馬 潔

(西安外國語大學(xué) 黨政辦公室,陜西 西安 710128)

人才是實(shí)現(xiàn)民族振興、贏得國際競爭主動(dòng)的戰(zhàn)略資源。習(xí)近平總書記在2021年9月中央人才工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào),“深入實(shí)施新時(shí)代人才強(qiáng)國戰(zhàn)略,全方位培養(yǎng)、引進(jìn)、用好人才,加快建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地”[1]。黨的二十大報(bào)告對(duì)人才工作給予高度重視,把教育、科技、人才工作一體部署,提出“必須堅(jiān)持科技是第一生產(chǎn)力、人才是第一資源、創(chuàng)新是第一動(dòng)力”[2]。海外人才是建設(shè)世界人才中心的重要組成部分,實(shí)現(xiàn)聚天下英才而用之的戰(zhàn)略思想,需要我們制定更加積極、開放、有效的人才政策,海外人才培養(yǎng)與引進(jìn)工作至關(guān)重要。

1 我國海外人才培養(yǎng)與引進(jìn)的歷史進(jìn)程

從1872年中國首次派幼童赴美求學(xué)至今,我國海外人才培養(yǎng)與引進(jìn)已走過150余年歷程,可分為五個(gè)階段:

1.1 萌芽起步階段:新中國成立前的海外人才培養(yǎng)與引進(jìn)(1840～1949年)

受鴉片戰(zhàn)爭和“西學(xué)東漸”影響,自19世紀(jì)70年代起,清政府為辦“洋務(wù)”開始成批派遣學(xué)生出國深造,20世紀(jì)初因推行“新政”而派遣得更多[3]。同時(shí),廣大知識(shí)分子為了尋求救國救民的真理,紛紛到國外學(xué)習(xí),先后形成赴日留學(xué)、歐美留學(xué)熱潮,他們歸國后極大地推動(dòng)了民主革命運(yùn)動(dòng)。民國時(shí)期,留學(xué)生群體對(duì)社會(huì)發(fā)展起到了重要的推進(jìn)作用。這一時(shí)期的海外人才培養(yǎng)與引進(jìn)主要呈現(xiàn)出零散、自發(fā)、無序的狀態(tài),有模仿西方的特征。

1.2 初步發(fā)展階段:新中國時(shí)期的海外人才培養(yǎng)與引進(jìn)(1949～1976年)

從新中國成立到改革開放前,中國留學(xué)生大多是公派留學(xué),并且所有的留學(xué)生幾乎都是自動(dòng)回國。這一時(shí)期又可分為初步階段(1949～1965年)和停滯階段(1966～1976年)。1949年底,政務(wù)院成立“辦理留學(xué)生回國事務(wù)委員會(huì)”[4],想方設(shè)法滿足在外留學(xué)生的回國愿望,并解決回國后工作問題。黨和國家在重重困難之下,“堅(jiān)定實(shí)施重點(diǎn)向蘇聯(lián)和東歐各社會(huì)主義國家大量派遣留學(xué)人員的重大方略”[5],在國家的政治動(dòng)員和外交努力下,20世紀(jì)50年代前后有3 000多名海外留學(xué)生和學(xué)者回國,同時(shí)有大約20 000名蘇聯(lián)和東歐地區(qū)的專家來華工作。自1966年起,“文化大革命”期間,海外人才引進(jìn)基本處于停滯狀態(tài)。在新中國成立初的這20余年間,海外人才培養(yǎng)與引進(jìn)體現(xiàn)出較強(qiáng)的行政主導(dǎo)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征。

1.3 恢復(fù)發(fā)展階段:改革開放后的海外人才培養(yǎng)與引進(jìn)(1977～2000年)

該階段的海外人才培養(yǎng)與引進(jìn)可分為恢復(fù)階段(1977～1989年)和發(fā)展階段(1990～2000年)。1977年鄧小平發(fā)表“尊重知識(shí)、尊重人才”重要講話,為新時(shí)期中國的人才政策指明了政治方向,奠定了理論基礎(chǔ)。1978年國家恢復(fù)外專局的工作,開放了公費(fèi)留學(xué)的大門。1981年開始自費(fèi)留學(xué),留學(xué)生規(guī)模逐年擴(kuò)大。1983年鄧小平發(fā)表“利用外國智力和擴(kuò)大對(duì)外開放”的重要講話,中國開始恢復(fù)吸引海外人才。隨后,國務(wù)院制定了《關(guān)于引進(jìn)國外人才工作的暫行規(guī)定》,正式確定將外國人才引進(jìn)作為長期的對(duì)外開放政策。1985年建立中國國際人才交流協(xié)會(huì)和基金會(huì),實(shí)行人才來去自由的引才方針。1988年國家教委成立“中國留學(xué)服務(wù)中心”,海外人才培養(yǎng)與引進(jìn)的模式基本確定。

20世紀(jì)90年代初,黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制,逐步發(fā)展和豐富了吸引海外人才的政策體系。這一時(shí)期,海外人才培養(yǎng)與引進(jìn)呈現(xiàn)以下特點(diǎn):一是基本形成了吸引海外人才的完整人才譜系和引才政策。二是逐步實(shí)現(xiàn)了從單純資助項(xiàng)目向多元資助模式的轉(zhuǎn)變,人才的吸引力也從個(gè)體擴(kuò)充到群體,“國家杰出青年科學(xué)基金”“百千萬人才工程”“春暉計(jì)劃”“教育部長江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃”等重大人才項(xiàng)目陸續(xù)實(shí)施。三是逐步采取更加靈活的方式吸引人才,部分引進(jìn)人才的權(quán)力回歸用人單位。這一時(shí)期,海外人才培養(yǎng)與引進(jìn)強(qiáng)調(diào)民族情感,更加偏重于引進(jìn)自然科學(xué)、工業(yè)工程領(lǐng)域的專家學(xué)者,但海外人才培養(yǎng)與引進(jìn)的政策體系尚未形成完全合力。

1.4 規(guī)范完善階段:21世紀(jì)初的海外人才培養(yǎng)與引進(jìn)(2001～2007年)

2001年底我國加入世貿(mào)組織,中國經(jīng)濟(jì)與世界接軌,人才流失問題也變得尤為突出。面對(duì)激烈的國際人才競爭,中國進(jìn)一步健全了相關(guān)政策體系。一是首次提出人才強(qiáng)國戰(zhàn)略,2002年頒布《2002-2005年國家人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃綱要》,提出“實(shí)施人才強(qiáng)國戰(zhàn)略”。2003年中央制定《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》,強(qiáng)調(diào)“加大引進(jìn)海外高層次人才的力度”。二是開始區(qū)分人才類型,進(jìn)一步實(shí)施差異化的專項(xiàng)政策。三是關(guān)注人才的后顧之憂,進(jìn)一步解決吸引人才的實(shí)際問題。出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)海外留學(xué)人員以多種形式為國服務(wù)的若干意見》《關(guān)于建立海外高層次留學(xué)人才回國工作綠色通道的意見》。這一時(shí)期,在“以人為本”理念下,除了提高物質(zhì)待遇,在科研資助、政治待遇和其他方面都給予海外人才更大的支持。從1949年到2007年,我國海外人才培養(yǎng)與引進(jìn)工作逐漸從只針對(duì)公派出國留學(xué)人員為主的管理政策,向多元化引進(jìn)方式的服務(wù)政策轉(zhuǎn)變。

1.5 創(chuàng)新升級(jí)階段:新時(shí)代的海外人才培養(yǎng)與引進(jìn)(2008年至今)

2008年國際金融危機(jī)對(duì)全球政治經(jīng)濟(jì)格局產(chǎn)生了長期而深遠(yuǎn)的影響,全球高層次人才流動(dòng)更加多元化,人才雙向流動(dòng)開始變得活躍。中國抓住新一輪發(fā)展機(jī)遇,全力吸引海外高層次人才,實(shí)現(xiàn)國家人才戰(zhàn)略的整體升華。一是將引進(jìn)海外高層次人才提升到國家戰(zhàn)略層面,2008年出臺(tái)海外高層次人才引進(jìn)計(jì)劃,尤其是《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》的頒布,推動(dòng)我國加快向自主創(chuàng)新的人才政策戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。在高度關(guān)注引進(jìn)海外人才的同時(shí),國家也同樣重視國內(nèi)人才的培養(yǎng),于2012年制定了立足國內(nèi)的《國家高層次人才特殊支持計(jì)劃管理辦法》。二是海外人才引進(jìn)政策體系不斷創(chuàng)新,制定了一系列具有差異化的專項(xiàng)計(jì)劃,海外人才引進(jìn)力度持續(xù)加大。地方人才引進(jìn)政策也更具特色化和創(chuàng)新性,江蘇、上海等憑借自身經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢走在了全國前列。三是海外人才培養(yǎng)與引進(jìn)模式趨于多元化,形成了全職型引進(jìn)和“海鷗型”引進(jìn)、“智力資本+產(chǎn)業(yè)資本”引進(jìn)、領(lǐng)軍型人才引進(jìn)和團(tuán)隊(duì)型引進(jìn)等模式。引才載體也是創(chuàng)新頻頻,依托“留創(chuàng)園”“人才特區(qū)”等引進(jìn)海外人才回國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。我國海外人才培養(yǎng)和引進(jìn)規(guī)模迅速擴(kuò)大,呈現(xiàn)出系統(tǒng)推進(jìn)的特征,人才政策體系在不斷完善中創(chuàng)新和升級(jí)。

2 我國海外人才培養(yǎng)與引進(jìn)面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)前,“新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革方興未艾,全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈深度調(diào)整,國際力量對(duì)比發(fā)生重大變化,世界格局正在重塑,國家之間尤其是傳統(tǒng)強(qiáng)國與新興大國間的競爭博弈進(jìn)一步加劇”[6],保護(hù)主義的明顯上升、部分發(fā)達(dá)國家與我國日趨緊張的競爭關(guān)系使“走出去”的人才培養(yǎng)路徑受阻,同時(shí)也使我國海外人才引進(jìn)面臨新的挑戰(zhàn)。

2.1 世界格局變化導(dǎo)致西方發(fā)達(dá)國家對(duì)我國的海外人才培養(yǎng)與引進(jìn)出現(xiàn)了多次預(yù)防和警惕

長期以來,一些西方發(fā)達(dá)國家以“維護(hù)國家安全”“保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)”為借口,在高科技領(lǐng)域堅(jiān)持排外,對(duì)高精尖領(lǐng)域的技術(shù)出口實(shí)行嚴(yán)格管制,不允許外國留學(xué)生學(xué)習(xí)相關(guān)專業(yè),外籍科學(xué)家在西方科研界的發(fā)展也存在著眾所周知的“天花板”。近年來,美國政府又加大在半導(dǎo)體、航空航天、遙感等尖端技術(shù)領(lǐng)域設(shè)置禁區(qū),包括中國在內(nèi)的非美裔科學(xué)家都被限制進(jìn)入核心部門。雖然以美國為首的五眼聯(lián)盟國家一定程度上放寬了對(duì)STEM領(lǐng)域留學(xué)的限制,鼓勵(lì)國際學(xué)生前往留學(xué),但對(duì)一些敏感的STEM領(lǐng)域仍進(jìn)行了限制[7]。

2.2 我國國際影響力的顯著提升使美國等西方不友好國家對(duì)我國的人才培養(yǎng)與引進(jìn)開始施壓

風(fēng)云變幻70多年,中國從一個(gè)貧困落后的國家已然躍升成為當(dāng)今世界第二大經(jīng)濟(jì)體,綜合國力的快速增強(qiáng)令世人震撼。中國積極推動(dòng)區(qū)域和全球貿(mào)易合作,美國等西方不友好國家開始擔(dān)心中國國際影響力的不斷提升可能對(duì)其在全球貿(mào)易中的優(yōu)勢地位造成沖擊,因此也開始限制中國在國際交往中的發(fā)展空間,以保護(hù)自身的經(jīng)濟(jì)利益。2017年以來,美國政府試圖通過移民政策調(diào)整來化解國內(nèi)困境,這對(duì)中美正常的學(xué)術(shù)交流活動(dòng)產(chǎn)生了諸多負(fù)面影響。近年來,美國政府對(duì)中國等新興國家的戒備之心日益增強(qiáng),頻頻以“維護(hù)國家安全”為由,阻擾中國學(xué)者赴美學(xué)術(shù)交流。在美國強(qiáng)推“脫鉤斷鏈”、中美關(guān)系加速惡化,以及新冠疫情沖擊的新形勢下,“海外人才引進(jìn)新的機(jī)會(huì)窗口被打開”[8]。

2.3 文化環(huán)境的不適應(yīng)影響了國際人才引進(jìn)的積極性

改革開放以來,中國海外人才培養(yǎng)與引進(jìn)事業(yè)蓬勃發(fā)展,從中央到地方再到高校和企業(yè),紛紛出臺(tái)政策,給予海外人才較好的薪酬和生活待遇,積極為海外人才創(chuàng)設(shè)良好“硬環(huán)境”,但在人才使用的“軟環(huán)境”方面則改善較少。隨著中國國際地位的提升,海外人才對(duì)中國大國地位、國際義務(wù)和國際責(zé)任的關(guān)注也在增加,這要求我們“運(yùn)用全景式視角縱覽海外人才引進(jìn)的各環(huán)節(jié)”[9],構(gòu)建海外人才培養(yǎng)與引進(jìn)的立體化政策體系。海外人才長期在國外工作和學(xué)習(xí),回國后對(duì)國內(nèi)的評(píng)價(jià)體制、科研環(huán)境和學(xué)術(shù)氛圍還不夠適應(yīng),對(duì)子女入托(入學(xué))、政府項(xiàng)目申請(qǐng)、特殊支持、生活保障等方面的訴求還未完全解決,人才引進(jìn)后的團(tuán)隊(duì)組建、“海歸”與“本土”人才的融合等仍存在不少困難。這表明,人才成長的文化“軟”環(huán)境還存在諸多制約因素。如果沒有更好的配套措施,沒有好的本土人才的融入配合和團(tuán)隊(duì)的協(xié)同創(chuàng)新,那么人才的創(chuàng)新能力將會(huì)隨之遞減。強(qiáng)化對(duì)人才的“磁吸效應(yīng)”,構(gòu)建更有吸引力和全球競爭力的人才制度是時(shí)代要求,我們要“堅(jiān)持不拼重金拼環(huán)境,系統(tǒng)化、精準(zhǔn)化解決人才實(shí)際需求”[10],著力優(yōu)化宜居宜業(yè)環(huán)境,不斷強(qiáng)化政策落實(shí)。

3 我國海外人才培養(yǎng)與引進(jìn)的前景展望

當(dāng)今世界正歷經(jīng)百年未有之大變局,在大國博弈加劇的情境下,國際人才作用愈發(fā)顯現(xiàn)。在我國面臨國際人才競爭的新機(jī)遇與挑戰(zhàn)時(shí),既要有中央層面的宏觀把握,又要有在省級(jí)政府和高校等中觀和微觀主體上的落實(shí)機(jī)制,才能使海外人才培養(yǎng)與引進(jìn)更有力度,更好服務(wù)人才強(qiáng)國戰(zhàn)略。

3.1 堅(jiān)定海外人才培養(yǎng)與引進(jìn)政策不動(dòng)搖

新一輪科技革命對(duì)人才戰(zhàn)略提出新要求。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中提出,“加快建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地,促進(jìn)人才區(qū)域合理布局和協(xié)調(diào)發(fā)展,著力形成人才國際競爭的比較優(yōu)勢”,這充分說明,我國在新時(shí)期對(duì)人才的重視達(dá)到一個(gè)新的高度,中國要成為世界重要的人才創(chuàng)新高地,必須廣納天下英才,更加重視對(duì)海外人才的培養(yǎng)與引進(jìn)?！笆奈濉逼陂g,我國應(yīng)以更加開放包容的胸懷參與國際競爭,堅(jiān)定不移地實(shí)施海外人才培養(yǎng)與引進(jìn)政策。要圍繞建設(shè)創(chuàng)新型國家,繼續(xù)擴(kuò)大高水平對(duì)外開放,對(duì)標(biāo)國際先進(jìn)水平,加大引才平臺(tái)建設(shè),在全球范圍內(nèi)吸引一流的頂尖人才和STEM領(lǐng)域高層次人才來華發(fā)展,確保海外引才政策的延續(xù)性和穩(wěn)定性。

3.2 改善海外人才培養(yǎng)與引進(jìn)的方法策略

戰(zhàn)略科學(xué)家一直以來都是各國人才競爭的重要目標(biāo)。近年來,我國人才引進(jìn)計(jì)劃在日益復(fù)雜的大國博弈中受到?jīng)_擊,對(duì)海外華裔科學(xué)家?guī)聿焕绊?。我們要在?jiān)持開放的引才政策不變的基礎(chǔ)上,適時(shí)改善海外人才培養(yǎng)與引進(jìn)的方法策略,以積極應(yīng)對(duì)全球激烈的人才競爭。一是國家層面,統(tǒng)籌規(guī)劃戰(zhàn)略科學(xué)家的引進(jìn)與使用,加大一流頂尖人才和高水平高成熟度的創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)的引進(jìn)力度。二是省市級(jí)層面,加強(qiáng)人才政策橫向聯(lián)動(dòng),運(yùn)用市場機(jī)制拓寬引才渠道。國際人才競爭力是政府和市場雙重合力的結(jié)果。要關(guān)注地區(qū)引才均衡發(fā)展,加大中西部地區(qū)海外人才引進(jìn)支持力度,建立基于差異化發(fā)展的人才共享機(jī)制,避免人才爭搶;要積極發(fā)揮“獵頭公司”的市場作用,發(fā)揮行業(yè)專業(yè)協(xié)會(huì)、各級(jí)聯(lián)誼平臺(tái)的功能,利用市場和社會(huì)力量精準(zhǔn)引才。三是高校層面,推動(dòng)教育高水平對(duì)外開放,吸引更多科技人才來華交流。直面國內(nèi)“卡脖子”技術(shù)領(lǐng)域,在跨境辦學(xué)、科研合作、公派留學(xué)方面與世界一流大學(xué)精準(zhǔn)對(duì)接。要積極開拓與“五眼聯(lián)盟”國家之外的其他發(fā)達(dá)國家和對(duì)華友好國家在優(yōu)勢學(xué)科領(lǐng)域的國際合作,面向“一帶一路”國家精準(zhǔn)投放來華留學(xué)獎(jiǎng)學(xué)金名額,儲(chǔ)備科技后備人才。

3.3 完善國內(nèi)支持服務(wù)海外人才的保障體系

2021年全球人才競爭力指數(shù)(GTCI)顯示,中國“吸引人才”和“保留人才”兩項(xiàng)指標(biāo)分別排在全球第78和70位,由此可以看出,我國對(duì)海外人才來華工作生活還缺少完善的服務(wù)管理體系。海外人才培養(yǎng)與引進(jìn)的核心在“用”,重點(diǎn)在“留”,必須真正建立起高效的人才保障體系。一是要運(yùn)用大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)研判人才需求?？山梃b美國擇優(yōu)簽證政策、澳大利亞技術(shù)選拔系統(tǒng)等人才服務(wù)理念,以完善的海外人才信息庫建設(shè)加強(qiáng)政府對(duì)人才遴選的主動(dòng)性,實(shí)現(xiàn)在全球搜尋的高端人才智能匹配。二是探索形成與國際接軌的海外人才服務(wù)機(jī)制。多部門協(xié)作為海外人才提供便捷的移民簽證、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、家屬安置、子女入學(xué)等精準(zhǔn)服務(wù),提升來華留學(xué)管理服務(wù)水平,完善合作辦學(xué)制度,健全學(xué)位互認(rèn)體系,為海外人才創(chuàng)造適宜的學(xué)習(xí)生活環(huán)境。三是要構(gòu)建寬松和諧的文化環(huán)境。要改進(jìn)學(xué)術(shù)管理制度,重點(diǎn)改革科研管理辦法,建立與國際接軌的小同行人才評(píng)價(jià)機(jī)制,加強(qiáng)人文關(guān)懷和情感互融,更加重視融洽性、包容性、團(tuán)隊(duì)性等柔性文化特質(zhì),營造崇尚科學(xué)的科研學(xué)術(shù)氛圍。

3.4 加大國內(nèi)高科技領(lǐng)域人才自主培養(yǎng)力度

在全球科技競爭日趨激烈的背景下,面對(duì)西方不友好國家的技術(shù)封鎖,我國應(yīng)在注重海外引才的同時(shí),更應(yīng)加快人才“本土”培養(yǎng)的力度。面對(duì)高精尖領(lǐng)域的“卡脖子”問題,加快在核心技術(shù)領(lǐng)域的研發(fā)創(chuàng)新能力,自主培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才。一方面,要立足本國,加強(qiáng)世界科技中心建設(shè)?！半p一流”建設(shè)高校應(yīng)突出優(yōu)勢學(xué)科,面向全球招聘和引進(jìn)一流頂尖人才,提升“本土”培養(yǎng)人才的質(zhì)量和能力,開拓師生國際視野。另一方面,要深刻領(lǐng)悟“雙循環(huán)”新發(fā)展格局對(duì)世界重要人才中心建設(shè)的內(nèi)涵要義,依托沿海省市國際示范區(qū),在合作辦學(xué)、優(yōu)質(zhì)資源引入、海外引才配套政策等方面進(jìn)行試點(diǎn),促進(jìn)區(qū)域國際資源相聯(lián)互通,不斷提升國內(nèi)培養(yǎng)國際化人才的能力。