汪厚冬

一、導 論

在行政行為效力論體系中，行政行為無效是最飽受爭議的效力之一，而確認無效判決是行政行為無效在行政訴訟中的具體化，其作為一種行政訴訟的判決類型，最早出現(xiàn)在2000年公布《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋〔2000〕8號，已廢止)第57條第2款，但無論是從該法條的文本表述(1)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋〔2000〕8號)第57條第2款規(guī)定：“有下列情形之一的，人民法院應當作出確認被訴具體行政行為違法或者無效的判決：(一)被告不履行法定職責，但判決責令其履行法定職責已無實際意義的；(二)被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容的；(三)被訴具體行政行為依法不成立或者無效的”。該規(guī)范內(nèi)容對于確認無效的價值意義在于宣示肯定意義，其實際價值不大。如若出現(xiàn)法條所述的三種情形，具體應當適用確認違法判決還是確認無效判決該司法解釋沒有規(guī)定，也沒有對行政行為無效的情形進行較為具體的類型化。，還是從相關(guān)案例的統(tǒng)計(2)如有統(tǒng)計數(shù)據(jù)指出，2000年-2013年人民法院作出的行政裁判中關(guān)于確認無效的判決總計才15件。參見劉永振：《行政行為無效的裁判標準實證研究》，河南師范大學2019年碩士學位論文，第1頁。，均表明該判決的適用長期處于一種有名無實的狀態(tài)。2014年11月1日新修訂的《行政訴訟法》第75條明確規(guī)定了確認無效判決，但其適用效果并不十分理想。(3)通過中國裁判文書網(wǎng)的初步檢索，在2015年新《行政訴訟法》頒布實施后與2018年新《行政訴訟法》解釋頒布前的這段時間內(nèi)，共有不超過1000件案件適用了確認無效判決?？梢钥闯?，雖然適用確認無效判決案件的絕對數(shù)量大幅增加，但是相較于行政案件的總數(shù)占比仍很小，約占行政訴訟案件總數(shù)的0.18%。2015年一審行政案件結(jié)案198772件，2016年一審行政案件結(jié)案225020件，2017年一審行政案件結(jié)案229112件，2018年一審行政案件結(jié)案251355件，參見最高人民法院公報之司法統(tǒng)計。2018年2月8日公布的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(法釋〔2018〕1號，下文簡稱《行訴解釋》)，對確認無效判決的實施提供了更為具體的指引。《行訴解釋》頒布至今已有一段時間，通過對確認無效判決的實證研究，可以對近年來確認無效判決的司法適用做一個總體評價，若確認判決大量出現(xiàn)在人民法院行政審判實務(wù)中，則必將為行政行為無效理論爭議的化解提供有效參考，且可以統(tǒng)一司法適用，增強可操作性，明確裁判標準；否則，確認無效判決與行政行為無效理論就可能被挑戰(zhàn)。

有鑒于此，本文嘗試利用中國裁判文書網(wǎng)所公開的2018年2月8日(4)2018年2月8日公布的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第99條進一步明確了《行政訴訟法》第75條規(guī)定的“重大且明顯違法”，相比較2015年5月1日(2014年11月1日修訂的《行政訴訟法》生效日期)至2018年2月8日這段時期而言，只有對該司法解釋生效之后的確認無效判決進行實證分析才更具有價值意義，故本文實證研究所涉案例的研究開始于2018年2月8日。至2021年10月31日之間的裁判文書，對全國范圍內(nèi)人民法院審理涉確認無效的訴判案例進行定量實證分析，考慮到我國確認無效判決的現(xiàn)實圖景可能較為豐富，故而，本文先對確認無效判決進行司法概覽式的描述，接著再從樣本選擇、受理確認無效之訴的統(tǒng)計與分析、判決確認無效案件的統(tǒng)計與分析以及主要發(fā)現(xiàn)等方面展開分析，最后，在驗證發(fā)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，對確認無效判決的未來作出展望。

二、確認無效判決的司法概覽

根據(jù)《行政訴訟法》第75條和《行訴解釋》第99條規(guī)定，我國確認無效判決的適用標準是“重大且明顯違法”，為此，我們在中國裁判文書網(wǎng)上以“確認無效”為全文關(guān)鍵詞進行搜索，案件類型限定為行政案件，文書類型限定為判決書，且同時判決時間限定為2018年2月8日至2021年10月31日，剔除相似案例及無關(guān)案例后，發(fā)現(xiàn)人民法院肯定確認無效判決的案例共有134個，人民法院適用標準與數(shù)量的大致統(tǒng)計如表1所示，但仍需要說明的是雖然有效樣本僅134個，但是部分案件中為了增強說服力，法院會列舉出兩項或多項理由來論證相關(guān)行政行為無效，故而該統(tǒng)計表中數(shù)量之和(151例)超過了人民法院作出確認無效判決的案例(共有134個)。為了更好展示人民法院對確認無效之訴的態(tài)度，本部分將通過歸納總結(jié)有代表性的案例，對《行訴解釋》頒布后司法實踐中確認無效的適用標準進行概括說明。

表1 判決行政行為無效適用標準頻數(shù)統(tǒng)計表

(一)行政行為實施主體不具有行政主體資格

在上述統(tǒng)計案例中，涉及該項主要有兩種情形：不是行政主體和行政行為實施主體超越職權(quán)，前者如在武某勇訴鄭州市公安局嵩山路分局公安行政管理一案中，作為二審的河南省鄭州市中級人民法院認為嵩山路分局治安管理服務(wù)大隊既不屬于法律、法規(guī)授權(quán)的派出機構(gòu)，其行為又未超出法定授權(quán)范圍。于是，該行政行為應被視為嵩山路分局做出，有權(quán)復議機關(guān)應為嵩山路分局的上一級行政機關(guān)。故法院確認嵩山路分局對其治安管理服務(wù)大隊的行政行為做出復議決定的行政行為無效。(5)河南省鄭州市中級人民法院(2019)豫01行終973號行政判決書。后者如在盤州市某供銷合作社與盤州市劉官街道辦事處房屋拆遷安置補償協(xié)議糾紛案中，作為二審的貴州省六盤水市中級人民法院認為，“所謂不具備行政主體資格是指行政機關(guān)實施了非本機關(guān)權(quán)限范圍內(nèi)的行為，且該行為性質(zhì)與其權(quán)限范圍并非同一性質(zhì)”，本案中，上訴人盤州市某辦事處并不具備拆遷安置補償?shù)姆ǘ氊?，其也未提交市、縣人民政府等有權(quán)實施安置補償職責行政機關(guān)委托的相關(guān)證據(jù)，上訴人以其自身名義與王某榮簽訂《拆遷安置補償協(xié)議書》超越其法定職權(quán)范圍且與其職權(quán)范圍并不屬于同一性質(zhì)。(6)貴州省六盤水市中級人民法院(2019)黔02行終12號行政判決書。

(二)行政行為沒有法律規(guī)范依據(jù)

根據(jù)2018年《行訴解釋》第99條規(guī)定，該處的沒有法律規(guī)范依據(jù)，僅限于減損權(quán)利或者增加義務(wù)的行政行為，其主要原因在于“減損權(quán)利或者增加義務(wù)”具有制裁性，以及確認無效的后果等因素綜合考量。在上述統(tǒng)計案例中，沒有法律規(guī)范依據(jù)主要有兩種情形：不存在或未明確法律文件與依據(jù)明顯錯誤的法律文件，前者如在河池市某礦業(yè)開發(fā)有限公司訴河池市金城江區(qū)人民政府其他行政行為案中，金城江區(qū)政府于某礦業(yè)公司礦區(qū)主路口處設(shè)立了一塊標示牌，上有“板寧錫鉛鋅礦永久關(guān)閉危險區(qū)域嚴禁進入”字樣，落款為金城區(qū)人民政府。區(qū)政府無論是在作出本案被訴行政行為時，還是庭審答辯中，既未列明法律依據(jù)又無事實依據(jù)。該行政行為并非像行政機關(guān)所辯稱，只有“警示”的意思表示，客觀上向外界告知了該礦區(qū)已被關(guān)閉，減損了原告的權(quán)利。故人民法院依據(jù)《行訴解釋》第99條第2項認定其減損權(quán)利的行政行為沒有法律規(guī)范依據(jù)，從而判決被訴行政協(xié)議無效。(7)廣西壯族自治區(qū)高級人民法院(2019)桂行終818號行政判決書。后者如在李某君訴內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市松山區(qū)人民政府征拆補償協(xié)議無效及行政賠償案中，區(qū)政府提交了上級政府頒發(fā)的《關(guān)于內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰監(jiān)獄遷建項目建設(shè)用地的批復》，但經(jīng)法院核對，該規(guī)范性文件中的批復土地范圍不包括原告的土地，即涉案區(qū)政府不應該依據(jù)該批復做出行政征收行為。(8)內(nèi)蒙古自治區(qū)高級人民法院(2020)內(nèi)行終242號行政判決書。

(三)行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實施

在學理上，行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實施，通常包括事實不能與法律不能兩種情形。但在上述統(tǒng)計案例中，行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實施主要屬于事實不能的情形，且在相關(guān)案例中人民法院對于“客觀上不可能實施”的理解總體上較為寬泛。如在中國農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司西峽縣支行訴西峽縣自然資源局行政登記案中，西峽縣自然資源局作為權(quán)利登記機關(guān)依法應當履行查驗土地使用證真實性與合法性的義務(wù)，且自然資源局有條件和能力進行查驗。而其未調(diào)查清楚涉案土地使用權(quán)權(quán)屬，法院認為其依據(jù)虛假土地使用權(quán)證作出的他項權(quán)利登記內(nèi)容客觀上是不可能實施的，并且他項權(quán)利人的權(quán)利實際上也不可能實現(xiàn)，確認無效的理由同樣為客觀上不可能實施。(9)河南省南陽市中級人民法院(2019)豫13行終312號行政判決書。在該案中，人民法院未明示該“客觀不能”屬事實不能還是法律不能，但他項權(quán)利人的權(quán)利如占有、使用、收益、處分的權(quán)能，只要土地是真實存在的，客觀上就能夠?qū)嵤?；若將該客觀不能理解為因為他人事實上的所有權(quán)受法律保護而法律不能，則是對“法律不能”作了擴張理解。

(四)其他重大且明顯違法的情形

在上述統(tǒng)計案例中，適用《行訴解釋》第99條第4項兜底條款的“其他重大且明顯違法的情形”(不包括適用民事法律規(guī)范)作為裁判理由的，主要有五種情形：沒有事實根據(jù)、嚴重違反法定程序、嚴重違反法律規(guī)定、違反法律原則與不滿足形式要件。

1.沒有事實根據(jù)

事實依據(jù)是發(fā)生行政法律關(guān)系的前提，沒有事實根據(jù)，就沒有行政法律關(guān)系的發(fā)生，故而，沒有事實根據(jù)應屬于其他重大且明顯違法的情形之一，在實務(wù)中，也是如此。如在羅某斌訴都勻市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理案中，人民法院查明存在涉案房屋權(quán)屬不明的情況，雖然房屋征收部門不具有對房屋權(quán)屬或相關(guān)法律爭議進行確認或裁判的職責，但應當全面客觀的對案涉房屋及其土地權(quán)屬登記情況進行登記調(diào)查、資料收集以明確房屋的權(quán)屬現(xiàn)狀。法院認為被告在房屋權(quán)屬存在爭議的情況下將爭議一方作為被征收人與其簽訂協(xié)議明顯缺乏事實根據(jù)，最終法院判決確認該行政行為無效。(10)貴州省黔南布依族苗族自治州中級人民法院(2018)黔27行終187號行政判決書。

2.嚴重違反法定程序

在上述統(tǒng)計案例中，裁判理由中包括“違反法定程序”的判例共12件，但僅有3件單獨以程序問題為由適用兜底條款，其裁判理由中包含“嚴重違反法定程序”的表述。將3個案例進行歸納總結(jié)，發(fā)現(xiàn)如下共性：一是該程序瑕疵影響了社會公益或者是廣泛的第三人利益，對應裁判理由中的“嚴重”，其嚴重程度是對于事實結(jié)果而言的；二是違反了法律的規(guī)定，如上述案例的《土地管理法》，而非層級較低的規(guī)章或其他規(guī)范性文件，同樣對應裁判理由中的“嚴重”，其嚴重程度是對于違法性質(zhì)而言的；三是違反了法律的明文規(guī)定，是實體法而非法律原則，對應裁判理由中的“違反法定程序”，也對應法條中的“明顯”。之所以進行嚴格的限定，是為了與《行政訴訟法》第70條第3項“違反法定程序的”相區(qū)分，后者將適用撤銷判決。當然，這并不意味著沒有滿足上述情形之一，人民法院就不能作出確認無效判決。事實上，若只滿足了“違反法定程序”卻在事實后果或違法性質(zhì)上不嚴重，法院依然可能做出確認無效判決，具體將在下文“聯(lián)合原因”中有所論述；若違反的不是法律的明文規(guī)定而是法律原則亦然。

3.嚴重違反法律規(guī)定

在劉某云訴鎮(zhèn)平縣房產(chǎn)服務(wù)中心行政登記案中，河南省高級人民法院認為：無效行政行為具有外在的“明顯違法性”和內(nèi)在的“重大違法性”。前者指依普通人的理性和經(jīng)驗就能判斷行政行為的違法性；后者指行政行為嚴重地違反了法律法規(guī)規(guī)定。在本案中，由于原告劉某云之子劉某克沒有提供任何書面證據(jù)能證明該房屋為且僅為其夫妻二人財產(chǎn)的情況下，縣房產(chǎn)局工作人員利用虛假的“國有土地使用權(quán)證”等相關(guān)材料，為其完善登記申請材料并辦理房屋產(chǎn)權(quán)證，進而將該房屋登記到李某克夫妻名下。再審人民法院認為辦理房屋所有權(quán)證的涉案行政行為，嚴重違反了房地產(chǎn)登記管理法律法規(guī)，是普通人憑借理性和經(jīng)驗就能判斷的違法行為，應屬無效行政行為。(11)河南省高級人民法院(2019)豫行再158號行政判決書。其實，從法規(guī)范內(nèi)容自洽角度觀之，上述“沒有法律規(guī)范依據(jù)”與“嚴重違反法定程序”均不屬于該處的“嚴重違反法律規(guī)定”，故該處的“嚴重違反法律規(guī)定”應僅限于行政行為的實施將嚴重損害公共利益或他人合法權(quán)益。

4.違反法律原則

在行政法律適用方法中，當法律規(guī)則存在規(guī)范漏洞或適用法律規(guī)則導致不正義時，法律原則就有適用的可能，在包某訴通遼市人力資源和社會保障局工傷行政確認案中，市社保局已經(jīng)針對包某母親的死亡，作出了工傷認定決定書并向原審原告與原審第三人送達，而在該工傷認定決定書未被相關(guān)行政機關(guān)或司法機關(guān)撤銷、注銷或確認無效的情況下，市社保局于2018年卻重新作出不予認定工傷決定書，屬于重大且明顯違法情形，應當被確認無效。(12)內(nèi)蒙古自治區(qū)通遼市中級人民法院(2019)內(nèi)05行終89號行政判決書。在該案中，人民法院雖未明確指出違反了哪項具體的法律原則，但通過對事實的分析，該行政機關(guān)出爾反爾，隨意變更已成立并生效的行政行為，這明顯與“誠信原則”相悖。

5.不滿足法定形式要件

在王某春訴淮安市淮陰區(qū)人民政府信息公開案中，區(qū)政府雖然對原告的信息公開申請進行了答復，但該答復未加蓋發(fā)文機關(guān)印章，也無標題、文號、落款日期等，于是，人民法院認為，行政機關(guān)作出公文必須符合法定的形式要件要求，否則為無效公文。(13)《江蘇省政府信息公開暫行辦法》(蘇政發(fā)〔2006〕95號)第21條第2款規(guī)定：“政府信息公開義務(wù)人以書面形式向申請人提供政府信息的，應當加蓋本機關(guān)印章”。該答復顯然不符合形式要件要求，應當被確認無效。(14)江蘇省淮安市中級人民法院(2018)蘇08行初15號行政判決書。但對于不滿足法定形式要件的行政行為是否一律屬于其他重大且明顯違法的情形卻值得進一步研究，基于行政效益原則，特定情形下一些形式瑕疵應允許補正，如一些筆誤行為。同時，在邏輯上只有行政行為依法成立后才能討論其效力問題。

(五)援用民事法律規(guī)范

《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》(法釋〔2019〕17號，下文簡稱《行政協(xié)議解釋》)第12條第2款規(guī)定：“人民法院可以適用民事法律規(guī)范確認行政協(xié)議無效”，在上述統(tǒng)計被確認無效的案例中，共35件案例中涉及民事法律規(guī)范的適用問題，如在任某明訴巫溪縣古路鎮(zhèn)人民政府、巫溪縣規(guī)劃和自然資源局行政補償案的二審(15)重慶市第二中級人民法院(2020)渝02行終257號行政判決書。、張某明訴江蘇省海安高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會行政補償案(16)江蘇省南通經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院(2018)蘇0691行初567號行政判決書。、褚某雷訴棗莊市薛城區(qū)人民政府行政補償案(17)山東省棗莊市中級人民法院(2020)魯04行初91號行政判決書。以及劉某鋒訴被告興平市人民政府行政補償案(18)陜西省咸陽市中級人民法院(2018)陜04行初136號行政判決書。等四案中，人民法院分別以損害社會公共利益、脅迫、行政協(xié)議簽訂人為無民事行為能力以及違反法律強制性規(guī)定等為由分別確認了相關(guān)行政補償協(xié)議無效。但縱觀這些案例，人民法院卻對判決理由產(chǎn)生了分歧，即大多數(shù)法院既列舉了《行政訴訟法》第75條確認無效相關(guān)規(guī)定，又列舉了《合同法》中關(guān)于合同無效的相關(guān)規(guī)定，主要以后者為理由；也有法院未列舉《合同法》中關(guān)于合同無效的相關(guān)規(guī)定，但又試圖說明脅迫、違反法律強制性規(guī)定等理由屬于“其他重大且明顯違法”的情形，以《行訴解釋》的兜底條款為確認無效的理由。

(六)聯(lián)合原因

在實務(wù)中，行政行為可能存在兩個或兩個以上的違法因素，于是在行政審判實踐中，人民法院常常根據(jù)多個違法因素作出確認無效判決，在此，我們將其稱之為聯(lián)合原因，在實務(wù)中，具體又可以被分為兩種情形：一種是主理由足以導致行政行為無效的法律后果，輔理由僅為增強說服力或提示行政機關(guān)的其他違法行為，如平泉縣某養(yǎng)雞專業(yè)合作社訴平泉市人民政府行政協(xié)議案中“主要事實依據(jù)不足”與“程序明顯違法”的關(guān)系，從判決邏輯上，“程序明顯違法”是進一步補強基于“主要事實依據(jù)不足”而導致行政協(xié)議無效的情形。另一種是僅依據(jù)一種理由不會導致行政行為無效，但人民法院卻將兩種或多種理由結(jié)合起來判斷，認定其屬于“其他重大且明顯違法”的情形，如在陳某柱訴長沙市雨花區(qū)人民政府、長沙市雨花區(qū)城市房屋征收和補償管理辦公室行政征收補償案(19)湖南省高級人民法院(2018)湘行終1834號行政判決書。中，違法事實有二：一是區(qū)征收辦委托評估公司僅對涉案房屋的部分樓層裝飾裝修物進行了評估，該評估報告所認定的房屋裝飾裝修實物數(shù)量與客觀事實不一致，人民法院將該違法事實評價為“認定事實錯誤”；二是區(qū)政府及區(qū)征收辦在對涉案房屋裝飾裝修物的評估程序中未告知陳某柱(涉案房屋的承租人)相關(guān)情況，在其向區(qū)政府及區(qū)征收辦出具了維權(quán)報告后，也未獲得行政機關(guān)采取的任何解釋或補救措施，人民法院將該違法事實評價為“程序明顯違法”，根據(jù)《行政訴訟法》第70條規(guī)定，“認定事實錯誤”抑或“程序明顯違法”都屬于撤銷判決的適用情形，但是作為終審的湖南省高級人民法院卻將“認定事實錯誤”與“程序明顯違法”聯(lián)合起來一并思考，并作出確認無效判決。亦即，若對行政機關(guān)的立案、調(diào)查取證、決定、告知送達等各個階段的違法行為分別來看，均達不到“重大明顯”的程度，但對于行政訴訟原告來說，上述的每個違法行為都會侵害其一部分合法權(quán)益，且這些違法行為聚合起來，最終將嚴重侵害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，這就可能符合“重大且明顯違法”的情形。

三、確認無效判決的定量分析(20)本部分由我的碩士研究生(現(xiàn)就職于上海光大證券股份有限公司)邵譯韜同學幫忙完成，在此特表示感謝。

(一)樣本選擇

在中國裁判文書網(wǎng)上以“確認無效”為全文關(guān)鍵詞進行搜索，案件類型限定為行政案件，文書類型限定為判決書，且同時判決時間限定為2018年2月8日至2021年10月31日，發(fā)現(xiàn)最高人民法院判決書共0份，高級人民法院、中級人民法院及基層人民法院判決書(僅包括一審、二審及再審程序)分別為718份、3361份、2216份。同時，考慮到我國人民法院審級職能是四級兩審制，且根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟管轄制度，基層人民法院對于涉及縣級以上人民政府或國務(wù)院各組成部門等案件沒有管轄權(quán)，故而，本文的樣本框僅包括高級人民法院和中級人民法院的判決，對其中所涉相關(guān)判決進行統(tǒng)計分析研究。

同時，對上述樣本的選擇還需要作以下兩點說明：第一，我們選取能夠通過公開渠道搜索到的所有案例，但現(xiàn)實中，仍有部分裁判文書由于各種原因依然沒有網(wǎng)上公開，雖然對于未公開的理由我們無從知曉，但是可以確定的是，總體上那些未公開的裁判文書不太具有結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性的特征，這種隨機產(chǎn)生的偏差對研究結(jié)論不會產(chǎn)生太多實質(zhì)性的影響；第二，現(xiàn)有裁判文書的公開規(guī)則通常以判決“發(fā)生法律效力”為前提，換言之，當事人如果對一審判決提出上訴，則該一審裁判文書要等到二審判決生效后一并公布，其規(guī)范依據(jù)就在于《最高人民法院關(guān)于人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的規(guī)定》(法釋〔2016〕19號)第7條。(21)《最高人民法院關(guān)于人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的規(guī)定》(法釋〔2016〕19號)第7條規(guī)定：“發(fā)生法律效力的裁判文書，應當在裁判文書生效之日起七個工作日內(nèi)在互聯(lián)網(wǎng)公布。依法提起抗訴或者上訴的一審判決書、裁定書，應當在二審裁判生效后七個工作日內(nèi)在互聯(lián)網(wǎng)公布”。這意味著被二審或再審改判的一審判決基本不會出現(xiàn)在公開的案例庫中。而該種判決往往以原告敗訴、行政機關(guān)勝訴居多。因此，樣本總體中缺失了一部分行政機關(guān)勝訴的案例，從而使得本文統(tǒng)計的原告勝訴率略微偏高。但這種情況同時發(fā)生在訴訟請求為確認行政行為無效和訴訟請求為撤銷或確認違法等其他訴訟請求的判決中，也發(fā)生在不同省份的判決中。而本文研究的主要目的并不是統(tǒng)計最精確的勝訴率，只是將不同省份、層級或?qū)徏壋绦虻姆ㄔ哼M行對比，故而，這種情況并不會導致結(jié)論出現(xiàn)太大的偏差。

另外，在案例庫中還有諸多重復案例以及與本文無關(guān)的案例，如某些行政賠償之訴會提及其請求權(quán)來源于先前的無效行政行為等，故而，我們對相關(guān)案例進行甄別篩選后發(fā)現(xiàn)，高級人民法院、中級人民法院的相關(guān)判決分別為589件、2181件。同時，為了研究的科學性，我們對這些案例再次進行仔細甄別之后，剔除了部分類似案例，如基本案情、訴訟請求、法院判決結(jié)果等基本相同，僅當事人不同的案例，因這些案例滿足合并審理條件，故只作為一個樣本進行研究。這樣高級人民法院、中級人民法院的相關(guān)判決就變?yōu)?66件、854件，即大約一半的案例因具有相似的案件事實而被剔除，不能成為研究的樣本。其主要原因在于，在所有請求確認無效的判決中，涉行政處罰、行政許可等案件數(shù)較少，而行政征收類案件所占比例較大，特別是對國有(或城鎮(zhèn)集體)土地使用權(quán)以及宅基地使用權(quán)的征收，這類征收往往會劃定一片區(qū)域，頒布規(guī)范性文件后對該范圍內(nèi)的全部房屋或土地進行征收，而非僅僅是針對特定公民、法人或其他組織的行政行為，正因如此，這類案件本身具備了相似的案件特征，即被征收對象往往又出自同一街道、社區(qū)(或鎮(zhèn)村)集體，常會引發(fā)系列普遍性的涉土地征收類案件。在剔除上述案例后，提出確認無效訴請的案例共計1120件(22)在統(tǒng)計案例中，極個別案例是原告并未提起確認無效之訴，但是人民法院卻依職權(quán)判決確認相關(guān)行政行為無效，因這些極個別案例本身并不影響后續(xù)研究的科學性，故而，在此我們未作區(qū)分。，其中人民法院判決確認無效的案例有134件，占比為11.96%。

(二)受理確認無效之訴的統(tǒng)計與分析

1.人民法院所在省份

圖1 法院省份分布頻數(shù)統(tǒng)計表

在上述統(tǒng)計案例中，若以所涉案件的地域分布上觀之，湖南省高級人民法院與其所轄區(qū)內(nèi)的中級人民法院受理公民、法人或其他組織提起確認無效之訴的案件數(shù)較多，而上海市高級人民法院與中級人民法院受理的案件數(shù)較少，其背后的原因可能十分復雜，但可以肯定的是相關(guān)行政爭議的發(fā)生與城市現(xiàn)代化進程、行政機關(guān)行政執(zhí)法水平等因素是相關(guān)的。如前所述，在統(tǒng)計現(xiàn)有案例中，涉土地征收類行政案件占多數(shù)，而在城市現(xiàn)代化進程中，必然伴隨著土地征收問題，即涉土地征收范圍與行政爭議發(fā)生之間存在著某種程度的正向關(guān)聯(lián)。同時，行政執(zhí)法水平與行政爭議發(fā)生也存在著某種程度的正相關(guān)。通常情形下，某區(qū)域內(nèi)的行政機關(guān)執(zhí)法水平越高，則產(chǎn)生行政爭議的概率越??；某區(qū)域內(nèi)的行政執(zhí)法水平越高，行政機關(guān)的自我糾錯能力也越強，即在行政復議階段或者行政訴訟階段進行積極的自我糾錯，進而避免人民法院作出確認無效的判決。此外，還可能與人口數(shù)量以及相關(guān)區(qū)域民眾的法治素養(yǎng)具有某種程度的關(guān)聯(lián)性，人口基數(shù)越大，發(fā)生行政爭議的概率也越大，公民、法人或其他組織提起行政訴訟的絕對數(shù)量也越多；而相關(guān)區(qū)域民眾的法治素養(yǎng)越高，則在發(fā)生行政爭議時，他們也更傾向于選擇行政訴訟解決相關(guān)行政爭議。

2.審級程序

審級程序(件)

在上述統(tǒng)計案例中，高級人民法院和中級人民法院的二審、一審及再審的案件數(shù)量分別為916件、193件、11件。而前文提及的基層人民法院有2216份判決，其中不會有二審程序，且絕大部分案件為一審程序，極少部分為審判監(jiān)督程序，故在所有請求確認行政行為無效的案件中，一審案件有2400余件；二審案件有916件，再審案件有10余件，據(jù)此，可以確定該類案件的上訴率約為40%。而據(jù)有學者統(tǒng)計2015年至2019年間，行政案件上訴率在40%—50%(23)行政案件上訴率=二審收案數(shù)量÷一審結(jié)案數(shù)量。全國行政案件2016年二審收案104836件，一審結(jié)案225020件，上訴率46.5%；2017年二審收案108099件，一審結(jié)案229112件，上訴率47.18%；2018年二審收案124806件，一審結(jié)案251355件，上訴率49.65%；2019年二審收案139153件，一審結(jié)案284362件，上訴率48.94%。參見最高人民法院公報之司法統(tǒng)計，轉(zhuǎn)引自孔繁華：《行政訴訟實質(zhì)解決爭議的反思與修正》，載《法治社會》2022年第1期。，可以看出，涉確認無效之訴的行政案件上訴率與行政案件一般上訴率基本是一致的，這也表明，確認無效之訴所涉爭議較大。

3.被告行政機關(guān)的級別(24)由于2020年2月5日中央全面依法治國委員會第三次會議審議通過了《行政復議體制改革方案》，該方案明確規(guī)定除實行垂直領(lǐng)導的行政機關(guān)、稅務(wù)和國家安全機關(guān)外，實行集中辦理行政復議案件，政府部門不再受理新的行政復議案件，于是各地開始實施新的行政復議體制改革，地方由省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣人民政府行使改革后的行政復議職責，這也在一定程度上影響了被告行政機關(guān)級別頻數(shù)統(tǒng)計，但由于本文統(tǒng)計時間至于2021年10月31日，故該影響可能并不十分明顯，因此，本部分沒有具體區(qū)分經(jīng)復議后的被告與未經(jīng)復議后的被告級別。

圖3 被告行政機關(guān)級別頻數(shù)統(tǒng)計表

在上述統(tǒng)計案例中，若從被告行政機關(guān)的級別上來看，基層人民政府與縣級人民政府及其職能部門數(shù)量最多，市級、省級及國家級數(shù)量依次減少，這基本符合級別越低，管轄的事務(wù)越多，也越容易產(chǎn)生糾紛的普遍性認知。但值得注意的是，在上述統(tǒng)計中，基層人民政府與縣級人民政府及其職能部門成為被告的頻數(shù)相近，其產(chǎn)生的原因可能有三：一是統(tǒng)計中發(fā)現(xiàn)大部分行政爭議都由行政征收引起，而相關(guān)法律規(guī)定土地征收的適格主體必須是縣級以上地方人民政府(25)《中華人民共和國土地管理法》(2019年8月26日修訂)第47條第1款規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施”。，故如圖3所示，縣級行政機關(guān)比基層行政機關(guān)數(shù)量更多；二是基層人民法院審理的行政案件并未被納入統(tǒng)計范圍，而被告為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民政府的案件大多是由基層人民法院管轄；而對于被告為縣級以上人民政府及其職能部門的案件則由中級人民法院或更高級別的人民法院管轄，且被納入了統(tǒng)計范圍，這也可能導致被告為基層人民政府的案件量少于被告為縣級人民政府及其職能部門的案件；三是由于行政爭議中不少已經(jīng)經(jīng)過行政復議，無論是行政復議維持、行政復議不作為抑或是行政復議改變原行政行為，按照現(xiàn)行行政訴訟法治秩序，復議機關(guān)均可能成為被告。而按照行政復議體制改革之前的法治秩序，作出行政復議決定機關(guān)可以是同級人民政府或上一級主管部門。故而，在實務(wù)中，若原告希望提高一審法院級別以避免地方政府對基層人民法院的干預，他們通常也會據(jù)此選擇合適的行政復議機關(guān)作被告，在某種意義上，這也將促使被訴行政機關(guān)級別被提高，尤其縣級人民政府(或職能部門)作被告的數(shù)量會增多。

4.被告行政機關(guān)類型

圖4 被告行政機關(guān)類型頻數(shù)統(tǒng)計表

在上述統(tǒng)計案例中，若從被告行政機關(guān)類型上來看，政府與其他行政職能部門占比較多，接著是基層政府機關(guān)和管理委員會，最少的是基層群眾性自治組織，也有部分被告不屬于以上類別。其中，其他行政職能部門是指如住建局、市場監(jiān)管局、林業(yè)局等履行特定職能的行政機關(guān)；基層政府機關(guān)指的是如街道辦、征收指揮部等那些政府派出或委托的職能部門。另外，如前所述，在現(xiàn)有公開的行政案件中，涉土地征收類行政案件占多數(shù)，該因素也導致政府(尤其是縣級以上各級人民政府)占比最高。

(三)判決確認無效案件的統(tǒng)計與分析

在所有受理確認無效之訴的案例中，人民法院最終判決確認無效的案例共有134個，占所有提出確認無效訴訟請求案件比為11.96%。而根據(jù)馬超等學者在研究了2015-2019年間的近24萬份判決書后，相關(guān)統(tǒng)計結(jié)果顯示中級人民法院的行政案件訴訟原告勝訴率為40.2%。(26)參見馬超、鄭兆祐、何海波：《行政法院的中國試驗——基于24萬份判決書的研究》，載《清華法學》2021年第5期。據(jù)此，可以發(fā)現(xiàn)，對訴訟請求為確認行政行為無效的案件，原告勝訴率明顯低于該統(tǒng)計的行政案件訴訟原告勝訴的平均水平。另外，由于因變量裁判結(jié)果是分類變量，不是連續(xù)且可度量的數(shù)值，故而，為了進一步研究影響確認無效判決勝訴率偏低的原因，根據(jù)統(tǒng)計學理論，我們將使用統(tǒng)計分析軟件STATA建立二元logistic回歸模型進行分析。由于省份較多(自變量分類超過5類則不適合采用logistic回歸模型)而總體樣本較少，因此，本部分僅對一些具有代表性的省份進行t檢驗。

1.二元logistic回歸模型分析

二元logistic回歸模型：

在該模型中，服從二元logistic分布表示發(fā)生的概率，1-P表示沒有發(fā)生的概率，研究的數(shù)據(jù)Y只會有數(shù)字1和0，所以使用模型構(gòu)建時，也希望本來原始數(shù)據(jù)是1，那么模型擬合出來的預測值也盡最大可能接近1，本來原始數(shù)據(jù)是0，那么模型擬合出來的預測值也盡最大可能接近0。而且等號右側(cè)的X1、X2等均為研究的X即影響因素(自變量)，βX是自變量的回歸系數(shù)，它表示自變量對確認無效之訴勝訴這一事件發(fā)生概率所產(chǎn)生的作用。注意，logistic回歸系數(shù)反映的是自變量影響的相對幅度，而非絕對幅度。

因變量確認無效判決勝訴情況為定類變量，分為勝訴、敗訴兩類。其中衡量標準為人民法院是否作出了確認行政行為無效的判決，而不考慮原告的其他訴訟請求。自變量(X)包括法院層級、審判程序、行政機關(guān)級別、行政機關(guān)類型以及行政案由五項，也均為定類變量。法院層級分為高級人民法院和中級人民法院兩類；審判程序分為一審程序、二審程序和再審程序三類；行政機關(guān)級別包括基層、縣級、市級和省級四類；行政機關(guān)類型包括政府、基層政府機關(guān)、其他行政職能部門、管理委員會與法律授權(quán)的基層群眾自治性組織以及其他行政部門六類；行政案由則包括行政征收和非行政征收兩類。由法院層級起，以及加入審判程序、行政機關(guān)級別、行政機關(guān)類型以及行政案由等自變量進行模型嵌套，嵌套結(jié)果如表2所示：

表2 確認無效之訴勝訴率回歸分析

2.人民法院層級

模型一中，高級人民法院比中級人民法院勝訴概率減少了50.64%(1-e-0.706)，且統(tǒng)計結(jié)果在0.01置信水平(27)統(tǒng)計檢驗中判定顯著性的標準被稱作置信水平(confidence level)，也譯為信心水平，是檢驗開始之前預先設(shè)定的，表示不能拒絕零假設(shè)的區(qū)間，由于置信水平是人為設(shè)定的，由于抽樣誤差無法完全避免，推斷結(jié)論也就不具有必然性而是概率性的。上顯著；而模型二中勝訴概率則下降至45.28%(1-e-0.603)，且統(tǒng)計結(jié)果在0.05置信水平上顯著。這說明人民法院的層級影響小部分被審級程序所抵消了。因為高級人民法院審理一審案件比例遠小于二審案件，而一審案件的勝訴率會高于二審案件的勝訴率。以后的模型中置信水平進一步降低，且新加入的自變量在統(tǒng)計學上也不顯著。究其原因，是因為在置信水平相同的情況下，隨著分類進一步增多，各類別的樣本數(shù)減少，導致置信區(qū)間(28)置信區(qū)間是指由樣本統(tǒng)計量所構(gòu)造的總體參數(shù)的估計區(qū)間，能反映出參數(shù)可能出現(xiàn)的范圍。在統(tǒng)計學中，一個概率樣本的置信區(qū)間(Confidence interval)是對這個樣本的某個總體參數(shù)的區(qū)間估計。置信區(qū)間展現(xiàn)的是這個參數(shù)的真實值有一定概率落在測量結(jié)果的周圍的程度，其給出的是被測量參數(shù)的測量值的可信程度，即前面所要求的“一個概率”(置信水平)。增大。

統(tǒng)計結(jié)果表明，人民法院層級對法院是否判決確認無效影響顯著。具體而言，中級人民法院比高級人民法院更可能作出確認行政行為無效的判決，其主要原因可能是：一是深受行政行為無效理論的影響，高級人民法院對行政行為無效的限定更為嚴格、適用情況更少；二是從案件本身來說，人民法院管轄級別越高，也表明該案件越疑難、復雜，且涉及社會生活的方方面面越多。而確認無效判決是對行政行為效力的根本性否定，其后果是自始無效、當然無效、確定無效，故考慮到該行政行為涉及社會關(guān)系的廣泛性，高級人民法院也會更為謹慎地作出確認無效判決。

3.審級程序

模型二中，二審程序比一審程序勝訴概率減少了39.53%(1-e-0.503)，且統(tǒng)計結(jié)果在0.05置信水平上顯著；再審程序則比一審程序勝訴概率增加了217.09%(e1.154-1)且統(tǒng)計結(jié)果在0.1置信水平上顯著。隨著自變量的不斷加入，二審程序的置信水平不斷降低，這同樣是因為隨著分類進一步增多，各類別的樣本數(shù)減少，導致置信區(qū)間增大。值得注意的是，再審程序的勝訴概率不斷上升、置信水平不斷增強，可能僅僅是因為樣本數(shù)量偏少(共11件)，且在各個分類下保持了高度的一致性。

上述統(tǒng)計結(jié)果表明，審級程序與人民法院是否作出確認無效判決關(guān)系密切。具體而言，一審程序比二審程序更可能作出確認行政行為無效的判決，而再審程序作出確認行政行為無效判決的概率比一審程序甚至增加了兩倍。前者可能的原因仍是因為隨著上訴后管轄法院級別的提高，法院對確認無效判決的作出也會更加謹慎。而后者則可能是因為再審程序需要檢察院提出抗訴或者法院認為判決結(jié)果確有疑問才能啟動，啟動時已經(jīng)包含了部分對結(jié)果的偏向。換言之，絕大部分原告申訴案件人民法院認為沒有爭議，也不會啟動再審程序。原判決結(jié)果原告往往是敗訴的，故而，一旦啟動再審程序，則作出確認無效判決的概率也可能會大幅上升。

4.行政機關(guān)級別、行政機關(guān)類型以及行政案由

行政機關(guān)級別、行政機關(guān)類型以及行政案由與法院是否作出確認無效判決在統(tǒng)計學上并不呈現(xiàn)出某種程度的相關(guān)性。其中，在所有納入統(tǒng)計的行政案件案由中，行政征收類案件共87件，占六成以上(29)該比例在所有層級法院適用，并不會因為未包括基層法院判決而產(chǎn)生重大偏差。因行政案件上訴率為40%，涵蓋了大量基層法院案件，且無證據(jù)表明行政征收案件原告上訴率會顯著高于非行政征收案件。，即由于樣本量所限，表2確認無效之訴勝訴率回歸分析中的自變量之行政案由僅列舉了行政征收行為和非行政征收行為兩大類，若將非行政征收行為進一步分為行政處罰、行政許可、行政強制等行為將會使每個類別下的樣本量進一步減少，不利于統(tǒng)計分析。另外，在統(tǒng)計案例中大多數(shù)公民、法人或其他組織都與行政機關(guān)簽訂了行政征收類協(xié)議。這就意味著，除了行政訴訟法及其司法解釋中的確認無效之訴的適用情形之外，也可依據(jù)《民法典》合同編關(guān)于合同無效相關(guān)事由否定相關(guān)行政征收類協(xié)議的效力。其實，從邏輯上來說，相較于行政處罰、行政許可等傳統(tǒng)行政行為，因確認行政協(xié)議無效的事由增多，即除了行政行為無效外，還有協(xié)議內(nèi)容違法導致整體行政協(xié)議無效，故而，在確認無效之訴中，原告的勝訴概率可能會增加，但該統(tǒng)計結(jié)果表明該猜想并沒有得到進一步驗證。

同時，行政機關(guān)級別、行政機關(guān)類型與確認無效判決之間在統(tǒng)計學上也未呈現(xiàn)出某種程度的相關(guān)性。這其中的主要原因可能是：一方面行政機關(guān)并不在意其行政行為到底是被撤銷、被確認違法抑或是被確認無效。相反，行政機關(guān)更關(guān)心的是其作出的行政行為是否能被人民法院所肯認；另一方面，2014年修訂后的行政訴訟管轄制度，通過對高級別行政機關(guān)采取提高法院審理層級的制度也確實有利于保障司法不受地方政府干預。(30)《中華人民共和國行政訴訟法》(2017年6月27日修訂)第15條規(guī)定：“中級人民法院管轄下列第一審行政案件：(一)對國務(wù)院部門或者縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件；……”。此外，跨行政區(qū)劃法院改革也一直在進行中，取得了不錯的效果，但這并不意味著我國的行政訴訟已經(jīng)完全免受行政機關(guān)的干預，因為該統(tǒng)計結(jié)果僅表明不同級別的行政機關(guān)以及不同類型的行政機關(guān)間不存在顯著差異。但無論怎樣，行政機關(guān)級別與類型在統(tǒng)計學上并不十分相關(guān)的結(jié)論還是令人欣慰的。

5.人民法院所在地區(qū)因素

圖5 勝訴案件頻數(shù)省份統(tǒng)計表

圖6 確認無效率省份統(tǒng)計表

在所有受理確認無效訴請的案例中，共有134個案件被人民法院所肯認，地域分布以及人民法院確認無效判決率如上圖所示。其中，人民法院判決確認無效絕對數(shù)量最高的三個省份依次為江蘇省(14件)、湖南省(13件)、河南省和福建省(10件)；而人民法院判決確認無效率最高的三個省分別為內(nèi)蒙古自治區(qū)(31%)、黑龍江省(29%)和福建省(26%)，其余各省判決確認無效率均低于20%。平均確認無效率為11.96%。下面選取幾個有代表性的省份進行t檢驗結(jié)果展示。

(1)福建省

表3 福建省t檢驗

t檢驗結(jié)果表明，福建省法院判決確認無效率高于全國平均判決確認無效率，統(tǒng)計結(jié)果在0.05置信水平上顯著。

(2)內(nèi)蒙古自治區(qū)

表4 內(nèi)蒙古自治區(qū)t檢驗

t檢驗結(jié)果表明，內(nèi)蒙古自治區(qū)法院判決確認無效率高于全國平均判決確認無效率，統(tǒng)計結(jié)果在0.1置信水平上顯著。

(3)黑龍江省

表5 黑龍江省t檢驗

t檢驗結(jié)果表明，黑龍江省法院判決確認無效率高于全國平均判決確認無效率，統(tǒng)計結(jié)果在0.1置信水平上顯著。

雖然人民法院判決確認無效率最高的三個省分別為內(nèi)蒙古自治區(qū)(31%)、黑龍江省(29%)和福建省(26%)，但值得注意的是，福建省的顯著性水平優(yōu)于前兩者。這是因為，前兩者較低的案件數(shù)量(21件、16件)使得標準誤偏大，相應的，置信區(qū)間也被放大。

(4)北京市

表6 北京市t檢驗

t檢驗結(jié)果表明，北京市法院作出確認無效判決率低于全國平均判決確認無效率，統(tǒng)計結(jié)果在0.05置信水平上顯著。

(5)湖北省和重慶市

表7 湖北省和重慶市t檢驗

t檢驗結(jié)果表明，湖北省法院和重慶市法院判決確認無效率低于全國平均判決確認無效率，統(tǒng)計結(jié)果在0.1置信水平上顯著。

人民法院判決確認無效率最低的三個省(除0外)分別為北京市(5%)、湖北省(6%)和重慶市(6%)。其中，北京市的顯著性水平優(yōu)于前兩者。這主要是因為，在北京市23件訴訟請求為確認行政行為無效的案件中，僅1件原告勝訴。

統(tǒng)計結(jié)果表明，大部分省份的判決確認無效率與全國平均水平不存在統(tǒng)計學意義上的顯著差異(P>0.1)，此處省略不顯著省份的t檢驗過程。但也有小部分(6個)省份存在判決確認無效率偏高或偏低的情況。另外，無論是判決確認無效率最高或是最低的三個省份，置信水平均不足0.01。因此，省份與判決確認無效率關(guān)系的結(jié)論是：大部分省份人民法院判決確認無效率與全國平均水平?jīng)]有太大差異，個別省份對判決確認無效率來說會有一定的影響。這種影響的因素可能很多，但其中之一則可能是各省(自治區(qū)、直轄市)高級人民法院對于確認無效所涉知識的認識差異所致，各高級人民法院對其轄區(qū)范圍內(nèi)的中級、基層人民法院有指導作用，進而導致不同省份的判決確認無效率存在著結(jié)構(gòu)性差異。

(四)小結(jié)

本部分除了對受理確認無效之訴的案件和判決確認無效的案件進行分類統(tǒng)計與描述外，還運用了統(tǒng)計分析軟件得出了一些中期結(jié)論，其中有些影響被計算出了較為準確的百分比，具體包括(根據(jù)模型二結(jié)果)：

1.確認無效之訴勝訴率(11.96%)顯著低于行政案件平均水平(40.2%)；

2.人民法院層級會影響原告勝訴率，高級人民法院勝訴率低于中級人民法院(-45.28%)；

3.審理程序會影響原告勝訴率，再審(+217.09%)、一審(參照組)、二審(-39.53%)勝訴率依次降低；

4.省份因素會影響原告勝訴率，小部分(6個)省份存在原告勝訴率偏高或偏低的情況；

5.行政機關(guān)類型、行政機關(guān)級別以及行政案由均不是人民法院作出確認無效判決的主要影響因素。

四、影響人民法院作出確認無效判決的可能因素

通過上述定量分析人民法院作出確認無效判決，我們可以發(fā)現(xiàn)，總體而言，在行政訴訟中，人民法院作出確認無效判決率較低。無論從案件數(shù)量，還是人民法院的裁判肯認的數(shù)量，尤其是一二審裁判中，如前述，筆者統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)在所有提出確認無效訴請的案例中，人民法院最終判決確認無效的案例共有134個，占所有受理確認無效之訴案件比僅為11.96%，即勝訴率僅為11.96%，均明顯低于前述行政訴訟案件勝訴率的平均水平。與此同時，確認無效的判決上訴率偏高，達到40%左右，以及通過審判監(jiān)督程序改判率較高，占36.36%。(31)再審案件共計11件，作出確認無效判決案件為4件，占比為36.36%。這樣結(jié)果的發(fā)生，除了確認無效之訴案件本身爭議較大之外，可能還受到其他諸多因素的影響。同時，由于法官主觀認知差異等這種相對主觀性的影響因素難以獲得有效的評判，故我們采取了一種相對客觀的立場，認為影響人民法院作出確認無效判決的可能因素主要有行政行為無效理論本身的爭議、與撤銷之訴的關(guān)聯(lián)、法安定性和社會秩序的穩(wěn)定性、國家權(quán)力配置的功能主義、國家司法權(quán)威和人民訴權(quán)保障以及受民事法律行為效力判斷影響等。

(一)行政行為無效理論本身的爭議

在行政行為效力理論中，幾乎沒有哪一種效力理論可以與行政行為無效理論一樣存在著諸多爭議，其中，在實體法意義上，行政行為無效理論的主要爭議有：行政行為無效概念的肯定與否定，行政行為無效原因與撤銷原因的區(qū)別基準。第一個爭議，在我國，雖然通說承認行政行為無效與行政行為撤銷的區(qū)別，但是不乏否定“無效行政行為”這一概念者。(32)參見余凌云：《行政行為無效與可撤銷二元結(jié)構(gòu)質(zhì)疑》，載《法治論叢》2005年第4期；黃全：《無效行政行為理論之批評》，載《法學雜志》2010年第6期。其主要理由在于，從法律實證主義的角度看，只要無法獲得救濟，哪怕行為在理論上是無效的，它在現(xiàn)實中也是有效的，如起訴期限屆滿后，當事人未對決定提出異議，無效行政決定完全可能變?yōu)楹戏ǖ男姓Q定，在英國司法裁判中，排除條款和期限條款的效力以及在法定的起訴期限屆滿后，法院經(jīng)常成功使用這些規(guī)定阻止對無效行政決定提出訴訟。(33)參見[英]彼得·萊蘭、戈登·安東尼：《英國行政法教科書》(第五版)，楊偉東譯，北京大學出版社2007年版，第469-479頁。第二個爭議，行政行為無效原因與撤銷原因的區(qū)別基準問題，概念行政法較為發(fā)達的德國認為，行政行為無效“起決定性作用不限于瑕疵的明顯性，而且包括瑕疵的嚴重性”。(34)參見[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第250-251頁。為此，在大陸法系國家或地區(qū)以及深受其影響的其他國家或地區(qū)，通常均采“重大明顯瑕疵”說。何謂“重大明顯瑕疵”在理論上與實務(wù)上一直存在爭議，我國2014年修訂的《行政訴訟法》第75條與2018年《行訴解釋》第99條也嘗試建構(gòu)出較為清晰的“重大且明顯違法”判斷標準，這種嘗試具有十分重要的意義，但該標準本身仍然存在著很大的模糊性。“對于無效行政行為的認定，到底應當通過‘重大且明顯違法’這一普遍標準還是應當通過對具體情形的列舉來達到目標？普遍標準與具體情形應當如何無縫對接？”(35)胡建淼：《“無效行政行為”制度的追溯與認定標準的完善》，載《中國法學》2022年第4期。。

其實，作為實體法意義上的行政行為無效理論本身存在的普遍爭議，深刻影響著司法裁判中的確認無效之訴，如法官的固有認知為否認行政行為無效理論，則在裁判中容易傾向于排斥確認無效之訴的適用，尤其所涉案情屬于“其他重大且明顯違法情形”更為明顯。在實務(wù)中，即便相關(guān)法官的固有認知是肯認行政行為無效理論，在面對著“重大且明顯違法”這樣模糊標準之時，總體也會傾向于保守適用確認無效之訴，以免適用錯誤造成不必要的負擔。這些在前述統(tǒng)計中的不同地區(qū)、不同層級人民法院對同一標準的適用本身就存在著某種程度分歧的分析中均有所體現(xiàn)，如在湖北某醫(yī)療科技有限公司荊州分公司訴荊州市荊州區(qū)李埠鎮(zhèn)人民政府城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理案中，人民法院認為李埠鎮(zhèn)政府(鄉(xiāng)級政府)行使了縣級以上地方人民政府的權(quán)力屬于超越職權(quán)，應予以撤銷。(36)湖北省荊州市中級人民法院(2018)鄂10行終93號行政判決書。而大部分法院認為該種非同一性質(zhì)的縱向越權(quán)屬于“不具有行政主體資格”，應確認無效。由此可見某些地區(qū)的人民法院在具體案件中對于“重大且明顯違法”的認定標準較為嚴苛；在層級差異上，也是如此，如在李某宜等訴貴港市港北區(qū)貴城街道辦事處、貴港市港北區(qū)人民政府行政征收案中，一審人民法院認為第三人簽訂的補償協(xié)議屬于無權(quán)處分，且事后未被追認，應確認無效，但廣西壯族自治區(qū)高級人民法院否定了一審人民法院觀點，認為構(gòu)成表見代理，不屬于無效情形(37)廣西壯族自治區(qū)高級人民法院(2017)桂行終932號行政判決書。，在該案中廣西壯族自治區(qū)高級人民法院就較為謹慎地作出確認無效判決。

(二)與撤銷之訴的關(guān)聯(lián)

在行政訴訟類型中，確認無效之訴與撤銷之訴、變更之訴存在著某種意義上的關(guān)聯(lián)，如實際情況，較之一般確認之訴，無效確認之訴更接近撤銷之訴，因為法律關(guān)系僅僅存在于圍繞行政行為之效力的爭議中。(38)參見[德]弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》(第5版)，莫光華譯，法律出版社2003年版，第323頁。故而，在行政訴訟類型體系中，關(guān)于確認無效之訴本身的適用爭議，主要表現(xiàn)為相較于撤銷之訴、變更之訴而言，確認無效之訴本身是否具有獨立的訴訟地位，以及確認無效的法律效果是否具有可替代性。

上述實證統(tǒng)計分析結(jié)果表明，六成以上的受理確認無效之訴的案件均為涉行政征收類案件，而這些案件不僅涉及一般的事實問題、程序問題與法律適用問題等，還會涉及被征收物的鑒定、補償?shù)认盗袉栴}。若按照傳統(tǒng)觀點，確認無效之訴不受起訴期限的限制，即使能提起行政訴訟，對于幾年前甚至期限更長的房產(chǎn)土地面積的確定、物品價值的鑒定或資產(chǎn)的評估均十分困難。而最高人民法院在張某訴內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市松山區(qū)人民政府行政征收決定案的再審中，認為“為避免當事人濫用確認無效請求以規(guī)避起訴期限制度，原告一方應當對行政行為符合無效的情形承擔舉證責任，被告一方亦可提出證據(jù)否定對方主張”(39)最高人民法院(2018)最高法行申2496號行政裁定書。，該觀點表明，確認無效之訴的舉證責任應由原告承擔，遵循基本的“誰主張，誰舉證”。但由于行政訴訟中原告的實際情況，讓作為原告的公民、法人或其他組織去舉證相關(guān)行政征收決定存在“重大且明顯違法”，而“重大且明顯違法”在特定情形下是一個難以具體化的不確定法律概念，在某種程度上將意味著在確認無效之訴中，原告將承擔舉證不能的敗訴風險，其勝訴可能性僅存在于理論上而已，且這種理論上勝訴的可能性目前已經(jīng)初見端倪。上述實證分析的結(jié)果已經(jīng)顯示，確認無效之訴勝訴率不足12%，顯著低于前述40%的勝訴率。況且，這些案件都是近幾年間的，幾乎不存在因時間久遠而導致原告舉證不能的問題。故而，在實務(wù)中，對于原告而言，在可以提起撤銷之訴時提起確認無效之訴難謂理性，而當只能提起確認無效之訴時，又難以勝訴，亦即在司法實務(wù)上，若以起訴觀之，確認無效之訴確實具有補充撤銷之訴的意義，而若以確認無效之訴的司法實踐觀之，該補充的意義又有些欠缺，即兩者的訴訟構(gòu)造又存在著某些差異，如舉證責任。但無論如何，這都可以成為有效解釋為何確認無效之訴所涉案件數(shù)量較少與勝訴率偏低，即若確認無效之訴確實具有補充撤銷之訴的意義，則可以成為解釋確認無效之訴所涉案件數(shù)量較少且原告勝訴率偏低的原因之一；而該補充的意義又有些欠缺，則可以成為解釋確認無效之訴的勝訴率較低的原因。

另外，單從法效果上看，大多數(shù)確認無效判決并未給當事人帶來特殊的救濟，其與撤銷判決在效果上并無太大差別，“兩者均消滅了原告因被訴行政行為而遭受的不利后果”(40)參見王貴松：《行政行為無效的認定》，載《法學研究》2018年第6期。，尤其是人民法院在作出溯及既往的撤銷判決時，其法律效果與確認無效的法律效果基本一致。既然從實際可得性的角度出發(fā)二者是相同的，人民法院的法官完全沒有必要花費大量時間與精力去論證是否達到“重大且明顯違法”標準。反之，人民法院的法官完全可能采取功利、實用主義的做法，除非原告堅持提起確認無效之訴，否則人民法院法官通常會作出溯及既往的撤銷判決。若以此觀察上述實證分析的結(jié)果，也可以成為解釋為何當下確認無效之訴所涉案件數(shù)量偏少的原因。

(三)法安定性和社會秩序的穩(wěn)定

法安定性是一項重要的法治原則，其主要通過穩(wěn)定行政行為所設(shè)定及隨之引發(fā)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，進而維護法律秩序的穩(wěn)定，而人民法院依法作出的判決本身就是對法安定性的另一種表達。同時，在現(xiàn)代社會，人民法院依法作出的裁判本身又會具有某種意義的社會效果，尤其是那些涉及公共利益的行政案件，故人民法院依法作出的裁判也會對整體社會秩序的穩(wěn)定產(chǎn)生影響。而傳統(tǒng)理論認為，行政行為無效是一種自始、當然無效，因此提起確認無效之訴不受起訴期限的限制。(41)參見李政洋：《我國確認無效訴訟沒有起訴期限之考辨——兼評行政訴訟法司法解釋第162條的合法性》，載《行政法學研究》2021年第5期。按照這種觀點，在現(xiàn)實社會中，因無效行政行為所形成的法安定性和社會秩序的穩(wěn)定性均無需考慮，這顯然不具有科學性，故而，法安定性和社會秩序的穩(wěn)定是可以影響人民法院作出確認無效判決的因素之一，如在鐘某華訴柳州市柳北區(qū)人民政府行政征收案中，人民法院認為：“涉及房屋的部分協(xié)議未取得征地批復，屬《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條規(guī)定的‘沒有依據(jù)’之重大明顯違法……考慮修建國道確屬公共利益需要且已建成通車……故本院確認該部分協(xié)議違法但不撤銷，由柳北區(qū)政府依法采取補救措施”。(42)廣西壯族自治區(qū)高級人民法院(2020)桂行終765號行政判決書。該表述有三個要點：一是案件事實已經(jīng)構(gòu)成了“重大且明顯違法”，而且屬于《行訴解釋》第99條第2項“沒有法律規(guī)范依據(jù)”之情形，本應當被確認無效；二是該征收行為涉及公共利益；三是綜合考慮各種因素，法院最終作出了確認違法判決，援引的法律條款為《行政訴訟法》第74條第1款第1項。(43)《中華人民共和國行政訴訟法》(2017年6月27日修訂)第74條第1款第1項規(guī)定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為：(一)行政行為依法應當撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的”。其實，上述實證模型結(jié)果也顯示，高級人民法院案件確認無效率顯著低于中級人民法院。這其中就暗合了上述觀點，其背后的原因可能是由于高級人民法院所審理案件涉及的社會秩序更為復雜，需要仔細衡量案件所涉的各種公私利益，以免破壞相關(guān)法安定性與社會秩序的穩(wěn)定。

(四)國家權(quán)力配置的功能主義

根據(jù)功能主義法學的觀點，國家權(quán)力配置觀的重點在于功能與機關(guān)間的勾連關(guān)系，即特定的功能要由以特定方式組織起來的機構(gòu)承擔(44)參見張翔：《我國國家權(quán)力配置原則的功能主義解釋》，載《中外法學》2018年第2期。，在國家權(quán)力配置框架中，人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，如在武夷山市某工程有限公司訴武夷山市人民政府會議紀要案中，行政機關(guān)的會議紀要因涉及法院管轄范圍內(nèi)事務(wù)而被法院判決部分無效。(45)福建省高級人民法院(2017)閩行終227號行政判決書。為了更好地落實人民法院依法獨立行使審判權(quán)，人民法院在完善司法責任制、推進司法隊伍職業(yè)化與完善法院組織體系和管理體制等方面進行了一系列卓有成效的改革，這也可以在一定程度上有效解釋行政機關(guān)類型、行政機關(guān)級別以及行政案由不是人民法院作出確認無效判決的主要影響因素。

同時，在行政訴訟類型中，確認無效訴訟是對行政行為效力最根本性的否定，人民法院作出確認無效判決本身需要十分謹慎，避免破壞國家權(quán)力配置的功能科學性，這也可以是確認無效之訴的案件數(shù)總量偏少的原因，且對行政訴訟原告而言，提起確認無效之訴的成功率也明顯低于前述行政訴訟案件平均勝訴率。另外，在理論層面上人民法院作出確認無效判決本身也需要十分謹慎，因為確認無效意味著法院正式宣告行政行為不具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力，而當司法權(quán)的審查限度達到了完全否認行政權(quán)時，就有凌駕于行政權(quán)之上的風險，國家權(quán)力配置和分工體系就有可能受到?jīng)_擊。此外，從社會宏觀方面來看，確認一個行政行為無效可能會導致以此為基礎(chǔ)的其他法律和社會關(guān)系的紊亂，人民法院對于行政案件所涉復雜公私利益的衡量總體上不如行政機關(guān)專業(yè)。若考慮撤銷并責令重做或確認違法并責令采取補救措施的判決類型，也相當于給予行政機關(guān)自我糾錯的機會，其多元化的補救手段可能更能兼顧各方利益。

(五)國家司法權(quán)威和人民訴權(quán)保障

上述定量統(tǒng)計結(jié)果顯示，二審程序比一審程序勝訴概率減少了近四成(39.53%)，其背后的影響因素可能較為復雜，但是現(xiàn)實社會中的上訴案件通?？梢员环譃閮煞N類型：一種是爭議較小的案件，可能原告僅僅想“碰碰運氣”，提出上訴，確實會使得二審勝訴率降低，而這種爭議較小的案件總體占比是比較低的；另一種是確有爭議的案件，一審法院雖然可以代表審判機關(guān)的態(tài)度，但是原告或被告都不認可一審法院的裁判，經(jīng)專業(yè)的訴訟代理人判斷有上訴必要，這種情況顯然不能以一審法院的結(jié)論來解釋前述較低的勝訴率。如前文統(tǒng)計結(jié)果所示，隨著人民法院審判級別的提升，人民法院作出確認無效判決會更為謹慎，總體而言，二審法院的審判級別比一審法院高，但二審法院裁判的勝訴率卻隨之降低。

其實，基于國家司法權(quán)威的考慮，現(xiàn)實中二審法院在無充分理由的情況下不會輕易推翻一審法院的裁判，“當法院的生效裁判可以輕易被推翻撤銷，那么法院裁判的終局性將蕩然無存，法院的司法權(quán)威和公信力也無從談起”。(46)王玲芳：《司法責任制視角下對審判監(jiān)督程序的思考》，載《法律適用》2019年第11期。司法權(quán)威對于法院來說就是嚴格遵守法律規(guī)定，公平公正地進行審判活動，使當事人信任和尊重人民法院依法作出的生效裁判。而這種信任和尊重源于訴訟制度設(shè)計的科學性，以及各層級人民法院分工的科學明確。一方面，二審法院確實需要以更高的專業(yè)水平來糾正一審法院不適當?shù)牟门?，不能一味地支持或者偏袒一審法院裁判，在前述統(tǒng)計中，二審法院撤銷小部分一審法院的裁判，依法作出確認無效判決；另一方面，在現(xiàn)實中，只有小部分疑難案件，級別更高的法院才能發(fā)揮更高專業(yè)水準的優(yōu)勢，而大部分普通案件，各法院的態(tài)度應當保持大致一致，故而，二審法院也不宜頻繁地否定一審法院的裁判，否則不利于司法權(quán)威的維護。具體到確認無效之訴的適用爭議，最常見的分歧就是行政行為是否“重大且明顯違法”，正如前文所述其標準依然模糊不清，審判者之間也可能會有分歧。但基于維護司法權(quán)威的考量，若非諸如事實證據(jù)明顯判斷錯誤等顯著裁判瑕疵，二審法院通常不會輕易否定一審法院關(guān)于“重大且明顯違法”的判斷。在前述統(tǒng)計案例中，所有上訴案件中原告上訴率明顯高于被告，作為二審人民法院維持一審人民法院作出否定原告提起確認無效訴訟請求的判決結(jié)果，最終體現(xiàn)為二審上訴成功概率明顯偏低。

另外，統(tǒng)計結(jié)果還顯示，再審程序比一審程序勝訴概率增加了兩倍多(217.09%)。該現(xiàn)象背后較為顯著的理由是，再審程序的啟動本身就具有選擇性。由于我國行政訴訟法將再審制度的功能主要定位于“糾錯”，故而，在現(xiàn)實中，再審程序的啟動總體上是小概率事件。若啟動，本身就可能包含著再審法院對裁判結(jié)果的部分偏向，但僅僅以對裁判結(jié)果的部分偏向來解釋勝訴概率的大幅增加卻是失之偏頗的，如在安慶市某職業(yè)培訓學校訴安慶市自然資源和規(guī)劃局行政處罰案中，安慶市自然資源和規(guī)劃局作為再審的申請人，再審程序是由檢察機關(guān)抗訴啟動的，最終再審人民法院卻作出了維持二審判決，即確認該行政處罰行為無效。(47)安徽省安慶市中級人民法院(2020)皖08行再2號行政判決書。由此看來，再審制度的一項重要功能就是保障當事人進一步尋求法律內(nèi)的救濟。只有在再審程序中，判決確認無效異于一審和二審程序，才能充分保障人民訴權(quán)，以使審判監(jiān)督程序的功能、作用得到進一步發(fā)揮、彰顯，即人民訴權(quán)保障問題也是影響作出確認無效判決的重要因素之一。

(六)受民事法律行為效力瑕疵判斷的影響

眾所周知，行政行為本身就是仿照民事法律行為創(chuàng)設(shè)的，故行政行為效力理論從其被創(chuàng)設(shè)之日起就受民事法律行為效力瑕疵理論的影響，這對于行政行為無效的判斷自然也不例外，如作為行政行為的一種特殊情形的行政協(xié)議，《行政協(xié)議解釋》第12條第2款明確規(guī)定了可以轉(zhuǎn)介適用民事法律規(guī)范確認行政協(xié)議無效。

在民事法律行為效力體系框架中，由于私法自治的理念，絕大多數(shù)學者都不主張具體規(guī)制合同生效的每一要件，而認為應從反面審慎安排合同無效制度的建構(gòu)。(48)朱慶育：《意思表示解決理論——精神科學視域中的私法推理理論》，中國政法大學出版社2004年版，第92頁。這種觀念也反映到現(xiàn)行的民事立法理論與實務(wù)中：在民事立法中，民事法律行為絕對無效的事由皆涉及強制性規(guī)范，如針對判斷能力欠缺之人的強制保護或事關(guān)公共秩序不得以私人行為改變；在民事法律行為效力瑕疵理論中，很多觀點都支持對無效的民事法律行為進行補救，如無效民事法律行為的轉(zhuǎn)換，“某種法律行為，如以其為甲種行為應為無效，但因具備乙種行為之效力發(fā)生要件時，即以其為乙種行為而認定有效”；(49)參見胡長清：《中國民法總論》，中國政法大學出版社1997年版，第328頁。在民事司法實務(wù)中，常有通過相關(guān)法律原則修正合同無效的案例。如最高人民法院在新疆華誠安居房地產(chǎn)開發(fā)有限公司與中國鐵建大橋工程局集團有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛二審案中，以誠信原則修正了具體的合同無效規(guī)則。(50)參見于飛：《誠信原則修正功能的個案適用——以最高人民法院“華誠案”判決為分析對象》，載《法學研究》2022年第2期。正因如此，效仿得來的行政行為無效，也應從反面審慎安排行政行為無效制度的建構(gòu)，加之行政行為無效所涉的利益關(guān)系更為復雜，故而，確認無效之訴的適用更應審慎。其實，如前所述，無論是從統(tǒng)計數(shù)據(jù)中11.96%的勝訴率上來看，還是從眾多案例中對于“重大且明顯違法”的嚴格適用上來看，目前法院作出確認無效判決總體而言還是較為謹慎的。(51)如在屈某全訴廣元經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)石龍街道辦事處、廣元經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)土地房屋征收拆遷辦公室請求確認行政協(xié)議無效案中，出于行政效率的考慮，人民法院認為：“在簽訂房屋拆遷安置補償協(xié)議時雖然案涉項目尚未取得征地批復手續(xù)，但該協(xié)議的各方是居于自愿原則和誠實信用原則，以廣元市集體土地征收規(guī)范性文件作為依據(jù)，簽訂了安置補償協(xié)議，并且案涉征地項目目前正在審批程序中，客觀上尚不存在雙方所簽訂協(xié)議的內(nèi)容不可能實施的情形，故本案并不存在重大且明顯違法導致簽訂協(xié)議無效的情形”。四川省廣元市中級人民法院(2021)川08行終65號行政判決書。

作為行政行為特殊類型的行政協(xié)議，根據(jù)《行政協(xié)議解釋》第12條規(guī)定，行政協(xié)議無效的認定包括以行政協(xié)議形式體現(xiàn)出的行政行為和適用民事法律規(guī)范的無效情形，其中前者是“重大且明顯違法”的判斷標準，而后者則為轉(zhuǎn)介適用民事法律行為無效的法律規(guī)范，如前所述，在民事法律效力瑕疵的立法理論與實務(wù)中，對于民事法律行為無效的認定是十分審慎的，故而，對于因協(xié)議內(nèi)容的瑕疵導致行政協(xié)議是否無效的判斷也應十分審慎。正因如此，在上述統(tǒng)計案例中，人民法院曾多次重復如下觀點：“對行政協(xié)議的效力進行審查，要對依法行政、保護相對人信賴利益、誠實信用、意思自治等基本原則進行利益衡量，從維護契約自由、維持行政行為的安定性、保護行政訴訟原告的信賴利益角度，慎重認定行政協(xié)議的效力”。(52)最高人民法院(2019)最高法行申13735號行政裁定書。

五、確認無效判決的未來展望

如前所述，目前確認無效之訴案件總量偏少，原告勝訴率也遠低于行政訴訟案件總體勝訴率，導致這樣尷尬現(xiàn)實的因素可能有多種，但是我們不能據(jù)此斷然否定救濟法意義上確認無效之訴的積極作用，即其仍有助于構(gòu)建有效而無漏洞的權(quán)利救濟制度。與此同時，這樣尷尬的適用現(xiàn)實也提示我們，行政行為無效和撤銷原因?qū)崉?wù)判斷標準應該是一種多元利益衡量的結(jié)果。

(一)積極肯認救濟法意義上確認無效之訴的作用

在權(quán)利救濟的法效果上，確認無效與撤銷判決雖存在著某種程度的近似，但是兩者之間依然存在一定的差異，撤銷判決是撤銷被訴行政行為，使相應的法律狀態(tài)回溯到被訴行政行為成立前的狀態(tài)(53)參見王貴松：《行政訴訟判決對行政機關(guān)的拘束力——以撤銷判決為中心》，載《清華法學》2017年第4期。，而確認無效是宣告行政行為的法律效果不曾存在，也無適用信賴利益保護的余地。故而，兩者在權(quán)利救濟程序架構(gòu)上存在著明顯的差異。在實踐中，確認無效之訴若針對的是一個施加負擔的行政行為，這種訴訟并不能為作為原告的公民、法人或其他組織開啟獨立于主觀權(quán)利的法律效果；在特殊的利益確認方面，確認無效之訴是原告在法律關(guān)系中必須確認能使一個自始無效行政行為的法律現(xiàn)象得到清除；在期限方面，確認無效之訴并沒有真正意義上的期限，但是這并不意味著一個自始無效的行政行為永不可能通過期限被耽誤而獲得一種確定力，其還可以適用于未有效公布的行政行為。(54)[德]弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》(第5版)，莫光華譯，法律出版社2003年版，第324-326頁。因此，在實務(wù)中，為了原告的利益，雖然一個針對自始無效行政行為提起的撤銷之訴，不會被拒絕，但是會被轉(zhuǎn)換為確認無效之訴，如在王某榮訴吉林省長春市綠園區(qū)人民政府行政協(xié)議案中，最高人民法院認為：“人民法院應當對行政行為是否屬于無效情形進行審查：認為行政行為屬于無效情形的，則不受起訴期限限制；認為行政行為不屬于無效情形的，人民法院應當向原告予以釋明，釋明后原告變更請求撤銷行政行為的，人民法院按照撤銷之訴繼續(xù)審理”。(55)最高人民法院(2020)最高法行再341號行政裁定書。同理，若原告提起撤銷之訴，但是法院審理后認為該行政行為已達無效的程度，應允許人民法院將“撤銷訴訟”轉(zhuǎn)換為“確認無效之訴”。(56)參見林錫堯：《行政法要義》，臺灣元照出版公司2006年版，第322頁。故而，在救濟法上肯認確認無效之訴，必將有助于構(gòu)建有效而無漏洞的權(quán)利救濟制度。

(二)具體價值衡量應成為確認無效判決論證的核心

我國《行政訴訟法》第75條規(guī)定了確認無效判決的適用情形是“重大且明顯違法”，但“重大且明顯違法”本身標準模糊，且行政行為類型仍處于不斷發(fā)展之中，導致不同行政行為的無效原因也是不同的。故而，“重大且明顯違法”作為確認無效判決的一般理論可能是合適的，但讓其在一切行政案件的裁判中均發(fā)揮近似的理由則可能并不十分合適。在實踐中，法院有時并不能清楚地論證何為重大明顯的違法，更多的是列舉出事實、簡單地定性后，歸入重大且明顯違法之中，甚至根本不提重大且明顯的標準。(57)王貴松：《行政行為無效的認定》，載《法學研究》2018年第6期。

為了解決“重大且明顯違法”的適用困境，可能有多種思路：一種是立法機關(guān)與人民法院不斷總結(jié)實務(wù)經(jīng)驗，進而進行類似《行訴解釋》第99條的立法解釋或司法解釋，但是該思路依然無法克服“重大且明顯違法”的適用困境，因《行訴解釋》第99條中依然存在著諸多適用不明情形；另一種是行政行為是否應該被確認無效即無效原因的有無認定，其實質(zhì)是所涉公共利益保護與權(quán)利私益救濟要求之間存在著一種緊張關(guān)系，是在撤銷訴訟制度所要保護的立法政策上的利益(行政法關(guān)系的安定性、社會秩序的穩(wěn)定性、行政訴訟原告的信賴保護、行政目的及早實現(xiàn)等)和具有訴的利益者之間的利益衡量。(58)參見[日]市橋克哉、榊原秀訓、本多瀧夫、平田和一：《日本現(xiàn)代行政法》，田林等譯，法律出版社2017年版，第144頁。故而，即便行政行為無效原因繼續(xù)以“重大且明顯違法”作為一般法理論，在具體案件中仍需要進行復雜的多元利益衡量。人民法院僅僅因行政行為瑕疵重大難以直接作出確認無效判決，而瑕疵明顯性要件則是這種利益衡量在特定情形下的定性關(guān)鍵，即將個案行政行為所涉利益狀況定性表現(xiàn)出來的重大且明顯要件，作為法院最終作出確認無效判決論證的核心。這也表明了法院應該審慎作出確認無效判決，對于案件中所涉公私復雜利益理應予以具體價值衡量，只有在衡量結(jié)果可以充分表明相關(guān)行政行為的重大瑕疵且已經(jīng)符合明顯要件時，法院才可能依法作出確認無效判決。