牛瑞新,李燕領(lǐng)

隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入和“健康中國”戰(zhàn)略的實(shí)施,人民群眾對公共體育服務(wù)的低層次單一需求逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦邔哟?、多元化的需?體育消費(fèi)模式從量級消費(fèi)向參與性消費(fèi)和觀賞性消費(fèi)轉(zhuǎn)變,對于體育場館、體育服務(wù)的需求日益增加。雖然我國體育場地設(shè)施建設(shè)表現(xiàn)出較快的發(fā)展勢頭[1],但供需不匹配、體育服務(wù)效率低下的問題也凸顯出來,而PPP(Public-Private-Partnership,公私合作伙伴關(guān)系)作為建設(shè)和運(yùn)營大型基建項(xiàng)目的創(chuàng)新模式,能夠有效整合社會資本的融資能力與政府的公信力,最大程度地減少公共財(cái)政壓力,提高公共體育服務(wù)供給效率。

近年來,PPP 項(xiàng)目在公共體育服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用已成為學(xué)界研究的熱點(diǎn),部分學(xué)者基于相關(guān)治理思想的嬗變,分析公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目的生成機(jī)制、存續(xù)邏輯,并對市場策略等提出了新見解[2]。2019 年,財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》,強(qiáng)調(diào)要在文體、旅游等公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP 模式[3]。2022 年,《“十四五”擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略實(shí)施方案》明確提出:擴(kuò)大群眾體育消費(fèi),規(guī)范有序推進(jìn)政府和社會資本合作(PPP)。[4]。國家政策的相繼出臺,推動(dòng)體育特色小鎮(zhèn)、體育中心、戶外運(yùn)動(dòng)場地及全民健身中心等開始運(yùn)用PPP 模式。目前,我國公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目的發(fā)展仍處于初級階段,立項(xiàng)數(shù)量、投資總額、落地率等相對落后。本研究通過查閱中國國家統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部與社會資本合作中心(CPPPC)等數(shù)據(jù)庫,對我國公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目立項(xiàng)的時(shí)間、項(xiàng)目的規(guī)模及項(xiàng)目立項(xiàng)在招標(biāo)方式、運(yùn)作方式和回報(bào)機(jī)制等方面的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析,比較不同時(shí)期各省份公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目的變化情況,全面反映我國公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目存在的空間差異性與發(fā)展趨勢。

1 數(shù)據(jù)來源:CPPPC 數(shù)據(jù)庫基本信息

本研究以CPPPC 項(xiàng)目庫中的“行業(yè)類”作為指標(biāo)維度,篩選CPPPC 項(xiàng)目管理庫與儲備庫中所屬行業(yè)為“體育”的PPP 項(xiàng)目作為研究對象,研究數(shù)據(jù)截止到2021 年8 月的CPPPC 數(shù)據(jù)庫截面數(shù)據(jù),并對其進(jìn)行描述性分析,在剔除核心信息缺失的部分項(xiàng)目后,共獲得管理庫有效數(shù)據(jù)118 條,及儲備庫有效數(shù)據(jù)62 條,共180 條。

2 中國不同地區(qū)公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目發(fā)展現(xiàn)狀及特點(diǎn)

2.1 立項(xiàng)總量的地區(qū)差異明顯,省別集中度高

我國公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目的發(fā)展表現(xiàn)出明顯的空間差異性,從數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)來看,根據(jù)東中西部地區(qū)劃分,各地區(qū)立項(xiàng)項(xiàng)目數(shù)量差異較大。2011年—2021 年,東部地區(qū)共立項(xiàng)64 項(xiàng)(包括中央投資立項(xiàng)3 個(gè)),其中山東省立項(xiàng)數(shù)最高,共立項(xiàng)16 項(xiàng);中部地區(qū)立項(xiàng)總量最低,共37 項(xiàng),其中河南省立項(xiàng)14 項(xiàng);西部地區(qū)立項(xiàng)總量最高,共79 項(xiàng),其中貴州省占比較高,居西部地區(qū)首位。

第一梯隊(duì)包括貴州、河南、山東、浙江4 個(gè)省份,在經(jīng)歷較大整改和近一年的“退庫浪潮”后,仍有相對較多的在庫項(xiàng)目,地方政府對于基礎(chǔ)項(xiàng)目的需求量較大,青睞PPP 在公共體育服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用。從管理庫項(xiàng)目數(shù)量來看,河南省和浙江省在庫數(shù)量最高,山東省次之,貴州省較少,說明河南省、山東省和浙江省具備較強(qiáng)的執(zhí)行能力,政商環(huán)境適合PPP項(xiàng)目落地。從儲備庫項(xiàng)目數(shù)量來看,貴州省占據(jù)榜首,一方面,表明貴州省應(yīng)用PPP 模式較其他省份更為積極;另一方面,也說明貴州省在PPP 項(xiàng)目前期識別階段的執(zhí)行能力較低,完成可行性研究與財(cái)政執(zhí)行能力評估報(bào)告的效率遠(yuǎn)低于其他同梯隊(duì)的PPP 大省。第二梯隊(duì),包括新疆、江蘇、內(nèi)蒙古、陜西、廣西、吉林、云南等7 個(gè)省、自治區(qū),在庫項(xiàng)目數(shù)量為6～10 項(xiàng)不等,各省的管理庫項(xiàng)目占比較高,儲備庫中項(xiàng)目數(shù)量較少,在利用PPP 模式方面“剎車”力度較大,只有陜西省的管理庫與儲備庫項(xiàng)目數(shù)量基本持平,持續(xù)利用PPP 模式方面較為積極,對社會資本需求較大。第三梯隊(duì)包括河北、遼寧、福建、安徽、山西、北京、廣東、江西、甘肅、湖北、青海、四川、上海、寧夏等省(自治區(qū)、直轄市),立項(xiàng)數(shù)量均小于5 項(xiàng),且時(shí)間分布較為連續(xù)。河北、福建、安徽、山西、北京、廣東、甘肅、上海和寧夏等地區(qū),公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目的執(zhí)行效率較高,管理庫項(xiàng)目占比遠(yuǎn)高于儲備庫項(xiàng)目,且在2017 年清庫政策后,表現(xiàn)出明顯的“剎車”趨勢;江西省、湖北省、遼寧省、四川省和青海省等5 個(gè)省份的儲備庫項(xiàng)目占比較高,說明地方政府對公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目的推進(jìn)保持可持續(xù)性展望,鼓勵(lì)社會資本加入,減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

由此可見,中央政策導(dǎo)向、地區(qū)供需關(guān)系對公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目的立項(xiàng)數(shù)量有著深遠(yuǎn)的影響,東部居民恩格爾系數(shù)較低,對公共體育服務(wù)的需求較大且日趨多元化,促使東部地區(qū)公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目的立項(xiàng)數(shù)量位于全國前列;西部存量體育設(shè)施較少,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與西部開發(fā),群眾的體育需求日益增加,政府對于參與公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目供給的熱情日益高漲。中部地區(qū)的公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目數(shù)量與投資金額一直處于低位,可能是由于相對成熟的政府執(zhí)行力與財(cái)政支撐能力,加之現(xiàn)有體育基礎(chǔ)設(shè)施難以滿足群眾需求,這些條件因素層層疊加將刺激社會資本蜂擁而至,供大于求的市場環(huán)境在無形中強(qiáng)化了政府的話語權(quán),導(dǎo)致社會資本參與中部地區(qū)公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目的積極性降低。

2.2 年度立項(xiàng)量的政策導(dǎo)向性較強(qiáng),存在區(qū)域“領(lǐng)頭羊”

從東、中、西部在庫項(xiàng)目數(shù)量的縱向變化來看,各地區(qū)參與公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目的時(shí)間節(jié)點(diǎn)基本一致,東、中、西部地區(qū)在均在2014 年達(dá)到上升拐點(diǎn),2014—2015 年各地區(qū)公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目立項(xiàng)數(shù)量呈高速發(fā)展態(tài)勢。在達(dá)到立項(xiàng)峰值后,迅速進(jìn)入下降拐點(diǎn),2016—2017 年,東、中、西部地區(qū)均處于緩慢下降狀態(tài),2018 年后,各地區(qū)立項(xiàng)數(shù)量大幅度下滑,在2019 年達(dá)到最低值。2019 年后,各地區(qū)立項(xiàng)數(shù)量又一次進(jìn)入發(fā)展拐點(diǎn),開始呈現(xiàn)出上下波動(dòng)態(tài)勢。

2015 年,參與公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目的省(自治區(qū))共18 個(gè),數(shù)量前三的省份為貴州省、山東省和新疆維吾爾自治區(qū),這些地區(qū)緊跟中央政府政策號召,較早開始利用PPP 模式開展公共體育服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2016 年,全國公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目立項(xiàng)數(shù)量達(dá)到頂峰,貴州、河南及新疆持續(xù)發(fā)力,河北、陜西和寧夏地區(qū)的年度立項(xiàng)數(shù)量超越江蘇省、浙江省與山東省,表現(xiàn)出極大熱情。2017 年,全國各地區(qū)公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目立項(xiàng)總量略有下滑,其中以貴州省的項(xiàng)目數(shù)量下滑最為明顯。2018 年,CPPPC 項(xiàng)目庫進(jìn)入為期1 年的“退庫浪潮”,年度立項(xiàng)數(shù)量大幅度下滑,參與省份僅17 個(gè),受制于新頒政策,政府與社會資本的合作愈發(fā)謹(jǐn)慎,但基本上保持了原有的地區(qū)差異狀態(tài),廣東與甘肅超過山東、河南、新疆等傳統(tǒng)PPP 大省,居于第3 位。2019年,公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目立項(xiàng)數(shù)量進(jìn)一步收縮,僅有8 個(gè)省(自治區(qū))參與,包括貴州、浙江及河南等傳統(tǒng)PPP 大省及福建、廣東和遼寧等新興PPP 大省。2020 年,在經(jīng)歷了近幾年“退庫浪潮”后,《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》(財(cái)金[2019]10 號,簡稱“新政策”)的發(fā)布使得我國公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目發(fā)展看到了新的曙光[5],立項(xiàng)數(shù)目較2019 年稍有提升。2011 年至今,已有公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目立項(xiàng)的省份共26 個(gè),天津、黑龍江、海南、重慶、西藏等6 省(市、自治區(qū))未參與公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目,一直與PPP 保持較遠(yuǎn)距離?？傮w而言,2011—2021 年我國各地區(qū)公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目年度立項(xiàng)的發(fā)展存在3 個(gè)拐點(diǎn),即在2015 年進(jìn)入增長爆發(fā)期,2015—2017 年處于平穩(wěn)發(fā)展時(shí)期,于2018 年開始急劇收縮,后進(jìn)入數(shù)量浮動(dòng)期。公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目政府與社會資本合作效率深受環(huán)境因素的影響:(1)政策環(huán)境。2015 年財(cái)經(jīng)42 號文發(fā)布促使PPP 站在了投資風(fēng)口,但是高速增長的同時(shí),貪污腐敗、權(quán)力尋租等行政隱患層出不窮;而后,中央政府發(fā)布財(cái)金[2017]92 號文,進(jìn)一步規(guī)范項(xiàng)目入庫、清庫和實(shí)施的流程,對公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目投融資產(chǎn)生了一定的約束。(2)地方政府實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)數(shù)據(jù)描述分析可以看出,諸如山東、河南、浙江等進(jìn)入PPP 領(lǐng)域較早的省份,其項(xiàng)目立項(xiàng)的持續(xù)性與穩(wěn)定性明顯高于其他省份,雖然在2017—2020 年也有收緊,但是空白與間斷期較短。因此,伴隨政策收緊與政府管控,政府與社會資本的合作頻次呈波動(dòng)發(fā)展,深受政府決策影響,公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目中國化的發(fā)展歷程已由高速增長階段轉(zhuǎn)向進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。

2.3 投資額與立項(xiàng)量具有一致性,與投資環(huán)境關(guān)聯(lián)度高

公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目各省及地區(qū)年度投資額的分布情況(不含立項(xiàng)較少的2011—2014 年),占年度總投資額比重與各地區(qū)當(dāng)年發(fā)起項(xiàng)目數(shù)量基本一致,即PPP 項(xiàng)目數(shù)量越多的地區(qū),PPP 投資總額越多,但也存在部分地區(qū)出現(xiàn)PPP 項(xiàng)目數(shù)量與投資額不匹配的情況。

2015 年,遼寧省年度投資額達(dá)154.81 億元,占年度投資總額27.1%;貴州省緊隨其后,投資額為148.68 億元;山東省位于第三位,投資額為64.24億元。2016 年—2018 年,各地區(qū)年度投資額均值為12.61 億元,超出均值的省份多數(shù)聚集在中部與西部地區(qū)。2019—2020 年,各省份立項(xiàng)數(shù)量驟減的同時(shí),兩廣地區(qū)開始在公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目投資方面發(fā)力,河南省與浙江省作為PPP“試驗(yàn)田”始終保持穩(wěn)步發(fā)展。從總體上來看,東部地區(qū)、中部地區(qū)與西部地區(qū)的年度投資總額差異較大,2015—2016年,東部地區(qū)投資總額始終居于首位,西部地區(qū)與東部地區(qū)基本持平,中部地區(qū)則高速增長;2017—2018 年各地區(qū)投資額處于動(dòng)態(tài)變化狀態(tài),整體發(fā)展水平相差不大;2019 年及以后,東部地區(qū)持續(xù)發(fā)力,西部地區(qū)保持穩(wěn)定,中部地區(qū)投資額則持續(xù)維持在較低水)。

從價(jià)值角度來看,公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目中政府與社會資本合作的基礎(chǔ)主要有:(1)地方政府的財(cái)政能力。2015 年,受中央政策影響,社會資本積極投入PPP 行業(yè),但因?yàn)椴糠值貐^(qū)政策法規(guī)不健全且信息透明度不高,社會資本往往會結(jié)合過往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)選擇與公信力較高的地方政府合作[6]。(2)相關(guān)政策保障。中西部地區(qū)許多縣城位于偏僻地區(qū),自然環(huán)境惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施滯后和欠缺、政府財(cái)力積累和投入嚴(yán)重不足,吸引企業(yè)去投資體育基礎(chǔ)設(shè)施的一個(gè)關(guān)鍵的因素便是地方政府對PPP 項(xiàng)目的政策傾斜,如貴州省已制定了若干項(xiàng)優(yōu)惠政策,為PPP推行提供了制度保證[7]。(3)國家政策導(dǎo)向。2015年起,國家倡議共建“一帶一路”、出臺東盟貿(mào)易區(qū)規(guī)劃戰(zhàn)略,吸引更多社會資本轉(zhuǎn)投內(nèi)陸尋找新的商業(yè)機(jī)會;此外,長江三角洲與珠江三角洲等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的人力與資金成本逐年拔高,社會資本為進(jìn)一步爭取企業(yè)利潤最大化,紛紛轉(zhuǎn)戰(zhàn)內(nèi)陸地區(qū),為這些地區(qū)增添了新的社會資本方。

2.4 項(xiàng)目落地率的地域差異大,與地方政府執(zhí)行力密切相關(guān)

PPP 項(xiàng)目的操作流程包括:項(xiàng)目識別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交等5 個(gè)階段。落地率,是指執(zhí)行和移交兩個(gè)階段項(xiàng)目數(shù)之和與準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交4 個(gè)階段項(xiàng)目數(shù)總和的比值[8]。截至2021 年5 月,公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目共入庫177 項(xiàng),落地率44%。西部地區(qū)落地率最高,均值為55.9%;中部地區(qū)次之,落地率均值53.8%;東部地區(qū)落地率較低,落地率均值42.4%。中部地區(qū)的江西省自2015 年起開始加入公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目,至今共發(fā)起4 個(gè)項(xiàng)目,皆未落地;西部地區(qū)的貴州省雖是目前公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目立項(xiàng)數(shù)最多的省份,但落地率低下,僅7.14%,反映出部分地區(qū)雖然參與PPP 項(xiàng)目熱情高漲,但是執(zhí)行力度低下,落地困難。此外,河北省、安徽省、吉林省與甘肅省等地區(qū)雖然立項(xiàng)數(shù)量與傳統(tǒng)PPP 大省存在一定差距,但地方政府與社會資本執(zhí)行力度較強(qiáng),落地率較高。

公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目的落地率作為反映政府與社會資本合作效益的重要指標(biāo)因素,存在明顯的區(qū)域差異性,究其原因包括以下幾點(diǎn):其一,地方政府對PPP 的認(rèn)可度與推廣度。東部地區(qū)的浙江省、中部地區(qū)的河南省與西部地區(qū)的新疆維吾爾自治區(qū)是傳統(tǒng)PPP 項(xiàng)目大省,推廣力度比較大,落地率較高。其二,地方政府的行政效率。如西部地區(qū)的貴州省,作為目前我國發(fā)起公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目最多的省份,發(fā)起項(xiàng)目共28 項(xiàng),其中22 項(xiàng)仍處于識別階段,落地率僅7.14%。2015 年至今,貴州省出臺多項(xiàng)PPP 相關(guān)的傾斜性與扶持性政策為社會效益突出、經(jīng)濟(jì)效益不足的準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目提供融資,但由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、行政效率不高等主客觀制約因素的存在,政策執(zhí)行困難直接導(dǎo)致公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目落地難。

2.5 招標(biāo)方式日趨多樣化,注重公平與公開

一般來講,PPP 適用體量較大的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)等,對社會資本方的融資能力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力等要求較高。公共體育服務(wù)PPP項(xiàng)目的常用招標(biāo)方式包括以下幾種:公開招標(biāo)、競爭性磋商、競爭性談判、單一來源采購及邀請招標(biāo)。

根據(jù)項(xiàng)目庫公開數(shù)據(jù)顯示,2011 年及2013 年立項(xiàng)的2 個(gè)PPP 項(xiàng)目均采取公開招標(biāo)方式。2014年發(fā)起的3 項(xiàng)公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目均采用競爭性磋商方式。(1)競爭性磋商的使用高峰期在2015—2017 年,各地區(qū)如河南、山東等地使用頻率均在5 次以下,競爭性磋商對參與招投標(biāo)的供應(yīng)商數(shù)量要求不高,在體育市場規(guī)模不大的現(xiàn)實(shí)背景下,更適合在公共體育服務(wù)發(fā)展的初期階段應(yīng)用。(2)競爭性談判的應(yīng)用高峰期同樣在2015—2016年,貴州省應(yīng)用頻次高達(dá)16 次。應(yīng)用競爭性談判方式的地區(qū)在投資環(huán)境和社會組織規(guī)模等方面發(fā)展較好,參與競爭性談判的社會資本其技術(shù)資質(zhì)與管理運(yùn)營能力均有一定的保障,因此在招投標(biāo)過程中只參考供應(yīng)商報(bào)價(jià)作為中標(biāo)的最終指標(biāo)。(3)邀請招標(biāo)的使用頻率不高,但持續(xù)性較長,至今中西部地區(qū)仍有部分省份如江西、新疆等應(yīng)用該方式,邀請招標(biāo)針對性較強(qiáng),潛在投標(biāo)商貼合項(xiàng)目需求和市場狀態(tài),再從中遴選具有資質(zhì)的供應(yīng)商參與競爭,通過科學(xué)評標(biāo)方法實(shí)現(xiàn)招投標(biāo),工作量和費(fèi)用相對較小。(4)公開招標(biāo)作為目前公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目使用頻次最高的招投標(biāo)方式,其競爭程度較高、流程相對公開透明,符合PPP 項(xiàng)目遴選社會資本合作伙伴的基本需求標(biāo)準(zhǔn)。2015 年,江蘇、山東、江西、河南、四川和甘肅等地區(qū)開始使用公開招標(biāo)方式,但頻次不高。由于公開招標(biāo)的競爭程度遠(yuǎn)高于其他招投標(biāo)方式,對參與的供應(yīng)商數(shù)量要求較高,即對地方體育市場規(guī)模有一定的要求,直到2016年,我國區(qū)域體育市場發(fā)展初具規(guī)模,公開招標(biāo)才超越競爭性談判和競爭性磋商成為最常用的招投標(biāo)方式,并在此后始終保持穩(wěn)定增長態(tài)勢。(5)單一來源采購在公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目中的應(yīng)用較少,僅2015 年的1 個(gè)項(xiàng)目。

綜上所述,公開招標(biāo)之所以能夠超越其他方式成為公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目最常用的招投標(biāo)方式,除開自身具備的公開、透明及相對公平等優(yōu)勢外,還因公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目依托大型體育場館、特色體育小鎮(zhèn)、體育產(chǎn)業(yè)園等大型基建展開,其資產(chǎn)專用性程度高、現(xiàn)金轉(zhuǎn)換效率較低、準(zhǔn)公共物品屬性明顯,因此,對社會資本方的資產(chǎn)實(shí)力、技術(shù)能力及社會責(zé)任感都有較高的要求。與單一來源采購、邀請招標(biāo)等指定資本方參與的招投標(biāo)形式相比,公開招標(biāo)具有廣泛的選擇空間及經(jīng)營靈活性;與競爭性談判、競爭性協(xié)商相比,公開招標(biāo)的評標(biāo)細(xì)則又更為明確且全面。但是,公開招標(biāo)由于采購流程規(guī)定嚴(yán)格,導(dǎo)致政府在識別與準(zhǔn)備期耗時(shí)較長,可能對項(xiàng)目運(yùn)作和落地的效率產(chǎn)生影響。

2.6 回報(bào)機(jī)制應(yīng)用的適配性較高,以可行性缺口補(bǔ)助為主

回報(bào)機(jī)制作為PPP 項(xiàng)目合同的核心條款,目前應(yīng)用范圍較廣的包括:政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助。(1)政府付費(fèi)是指政府直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù),政府完全承擔(dān)運(yùn)營成本。使用政府付費(fèi)機(jī)制的公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目共18 個(gè),其中11 項(xiàng)處于實(shí)施階段,7 項(xiàng)處于識別階段。政府付費(fèi)適用于不宜向公眾或終端用戶直接收費(fèi)的項(xiàng)目,包括:體育中心、全民健身中心、訓(xùn)練基地、運(yùn)動(dòng)公園等?？傮w而言,中部地區(qū)與西部地區(qū)使用政府付費(fèi)機(jī)制的頻次較高,如吉林省3 項(xiàng),內(nèi)蒙古2 項(xiàng),貴州省3 項(xiàng),且政府付費(fèi)項(xiàng)目整體的落地率較高,大多已進(jìn)入執(zhí)行階段,雖然政府將承擔(dān)更多的資金成本,與緩解財(cái)政壓力的公私合作初衷略有偏差,但是在落地效率層面具有一定的優(yōu)勢,適用于公益性、基礎(chǔ)型公共體育服務(wù)項(xiàng)目。

絕大多數(shù)政府付費(fèi)PPP 項(xiàng)目于2015 年和2016年啟動(dòng),僅1 項(xiàng)于2018 年啟動(dòng)。2017 年5 月28 日,《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決遏制地方以政府采購服務(wù)名義非法融資的通知》(財(cái)政部[2017]87 號)和《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)政部[2017]92 號)等政策中,87 號文件明確制止了披著政府采購“外衣”,實(shí)施非法融資工程建設(shè)的公私合作行為,政府付費(fèi)與政府采購雖然在定義上具有本質(zhì)區(qū)別,但是在實(shí)際操作過程中,很難進(jìn)行明確的區(qū)分;92 號文件強(qiáng)調(diào)“優(yōu)先支持存量項(xiàng)目,審慎開展政府付費(fèi)項(xiàng)目,確保項(xiàng)目庫項(xiàng)目錄入質(zhì)量”,為部分地方政府叫停政府付費(fèi)項(xiàng)目提供了政策依托[9]。

(2)使用者付費(fèi)是指由公眾或其他服務(wù)使用者承擔(dān)運(yùn)營成本。使用者項(xiàng)目數(shù)量共36 個(gè),其中實(shí)施階段的項(xiàng)目僅有北京的2 個(gè)項(xiàng)目,江蘇、山東、廣州、河南、云南、新疆各1 個(gè)項(xiàng)目,采購階段項(xiàng)目數(shù)量3個(gè),其余項(xiàng)目仍處于識別階段。使用者付費(fèi)機(jī)制的應(yīng)用在東部地區(qū)占比最高;西部地區(qū)中貴州省有14個(gè)項(xiàng)目應(yīng)用使用者付費(fèi)機(jī)制,但截至目前仍處于識別階段,項(xiàng)目落地效率低。使用者付費(fèi)適用于使用主體明確且定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)清晰的項(xiàng)目,包括存量體育場館改建、體育休閑小鎮(zhèn)、運(yùn)動(dòng)公園、奧體中心及國家級訓(xùn)練基地等項(xiàng)目。但是,由于使用者付費(fèi)機(jī)制的現(xiàn)金流難以預(yù)測,受地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、設(shè)施地段和地區(qū)消費(fèi)水平的影響較大,這種市場風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致大多數(shù)社會資本對投資使用者付費(fèi)PPP 項(xiàng)目持觀望態(tài)度。

(3)可行性缺口補(bǔ)助是指對社會資本難以覆蓋全部建設(shè)運(yùn)營成本、現(xiàn)金回流周期長的項(xiàng)目,政府對其予以多種形式的財(cái)政補(bǔ)貼或投資,確保PPP 項(xiàng)目具有商業(yè)化運(yùn)營的可行性。作為公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目應(yīng)用頻率最高的回報(bào)機(jī)制,其地域分布與項(xiàng)目立項(xiàng)數(shù)量呈正相關(guān),如東部地區(qū)的浙江省、中部地區(qū)的河南省與西部地區(qū)的貴州省,作為老牌公共體育服務(wù)PPP 大省,使用可行性缺口補(bǔ)助的頻次也最高。與使用者付費(fèi)項(xiàng)目相比,可行性缺口補(bǔ)助的落地率較高,執(zhí)行力較好,對于社會資金的回流要求相對不高,在政府與社會資本的資金投入、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及收益分配等方面的劃分相對公平。

公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目如大型體育場館、體育小鎮(zhèn)和體育產(chǎn)業(yè)園等,其回報(bào)機(jī)制的確定與地方財(cái)政支付能力緊密相關(guān)。公共體育服務(wù)作為準(zhǔn)經(jīng)營性PPP 項(xiàng)目,往往也具有收費(fèi)機(jī)制,也有一定的現(xiàn)金流入,但經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本,需要政府補(bǔ)貼部分資金或資源,因此項(xiàng)目大多采用可行性缺口補(bǔ)貼[10]。根據(jù)公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目全生命周期的績效表現(xiàn),政府相關(guān)部門與代理機(jī)構(gòu)向社會資本方支付相應(yīng)的資金,用以補(bǔ)貼項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營成本,這就要求社會資本方切實(shí)履行合同中規(guī)定的責(zé)任條款,誠信經(jīng)營,杜絕投機(jī)行為,在績效評價(jià)中取得較高的分?jǐn)?shù)。同時(shí),可行性缺口補(bǔ)助需要地方政府守約、按時(shí)提供一定的財(cái)政補(bǔ)貼,但由于項(xiàng)目合作期普遍較長,其對地方政府的財(cái)政收入有著長期和穩(wěn)定的要求。

2.7 合作年限時(shí)長較為集中,與項(xiàng)目運(yùn)行需要相關(guān)

合作年限(特許經(jīng)營期)是由合作雙方根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)行的需要,進(jìn)而協(xié)商確定的合作時(shí)長。我國現(xiàn)行公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目的合作年限大多集中在15～20 年,合作年限最長的項(xiàng)目是北京工人體育場地改建復(fù)建項(xiàng)目,屬于存量資產(chǎn),合作年限43 年。合作年限最短的項(xiàng)目是寧夏濱河新區(qū)水上活動(dòng)中心和體育中心建設(shè)項(xiàng)目,均為10 年。

從總體上看,公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目的合作年限時(shí)長較為集中,并不是決定項(xiàng)目優(yōu)劣的關(guān)鍵因素,但“戰(zhàn)線”的長短對于地方政府和社會資本來說都是一個(gè)考驗(yàn)。一方面,合作年限對于項(xiàng)目進(jìn)度有一定的正向作用,項(xiàng)目合作年限越長,項(xiàng)目審核就越仔細(xì),項(xiàng)目篩選越精準(zhǔn),項(xiàng)目落地也就相對容易。另一方面,預(yù)設(shè)合作年限越長,雙方談判博弈得難度越大,由于實(shí)際投資回報(bào)可能出現(xiàn)虛高或過低甚至虧損的情形,因此,在大部分公共體育服務(wù)PPP項(xiàng)目的VFM 評價(jià)及財(cái)政承受能力評價(jià)中,面對越長的合作年限,政府方需要拿出更多的時(shí)間精力測試和考量整體方案的合理性。政府方與社會資本方在合同條款談判上耗費(fèi)時(shí)間越長,雙方的決策都是愈加謹(jǐn)慎[11]。

3 結(jié)論與建議

3.1 結(jié)論

我國公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目,立項(xiàng)數(shù)量較少,投資體量小,行業(yè)自我造血的能力相對薄弱,但發(fā)展速度較快,更呈現(xiàn)多元化、產(chǎn)業(yè)化和特色化發(fā)展趨勢,是綠色、生態(tài)、健康產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)。

(1) 從縱向時(shí)間序列的發(fā)展來看,基于中央政府的政策導(dǎo)向,不同省市的公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)基本一致;另一方面,從橫向地域差異維度來看,我國各地區(qū)公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目發(fā)展表現(xiàn)出明顯的地域差異性,東部地區(qū)投資總額和項(xiàng)目總數(shù)優(yōu)勢明顯,而西部地區(qū)由于體育基礎(chǔ)設(shè)施缺乏、政府支持力度大等因素,投資增速趨勢明顯,但落地率較低,實(shí)際運(yùn)作中困難重重。

(2) 從公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目的運(yùn)作特點(diǎn)來看,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的省份采用公開招標(biāo)的頻次越高,對政府技術(shù)規(guī)格的要求較高,且耗時(shí)較長;可行性缺口補(bǔ)助綜合了使用者付費(fèi)與政府付費(fèi)的雙重特點(diǎn),雖然操作流程與評定機(jī)制較為復(fù)雜,但是契合公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目“商業(yè)性+事業(yè)性”的特點(diǎn);合作年限對于公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目具有雙向作用,合作年限越長,項(xiàng)目篩選越精準(zhǔn),項(xiàng)目落地也就相對容易,但政府也需要花費(fèi)更多的精力用于談判和監(jiān)管。

3.2 建議

(1)營造良好的投融資環(huán)境。政府層面,為公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目提供必要的財(cái)政支持,設(shè)立專項(xiàng)引導(dǎo)基金;明晰政府財(cái)政保障職責(zé),全面公開政府及社會資本的經(jīng)營情況;嚴(yán)密監(jiān)測當(dāng)?shù)刎?cái)政可承受力評價(jià)的10%紅線,避免立項(xiàng)數(shù)量過多而過分推高杠桿水平。社會資本層面,在面臨投資周期長、風(fēng)險(xiǎn)較大的項(xiàng)目時(shí),不能只關(guān)注近期利益,轉(zhuǎn)變“重建設(shè)輕運(yùn)營”的理念,積極做好項(xiàng)目的運(yùn)營管理,有效回避風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)層面,利用多樣化的融資工具和融資產(chǎn)品,滿足公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目不同階段的融資需求。

(2)堅(jiān)持運(yùn)作的規(guī)范性。綜合地區(qū)發(fā)展水平、政府行政能力、項(xiàng)目本體特征,遵循政社雙邊匹配的原則,公平、合理地選擇較為匹配的社會資本方。嚴(yán)防變相投資、明股實(shí)債、保底承擔(dān)、回購等情形的發(fā)生,建立行政權(quán)責(zé)清單,切實(shí)遏制不守合同、朝令夕改等情況。政府應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)社會資源整合,落實(shí)監(jiān)管職能,強(qiáng)化對社會資本的品行制約,保障公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目規(guī)范有序開展。

(3)構(gòu)建“產(chǎn)事融合型”回報(bào)機(jī)制。明確獎(jiǎng)懲制度,對于優(yōu)質(zhì)的公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目給予一定的資源獎(jiǎng)勵(lì)與政策傾斜,構(gòu)建以社會資本為核心、政府積極輔助的“產(chǎn)業(yè)+事業(yè)融合型”回報(bào)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)“以產(chǎn)養(yǎng)事,以事補(bǔ)產(chǎn)”的多元協(xié)同治理格局。構(gòu)建綜合性、系統(tǒng)性、專業(yè)性的績效評價(jià)指標(biāo)體系,地方政府必須改變過去短視化的評價(jià)設(shè)計(jì)思維,要圍繞著提高體育基礎(chǔ)設(shè)施供給提質(zhì)、經(jīng)營增效的評價(jià)中心,重點(diǎn)抓好PPP 項(xiàng)目績效評價(jià)的核心問題。以績效定付費(fèi),打破傳統(tǒng)的政府定期付費(fèi)補(bǔ)貼模式,以此進(jìn)一步規(guī)范社會資本運(yùn)作行為的規(guī)范性,有效規(guī)避投機(jī)行為。

(4)設(shè)置合理的合作年限。政府在立項(xiàng)前期應(yīng)合理規(guī)劃公共體育服務(wù)PPP 項(xiàng)目的合作年限,避免為了追求穩(wěn)定性與長期性而設(shè)置過長的合作年限,公共體育服務(wù)作為半公共物品,在最大程度契合公民需求的基礎(chǔ)上,兼顧社會資本方的合作意愿,優(yōu)化項(xiàng)目實(shí)施、落地效益,設(shè)置合理的合作年限;結(jié)合實(shí)際運(yùn)營情況,靈活地調(diào)整部分落地困難、效益低的項(xiàng)目實(shí)施方案。