態(tài)平衡。為此,在既有研究基礎(chǔ)上,本文以杭州市的“民呼我為”實(shí)踐為案例,深入剖析協(xié)同回應(yīng)民意的機(jī)制,拓展全過程人民民主的實(shí)現(xiàn)路徑。

二、民意協(xié)同回應(yīng)機(jī)制建設(shè)的理論維度

民意回應(yīng)機(jī)制建設(shè)是全過程人民民主的實(shí)踐形式。建立從民意表達(dá)到各部門協(xié)同處置的全過程民意回應(yīng)機(jī)制,是構(gòu)建政府與民眾的良性互動(dòng)關(guān)系,是全過程人民民主在實(shí)踐層面的一個(gè)關(guān)鍵問題。民意回應(yīng)不僅強(qiáng)調(diào)暢通民意表達(dá)渠道,實(shí)現(xiàn)人類民主的共同價(jià)值,而且強(qiáng)調(diào)民意的快速響應(yīng)、民意直達(dá)、問題處置、源頭治理等環(huán)節(jié)的全過程管理和效率導(dǎo)向,在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)政治合法性與管理有效性的統(tǒng)一。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào):“如何把民主價(jià)值和理念轉(zhuǎn)化為科學(xué)有效的制度安排,轉(zhuǎn)化為具體現(xiàn)實(shí)的民主實(shí)踐,需要注重歷史和現(xiàn)實(shí)、理論和實(shí)踐、形式和內(nèi)容有機(jī)統(tǒng)一,找到正確的體制機(jī)制和方式方法?！?25)習(xí)近平談治國理政:第四卷[M].北京:外文出版社,2022:258.實(shí)際上,作為全過程人民民主的實(shí)踐形式,民意回應(yīng)機(jī)制是一個(gè)不斷拓展發(fā)展的過程。其中,系統(tǒng)思維、過程管理、協(xié)同處置是民意回應(yīng)機(jī)制的核心。

民意是社會(huì)治理生態(tài)的綜合表征,內(nèi)生于社會(huì)環(huán)境之中,是個(gè)系統(tǒng)性問題。登哈特認(rèn)為公共行政最重要的并且最有價(jià)值的就是為公民服務(wù)以增進(jìn)共同的利益。(26)[美]珍妮特·V.登哈特,羅伯特·B.登哈特.新公共服務(wù):服務(wù),而不是掌舵[M].丁煌,譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2004:2.因此,應(yīng)當(dāng)運(yùn)用系統(tǒng)思維,構(gòu)建環(huán)環(huán)相扣、緊密結(jié)合的全過程民意回應(yīng)的組織體系,增強(qiáng)多跨協(xié)同的民意回應(yīng)能力。在實(shí)踐中,地方民意回應(yīng)機(jī)制建設(shè),往往始于拓寬民意表達(dá)渠道,廣泛收集民意,在收集民意基礎(chǔ)上,不斷完善或重塑民意處置的流程,以及將民意上升到政府議程,推動(dòng)決策出臺,優(yōu)化資源配置,提升民意處置能力。實(shí)際上,地方政府有意無意地運(yùn)用系統(tǒng)思維和方法,探索完善民意協(xié)同回應(yīng)機(jī)制,推動(dòng)全過程人民民主地方實(shí)踐中的主體合力、程序合力形成。

民意回應(yīng)機(jī)制的核心是民意回應(yīng)各環(huán)節(jié)的全過程管理。民意的全過程回應(yīng)機(jī)制以人民為中心、以問題為導(dǎo)向,將民意回應(yīng)貫穿于社會(huì)問題的出現(xiàn)、議程設(shè)定、決策、執(zhí)行、評估和預(yù)防等政策全周期,強(qiáng)調(diào)回應(yīng)過程的管理,重塑民意回應(yīng)的各個(gè)環(huán)節(jié),推動(dòng)民意協(xié)同回應(yīng)過程與全過程人民民主各鏈條的有機(jī)耦合。學(xué)者肖濱認(rèn)為推動(dòng)從匯集民意、落實(shí)民意到反饋民意的運(yùn)作流程,其實(shí)質(zhì)是協(xié)同回應(yīng)民意的過程。(27)肖濱. 協(xié)同回應(yīng)民意:在地方治理的合法性與有效性之間搭建橋梁——以杭州“民意直通車”為例的分析[J].西華師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版), 2021(02):13—21.本質(zhì)上,民意的全過程回應(yīng)是對回應(yīng)的各個(gè)環(huán)節(jié)的組織與協(xié)調(diào),是組織創(chuàng)新的過程。在穩(wěn)定的制度環(huán)境中,數(shù)字技術(shù)和組織創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)組織協(xié)調(diào)、推動(dòng)全過程管理的兩種基本方式。運(yùn)用數(shù)字技術(shù),強(qiáng)化和延伸民意回應(yīng)的鏈條,推動(dòng)跨部門、跨領(lǐng)域、跨層級協(xié)同,實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理,通過數(shù)據(jù)共享實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)治理。(28)陳彩娟.數(shù)據(jù)賦能全鏈條治理:市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的路徑選擇[J].中共杭州市委黨校學(xué)報(bào), 2020(05):45—53.與技術(shù)創(chuàng)新相似,組織創(chuàng)新能夠?qū)⑸a(chǎn)要素整合起來,轉(zhuǎn)變成生產(chǎn)力。(29)[美]艾倫·格林斯潘,阿德里安·伍爾德里奇.繁榮與衰退:一部美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展史[M].束宇,譯.北京:中信出版社,2019:113.創(chuàng)新民意收集機(jī)制和民意表達(dá)機(jī)制是全過程管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在創(chuàng)新民意表達(dá)機(jī)制的基礎(chǔ)上,杭州等地不斷拓展全過程民意回應(yīng)機(jī)制,整合民意表達(dá)渠道,變“多頭”受理為“一口”受理,重塑民意回應(yīng)的流程,從“受理—匯總—處置—反饋”拓展為“受理—匯總—處置—反饋—評價(jià)—運(yùn)用”,實(shí)施民意回應(yīng)的閉環(huán)管理,構(gòu)建民意直通黨委政府的渠道,開通了一系列兼具上報(bào)、督辦、反饋功能的民意直達(dá)的機(jī)制。

高效處置民意是民意的全過程協(xié)同回應(yīng)機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。高效處置民意往往涉及跨越公私部門、跨越公共部門不同層級的界限,開展跨部門跨層級的決策、執(zhí)行、監(jiān)督的政策過程中(30)Emerson, K., T. Nabatchi, and S. Balogh.“An integrative framework for collaborative governance. ”Journal of Public Administration Research and Theory[J].2012, 22(01):1—29.;跨部門跨層級回應(yīng)民意也是一種制度安排,強(qiáng)調(diào)參與者正式的、以共識為導(dǎo)向的、審慎的集體決策過程(31)Ansell, C., and A. Gash. Collaborative governance in theory and practice [J].Journal of Public Administration Research and Theory,2007(04):543—571.。作為落實(shí)民意的方式,跨部門跨層級回應(yīng)民意強(qiáng)調(diào)將落實(shí)民意納入政策體系和政策過程,以機(jī)制創(chuàng)新將涉及回應(yīng)民意的多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)治理主體組織起來開展跨界合作,再造流程、整合資源、凝聚合力,推動(dòng)民意回應(yīng)機(jī)制的系統(tǒng)性重塑。在地方創(chuàng)新實(shí)踐中,跨部門跨層級的民意回應(yīng)機(jī)制要求發(fā)揮數(shù)字技術(shù)重塑民意回應(yīng)的機(jī)制,善用數(shù)字技術(shù)重塑民意處置機(jī)制,變多頭交辦為統(tǒng)一交辦,變?nèi)罕姳粍?dòng)等待為應(yīng)用主動(dòng)推送,實(shí)時(shí)跟蹤民意訴求辦理進(jìn)度,以及對辦理結(jié)果開展評價(jià)。需要指出,圍繞民生實(shí)事、關(guān)鍵小事,在暢通民意表達(dá)渠道的基礎(chǔ)上,需要將民意納入政策過程,建立直達(dá)決策中樞的信息通道,通過民主協(xié)商、民主監(jiān)督、民主決策,推動(dòng)協(xié)同處置、綜合治理民意直指的社會(huì)問題,實(shí)現(xiàn)源頭治理。

民意回應(yīng)是不斷變化和拓展的過程,始終處于民主與效率、合法性與有效性的不斷平衡中。這種平衡受到全過程管理與協(xié)同治理的調(diào)節(jié),推動(dòng)民意回應(yīng)機(jī)制的演進(jìn);如果民意表達(dá)與民意回應(yīng)保持同步,民意表達(dá)在處置能力的范圍內(nèi),那么,政府與民眾將實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng);當(dāng)民意表達(dá)與民意回應(yīng)不同步,尤其是民意表達(dá)超出處置能力,那么,政府與民眾的良性互動(dòng)關(guān)系將會(huì)扭轉(zhuǎn)。因此,民意協(xié)同回應(yīng)機(jī)制在地方民主實(shí)踐中,會(huì)不斷追求制度合法性與治理有效性的有機(jī)統(tǒng)一。

三、“民呼我為”:民意協(xié)同回應(yīng)機(jī)制的杭州探索

為應(yīng)對日增長的民意訴求,杭州市不斷探索創(chuàng)新了一系列做法,其中,杭州市“民呼我為”實(shí)踐成為民意回應(yīng)的典型做法,充分體現(xiàn)了全過程人民民主的核心理念。在民意回應(yīng)上,圍繞建設(shè)民意的全過程協(xié)同回應(yīng)機(jī)制,杭州市聚焦民意表達(dá)、民意處置、民意轉(zhuǎn)化等關(guān)鍵環(huán)節(jié),通過體制機(jī)制改革和數(shù)字賦能,再造民意回應(yīng)的流程,努力保持民意表達(dá)與民意回應(yīng)的同步,提升民意的處置能力,實(shí)現(xiàn)政府與民眾的良性互動(dòng)、政治合法性與行政有效性的有機(jī)統(tǒng)一。

(一)創(chuàng)新民意表達(dá)和民意收集渠道,推動(dòng)實(shí)現(xiàn)民主表達(dá)

民意表達(dá)和民意收集是民意的全過程協(xié)同回應(yīng)的首要環(huán)節(jié)。由于歷史文化、民主素養(yǎng)以及具體體制機(jī)制安排的影響,民意表達(dá)不暢依然是非常突出的問題,創(chuàng)新民意表達(dá)和建設(shè)政府民意收集機(jī)制,是政府與民眾良性互動(dòng)的前提。杭州市的“民呼我為”模式作為暢通民意表達(dá)和民意收集的渠道,成為黨委政府收集民意、回應(yīng)民意的體系化、制度性安排。

1.拓寬和整合民意表達(dá)渠道。在杭州“民呼我為”機(jī)制中,媒體具備了與傳統(tǒng)的媒體理論完全不同的功能,不僅是民意收集的渠道,而且已經(jīng)成為“多元參與,共同治理”架構(gòu)中的組成部分。在這個(gè)架構(gòu)中,媒體是民意表達(dá)的載體,是連接市民和政府的橋梁,更作為治理主體參與到城市治理中。這就完全改變了傳統(tǒng)媒體理論對媒體或“對立”或“依附”的二元角色定位,將媒體納入治理主體之中?！拔覀儓A桌會(huì)”“問計(jì)于民”“杭網(wǎng)議事廳”等欄目,大多具備集合多方主體共同探討城市治理方略和方法的功能,在引導(dǎo)政府與民眾開展建設(shè)性對話和良性互動(dòng)過程中,提供凝聚社會(huì)共識、實(shí)現(xiàn)民情民意向公共訴求轉(zhuǎn)化的渠道,減少民眾意見的非常態(tài)表達(dá)。通過“民呼我為”機(jī)制的有序引導(dǎo)和組織,市民、媒體與部門之間減少了對立和沖突,民意問題從單純訴求表達(dá)到協(xié)同尋求解決辦法,推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了城市治理主體的協(xié)同。

2.創(chuàng)新民情的收集渠道?！懊窈粑覟椤睓C(jī)制整合了杭州市級層面各類已有民情民意收集渠道,包括杭州電視臺的“我們圓桌會(huì)”“民情觀察室”“今日關(guān)注”,杭州廣播電臺的“民情熱線”、杭州網(wǎng)的“杭網(wǎng)議事廳”、都市快報(bào)的“問計(jì)于民”、19樓網(wǎng)站的“網(wǎng)言網(wǎng)事”等媒體類民意渠道,“人大代表聯(lián)絡(luò)站”“政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)站”“人民建議征集”“公述民評”電視問政、杭州市信訪局12345市長熱線等部門類民意渠道。在市級層面成立協(xié)調(diào)小組,設(shè)有辦公室負(fù)責(zé)日常運(yùn)轉(zhuǎn)。在媒體和部門報(bào)送信息基礎(chǔ)上,協(xié)調(diào)小組辦公室負(fù)責(zé)民意問題研判、編輯專報(bào)和進(jìn)度跟蹤,共同推動(dòng)民意辦理。此外,在六個(gè)城區(qū)街道設(shè)立“民意小圓桌”,共建基層民意渠道,實(shí)現(xiàn)黨委政府與基層社區(qū)的民意直通。通過整合民意渠道,重建民意收集機(jī)制,改變了民意表達(dá)渠道單一狀況,形成民意表達(dá)的多元均衡渠道。

(二)推動(dòng)機(jī)制優(yōu)化,再造民意回應(yīng)的流程

習(xí)近平總書記指出:“我國全過程人民民主實(shí)現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一,是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主,是最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會(huì)主義民主。”(32)習(xí)近平談治國理政:第四卷[M].北京:外文出版社,2022:260—261.在民意回應(yīng)機(jī)制探索中,關(guān)鍵問題是流程的整體再造。傳統(tǒng)官僚體制強(qiáng)調(diào)職能分工和部門之間的邊界,在回應(yīng)民意時(shí)往往陷入碎片化管理之中,基于事本位的部門本位主義,成為制約民意回應(yīng)的硬約束。為破解部門分工帶來的碎片化以及碎片化導(dǎo)致回應(yīng)低效等問題,杭州市從民意回應(yīng)的體制機(jī)制改革切入,再造民意回應(yīng)的流程。

1.聚焦回應(yīng)機(jī)制,實(shí)施民意回應(yīng)的閉環(huán)管理?！懊窈粑覟椤睓C(jī)制構(gòu)建了民意從收集、處置到反饋的完整閉環(huán)。特別在民意反饋階段,個(gè)案問題辦理情況通過各渠道進(jìn)行直接反饋,共性問題辦理情況通過媒體公開宣傳報(bào)道,保障人民群眾的“知情權(quán)”,一定程度減少了潛在的矛盾和投訴。如2019年春,相關(guān)媒體通過專報(bào)反映了市區(qū)部分路段的“無主樹”遮擋市民采光權(quán)問題后,杭州市園文局聯(lián)合市城管局制定了針對公共道路“無主樹”“樹木孤島”的長效管理機(jī)制,并聯(lián)合都市快報(bào)、杭州網(wǎng)每年春季主動(dòng)推送相關(guān)信息,告知市民遇到同類問題的處理流程和反映渠道。通過組織人大代表、政協(xié)委員、院校學(xué)者、媒體記者、基層工作者等社會(huì)各界民意代表,通過專題“民意體驗(yàn)”活動(dòng),到現(xiàn)場檢視部門工作,與部門直接對話,實(shí)現(xiàn)“體驗(yàn)問計(jì)”“體驗(yàn)問效”。民意代表通過與部門的直接溝通,轉(zhuǎn)達(dá)公眾訴求。部門面對少數(shù)代表背后無形的群體性公眾壓力,既有動(dòng)力展現(xiàn)當(dāng)下的問題辦理成效,也會(huì)積極聽取代表意見,推動(dòng)源頭治理。

2.重塑民意回應(yīng)的流程,提升黨政機(jī)關(guān)治理效能。拓展受理流程,把“受理—匯總—處置—反饋”小閉環(huán)拓展為“受理—匯總—處置—反饋—評價(jià)—運(yùn)用”大閉環(huán),群眾可實(shí)時(shí)在線查看進(jìn)度流程,并進(jìn)行滿意度評價(jià),評價(jià)結(jié)果納入部門和屬地的績效考核。貫通區(qū)縣平臺,“民呼我為”數(shù)字平臺與基層治理四平臺打通后,按照扁平高效、就近便民、快速響應(yīng)、即時(shí)處置的原則,下沉執(zhí)法資源到鎮(zhèn)街、村社,通過事項(xiàng)授權(quán)、鎮(zhèn)街吹哨、部門報(bào)到的方式,即時(shí)就近受理處置、回應(yīng)反饋民意訴求,實(shí)現(xiàn)了治理資源線上線下融合、部門條塊貫通協(xié)同。拓展受理深度,把具體訴求回應(yīng)拓展為助力科學(xué)民主決策,在更深層次、更大范圍回應(yīng)民意,借助大數(shù)據(jù)分析技術(shù),對海量民意信息進(jìn)行碰撞挖掘,找出城市運(yùn)行內(nèi)在的規(guī)律性、潛在性、共性問題,不斷提升公共管理和服務(wù)的精準(zhǔn)性、有效性。比如,通過同類訴求不同時(shí)段波動(dòng)分析,發(fā)現(xiàn)周期性民意訴求,提前預(yù)警相關(guān)部門和屬地,以便盡早研判應(yīng)對。再如,匯總形成民意熱點(diǎn)榜,提醒職能部門采取措施,對群眾滿意度排名靠后的單位予以督促整改。

3.不斷完善全過程民意回應(yīng)的制度,提升民意回應(yīng)效能的穩(wěn)定性。完善主辦協(xié)辦、一件雙交和上下貫通、雙向流轉(zhuǎn)機(jī)制,重塑業(yè)務(wù)流程規(guī)范,市級層面負(fù)責(zé)統(tǒng)籌指導(dǎo)、督辦落實(shí)、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、應(yīng)急處置,承接辦理區(qū)縣上報(bào)的疑難復(fù)雜問題,或事權(quán)不在區(qū)縣一級,應(yīng)由市直部門辦理的事項(xiàng);區(qū)縣層面以鎮(zhèn)街為主體,通過事項(xiàng)授權(quán),鎮(zhèn)街吹哨、部門報(bào)到的方式,即時(shí)就近承接辦理和回應(yīng)反饋民意訴求。健全完善首問負(fù)責(zé)、限時(shí)辦結(jié)、服務(wù)承諾、責(zé)任追究、黃牌警告等制度,對群眾反映的高頻事項(xiàng)和突出問題,分級分類,逐一梳理,明確責(zé)任單位(屬地)、辦理程序和時(shí)限要求,需要跨部門、跨層級聯(lián)辦的,明確牽頭單位(屬地)和配合部門,重大疑難復(fù)雜事項(xiàng)提級辦理。開展效能指數(shù)構(gòu)建和實(shí)時(shí)監(jiān)測,對民意訴求辦理準(zhǔn)確率、辦結(jié)率、滿意率進(jìn)行量化考核,實(shí)現(xiàn)效能黃牌警告一鍵直達(dá)部門,確保民意辦理的有效性。開展“推諉”指數(shù)評價(jià)。落實(shí)首問負(fù)責(zé)制,對推諉扯皮的屬地和部門晾曬通報(bào),確保民意問題辦理實(shí)效。

(三)數(shù)字賦能優(yōu)化民意回應(yīng)的流程,提高民意回應(yīng)的質(zhì)效

數(shù)字技術(shù)具有雙向賦權(quán)的特征,分別向民眾和政府賦權(quán)。鄭永年認(rèn)為由于社會(huì)和國家從技術(shù)的雙向賦權(quán)中受益,互聯(lián)網(wǎng)為拉近國家和社會(huì)的距離創(chuàng)造了一個(gè)基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)。(33)鄭永年.技術(shù)賦權(quán):中國的互聯(lián)網(wǎng)、國家與社會(huì)[M].邱道隆,譯.北京:東方出版社,2014:15.數(shù)字技術(shù)雙向賦權(quán)的前提是流程的優(yōu)化和再造。在民意信息專報(bào)工作機(jī)制基礎(chǔ)上,杭州市善用技術(shù)手段,建立“民呼我為”數(shù)字平臺,優(yōu)化民意回應(yīng)流程,實(shí)現(xiàn)了民意訴求“一個(gè)口子受理”,民意處置“一個(gè)主體交辦”,民意回應(yīng)“一個(gè)平臺反饋”,推動(dòng)了黨委政府內(nèi)部的系統(tǒng)協(xié)同、機(jī)制協(xié)同和組織協(xié)同,加快了黨委政府的一體化轉(zhuǎn)型,真正發(fā)揮了數(shù)字化改革“牽一發(fā)動(dòng)全身”的撬動(dòng)作用。

1.構(gòu)建全覆蓋的民意受理機(jī)制。杭州的“民呼我為”數(shù)字平臺堅(jiān)持全流程全周期改革思路,突出跨部門跨層級協(xié)同,通過系統(tǒng)功能應(yīng)用集成,在民意回應(yīng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)上實(shí)現(xiàn)改革突破。變用戶重復(fù)注冊為一個(gè)賬號通用。原有各渠道均需要用戶分別注冊賬號,賬號之間互不通用。“民呼我為”數(shù)字平臺建立后,各渠道互認(rèn)共享用戶在城市大腦或者在浙里辦APP注冊的賬戶,用戶一次登錄后,可任意選擇渠道入口,不需要重復(fù)注冊、多次登錄。變“多頭”受理為“一口”受理?！懊窈粑覟椤睌?shù)字平臺服務(wù)端界面設(shè)置分類版塊,共匯集十多個(gè)民意受理端口。信訪版塊為12345政務(wù)熱線,媒體版塊有“我們圓桌會(huì)”“今日關(guān)注”“杭網(wǎng)議事廳”等媒體欄目,部門版塊有城管的“城市治理有獎(jiǎng)舉報(bào)”,網(wǎng)絡(luò)問政版塊有“人民建議征集”“公述民評”等網(wǎng)絡(luò)問政渠道。特別設(shè)置區(qū)縣頻道,確保民意訴求可直達(dá)基層,已接入拱墅區(qū)、富陽區(qū)等區(qū)縣級民意受理端口。通過整合歸集全市范圍內(nèi)部門和媒體的網(wǎng)上咨詢、報(bào)料、舉報(bào)等入口,使用者登錄后可按照實(shí)際需求選擇版塊和具體入口,實(shí)現(xiàn)一個(gè)頁面統(tǒng)一受理群眾訴求,減少民意訴求多頭反映、多頭受理。

2.重塑民意流轉(zhuǎn)交辦機(jī)制。通過“民呼我為”數(shù)字平臺改變以往民意多頭受理交辦為統(tǒng)一受理交辦,民意訴求統(tǒng)一受理后,根據(jù)民意類型,交辦類民意訴求系統(tǒng)根據(jù)訴求內(nèi)容和預(yù)設(shè)字段進(jìn)行比對,自動(dòng)分派給責(zé)任單位,實(shí)時(shí)跟蹤辦理進(jìn)度,動(dòng)態(tài)監(jiān)測辦結(jié)率、重復(fù)交辦率、滿意度等辦理實(shí)效。有效解決了媒體類渠道缺乏閉環(huán)管理能力、民意辦理質(zhì)量和效率不可控、多頭受理帶來的多頭辦理、重復(fù)辦理等問題,提升了黨委政府一體化、整體性回應(yīng)民意能力。變?nèi)罕姳粍?dòng)等待為應(yīng)用主動(dòng)推送。頁面除投訴反映功能外,還可以進(jìn)行政策查詢和在線咨詢。用戶既往訴求的受理情況、辦理節(jié)點(diǎn)、辦結(jié)情況等信息,系統(tǒng)按進(jìn)度自動(dòng)推送反饋用戶,用戶可在線實(shí)時(shí)查詢、即時(shí)評價(jià)。改變了以往電話投訴后,需要再次電話查詢進(jìn)度的被動(dòng)狀態(tài),極大提升了民意回應(yīng)反饋效率,增強(qiáng)了反映人的知情權(quán)、獲得感和滿意度。變訴求延時(shí)回應(yīng)為即知即辦。通過市、區(qū)兩級貫通,應(yīng)由基層屬地辦理的民意問題不再經(jīng)由省、市、區(qū)層層流轉(zhuǎn),一經(jīng)受理即由區(qū)縣平臺交辦給鎮(zhèn)街,大幅縮短流轉(zhuǎn)時(shí)間,提升辦理效率,破解了信息逐級報(bào)送造成的誤差和滯后問題,做到隨時(shí)接收民意、即時(shí)辦理回應(yīng)。

(四)創(chuàng)新民意處置機(jī)制,探索分層分類處理

民意處置是民意的全過程協(xié)同回應(yīng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。杭州市根據(jù)民意的來源,探索民意的分層分類處理。民意按來源主要分為兩類,一類是自上而下交辦,由設(shè)在黨委部門的專設(shè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)整合各民意渠道,圍繞抗疫復(fù)工、公共場所服務(wù)提升、數(shù)字化改革等市民群眾關(guān)心的問題和牽涉全市發(fā)展的重大主題,主動(dòng)開展專題民意征集,為問題辦理營造了社會(huì)共識和輿論氛圍,實(shí)現(xiàn)“問需于民”“問計(jì)于民”。還有一類是自下而上由各媒體、基層組織或部門通過電話、電視、網(wǎng)站、報(bào)紙、APP等渠道收集的關(guān)注度較高、影響面較廣的熱點(diǎn)、難點(diǎn)民意問題。收集的民意按照分層分類要求,簡單的個(gè)案問題由各民意渠道自行推動(dòng)解決。對單個(gè)民意渠道難以推動(dòng)辦理的個(gè)案問題和涉及面較廣、牽涉部門較多的共性問題,經(jīng)梳理以專報(bào)形式報(bào)送黨政領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)辦理。進(jìn)入辦理階段的民意問題,引導(dǎo)部門采用“我們圓桌會(huì)”“社區(qū)小圓桌”等各類民主協(xié)商機(jī)制,促成黨政部門、社會(huì)公眾、專家學(xué)者等不同主體開展協(xié)商對話,剖析問題、探尋共識,在此基礎(chǔ)上形成行動(dòng)方案。民意專設(shè)機(jī)構(gòu)按照一定的周期要求開展問題辦理情況跟蹤督辦,對進(jìn)度滯后的問題進(jìn)行再交辦。對于辦理成效顯著的問題,通過媒體開展宣傳推廣,對辦理部門予以正面激勵(lì)。通過這樣的機(jī)制安排,根據(jù)問題難度,精準(zhǔn)配置相應(yīng)渠道資源,確保社會(huì)和行政成本降低的同時(shí),提升民意問題辦理成效,推動(dòng)社會(huì)共識達(dá)成。

(五)創(chuàng)新民意轉(zhuǎn)化機(jī)制,推動(dòng)政策協(xié)同

推動(dòng)民意向政策轉(zhuǎn)化是實(shí)現(xiàn)源頭治理的重要渠道。“民呼我為”機(jī)制不但重視單個(gè)渠道的民意收集,更側(cè)重通過專報(bào)機(jī)制,把分散化的民眾意見匯聚轉(zhuǎn)化成為清晰、共性的政策訴求,為回應(yīng)民眾關(guān)切問題提供制度化保障。對于通過各民意渠道匯總而來的問題,當(dāng)基層單位或職能部門無法按照已有流程妥善解決,涉及部門聯(lián)動(dòng)或體制、機(jī)制類問題時(shí),經(jīng)梳理提煉,部分問題得以通過配套政策創(chuàng)新從全市層面統(tǒng)籌解決。如“僵尸車”管理,經(jīng)多家媒體集中曝光,并經(jīng)信息?？从澈?市城管局與市公安局等十個(gè)部門聯(lián)合制定“僵尸車”管理辦法,明確了“僵尸車”的處理流程和多部門協(xié)作機(jī)制?；疖嚃|站管理難問題經(jīng)?？从澈?連續(xù)三年納入全市改革攻堅(jiān)內(nèi)容,推動(dòng)了火車東站從交通治理到整體治理的改革轉(zhuǎn)型。2021年初圍繞數(shù)字化改革需求和建議,聯(lián)動(dòng)各民意渠道,針對企業(yè)、群眾和基層工作人員開展問卷調(diào)查,從回收的2700余條意見建議中提煉了100項(xiàng)內(nèi)容,涉及公共管理、公共服務(wù)、行政執(zhí)法、基層減負(fù)、跨區(qū)域政務(wù)協(xié)同等諸多領(lǐng)域。經(jīng)交辦和督查,多項(xiàng)建議轉(zhuǎn)化為數(shù)字化改革具體項(xiàng)目,推動(dòng)了多個(gè)領(lǐng)域的改革突破,形成了一批由民意問題轉(zhuǎn)化為改革舉措的典型案例。

需要指出的是,杭州市“民呼我為”模式構(gòu)建的民意協(xié)同回應(yīng)機(jī)制,為觀察現(xiàn)代政治文明多樣性、彰顯中國特色社會(huì)主義政治制度價(jià)值和優(yōu)勢提供了地方樣本,是推進(jìn)市域治理體系和治理能力現(xiàn)代化,實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代政府的整體化、數(shù)字化轉(zhuǎn)型,實(shí)現(xiàn)治理合法性和有效性統(tǒng)一的創(chuàng)新探索。

四、民意協(xié)同回應(yīng)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

在實(shí)踐探索中,民意的全過程協(xié)同回應(yīng)機(jī)制從政府側(cè)增加協(xié)同回應(yīng)能力,實(shí)現(xiàn)民意表達(dá)與政府回應(yīng)的相對動(dòng)態(tài)平衡,一定程度上解決了群眾急難愁盼的問題,提高了民眾的獲得感,增強(qiáng)民眾對政府的信任度和認(rèn)可度。然而,在全過程人民民主的背景中,實(shí)現(xiàn)民意表達(dá)與政府回應(yīng)的平衡需要諸多條件的支撐,復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)往往導(dǎo)致民意表達(dá)與政府回應(yīng)的失衡,存在民意訴求的增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出政府能力提升的速度、民意數(shù)據(jù)共享難、民意處置主體協(xié)同機(jī)制不完善等問題。

(一)民意訴求的增速與民意回應(yīng)能力之間存在張力

民意表達(dá)和回應(yīng)能力的不同步帶來的挑戰(zhàn)依然是主要問題。隨著表達(dá)渠道的拓展和暢通,反而誘導(dǎo)民意訴求的增加,民意訴求的增速大于政府處置能力的提升速度,給政府帶來新的挑戰(zhàn)?！懊窈粑覟椤睌?shù)字平臺上線之初,線上民意投訴量明顯增加。特別是先行開通線上投訴入口的區(qū)縣,基層事項(xiàng)投訴量增加明顯,倒逼部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道重塑處置流程,整合處置力量,提升協(xié)同處理能力。隨著民意投訴量的增加,原本就存在的民意訴求與治理邊界的錯(cuò)位問題也隨之凸顯。特別在行政執(zhí)法過程中,行政執(zhí)法邊界和民意訴求難以一一對應(yīng),如廣場舞問題,市民投訴音樂嘈雜,但行政執(zhí)法要求超過一定分貝才能處理,市民的主觀感受與行政執(zhí)法的客觀標(biāo)準(zhǔn)之間難以匹配,往往造成“投訴容易處置難”“投訴容易滿意難”。另外,部分民意訴求本身有其對立性,如老舊小區(qū)加梯,高樓層居民希望通過加梯提高生活質(zhì)量,低樓層居民因采光、噪聲等影響堅(jiān)決反對改造,該類事件非執(zhí)法事項(xiàng),而是需要街道社區(qū)通過組織基層協(xié)商,引導(dǎo)居民達(dá)成共識,否則極易引發(fā)長期、反復(fù)投訴,因而更為考驗(yàn)黨政部門聯(lián)動(dòng)社會(huì)主體協(xié)同處置能力。

(二)條線層級分割下民意數(shù)據(jù)共享存在體制性障礙

現(xiàn)代信息技術(shù)背景下,采用數(shù)字技術(shù)對民意內(nèi)容開展匯集、分析、加工是黨委政府進(jìn)行民意協(xié)同回應(yīng)的重要內(nèi)容,本質(zhì)上也是現(xiàn)代政府實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、開展數(shù)字治理必然要求。開展數(shù)字治理的前提是民意數(shù)據(jù)的充分共享,但受限于條線、層級分割的體制性障礙,民意數(shù)據(jù)往往難以實(shí)現(xiàn)充分共享。從類型看,市域范圍內(nèi)同級橫向部門之間,往往因共同的考核壓力或激勵(lì)機(jī)制,更具有打破條線壁壘開展數(shù)據(jù)共享的意愿和動(dòng)力,但縱向上,省級及國家部委層面各類平臺、系統(tǒng)之間往往壁壘森嚴(yán),甚至因相關(guān)政策法律等制度性壁壘的存在,造成民意數(shù)據(jù)難以在市域?qū)用娅@得充分共享,因而難以開展基于民意大數(shù)據(jù)分析的市域治理協(xié)同回應(yīng),難以真正實(shí)現(xiàn)高效協(xié)同的源頭治理。

(三)民意分析結(jié)果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用有待機(jī)制性支撐

民意分析是民意轉(zhuǎn)化為政府治理行為和公共政策產(chǎn)品的重要一環(huán)。特別是大數(shù)據(jù)時(shí)代,民意反映呈現(xiàn)自發(fā)、即時(shí)、碎片、多渠道、海量化特點(diǎn),數(shù)據(jù)完整性、數(shù)據(jù)真實(shí)性、冗余數(shù)據(jù)的存在,增加了數(shù)據(jù)甄別、清洗、加工和應(yīng)用的難度,意味著需要設(shè)計(jì)更為有力的激勵(lì)機(jī)制,以提升地方政府加強(qiáng)民意分析結(jié)果向公共政策轉(zhuǎn)化的動(dòng)力?！懊窈粑覟椤睌?shù)字平臺建設(shè)上線后,一定程度提升了黨委政府內(nèi)部渠道的民意數(shù)據(jù)全面性和時(shí)效性問題。但在目前的考核體系下,針對個(gè)案問題的辦理辦結(jié)和滿意度評價(jià)仍是主流,依靠大數(shù)據(jù)技術(shù)和統(tǒng)計(jì)分析工具,智能分析與人工研判相結(jié)合,挖掘、提煉“具體民意”中潛藏的規(guī)律性、周期性、具有決策參考價(jià)值的內(nèi)容,實(shí)現(xiàn)源頭治理、投訴減量、治理效能提升尚未成為主要目標(biāo),民意分析質(zhì)量和民意分析結(jié)果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用有待機(jī)制性支撐。

(四)跨領(lǐng)域跨部門跨層級協(xié)同回應(yīng)存在體制性困難

不同民意渠道辦理標(biāo)準(zhǔn)、流程、時(shí)限不統(tǒng)一,辦理力量、質(zhì)量參差不齊,導(dǎo)致黨委政府難以全面掌握民意問題,一些訴求無法得到及時(shí)、實(shí)質(zhì)性解決和回應(yīng),影響市民群眾的滿意度獲得感,也影響公共部門的公信力。一是部門類民意渠道大多實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理,民意處置結(jié)果納入督查考核體系,具有一定的強(qiáng)制性,但一些具有公共建議類問題需要較長周期開展協(xié)商、研判,并不適合封閉在部門閉環(huán)內(nèi)處理。對一些熱點(diǎn)問題,部門渠道往往反應(yīng)滯后,在熱點(diǎn)問題逐步發(fā)酵后再作被動(dòng)回應(yīng),一定程度影響黨委政府公信力。二是部門之間協(xié)同難。部門指向明確的個(gè)案問題相對容易處理,而涉及面廣、牽涉主體較多的面上問題、共性問題,以及因法律法規(guī)政策支撐不足引發(fā)的問題,因部門各自使用的數(shù)字化執(zhí)法平臺不同,數(shù)據(jù)分散在不同部門,難以及時(shí)識別、研判,部門之間難以形成協(xié)同攻堅(jiān)力量,導(dǎo)致多頭交辦、重復(fù)辦理,難以實(shí)現(xiàn)源頭治理,也難以進(jìn)行績效評價(jià)。黨政部門與人大、政協(xié)未能建立數(shù)據(jù)共享機(jī)制,只能“一事一議”,流程冗長,部門的立法需求與人大、政協(xié)的提案、建議無法及時(shí)匹配對接。三是條塊協(xié)同方面,平臺、機(jī)制支撐不足。以信訪數(shù)據(jù)為例,目前省級統(tǒng)建平臺要求所有信訪數(shù)據(jù)全部進(jìn)入省級平臺后,再流轉(zhuǎn)交辦至相關(guān)部門和屬地處置。本來屬于基層即時(shí)回應(yīng)的大量事項(xiàng)通過省、市、區(qū)層層流轉(zhuǎn)后,再回到街鎮(zhèn)、村社,甚至物業(yè)小區(qū)單元處理解決,導(dǎo)致反饋流程長,處理效率低。民意問題流轉(zhuǎn)交辦過程既需要省、市、區(qū)、街鎮(zhèn)等跨層級協(xié)同,也需要部門和屬地之間的條塊協(xié)同。目前,綜合執(zhí)法已在浙江全省鋪開,部門和屬地的職責(zé)、權(quán)限也通過清單化梳理作了初步界定,減少了回應(yīng)不及時(shí)、推諉扯皮現(xiàn)象,但如何強(qiáng)化條與塊的協(xié)同回應(yīng)能力,真正落實(shí)“街鎮(zhèn)吹哨、部門報(bào)到”仍需進(jìn)一步的機(jī)制性支撐。

五、優(yōu)化民意協(xié)同回應(yīng)機(jī)制:推進(jìn)全過程人民民主的建議

民意的全過程協(xié)同回應(yīng)機(jī)制遇到的問題多是階段性問題,應(yīng)當(dāng)完善民意分類回應(yīng)機(jī)制,提升精準(zhǔn)回應(yīng)能力;加強(qiáng)民意數(shù)據(jù)分析利用,完善政策供給;深化民意協(xié)同回應(yīng)機(jī)制變革,推進(jìn)民意表達(dá)與民主協(xié)商的有機(jī)融合,保持民意表達(dá)與政府回應(yīng)的動(dòng)態(tài)平衡,不斷完善民意協(xié)同回應(yīng)機(jī)制,推進(jìn)實(shí)現(xiàn)全過程人民民主。

(一)以精準(zhǔn)回應(yīng)為導(dǎo)向細(xì)化民意分類回應(yīng)機(jī)制,充分保障群眾民主權(quán)益

根據(jù)民意回應(yīng)的難度和牽涉面,可將民意分為具體民意、政策民意和資源配置民意,按照三種民意的特點(diǎn)分層分類處置。具體民意是指與市民工作生活直接相關(guān)的屬公共利益范疇的問題,應(yīng)堅(jiān)持效率原則盡快解決。政策民意為市民對公共政策的評價(jià)和意見,對此類民意應(yīng)作精準(zhǔn)分析,根據(jù)分析結(jié)果及時(shí)調(diào)整公共政策。資源配置民意主要涉及市民對政府資源配置的合理性、合法性和配置效率的評價(jià)。雖然多數(shù)民眾對公共政策缺乏深入了解,難以對資源配置合理性給予專業(yè)性評價(jià),但無數(shù)民眾的心理感受和個(gè)體評價(jià)所形成的公眾意見和輿論導(dǎo)向,仍可以反映出公共資源配置的合理性。對此類民意應(yīng)充分重視,在充分研究基礎(chǔ)上調(diào)整公共資源配置方式和配置機(jī)制。

(二)以政策供給為導(dǎo)向加強(qiáng)民意數(shù)據(jù)的分析利用,不斷完善民主決策

一要加強(qiáng)民意數(shù)據(jù)研究,提供政策創(chuàng)新建議。公眾參與的最高形式是影響公共政策制定,無論是選舉民主制度還是協(xié)商民主制度,普通民眾受制于精力、能力、時(shí)間以及立場的限制,很難提出比較全面的政策方案。民意是公共政策制定的重要基礎(chǔ),但不是全部。公共政策以公共利益為根本價(jià)值取向,民意則大多代表了個(gè)體或少數(shù)群體利益,必須從海量的民意表達(dá)中甄別出真正代表公共利益的理性民意作為制定公共政策的依據(jù)。類似“民呼我為”辦公室這樣的樞紐型機(jī)構(gòu),要加強(qiáng)民意研究隊(duì)伍建設(shè),培養(yǎng)一批懂?dāng)?shù)據(jù)、會(huì)分析、能研究的專業(yè)型人才。加強(qiáng)與高校研究機(jī)構(gòu)的合作,運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)和數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法,構(gòu)建政策分析模型,對民意數(shù)據(jù)進(jìn)行深度分析和趨勢預(yù)測,提出政策咨詢建議,“以預(yù)測輔助決策”。二要擴(kuò)大民意數(shù)據(jù)的來源渠道,提高數(shù)據(jù)的真實(shí)性和權(quán)威性?！懊窈粑覟椤睌?shù)字平臺在進(jìn)一步整合集聚體制內(nèi)外相對穩(wěn)定的民意渠道同時(shí),還要通過數(shù)據(jù)抓取技術(shù)匯聚網(wǎng)絡(luò)自媒體的民意數(shù)據(jù),建立全量民意數(shù)據(jù)庫,進(jìn)一步提升數(shù)據(jù)質(zhì)量和容量,為民意數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)研判打造基礎(chǔ)。通過不同渠道的數(shù)據(jù)對比,對關(guān)鍵數(shù)據(jù)進(jìn)行驗(yàn)證,以獲得最真實(shí)的民眾需求表達(dá)。海量數(shù)據(jù)經(jīng)加工處理后,可以矯正單個(gè)部門信息偏差和部門偏見,讓公共部門的決策者了解民意的“全息圖像”,從而調(diào)整政策供給。

(三)以治理效能為導(dǎo)向加強(qiáng)民意表達(dá)與民主協(xié)商的融合,推動(dòng)社會(huì)共識達(dá)成

現(xiàn)代地方政府治理強(qiáng)調(diào)合法性和有效性的統(tǒng)一、民意回應(yīng)質(zhì)量和效率的統(tǒng)一。一要進(jìn)一步激活“民呼我為”機(jī)制中較為成熟的媒體類、部門類協(xié)商平臺,將“民呼我為”數(shù)字平臺提煉的公共訴求和共性問題,適時(shí)轉(zhuǎn)化為各類平臺的協(xié)商議題。通過聯(lián)動(dòng)相關(guān)政府部門、行業(yè)資深人士、政策和法律方面的專家、利益相關(guān)的市民代表開展對話協(xié)商,把分布在不同行業(yè)和領(lǐng)域的專業(yè)知識進(jìn)行匯總,通過協(xié)商和再創(chuàng)造,為社會(huì)問題提出創(chuàng)新性的解決方案。二要以信息聯(lián)動(dòng)為抓手,建立民意與人大代表和政協(xié)委員的對接機(jī)制?？啥ㄆ谑崂礤噙x“民呼我為”平臺收集的具有重要現(xiàn)實(shí)意義和廣泛影響的選題,常態(tài)化報(bào)送人大代表和政協(xié)委員,讓人大代表、政協(xié)委員第一時(shí)間了解民眾需求。探索人大、政協(xié)協(xié)同議政機(jī)制,人大代表和政協(xié)委員協(xié)同調(diào)研機(jī)制,充分發(fā)揮人大代表和政協(xié)委員互補(bǔ)優(yōu)勢,強(qiáng)化人大代表和政協(xié)委員的履職能力。

(四)以長效運(yùn)作為導(dǎo)向深化民意協(xié)同回應(yīng)機(jī)制變革,推動(dòng)治理能力和治理體系現(xiàn)代化

民意回應(yīng)的關(guān)鍵是通過流程和機(jī)制變革,建立長效機(jī)制,提升協(xié)同處置能力。一要加快省市縣三級平臺的貫通。構(gòu)建省、市、區(qū)三級上下貫通的事項(xiàng)受理、處置和反饋流程,實(shí)現(xiàn)可上可下的民意數(shù)據(jù)匯集和回流機(jī)制。二是深化“街鎮(zhèn)吹哨,部門報(bào)道”改革。以綜合執(zhí)法改革為抓手,將執(zhí)法事項(xiàng)、權(quán)責(zé)、隊(duì)伍等資源全面下沉到街鎮(zhèn),真正實(shí)現(xiàn)“街鎮(zhèn)吹哨,部門報(bào)到”。做強(qiáng)鎮(zhèn)街綜合信息指揮中心,線上加快鎮(zhèn)街綜合信息指揮平臺與基層治理四平臺的融合,線下集成聯(lián)動(dòng)指揮體系,推進(jìn)基層治理領(lǐng)域“多中心”向“一中心”集成,形成快速反應(yīng)機(jī)制。三要健全相關(guān)配套制度。著力破除機(jī)制障礙,進(jìn)一步健全市、區(qū)、縣的工作聯(lián)通機(jī)制,加快制定協(xié)同辦理、聯(lián)合督查、績效評價(jià)制度,特別要加強(qiáng)社會(huì)力量的聯(lián)動(dòng),通過建立社會(huì)觀察員、體驗(yàn)員等制度,將體驗(yàn)、暗訪等評價(jià)結(jié)果納入辦理單位考核結(jié)果,強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督作用。

(五)以“開門搞改革”為導(dǎo)向推動(dòng)民意回應(yīng)與體制改革的協(xié)同,不斷激活民主制度的生命力

民情民意是一切工作的邏輯起點(diǎn)與歸宿,深化改革則為推動(dòng)民意協(xié)同回應(yīng)提供機(jī)制保障與動(dòng)力來源?！耙悦褚獯俑母铩迸c“以改革促民生”是杭州民意協(xié)同回應(yīng)機(jī)制的兩條主線。要進(jìn)一步加強(qiáng)兩條主線的融合,圍繞省、市深化改革的中心議題,結(jié)合民眾關(guān)切的重點(diǎn)問題,開展問需、問計(jì)、問效,以民情民意推動(dòng)改革進(jìn)程、放大改革成效,推動(dòng)破解原有體制機(jī)制存在的障礙和堵點(diǎn)。一要對民意訴求中的集中性、機(jī)制性、規(guī)律性內(nèi)容保持高度敏感度,推動(dòng)這類民意問題上升為改革議題,通過體制機(jī)制改革實(shí)現(xiàn)源頭治理。二要加強(qiáng)集成改革,推動(dòng)解決“一件事”為解決“一類事”。特別是針對涉及多個(gè)處置主體的高頻民意問題,通過分析民意問題產(chǎn)生發(fā)展的全生命周期特點(diǎn),建立多部門、多主體聯(lián)動(dòng)的處置機(jī)制,提升民意協(xié)同回應(yīng)處置效率。三要建立社會(huì)主體參與機(jī)制。通過構(gòu)建完善社會(huì)主體參與機(jī)制,吸納各領(lǐng)域?qū)＜摇W(xué)者和熱心市民等社會(huì)主體,參與改革議題征集、改革過程督察和改革結(jié)果評價(jià)等過程,實(shí)現(xiàn)體制改革與社會(huì)民意的同頻共振、深度融合。