張 寧,毛維準(zhǔn)

(南京大學(xué) a. 亞太發(fā)展研究中心;b. 國(guó)際關(guān)系學(xué)院,江蘇 南京 210023)

引 言

近年來(lái),基礎(chǔ)設(shè)施的競(jìng)爭(zhēng)逐漸成為大國(guó)海外戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的新場(chǎng)域。東南亞地區(qū)是大國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵地區(qū),中美日歐均試圖擴(kuò)大在東南亞的基建影響力。與此同時(shí),隨著大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的加劇以及東南亞國(guó)家需求的擴(kuò)展,海外基建競(jìng)爭(zhēng)走向具體化、精細(xì)化,涌現(xiàn)出新的競(jìng)爭(zhēng)焦點(diǎn)。在諸多新生議程中,可持續(xù)基建受到了較多關(guān)注和重視,并成為美國(guó)在東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交的新著力點(diǎn)。

在特朗普?qǐng)?zhí)政期間,美國(guó)開(kāi)始聯(lián)合日本推進(jìn)在東南亞地區(qū)的能源基建和能源出口。(1)韋宗友:《美日在東南亞地區(qū)能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作:舉措、動(dòng)因與制約因素》,《南洋問(wèn)題研究》2020年第3期,第2頁(yè)。在2018年7月的印太商業(yè)論壇上,時(shí)任美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧宣布美國(guó)將投資1.135億美元支持一項(xiàng)包括促進(jìn)可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的新經(jīng)濟(jì)計(jì)劃。(2)Michael Pompeo, “Remarks on ‘America’s Indo-Pacific Economic Vision’”, July 30, 2018, U.S. Embassy in Sri Lanka, https://lk.usembassy.gov/remarks-on-americas-indo-pacific-economic-vision/.2019年10月,美國(guó)智庫(kù)布魯金斯學(xué)會(huì)在其政策報(bào)告中建議華盛頓應(yīng)加強(qiáng)與日本、澳大利亞、新加坡等長(zhǎng)期伙伴的合作,在建立環(huán)境與治理高標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上支持東南亞的可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。(3)Jonathan Stromseth, “Don’t Make Us Choose Southeast Asia in the Throes of US-China Rivalry”, October 2019, p. 8, https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2019/10/FP_20191009_dont_make_us_choose.pdf.2022年5月,美國(guó)時(shí)隔5年再次舉辦美國(guó)—東盟峰會(huì),拜登政府承諾將向東盟提供價(jià)值1.5億美元的援助,其中4000萬(wàn)美元計(jì)劃用于投資清潔能源基礎(chǔ)設(shè)施。(4)The White House, “Fact Sheet: U.S.-ASEAN Special Summit in Washington, DC”, May 12, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/12/fact-sheet-u-s-asean-special-summit-in-washington-dc/.美國(guó)政府還以“可持續(xù)和韌性基礎(chǔ)設(shè)施”為核心,制定了與清潔能源轉(zhuǎn)型等相關(guān)的可持續(xù)發(fā)展具體目標(biāo),同時(shí)特別提出建設(shè)氣候智能基礎(chǔ)設(shè)施、保護(hù)重要海洋基礎(chǔ)設(shè)施等倡議。峰會(huì)達(dá)成的美國(guó)與東盟《共同愿景聲明》也多次強(qiáng)調(diào)將“可持續(xù)”理念寓于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與復(fù)蘇、基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展以及城市發(fā)展之中,倡導(dǎo)促進(jìn)可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展,主張滿足區(qū)域基建需求,發(fā)展低碳與氣候韌性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。(5)ASEAN, “ASEAN-U.S. Special Summit, 2022 Joint Vision Statement”,https://asean.org/wp-content/uploads/2022/05/Final-ASEAN-US-Special-Summit-2022-Joint-Vision-Statement.pdf.

美國(guó)的海外基建動(dòng)態(tài)受到了國(guó)內(nèi)外學(xué)界的廣泛關(guān)注。相關(guān)研究或探討了美國(guó)海外基建的總體布局、設(shè)計(jì)思路與發(fā)展脈絡(luò),或關(guān)注具體的基建倡議并加以剖析。與東南亞基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的研究主要包括中國(guó)和日本兩國(guó)對(duì)東南亞基建合作的比較以及對(duì)大國(guó)在東南亞基建競(jìng)爭(zhēng)整體態(tài)勢(shì)的分析。既有研究以宏觀層面論述的成果居多,鮮有對(duì)美國(guó)與東南亞等特定區(qū)域基建合作的專門探討,同時(shí)對(duì)可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施等新興基建領(lǐng)域也缺乏深入討論。由此,本文將聚焦近年來(lái)美國(guó)面向東南亞國(guó)家發(fā)起的可持續(xù)基建倡議,試圖闡釋美國(guó)在東南亞加強(qiáng)可持續(xù)基建的動(dòng)因、演進(jìn)歷程、政策設(shè)計(jì)邏輯和運(yùn)作方式,并通過(guò)分析有利條件和制約因素,來(lái)評(píng)估雙方在可持續(xù)基建領(lǐng)域合作的前景。

一、可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施及其興起

可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施是人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果,對(duì)高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施的需求也反映了現(xiàn)代社會(huì)生產(chǎn)和生活方式的變革?？沙掷m(xù)基礎(chǔ)設(shè)施(Sustainable Infrastructure)又稱“綠色基礎(chǔ)設(shè)施”(Green Infrastructure),與“灰色基礎(chǔ)設(shè)施”相對(duì),從“灰”到“綠”的革新蘊(yùn)含著人們對(duì)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方式的反思。一方面,在自然環(huán)境影響上,“灰色基礎(chǔ)設(shè)施”的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)(包括建筑、交通和電力基礎(chǔ)設(shè)施等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施)不僅會(huì)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性造成直接或間接的破壞,同時(shí)還是全球70%的溫室氣體(Global Greenhouse Gas, GHG)的主要來(lái)源。(6)Deblina Saha, “Low Carbon Infrastructure: An Essential Solution to Climate Change?”, World Bank Blogs, April 18, 2018, https://blogs.worldbank.org/ppps/low-carbon-infrastructure-essential-solution-climate-change.另一方面,由于缺少對(duì)可持續(xù)性的足夠關(guān)照,“灰色基礎(chǔ)設(shè)施”對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成了一系列負(fù)面影響,如基礎(chǔ)設(shè)施一旦規(guī)劃不善可能影響就業(yè),難以保障基層社會(huì)福利;成本過(guò)高的基礎(chǔ)設(shè)施會(huì)增加政府債務(wù),增大財(cái)政危機(jī)風(fēng)險(xiǎn);基礎(chǔ)設(shè)施如果設(shè)計(jì)不當(dāng)會(huì)提高維護(hù)和更換的成本,還可能為日后的報(bào)廢增加困難等等。(7)聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署(UNEP):《可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施的國(guó)際良好實(shí)踐原則(第一版)》,內(nèi)羅畢,2021年,第14頁(yè),https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/34853/GPSI_CH.pdf。由此,為了解決或避免上述問(wèn)題,改善基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的困境,投資和建設(shè)更具可持續(xù)性的基礎(chǔ)設(shè)施成為備受推崇的應(yīng)對(duì)方案。

聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)發(fā)布的《可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施的國(guó)際良好實(shí)踐原則》報(bào)告將“可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施”系統(tǒng)定義為“以在整個(gè)生命周期內(nèi)確保經(jīng)濟(jì)和財(cái)政可持續(xù)性、社會(huì)可持續(xù)性、環(huán)境可持續(xù)性和制度可持續(xù)性的方式進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)和報(bào)廢的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)”。(8)聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署(UNEP):《可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施的國(guó)際良好實(shí)踐原則(第一版)》,內(nèi)羅畢,2021年,第14頁(yè),https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/34853/GPSI_CH.pdf。需要注意的是,這一概念并非專指任何特定領(lǐng)域的任何特定類型的基礎(chǔ)設(shè)施,實(shí)質(zhì)上是對(duì)一般意義上的基礎(chǔ)設(shè)施附加了“可持續(xù)性”的要求,作為一種屬性或(基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的)結(jié)果而存在,它包括人工基礎(chǔ)設(shè)施、自然基礎(chǔ)設(shè)施,以及半自然半人工的混合基礎(chǔ)設(shè)施。(9)自然基礎(chǔ)設(shè)施(有時(shí)也被稱為生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施或綠色基礎(chǔ)設(shè)施)指的是“經(jīng)過(guò)戰(zhàn)略規(guī)劃和管理的自然土地網(wǎng)絡(luò),如森林和濕地、生產(chǎn)景觀,以及其他保護(hù)或提高生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值和功能并為人類提供相關(guān)利益的開(kāi)放空間”。自然基礎(chǔ)設(shè)施既可以是先天存在的,也可以是人為創(chuàng)造出來(lái)的,其最關(guān)鍵特征在于自然基礎(chǔ)設(shè)施需要人類積極管理,缺少了人為管理便只是“自然”。

在實(shí)踐中,可持續(xù)性和全周期性是可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的兩個(gè)最主要特征。一方面,可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施框架對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)定了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和制度4個(gè)方面的原則(表1),(10)也有研究者認(rèn)為,整體可持續(xù)性要求滿足社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境三重底線(TBL),因此評(píng)估基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)性也應(yīng)考慮這三方面屬性。參見(jiàn)Marjana ijanec Zavrl and Mine Tana? Zeren, “Sustainability of Urban Infrastructures”, Sustainability, No. 2, 2010, pp. 2950-2964。要求在相應(yīng)領(lǐng)域中將對(duì)應(yīng)要素納入設(shè)計(jì)和規(guī)劃框架。另一方面,建設(shè)可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施要求全程遵循可持續(xù)原則,即從基建規(guī)劃到基建廢止的整個(gè)周期、各個(gè)環(huán)節(jié)均需堅(jiān)持將這四個(gè)可持續(xù)性原則作為約束標(biāo)準(zhǔn)。

表1 基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)性的實(shí)踐原則

綜上,建設(shè)可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施意味著對(duì)傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展模式的優(yōu)化,其主要優(yōu)勢(shì)在于它超越了對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)單的工具性框定,加入了對(duì)于環(huán)境影響和對(duì)人類生活質(zhì)量影響的考量。(11)例如,當(dāng)今全球范圍內(nèi)廣為提倡的“智慧城市”(Smart City)就是城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)性優(yōu)化的結(jié)果,它通過(guò)投資使用先進(jìn)技術(shù),將基礎(chǔ)設(shè)施與滿足現(xiàn)代生活需求的新活動(dòng)相結(jié)合,在促進(jìn)城市自身經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)又能推動(dòng)更高的生活質(zhì)量和更合理地配置資源。參見(jiàn)Webuild, “Sustainable Infrastructure”, November 30, 2020, https://www.webuildgroup.com/en/stories/sustainable-infrastructure。正因如此,可持續(xù)基建蘊(yùn)含巨大的變革潛力和發(fā)展機(jī)遇。一方面,在環(huán)境效益上,可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施有助于減少碳足跡、促進(jìn)可再生能源發(fā)展,這對(duì)于推動(dòng)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和達(dá)成《巴黎協(xié)定》(TheParisAgreement)目標(biāo)均具有重要意義。(12)UNEP, etc., “Sustainable Infrastructure-An Introduction”, https://sustainable-infrastructure-tools.org/get-started/.另一方面,建設(shè)可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施還會(huì)附帶可觀的社會(huì)效益,如創(chuàng)造綠色就業(yè)崗位、推動(dòng)綠色經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及消除不平等。(13)例如,氣候韌性基礎(chǔ)設(shè)施(Climate-resilient Infrastructure)就是可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分,根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)的定義,它是指其規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)行的方式能夠有助于預(yù)測(cè)、準(zhǔn)備并適應(yīng)不斷變化的氣候條件的基礎(chǔ)設(shè)施。它可以承受并應(yīng)對(duì)由惡劣氣候條件造成的破壞,并可以在災(zāi)后得到迅速恢復(fù),從而有效降低氣候?yàn)?zāi)害給人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)的損害。參見(jiàn)OECD, Climate-resilient Infrastructure, 2018, p. 4, https://www.oecd.org/environment/cc/policy-perspectives-climate-resilient-infrastructure.pdf。可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施在提高經(jīng)濟(jì)收益上的表現(xiàn)尤其突出。例如,據(jù)測(cè)算,投資每100萬(wàn)美元可再生能源創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)是投資化石燃料的5倍,(14)Heidi Garrett-Peltier, “Green Versus Brown: Comparing the Employment Impacts of Energy Efficiency, Renew-Able Energy, and Fossil Fuels Using an Input-Output Model”, Economic Modelling, Vol. 61, 2017, pp. 439-447.因而可以更好地促進(jìn)就業(yè)。在應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)方面,世界銀行的數(shù)據(jù)顯示,在發(fā)展中國(guó)家投資氣候韌性基礎(chǔ)設(shè)施可創(chuàng)造4.2萬(wàn)億美元的經(jīng)濟(jì)效益,相當(dāng)于每投資1美元可獲得4美元的回報(bào),(15)Stephane Hallegatte, Jun Rentschler and Julie Rozenberg, Lifelines: The Resilient Infrastructure Opportunity, Washington, DC: World Bank, 2019.而對(duì)未經(jīng)優(yōu)化的基礎(chǔ)設(shè)施每投資1美元只能獲得1.5美元的收益。(16)UNEP, etc., “Sustainable Infrastructure-An Introduction”, https://sustainable-infrastructure-tools.org/get-started/.此外,另?yè)?jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(簡(jiǎn)稱“經(jīng)合組織”,OECD)估算,在基礎(chǔ)設(shè)施交付中加入性別視角(考慮和響應(yīng)女性的需求)將使該組織成員國(guó)的GDP總量在2050年之前增加2.5%。(17)Emerging Markets Sustainability Dialogues (EMSD), “Gender-Responsive Infrastructure”, https://emsdialogues.org/wp-content/uploads/2020/11/The-Solutions-Lab_Gender-responsive-Infrastructure_Thematic-Brief.pdf.因此,將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入可持續(xù)發(fā)展軌道將使這種新型基建模式在經(jīng)濟(jì)上也更具競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力。

二、美國(guó)的東南亞可持續(xù)基建倡議的演進(jìn)

為搶占國(guó)際產(chǎn)業(yè)發(fā)展前沿領(lǐng)域,扭轉(zhuǎn)在基建投融資中的被動(dòng)局面,以美國(guó)為代表的西方國(guó)家近年來(lái)在加大內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施投資力度的基礎(chǔ)上,先后推出多項(xiàng)方案,加緊全球性基建布局。從奧巴馬、特朗普到拜登政府,亞太和印太地區(qū)均被視為美國(guó)海外戰(zhàn)略和利益的重心,隨著中美競(jìng)爭(zhēng)的加劇,美國(guó)已將基建外交視為其構(gòu)建印太經(jīng)濟(jì)秩序的關(guān)鍵內(nèi)容,并日益展現(xiàn)出對(duì)可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施的重視與投入,作為“印太”地理中心的東盟也成為美國(guó)優(yōu)先考慮的對(duì)象。據(jù)統(tǒng)計(jì),自1992年至今,美國(guó)貿(mào)易發(fā)展署(USTDA)已資助700余項(xiàng)印太地區(qū)的可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施活動(dòng)。(18)USTDA, “Indo-Pacific”, https://ustda.gov/regions/indo-pacific/.其中,從2016年起,美國(guó)從電力部門入手開(kāi)始與東盟進(jìn)行可持續(xù)基建合作,至今先后提出十余項(xiàng)可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)倡議,大體可以分為3個(gè)階段(表2)。

表2 2016—2022年美國(guó)面向東南亞國(guó)家的可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施合作倡議

(一)前期試探階段(2016—2017年)

奧巴馬政府于2016年提出“美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署亞洲清潔能源計(jì)劃”(USAID Clean Power Asia),宣稱與湄公河下游國(guó)家和其他東盟成員國(guó)合作,通過(guò)構(gòu)建融資支持體系鼓勵(lì)電力行業(yè)的清潔能源投資。(19)USAID, “Fact Sheet: USAID Clean Power Asia”, March 31, 2017, https://www.climatelinks.org/resources/fact-sheet-usaid-clean-power-asia; USAID, “USAID Clean Power Asia”, https://usaidcleanpowerasia.aseanenergy.org/about/.截至2021年6月,該項(xiàng)目5年間已經(jīng)超額10倍完成向低碳電力轉(zhuǎn)型的目標(biāo),在東南亞產(chǎn)生超過(guò)1萬(wàn)兆瓦的清潔能源容量。(20)USAID, “USAID Clean Power Asia Final Report”, June 7, 2021, https://usaidcleanpowerasia.aseanenergy.org/resource/usaid-clean-power-asia-final-report/.2016年9月,美國(guó)又將該計(jì)劃作為主要支持機(jī)制納入“美國(guó)—東盟互聯(lián)互通”倡議(U.S.-ASEAN Connect),聲稱繼續(xù)通過(guò)其亞洲清潔能源計(jì)劃給予東盟成員國(guó)連續(xù)多年、數(shù)百萬(wàn)美元的支持,同時(shí)幫助東盟國(guó)家加強(qiáng)其電力部門規(guī)劃、改進(jìn)政策和監(jiān)管框架以及促進(jìn)對(duì)并網(wǎng)可再生能源的投資。新冠疫情發(fā)生后,為與東盟全面復(fù)蘇框架(ACRF)相對(duì)接,2021年8月發(fā)起新的“美國(guó)—東盟互聯(lián)互通綠色經(jīng)濟(jì)系列”,宣稱“致力于通過(guò)促進(jìn)可持續(xù)能源和基礎(chǔ)設(shè)施幫助東盟適應(yīng)和減輕氣候變化的不利影響,以及在科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新方面開(kāi)展合作”,幫助東盟推進(jìn)可持續(xù)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。(21)U.S. MISSION TO ASEAN, “U.S.-ASEAN Connect”, https://asean.usmission.gov/u-s-asean-connect/; U.S. Mission to ASEAN, “U.S.-ASEAN Connect Response to the ASEAN Comprehensive Recovery Framework”, https://asean.usmission.gov/u-s-asean-connect-response-to-the-asean-comprehensive-recovery-framework/; U.S. Mission to ASEAN, “Advancing Sustainable Recovery”, April 2, 2022, https://asean.usmission.gov/advancing-sustainable-recovery/.兩項(xiàng)倡議均旨在推進(jìn)東盟國(guó)家電力行業(yè)向可再生能源轉(zhuǎn)型。這可被視為美國(guó)與東盟可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施合作的早期嘗試。

(二)逐步推進(jìn)階段(2018—2020年)

自2018年起,美國(guó)面向東盟的可持續(xù)基建計(jì)劃覆蓋面逐步擴(kuò)大,從能源向其他領(lǐng)域延伸(表3)。美國(guó)先后發(fā)起“亞洲通過(guò)能源促進(jìn)發(fā)展和增長(zhǎng)倡議”(Asia EDGE)、“美國(guó)—東盟智能城市伙伴關(guān)系”(USASCP)、“基礎(chǔ)設(shè)施交易和援助網(wǎng)絡(luò)”(ITAN)以及“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃(BDN)等新合作倡議,由起初涉足東盟國(guó)家的電力基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)展至對(duì)整體城市可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施、清潔能源投資、可持續(xù)基建標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)注與投入。

表3 美國(guó)面向東南亞的可持續(xù)基建倡議(2018—2020年)

資料來(lái)源:作者根據(jù)相關(guān)倡議官方網(wǎng)站的情況說(shuō)明整理繪制。

此外,2019年8月至2020年10月,美國(guó)還將2015年發(fā)起的“湄公河下游倡議”(Lower Mekong Initiative)升級(jí)為“湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系”(Mekong-U.S. Partnership, MUSP),并以該伙伴關(guān)系為核心部署了“日美湄公河電力伙伴關(guān)系”(JUMPP)和“可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系”(SIP),構(gòu)筑起覆蓋湄公河流域國(guó)家的多重可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施合作機(jī)制網(wǎng)絡(luò),通過(guò)擴(kuò)大合作議題、升級(jí)機(jī)制規(guī)格以及強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)合作,突出美國(guó)在湄公河地區(qū)的主體地位。(22)姚全、鄭先武:《美國(guó)湄公河區(qū)域戰(zhàn)略的重塑與中國(guó)的策略選擇》,《東南亞研究》2022年第2期,第92—112頁(yè)。

(三)系統(tǒng)集成階段(2021年至今)

2021年拜登上臺(tái)執(zhí)政后,東南亞在美國(guó)外交中的戰(zhàn)略地位再次得到提升,美國(guó)政府調(diào)整其東南亞政策,深化與東盟國(guó)家合作,相繼提出“重建更好世界”計(jì)劃(B3W)、“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”(PGII)、“美國(guó)—東盟電動(dòng)汽車倡議”(EVI)以及“美國(guó)—東盟基礎(chǔ)設(shè)施和互聯(lián)互通平臺(tái)”(PIC)等合作計(jì)劃。在這一階段,美國(guó)的可持續(xù)基建倡議已經(jīng)走向系統(tǒng)化,在內(nèi)容上不再局限于對(duì)某一側(cè)面的專門關(guān)注,而是將可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施所涉及的各個(gè)面向均納入考慮范疇,并開(kāi)始注重倡議之間的聯(lián)結(jié),如“重建更好世界”倡議有意呼應(yīng)“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃,推動(dòng)美國(guó)的歐洲盟友加入其中,“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”則被認(rèn)為是“重建更好世界”倡議的延續(xù)。在行動(dòng)節(jié)奏上,美國(guó)也比以往更加重視基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通,加大投入力度,加緊制度性安排,一年之內(nèi)接連提出多項(xiàng)可持續(xù)基建倡議。

2021年6月,美國(guó)在七國(guó)集團(tuán)(G7)峰會(huì)上提出“重建更好世界”倡議,倡導(dǎo)價(jià)值驅(qū)動(dòng)、高標(biāo)準(zhǔn)、透明和氣候友好等原則,重點(diǎn)關(guān)注氣候、健康、數(shù)字技術(shù)以及性別平等4個(gè)領(lǐng)域的催化投資,計(jì)劃在2035年之前籌措資金以滿足中低收入國(guó)家40萬(wàn)億美元的基礎(chǔ)設(shè)施需求。不過(guò),“重建更好世界”倡議高調(diào)出臺(tái)而落實(shí)乏力,2021年12月,作為“重建更好世界”倡議支柱之一的近2萬(wàn)億美元社會(huì)福利支出與應(yīng)對(duì)氣候變化法案在美國(guó)國(guó)會(huì)投票表決時(shí)遭遇重大挫折,2022年年初,美國(guó)啟動(dòng)了一些“重建更好世界”倡議相關(guān)項(xiàng)目,但投資額加總起來(lái)不到600萬(wàn)美元。拜登政府先后通過(guò)《基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法案》(InfrastructureInvestmentandJobsActof2021)和《通脹削減法案》(InflationReductionActof2022,IRA)兩部立法,部分推進(jìn)了“重建更好世界”中的國(guó)內(nèi)外可持續(xù)基建項(xiàng)目,但總體成果仍然有限。此后,美國(guó)又將“重建更好世界”重新包裝打造新計(jì)劃,與其他西方國(guó)家聯(lián)合擴(kuò)大對(duì)發(fā)展中國(guó)家基建投資。2022年6月,美國(guó)提出醞釀已久的“印太經(jīng)濟(jì)框架”,并在其中將清潔能源、去碳化和基礎(chǔ)設(shè)施作為其“清潔經(jīng)濟(jì)”支柱的重要指標(biāo);(23)“印太經(jīng)濟(jì)框架”(IPEF)的四大支柱分別為韌性經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)經(jīng)濟(jì)、清潔經(jīng)濟(jì)和公平經(jīng)濟(jì)。有智庫(kù)特別強(qiáng)調(diào),“印太經(jīng)濟(jì)框架”的基建因素必須“在世界金融、環(huán)境和社會(huì)等領(lǐng)域納入可持續(xù)性承諾”。(24)The Whilte House, “Fact Sheet: In Asia, President Biden and a Dozen Indo-Pacific Partners Launch the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity”, May 23, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/fact-sheet-in-asia-president-biden-and-a-dozen-indo-pacific-partners-launch-the-indo-pacific-economic-framework-for-prosperity/; Matthew P. Goodman and William Alan Reinsch, “Filling in the Indo-Pacific Economic Framework”, Center for Strategic and International Studies, January 26, 2022, https://www.csis.org/analysis/filling-indo-pacific-economic-framework.2022年6月,拜登與其他七國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人共同宣布建立“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”,表示到2027年將動(dòng)員6000億美元向全球提供優(yōu)質(zhì)、可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施,以滿足中低收入國(guó)家巨大的基礎(chǔ)設(shè)施需求,計(jì)劃投資于氣候適應(yīng)性基礎(chǔ)設(shè)施、轉(zhuǎn)型能源技術(shù)等以加強(qiáng)全球能源安全;改善水和衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施以推進(jìn)性別平等;發(fā)展和升級(jí)衛(wèi)生系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)促進(jìn)全球衛(wèi)生安全等。(25)The White House, “Fact Sheet: President Biden and G7 Leaders Formally Launch the Partnership for Global Infrastructure and Investment”, June 26, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/06/26/fact-sheet-president-biden-and-g7-leaders-formally-launch-the-partnership-for-global-infrastructure-and-investment/.2022年11月,拜登在沙姆沙伊赫氣候變化大會(huì)(COP27)、東盟峰會(huì)以及二十國(guó)集團(tuán)(G20)會(huì)議上宣布“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”新項(xiàng)目,包括印度尼西亞加入“公正能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系”(JETP)、美國(guó)—印尼“千年挑戰(zhàn)公司(MCC)契約”等。

在2022年11月舉辦的第十屆美國(guó)—東盟峰會(huì)上,美國(guó)倡導(dǎo)建立“美國(guó)—東盟全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”(CSP),并提出“促進(jìn)連通性”目標(biāo)以及“美國(guó)—東盟電動(dòng)汽車倡議”(EVI)和建立“美國(guó)—東盟基礎(chǔ)設(shè)施和互聯(lián)互通平臺(tái)”(PIC)的行動(dòng)計(jì)劃。在“美國(guó)—東盟電動(dòng)汽車倡議”下,雙方將共同在東南亞發(fā)展綜合電動(dòng)汽車生態(tài)系統(tǒng),美國(guó)將支持東盟國(guó)家電動(dòng)汽車基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、集成和部署,支持制定東盟電動(dòng)汽車實(shí)施路線圖,提供能力建設(shè)和技術(shù)援助,以加速電動(dòng)汽車在東南亞的普及,同時(shí)促進(jìn)東盟與美國(guó)公司的伙伴關(guān)系,并使東盟政府和公司熟悉美國(guó)的解決方案和技術(shù)。(26)The White House, “Fact Sheet: President Biden and ASEAN Leaders Launch the U.S.-ASEAN Comprehensive Strategic Partnership”, November 12, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/11/12/fact-sheet-president-biden-and-asean-leaders-launch-the-u-s-asean-comprehensive-strategic-partnership/.“美國(guó)—東盟基礎(chǔ)設(shè)施和互聯(lián)互通平臺(tái)”旨在支持東盟加強(qiáng)東南亞互聯(lián)互通的舉措,并促進(jìn)在“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”支持下對(duì)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行高質(zhì)量投資。美國(guó)將該機(jī)制落地在雅加達(dá),將支持實(shí)施《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃2025》《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃研究(三)》和其他關(guān)鍵的東盟基礎(chǔ)設(shè)施倡議。(27)The White House, “Fact Sheet: President Biden and ASEAN Leaders Launch the U.S.-ASEAN Comprehensive Strategic Partnership”, November 12, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/11/12/fact-sheet-president-biden-and-asean-leaders-launch-the-u-s-asean-comprehensive-strategic-partnership/.

總體來(lái)看,在合作領(lǐng)域上,美國(guó)主要關(guān)注能源基礎(chǔ)設(shè)施,特別是試圖加大對(duì)東盟向可再生能源轉(zhuǎn)型的投資以及提供相應(yīng)技術(shù)支持。前期試探階段和逐步推進(jìn)階段內(nèi)的大多數(shù)倡議均圍繞可再生能源和能源轉(zhuǎn)型展開(kāi),系統(tǒng)集成階段的“電動(dòng)汽車倡議”同樣旨在支持轉(zhuǎn)變能源利用方式。在援助方式上,融資支持是美國(guó)可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施援建的最主要路徑,大多數(shù)倡議涉及投融資版塊,特別強(qiáng)調(diào)通過(guò)開(kāi)發(fā)私人投資市場(chǎng)來(lái)構(gòu)建資金支持體系。此外,美國(guó)還將可持續(xù)基建標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定和技術(shù)與數(shù)據(jù)共享、專家評(píng)估等方面的支持納入其制度性安排。

三、美國(guó)在東南亞加強(qiáng)可持續(xù)基建的動(dòng)因

那么,美國(guó)為何特別聚焦于可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施呢?東南亞國(guó)家對(duì)可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施的需求、美國(guó)提升可持續(xù)發(fā)展國(guó)際引領(lǐng)力的戰(zhàn)略目標(biāo)以及與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)需要等因素創(chuàng)造了美國(guó)參與東南亞可持續(xù)基建競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)和契機(jī)。

(一)東南亞對(duì)可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施需求增長(zhǎng)

東南亞是全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率最高的地區(qū)。近些年,隨著城市化的加速發(fā)展,區(qū)域內(nèi)各國(guó)對(duì)新基礎(chǔ)設(shè)施的需求顯著上升。2021年中國(guó)發(fā)布的《“一帶一路”國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展指數(shù)報(bào)告》顯示,東南亞地區(qū)基建需求旺盛、發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁,加上其友好的發(fā)展環(huán)境、較強(qiáng)的投資吸引力和成本優(yōu)勢(shì),以125的得分連續(xù)兩年居于區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展指數(shù)排行榜首位。(28)中國(guó)對(duì)外承包工程商會(huì):《2021年度“一帶一路”國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展指數(shù)報(bào)告》,2021年7月5日,https://www.chinca.org/CICA/info/21070513270411。指數(shù)排名包含七大區(qū)域,分別為:東南亞、獨(dú)聯(lián)體和蒙古、葡語(yǔ)國(guó)家、西亞北非、中亞、南亞、中東歐。據(jù)亞洲開(kāi)發(fā)銀行(ADB)估算,東盟2016—2030年的基礎(chǔ)設(shè)施需求在28萬(wàn)億美元(基線估計(jì)值)至31萬(wàn)億美元(考慮氣候變化適應(yīng)的估計(jì)值)之間,每年存在著920億美元的資金缺口。(29)EU-ASEAN Business Council, “Bridging the Gap: Funding of Sustainable Infrastructure in ASEAN”, May 2020, p. 6, https://www.eu-asean.eu/wp-content/uploads/2022/02/Bridging-the-Gap-Funding-of-Sustainable-Infrastructure-in-ASEAN-2020.pdf.東盟巨大的基礎(chǔ)設(shè)施缺口阻礙了其經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng),而這一需求可以通過(guò)綠色和可持續(xù)融資來(lái)彌補(bǔ),這也使得基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域成為東南亞地區(qū)最大的綠色金融機(jī)遇之一。

有3個(gè)因素驅(qū)動(dòng)著東南亞國(guó)家對(duì)于可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施需求的增長(zhǎng)。首先,氣候變化和資源稀缺是東盟對(duì)可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施需求的主要推動(dòng)因素。隨著快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及其對(duì)氣候帶來(lái)的全方位影響,全球?qū)沙掷m(xù)發(fā)展的重視程度相應(yīng)提高,這也拉動(dòng)了東盟對(duì)可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施的需求。與此同時(shí),國(guó)際社會(huì)對(duì)氣候變化的高度關(guān)注和對(duì)人權(quán)問(wèn)題的重視也影響了利益攸關(guān)方對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施等長(zhǎng)期項(xiàng)目的看法和融資方式,在此背景下,綠色和可持續(xù)融資受到越來(lái)越多的推崇,因其能夠促進(jìn)資本有效地流向更可持續(xù)且具有更強(qiáng)氣候適應(yīng)性的活動(dòng)和項(xiàng)目,從而有助于應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)性挑戰(zhàn)。例如,在2015年9月聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)上世界各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人通過(guò)的17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中,“目標(biāo)7”即提到了確保“所有人都能獲得負(fù)擔(dān)得起的、可靠的、可持續(xù)的現(xiàn)代能源”,這對(duì)電力和運(yùn)輸部門尤其重要。據(jù)估計(jì),2016年至2030年期間亞洲發(fā)展中國(guó)家在這兩個(gè)領(lǐng)域所需的氣候調(diào)整投資分別為14.7萬(wàn)億美元和8.4萬(wàn)億美元,這也進(jìn)一步創(chuàng)造了東南亞國(guó)家生產(chǎn)清潔能源的需求。(30)Mark Rathbone, Devin Chan and Oliver Redrup, “Understanding Infrastructure Opportunities in ASEAN: Infrastructure Series Report 1”, Singapore PwC, 2017, pp. 7, 14.為彌補(bǔ)巨大的基礎(chǔ)設(shè)施缺口,在區(qū)域?qū)用?東盟做出更強(qiáng)有力的承諾,引導(dǎo)更多的綠色和可持續(xù)融資,在國(guó)家層面,許多東盟國(guó)家政府也采取更多措施,強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)過(guò)程中的可持續(xù)性。

其次,新冠疫情后的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇為東南亞國(guó)家發(fā)展可持續(xù)基建帶來(lái)契機(jī)?；A(chǔ)設(shè)施投資被廣泛認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力,基礎(chǔ)設(shè)施投資的增長(zhǎng)與GDP增長(zhǎng)呈直接正相關(guān),加大基礎(chǔ)設(shè)施投資可以增加一個(gè)國(guó)家的產(chǎn)出,從而提高GDP增長(zhǎng)率。新冠疫情爆發(fā)后,東盟國(guó)家多個(gè)經(jīng)濟(jì)部門遭受重創(chuàng),在著力恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的同時(shí),東盟也開(kāi)始反思其固有發(fā)展模式,提出了“綠色復(fù)蘇”計(jì)劃,聲稱致力于打造一個(gè)具有韌性和可持續(xù)性的未來(lái)。該計(jì)劃將“重建更清潔”(Build Back Cleaner)作為目標(biāo)之一,并對(duì)有利于提高能源效率和支持脫碳的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資,這一舉措將拉動(dòng)?xùn)|盟國(guó)家對(duì)于可持續(xù)基建的需求。此外,東南亞基建市場(chǎng)對(duì)投資者具有較強(qiáng)吸引力,可持續(xù)性也越來(lái)越受到重視。盡管疫情使得一些項(xiàng)目被推遲,但基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)已被證明具有很強(qiáng)的韌性。與以往的危機(jī)一樣,隨著疫情影響的逐漸消退,人們也越來(lái)越期望基礎(chǔ)設(shè)施融資的增長(zhǎng)將超過(guò)其歷史值。長(zhǎng)期而言,投資者們?nèi)匀粯O度看好亞太地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè),同時(shí)也更加重視負(fù)責(zé)任的治理。例如,在一項(xiàng)調(diào)查中,有60%的受訪者將環(huán)境、社會(huì)和治理(ESG)因素列為“非常重要”的因素,(31)White &Case, Asia-Pacific Infrastructure 2021: Strong Foundations in a Changing World, p. 1. ESG是環(huán)境(Environmental)、社會(huì)(Social)和治理(Governance)的縮寫,是一種新興的、關(guān)注企業(yè)環(huán)境、社會(huì)、治理績(jī)效而非財(cái)務(wù)績(jī)效的投資理念和企業(yè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。ESG評(píng)價(jià)旨在發(fā)掘關(guān)注環(huán)境、有社會(huì)責(zé)任心的企業(yè)。這反映出投資方對(duì)具有可持續(xù)性的基礎(chǔ)設(shè)施管理的需求日益增長(zhǎng)。

最后,烏克蘭危機(jī)加速推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型,東盟的能源基礎(chǔ)設(shè)施需求進(jìn)一步增長(zhǎng)。2022年年初烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后,煤炭等化石燃料價(jià)格的波動(dòng)對(duì)東盟各國(guó)依賴于化石能源的電力系統(tǒng)造成嚴(yán)重影響,為持續(xù)地獲取低成本的能源供應(yīng),發(fā)展新能源將是東盟的不二選擇。(32)顧佰和、于東暉:《東盟國(guó)家新能源發(fā)展的機(jī)遇和挑戰(zhàn)》,《中國(guó)報(bào)道》2022年第12期,第54頁(yè)?；诖?發(fā)展新能源的共識(shí)正在不斷凝聚,東盟整體及東盟各國(guó)均制定了可再生能源發(fā)展目標(biāo),計(jì)劃到2025年,東盟國(guó)家一次能源結(jié)構(gòu)中可再生能源占比將達(dá)23%。(33)ASEAN Center for Energy, “ASEAN Renewable Energy Outlook”, July 6, 2021, https://aseanenergy.org/asean-renewable-energy-outlook/.2022年11月的沙姆沙伊赫氣候變化大會(huì)上,東盟在大會(huì)聯(lián)合聲明中提到,東盟整體可再生能源占一次能源消費(fèi)總量的比例已達(dá)14.32%,可再生能源裝機(jī)占比在2020年上升至33.5%,未來(lái)東盟還將進(jìn)一步擴(kuò)大在可再生能源、新興低碳能源、儲(chǔ)能、綠氫和其他綠色備選技術(shù)領(lǐng)域的投資。(34)ASEAN, “ASEAN Joint Statement on Climate Change to the 27th Session of the Conference of the Parties to the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC COP-27)”, https://asean.org/wp-content/uploads/2022/11/33-ASEAN-Joint-Statement-on-Climate-Change-to-UNFCCC-COP-27.pdf.

(二)美國(guó)致力提升可持續(xù)發(fā)展國(guó)際引領(lǐng)力

可持續(xù)發(fā)展不僅成為國(guó)際社會(huì)具有較高認(rèn)同的“共同價(jià)值觀”,又在近幾年受到了美國(guó)智庫(kù)和戰(zhàn)略決策者的重新重視?！翱沙掷m(xù)性”是當(dāng)代國(guó)際社會(huì)中受到廣泛認(rèn)可的共有觀念,并且已經(jīng)從科學(xué)和學(xué)術(shù)概念逐漸轉(zhuǎn)化為在世界范圍內(nèi)普遍倡導(dǎo)并為許多經(jīng)濟(jì)體(包括國(guó)家、企業(yè)等)所奉行的發(fā)展原則。然而由于缺乏足夠重視,美國(guó)在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的道路上長(zhǎng)期處于相對(duì)落后位置,例如,美國(guó)是經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)(DAC)20個(gè)主要捐助方中唯一未將可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)納入指導(dǎo)其國(guó)際發(fā)展投資和戰(zhàn)略的政策的國(guó)家。據(jù)此,有研究者建議通過(guò)制定國(guó)家可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)路線圖、建立可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)委員會(huì)等措施來(lái)協(xié)調(diào)美國(guó)在域內(nèi)外的政策領(lǐng)導(dǎo),以加強(qiáng)美國(guó)在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)方面的領(lǐng)導(dǎo)力。(35)IISD, “Brookings Brief Calls for Stronger US Leadership on SDGs”, March 17, 2022, https://sdg.iisd.org/news/brookings-brief-calls-for-stronger-us-leadership-on-sdgs/.

以應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)為例,在過(guò)去三屆政府中,美國(guó)的氣候政策經(jīng)歷了多次轉(zhuǎn)變。奧巴馬任期內(nèi)施行的改善氣候變化的政策相繼被特朗普政府廢除,其中尤以退出《巴黎協(xié)定》最具代表性,這一舉動(dòng)在國(guó)際社會(huì)招致強(qiáng)烈批評(píng)。拜登執(zhí)政后,美國(guó)政府重新重視可持續(xù)發(fā)展,破與立并行,同時(shí)在推動(dòng)綠色發(fā)展上國(guó)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)。首先,引導(dǎo)美國(guó)的氣候治理參與重回正軌。拜登上臺(tái)后推動(dòng)美國(guó)重新加入《巴黎協(xié)定》,主持氣候變化領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì),召開(kāi)能源與氣候變化主要經(jīng)濟(jì)體論壇,并明確將氣候變化作為美國(guó)外交政策的核心支柱。(36)Joanna Lewis and Laura Edwards, “Assessing China’s Energy and Climate Goals”, Washington DC: Center for American Progress, May 2021, https://www.americanprogress.org/article/assessing-chinas-energy-climate-goals/.其次,加大對(duì)可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度。新冠疫情后,美國(guó)將恢復(fù)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和刺激綠色增長(zhǎng)作為氣候政策和外交方面的優(yōu)先事項(xiàng),拜登政府承諾在未來(lái)10年投資近2萬(wàn)億美元用于綠色能源和基礎(chǔ)設(shè)施,以推動(dòng)電力部門向清潔能源過(guò)渡。(37)Richard Holden, “Vital Signs: A Global Carbon Price Could Soon Be a Reality-Australia Should Prepare”, November 12, 2020, https://theconversation.com/vital-signs-a-global-carbon-price-could-soon-be-a-reality-australia-should-prepare-149919; Matt McDonald, “Under Biden, the US Would No Longer Be a Climate Pariah-and That Leaves Scott Morrison Exposed”, The Conversation, August 25, 2020, https://theconversation.com/under-biden-the-us-would-no-longer-be-a-climate-pariah-and-that-leaves-scott-morrison-exposed-144870.最后,對(duì)外援助路徑也被納入美國(guó)氣候政策的討論議程,例如專注于環(huán)境和氣候變化的“中外對(duì)話”(China Dialogue)網(wǎng)站創(chuàng)始人伊莎貝爾·希爾頓(Isabel Hilton)曾提出,美國(guó)可以率先向發(fā)展中國(guó)家提供清潔能源和援助計(jì)劃,以便在獲得軟實(shí)力的同時(shí)協(xié)助氣候行動(dòng)。(38)Isabel Hilton, etc., “How Should the U.S. Approach Climate Diplomacy with China?”, July 12, 2021, https://www.chinafile.com/conversation/how-should-us-approach-climate-diplomacy-china.

(三)與中國(guó)爭(zhēng)奪可持續(xù)基建領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和規(guī)則創(chuàng)制權(quán)

在與“一帶一路”倡議的競(jìng)爭(zhēng)中取得相對(duì)優(yōu)勢(shì)也是美國(guó)在東南亞推動(dòng)可持續(xù)基建的重要?jiǎng)恿χ弧?020年,東盟超越歐盟和美國(guó)成為中國(guó)最大的貿(mào)易伙伴,對(duì)此有美國(guó)智庫(kù)指出,隨著中國(guó)和東盟經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的加強(qiáng),美國(guó)“出局”的風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大,東南亞地區(qū)已經(jīng)逐漸發(fā)展成為中美之間戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的溫床。(39)David Dollar and Jonathan Stromseth, “The US Must Urgently Rethink Its Economic Policies in Asia”, Brookings, February 17, 2021, https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2021/02/17/us-must-urgently-rethink-its-economic-policies-in-asia/.海外基礎(chǔ)設(shè)施是大國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的重要領(lǐng)域,而在當(dāng)前東南亞基建的投融資格局中,美國(guó)并未占據(jù)優(yōu)勢(shì)。數(shù)十年來(lái),日本一直是東南亞最大的基建投資國(guó),自“一帶一路”倡議提出后,中國(guó)異軍突起。盡管美國(guó)是僅次于日本的東南亞外資來(lái)源國(guó),但基礎(chǔ)設(shè)施并非其對(duì)東南亞投資的重點(diǎn)領(lǐng)域。(40)韋宗友:《美日在東南亞地區(qū)能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作:舉措、動(dòng)因與制約因素》,《南洋問(wèn)題研究》2020年第3期,第2頁(yè)。

此外,伴隨全球氣候變化形勢(shì)日益嚴(yán)峻,全球能源格局加速變動(dòng),以促進(jìn)清潔能源技術(shù)進(jìn)步、拓展海外可持續(xù)基建范圍、推廣可持續(xù)基建標(biāo)準(zhǔn)等為主要表現(xiàn)形式的大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)正逐漸展開(kāi),主要大國(guó)均力圖擴(kuò)大在這一新興領(lǐng)域的影響力,搶占技術(shù)發(fā)展和規(guī)則創(chuàng)設(shè)制高點(diǎn)。隨著中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇,中國(guó)海外基建越來(lái)越成為美國(guó)戰(zhàn)略決策者的重要關(guān)切,美國(guó)試圖裹挾西方國(guó)家將可持續(xù)基建競(jìng)爭(zhēng)作為展開(kāi)全面對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的一部分。2022年2月,拜登政府的首份《美國(guó)的印太戰(zhàn)略》報(bào)告就表達(dá)了其對(duì)中國(guó)在印太地區(qū)影響力擴(kuò)大的擔(dān)憂,聲稱“中國(guó)正在結(jié)合其經(jīng)濟(jì)、外交、軍事和技術(shù)力量……尋求成為世界上最有影響力的大國(guó)……其勢(shì)頭在印度—太平洋地區(qū)最為尖銳”,美國(guó)為此提出明確目標(biāo),即“塑造其(中國(guó))運(yùn)作的戰(zhàn)略環(huán)境……建立一種最大限度地有利于美國(guó)及其盟友……的影響力平衡”以及通過(guò)加強(qiáng)美國(guó)在該地區(qū)的作用,推動(dòng)建設(shè)“自由開(kāi)放、互聯(lián)互通、繁榮、安全和有韌性的印太地區(qū)”。(41)The White House, “Indo-Pacific Strategy of the United States”, February 2022, pp. 5-7, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.其中,“互聯(lián)互通”目標(biāo)涉及擴(kuò)大美國(guó)在東南亞的外交存在,“繁榮”和“韌性”目標(biāo)分別涉及脫碳和清潔能源投資、溫室氣體控制和減少氣候脆弱性,均體現(xiàn)出對(duì)可持續(xù)發(fā)展理念的關(guān)切。

四、美國(guó)的東南亞可持續(xù)基建政策的運(yùn)作方式

美國(guó)針對(duì)東南亞地區(qū)實(shí)施可持續(xù)基建政策主要通過(guò)制度設(shè)計(jì)、倡議執(zhí)行和倡議推廣等環(huán)節(jié)來(lái)展現(xiàn)其獨(dú)特運(yùn)作。

(一)制度設(shè)計(jì)

美國(guó)的東南亞可持續(xù)基建動(dòng)議有兩個(gè)顯著特點(diǎn)。一方面,注重發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接,如美國(guó)將其所倡導(dǎo)的“基礎(chǔ)設(shè)施和互聯(lián)互通平臺(tái)”與《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃2025》《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃研究(三)》對(duì)接起來(lái),將“美國(guó)—東盟互聯(lián)互通”與新冠疫情后東盟的可持續(xù)復(fù)蘇聯(lián)系起來(lái),又將“電動(dòng)汽車倡議”與東盟國(guó)家的碳中和目標(biāo)相對(duì)接,由此突出了美國(guó)與東盟之間在發(fā)展規(guī)劃上的供需銜接和高度匹配性。

另一方面,建立城市間對(duì)標(biāo)與幫扶機(jī)制,拉動(dòng)次國(guó)家層面的合作。以“美國(guó)—東盟智能城市伙伴關(guān)系”為例,該倡議下的“水智能參與計(jì)劃”(WiSE)將東盟國(guó)家城市和美國(guó)的城市配對(duì),(42)城市配對(duì)具體情況,包括:泰國(guó)普吉島和威斯康星州密爾沃基,越南胡志明市和加利福尼亞州舊金山,馬來(lái)西亞新山和華盛頓特區(qū),老撾萬(wàn)象和俄勒岡州希爾斯伯勒,菲律賓宿霧和佛羅里達(dá)州邁阿密。并通過(guò)知識(shí)交流、行業(yè)實(shí)踐以及私營(yíng)部門與水務(wù)公司和管理區(qū)的合作來(lái)加強(qiáng)東南亞的水安全,這一舉措提高了規(guī)劃的可信度、針對(duì)性及項(xiàng)目成果的可預(yù)見(jiàn)性。

(二)倡議執(zhí)行

美國(guó)政府注重通過(guò)信息公開(kāi)提高項(xiàng)目透明度,即倡議進(jìn)展和活動(dòng)信息的跟進(jìn)及披露。對(duì)于發(fā)起的每一個(gè)可持續(xù)基建倡議,白宮均發(fā)布相關(guān)情況說(shuō)明書(shū)(Fact Sheet),其中,對(duì)于執(zhí)行周期長(zhǎng)的重大倡議,美國(guó)政府還會(huì)創(chuàng)建專門網(wǎng)站來(lái)支持項(xiàng)目介紹和信息公開(kāi),如“湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系”即建立了官方網(wǎng)站,并設(shè)置倡議概況、具體項(xiàng)目介紹、合作伙伴、重大活動(dòng)以及新聞報(bào)道與資源獲取版塊供公眾訪問(wèn)和獲取信息,“亞洲清潔能源計(jì)劃”官方網(wǎng)站還提供了大量電子出版物用以介紹項(xiàng)目概況、進(jìn)展及成果、政策簡(jiǎn)報(bào)、研究論文,等等。

此外,價(jià)值觀嵌入仍然是美國(guó)設(shè)計(jì)國(guó)際制度的慣常操作,如“重建更好世界”“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”均強(qiáng)調(diào)民主、人權(quán)、性別平等、透明等原則。2022年3月美日澳共同操縱經(jīng)合組織發(fā)布的《藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò):關(guān)于高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資全球認(rèn)證框架的提案》也將氣候韌性基礎(chǔ)設(shè)施與勞工、人權(quán)、環(huán)境與社會(huì)實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)相捆綁。(43)OECD, “The Blue Dot Network: A Proposal for a Global Certification Framework for Quality Infrastructure Investment”, March 21, 2022, https://www.oecd.org/corporate/Towards-a-global-certification-framework-for-quality-infrastructure-investment.htm.

(三)倡議推廣

與偏重經(jīng)濟(jì)手段、注重成果與實(shí)效的中國(guó)基建路線不同,美國(guó)基建路徑更加注重政治手段,通過(guò)操縱多種比較優(yōu)勢(shì)資源塑造對(duì)抗性基建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。(44)毛維準(zhǔn):《美國(guó)的印太基建攻勢(shì):演變、邏輯與局限》,《南開(kāi)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第2期,第90頁(yè)。對(duì)于國(guó)際公共產(chǎn)品的供給而言,美國(guó)倡議不僅避實(shí)就虛,戰(zhàn)略喧囂多于務(wù)實(shí)合作,并且其遏制或破壞意圖大于建設(shè)和貢獻(xiàn)意義。在政策手段上,美國(guó)主要通過(guò)議題聯(lián)結(jié)、話語(yǔ)塑造、盟友動(dòng)員、規(guī)范操縱,構(gòu)建其在東南亞的可持續(xù)基建體系。

其一,美國(guó)的基建新動(dòng)議將基礎(chǔ)設(shè)施同發(fā)展議題聯(lián)結(jié)起來(lái)。發(fā)展可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施具有較強(qiáng)的議題吸納性,其與環(huán)境、投資、治理、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇等多個(gè)議題深度關(guān)聯(lián)。而美國(guó)強(qiáng)調(diào)推廣“可持續(xù)的”基礎(chǔ)設(shè)施,意味著將基礎(chǔ)設(shè)施與其他發(fā)展議題相捆綁,則是從發(fā)展戰(zhàn)略上直接深化了同東道國(guó)的政策對(duì)接程度。此外,由于基礎(chǔ)設(shè)施屬于領(lǐng)域性國(guó)際公共產(chǎn)品,較小地受到自然地理?xiàng)l件的限制,這一特性便推動(dòng)著更多行為體競(jìng)相參與同一區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng),從而賦予了消費(fèi)者一端(及海外基建受援國(guó))更大的選擇權(quán)(即通過(guò)發(fā)揮不同供應(yīng)方的不同比較優(yōu)勢(shì),消費(fèi)者可獲得最大收益)。(45)張春:《國(guó)際公共產(chǎn)品的供應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)及其出路——亞太地區(qū)二元格局與中美新型大國(guó)關(guān)系建構(gòu)》,《當(dāng)代亞太》2014年第6期,第52—72頁(yè)。廣泛的適用性和選擇的多樣性均有助于提升美國(guó)可持續(xù)基建倡議的吸引力。

其二,美國(guó)的可持續(xù)基建倡議具有顯著的針對(duì)性,美西方國(guó)家通過(guò)話語(yǔ)塑造污名化“一帶一路”,推出自己的所謂“更優(yōu)”方案,目的在于形成與中國(guó)海外基建的精準(zhǔn)競(jìng)爭(zhēng),遏制“一帶一路”發(fā)展勢(shì)頭。包括引導(dǎo)“環(huán)境破壞論”“債務(wù)陷阱”等論調(diào)塑造國(guó)際輿論,盡管后來(lái)諸多研究報(bào)告均指出這些負(fù)面敘事體證據(jù)不足,但相關(guān)批評(píng)聲浪所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)確實(shí)影響了倡議的落實(shí)。例如,以2019年為分界線,此前東南亞地區(qū)(除越南和新加坡外)有明顯的“追隨北京”的趨勢(shì),但2019年以來(lái)越來(lái)越多的國(guó)家圍繞“中國(guó)勞工、政治問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題、成本問(wèn)題以及部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目(尤其高鐵)的適用性問(wèn)題”提出批評(píng),不僅使得“一帶一路”遭遇被負(fù)面輿論包圍的困境,同時(shí)中國(guó)也日益被東盟國(guó)家賦予一種無(wú)所不在、果敢決斷和強(qiáng)硬的形象。(46)[美]沈大偉:《中國(guó)在當(dāng)代東南亞的角色》,苗中泉譯,《南洋問(wèn)題研究》2022年第2期,第38頁(yè)。在制造輿論陷阱的同時(shí),美國(guó)還在其海外可持續(xù)基建方案中強(qiáng)調(diào)透明度、財(cái)務(wù)可持續(xù)性、社會(huì)環(huán)境責(zé)任等,這些要素與“一帶一路”所面對(duì)的批評(píng)直接對(duì)應(yīng),極力突出美國(guó)方案的比較優(yōu)勢(shì)。例如,在提出“重建更好世界”倡議的2021年峰會(huì)公報(bào)中,七國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人專門承諾“從2022年開(kāi)始,不再使用政府資金支持新的海外煤電項(xiàng)目,而且要向二十國(guó)集團(tuán)和更廣范圍推廣這一‘最佳做法’”。

其三,美國(guó)通過(guò)捆綁和吸納盟友發(fā)起或推行可持續(xù)基建計(jì)劃,企圖打造一個(gè)對(duì)沖“一帶一路”的俱樂(lè)部式跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)。一方面,美國(guó)依仗其傳統(tǒng)盟友聯(lián)合推出“重建更好世界”“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”等可持續(xù)基建倡議,在政策設(shè)計(jì)中通過(guò)資金、收益、風(fēng)險(xiǎn)等的共同分擔(dān)實(shí)現(xiàn)自身與盟友在整體戰(zhàn)略利益上的深度捆綁。另一方面,美國(guó)還注重調(diào)動(dòng)盟國(guó)優(yōu)勢(shì),通過(guò)整合盟友資源提高自身可持續(xù)基建倡議競(jìng)爭(zhēng)力。在特朗普政府時(shí)期,美國(guó)就注重與日本、澳大利亞、韓國(guó)等盟國(guó)和伙伴國(guó)合作推動(dòng)印太地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展,并且合作內(nèi)容非常廣泛,除了提供融資支持外,還包括商業(yè)合作與市場(chǎng)發(fā)展、技術(shù)培訓(xùn)和能力建設(shè)、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定和規(guī)則建設(shè)等。(47)仇朝兵:《美國(guó)“印太戰(zhàn)略”下的基礎(chǔ)設(shè)施合作及其對(duì)中國(guó)的意涵》,《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》2022年第2期,第23頁(yè)。如“日美湄公河電力伙伴關(guān)系”就提出美國(guó)與日本協(xié)調(diào)提供技術(shù)援助來(lái)支持湄公河地區(qū)國(guó)家發(fā)展優(yōu)質(zhì)能源基礎(chǔ)設(shè)施和促進(jìn)能源安全。

其四,以操縱規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)為突破口搶占海外可持續(xù)基建競(jìng)爭(zhēng)制高點(diǎn)。相較于以項(xiàng)目和實(shí)質(zhì)性成果為載體的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)路線,歐美發(fā)達(dá)國(guó)家更擅長(zhǎng)發(fā)揮其在規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)操縱方面的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前,可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施尚未形成普遍認(rèn)可或廣泛應(yīng)用的分行業(yè)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施方法、操作指南或指標(biāo)體系,投資者對(duì)綠色技術(shù)的不熟悉,以及缺少全生命周期的統(tǒng)籌規(guī)劃,均限制了可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。(48)錢釗暉、李霞、唐華清:《瀾滄江—湄公河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶綠色與可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施合作前景》,《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2020年第5期,第188—189頁(yè)。對(duì)此,美國(guó)試圖在基建標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的爭(zhēng)奪中打開(kāi)突破口。從2019年起,美國(guó)聯(lián)合日本和澳大利亞以策劃“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃為開(kāi)端倡導(dǎo)基建標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定,推動(dòng)開(kāi)發(fā)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)從而對(duì)印太及其他地區(qū)基建項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估、認(rèn)證和投資,三國(guó)又于2022年3月操縱經(jīng)合組織出臺(tái)了“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)認(rèn)證框架倡議”(草案),繼續(xù)強(qiáng)調(diào)提高透明度和嚴(yán)格評(píng)估資金回報(bào),謀求國(guó)際基建標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)先制定權(quán)。2021年的“重建更美好世界”倡議也將“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”作為其通用標(biāo)準(zhǔn)的平臺(tái)。此外,“湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系”也提出區(qū)域銀行協(xié)會(huì)、國(guó)家銀行和人權(quán)委員會(huì)將發(fā)揮功能,采用制定環(huán)境、社會(huì)和治理標(biāo)準(zhǔn)的原則或政策,以審查和批準(zhǔn)新基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

五、美國(guó)與東南亞的可持續(xù)基建合作前景

美國(guó)試圖在戰(zhàn)略規(guī)劃和政策設(shè)計(jì)中最大限度地發(fā)揮其比較優(yōu)勢(shì),其計(jì)劃的確呈現(xiàn)出一些新意,尤其在可持續(xù)基建融資方面將對(duì)東南亞國(guó)家產(chǎn)生較大吸引力,短期內(nèi)或?qū)⒋蜷_(kāi)合作新局面。

一方面,美國(guó)的可持續(xù)基建理念及規(guī)則與東南亞國(guó)家具有較高契合度,直接迎合了后者的籌資需要。以“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”為例,該計(jì)劃主要通過(guò)建立自愿的、聚焦私營(yíng)部門的、政府支持的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目認(rèn)證制度,支持和吸引高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資,而美國(guó)及其盟友在制度設(shè)計(jì)上保留了較高的開(kāi)放性和靈活性。正如美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯所強(qiáng)調(diào)的,“對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目認(rèn)證……完全是自愿的,對(duì)所有國(guó)家開(kāi)放,對(duì)所有符合這些標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目開(kāi)放,此外,氣候變化和反腐敗在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目認(rèn)證中會(huì)得到充分考慮”。(49)U.S. Department of State, “Secretary Antony J. Blinken at Blue Dot Network Discussion”, October 5, 2021, https://www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-at-blue-dot-network-discussion/.這一方面體現(xiàn)出美國(guó)的基建計(jì)劃對(duì)可持續(xù)、具有氣候韌性的基礎(chǔ)設(shè)施的專門重視和投入意愿,同時(shí)也表明當(dāng)前在建項(xiàng)目或擬投項(xiàng)目只要愿意采取“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”的基建標(biāo)準(zhǔn),都可以通過(guò)貼牌“重建更好世界”(或之后“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”)從而在短期內(nèi)獲得較高的融資支持并取得進(jìn)展。(50)朱旭、韓文超:《“印太戰(zhàn)略”框架下美日基礎(chǔ)設(shè)施合作》,《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2022年第12期,第41頁(yè)?？傊?美國(guó)的可持續(xù)基建規(guī)則體系降低了基建項(xiàng)目的準(zhǔn)入門檻,有助于提高融資效率,可為當(dāng)前在建項(xiàng)目補(bǔ)充資金、重新注入動(dòng)力,因而直接迎合了東南亞國(guó)家可持續(xù)基建的資金需求。

另一方面,美國(guó)方案中注重通過(guò)開(kāi)發(fā)私人投資市場(chǎng)來(lái)構(gòu)建資金支持體系的融資方式也迎合了東南亞國(guó)家對(duì)可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施的融資需求。這主要基于以下兩方面原因:其一,從預(yù)算規(guī)模來(lái)看,發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低,面臨著基建資金短缺難題。實(shí)際上,世界上大多數(shù)國(guó)家沒(méi)有足夠的公共部門資本用于急需的新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或用于更新和維護(hù)舊基礎(chǔ)設(shè)施,而新興經(jīng)濟(jì)體可用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公共預(yù)算甚至更少,因此,除政府支持外必須額外尋求其他資金來(lái)源。其二,融資結(jié)構(gòu)不合理,難以支持東南亞國(guó)家的可持續(xù)基建雄心。當(dāng)前亞洲發(fā)展中國(guó)家對(duì)于公共部門融資高度依賴,政府融資占亞洲基礎(chǔ)設(shè)施支出的90%(遠(yuǎn)高于全球平均水平40%),加上許多國(guó)家的公共預(yù)算有限,政府支出將難以滿足可持續(xù)基建需求和填補(bǔ)缺口。因此東南亞各國(guó)政府迫切需要采取更多措施,調(diào)動(dòng)大量私營(yíng)部門參與,從而吸引綠色和可持續(xù)融資來(lái)予以補(bǔ)充。(51)Mark Rathbone, Devin Chan and Oliver Redrup, “Understanding Infrastructure Opportunities in ASEAN: Infrastructure Series Report 1”, Singapore PwC, 2017, p. 17.美國(guó)基建模式以私人融資為主、公共融資為輔,通過(guò)調(diào)動(dòng)私營(yíng)部門資本和發(fā)展金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行催化投資實(shí)現(xiàn)目標(biāo),這一融資方式能夠較好與東南亞國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施需求相對(duì)接。

盡管美國(guó)的可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施倡議短期內(nèi)展現(xiàn)出一些比較優(yōu)勢(shì),不過(guò),美國(guó)與東南亞的可持續(xù)基建合作在資金、能力、東南亞國(guó)家態(tài)度等方面還存在諸多不確定性。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,上述因素均有可能制約美國(guó)計(jì)劃的行動(dòng)效果。

第一,投資虛化。資金是開(kāi)展海外可持續(xù)基建的支柱,美國(guó)近兩年提出的海外基建規(guī)劃在資金上規(guī)模龐大,而美國(guó)當(dāng)前所面臨的籌資困境可能導(dǎo)致其合作構(gòu)想落實(shí)前景堪憂。以“重建更好世界”倡議為例,該倡議宣稱向中低收入國(guó)家提供支持以在2035年之前幫助其填補(bǔ)40萬(wàn)億美元的基建資金缺口。而美國(guó)當(dāng)前通脹蔓延、經(jīng)濟(jì)惡化,資金籌集上的困難增加了美國(guó)的可持續(xù)基建投資走向虛化的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面,美國(guó)的七國(guó)集團(tuán)伙伴的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)也不容樂(lè)觀,普遍的經(jīng)濟(jì)下滑和衰退給“重建更好世界”這一藍(lán)圖蒙上陰影。實(shí)際上,美國(guó)政府當(dāng)局也已經(jīng)意識(shí)到這一點(diǎn),2022年提出的“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”在資金安排上已走向更加務(wù)實(shí)的路線,該計(jì)劃擬在五年內(nèi)籌集6000億美元,籌資預(yù)期較“重建更好世界”大幅降低。

第二,能力不足。中國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域具有一定比較優(yōu)勢(shì),積累了充足的海外基建經(jīng)驗(yàn)且擁有更快的基建時(shí)間表,同時(shí)由于同為發(fā)展中國(guó)家,中國(guó)自身的基建經(jīng)驗(yàn)也可以直接向其他發(fā)展中國(guó)家遷移,具有更高的契合度和可靠性。相較而言,美國(guó)自身基建發(fā)展相對(duì)緩慢,裝備、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、人力資源都比較欠缺,且基建效率低下。此外,美國(guó)的海外基建具有明顯的針對(duì)性,多為被動(dòng)反應(yīng),啟動(dòng)晚且進(jìn)展緩慢。在價(jià)格和成本上,中國(guó)企業(yè)已占據(jù)較大市場(chǎng)份額,市場(chǎng)份額本身能夠持續(xù)轉(zhuǎn)化為成本優(yōu)勢(shì),而歐美公司在基建領(lǐng)域的造價(jià)成本較高,在硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)中不占據(jù)優(yōu)勢(shì)。在綜合競(jìng)爭(zhēng)力上,中國(guó)的基建能力有著更高的國(guó)際認(rèn)可度。在全球工程建設(shè)領(lǐng)域權(quán)威學(xué)術(shù)雜志《工程新聞紀(jì)錄》(ENR)發(fā)布的2022年“全球最大250家國(guó)際承包商”榜單中,共有79家中國(guó)企業(yè)入圍(其中8家進(jìn)入前十強(qiáng)),土耳其以42家上榜企業(yè)居第二位,美國(guó)位列第三位(41家)。中國(guó)上榜企業(yè)的平均國(guó)際營(yíng)業(yè)額為14.3億美元,平均國(guó)際業(yè)務(wù)占比為8%。中國(guó)工程承包公司的營(yíng)業(yè)額超過(guò)第二名西班牙和第三名法國(guó)之和,雙倍于美日公司之和。(52)ENR, “ENR 2022 Top 250 Global Contractors”, https://www.enr.com/toplists/2022-Top-250-Global-Contractors-Preview.此外,大型基建項(xiàng)目通常投入資金大、建設(shè)周期長(zhǎng)、資金回流風(fēng)險(xiǎn)高,令不少西方國(guó)家望而卻步,而中國(guó)則更有意愿向?qū)ㄓ衅惹行枨蟮陌l(fā)展中國(guó)家進(jìn)行長(zhǎng)線投資。(53)梁海明、馮達(dá)旋:《持續(xù)提升中國(guó)與東南亞國(guó)家基建合作的優(yōu)勢(shì)》,《中國(guó)貿(mào)易報(bào)》2023年2月16日,第3版。據(jù)此,以“重建更好世界”為例,七國(guó)集團(tuán)的海外基建項(xiàng)目一旦進(jìn)入實(shí)操層面,其國(guó)內(nèi)并沒(méi)有足夠的企業(yè)和工人支持建設(shè),若進(jìn)行公正公開(kāi)的招投標(biāo),中國(guó)企業(yè)中標(biāo)的概率很大,這反而相當(dāng)于把“一帶一路”延伸到了“重建更好世界”中。

第三,東南亞國(guó)家態(tài)度不明朗。主要表現(xiàn)為東南亞諸國(guó)對(duì)可持續(xù)基建的需求不聚焦、不穩(wěn)定。這一方面受制于東盟的能源結(jié)構(gòu),其能源轉(zhuǎn)型左右搖擺,各國(guó)脫碳阻力重重。目前東南亞國(guó)家仍然嚴(yán)重依賴以煤炭為主的化石燃料,燃煤電廠占該地區(qū)發(fā)電量的40%以上,在全球清潔能源轉(zhuǎn)型背景下,煤電的加速退出將加劇本地區(qū)的電力系統(tǒng)與能源安全風(fēng)險(xiǎn)。(54)顧佰和、于東暉:《東盟國(guó)家新能源發(fā)展的機(jī)遇和挑戰(zhàn)》,《中國(guó)報(bào)道》2022年第12期,第54—55頁(yè)。同時(shí),許多東盟國(guó)家將液化天然氣(LNG)作為由煤炭向可再生能源過(guò)渡階段的替代選擇,然而持續(xù)的烏克蘭沖突使得液化天然氣價(jià)格波動(dòng),加上本地區(qū)能源需求的不斷增長(zhǎng),綜合考量之下東南亞各國(guó)可能會(huì)延長(zhǎng)對(duì)煤炭的依賴。東盟秘書(shū)長(zhǎng)林玉輝(Lim Jock Hoi)曾在第26屆聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)上表示,未來(lái)5年?yáng)|南亞至少需要3670億美元的氣候融資來(lái)支持其能源計(jì)劃才能實(shí)現(xiàn)所承諾的脫碳目標(biāo),(55)Francesca Regalado, “ASEAN Urges Developed World to Lift Climate Financing Over $100bn”, NIKKEI Asia, October 27, 2021, https://asia.nikkei.com/Spotlight/Environment/Climate-Change/COP26/ASEAN-urges-developed-world-to-lift-climate-financing-over-100bn.而能源需求和負(fù)擔(dān)成本同時(shí)增加將成為東南亞脫碳努力的最大障礙。另一方面,轉(zhuǎn)向可再生能源生產(chǎn)將比擴(kuò)建現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施花費(fèi)更多,而新冠疫情帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)衰退也促使東南亞國(guó)家傾向于將提振和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)作為優(yōu)先事項(xiàng),可持續(xù)發(fā)展相關(guān)目標(biāo)或因施行條件高、難度大等因素而被置于次要地位或遲滯推進(jìn)。因此從供需匹配來(lái)看,可持續(xù)基建或許更多只是美國(guó)的單方面愿景,至少短期內(nèi)在東南亞的擴(kuò)展空間有限。正如黃氏河(Hoang Thi Ha)在分析近年來(lái)美國(guó)在湄公河流域的行動(dòng)時(shí)所指出的,盡管美國(guó)在戰(zhàn)略意圖上訴諸“可持續(xù)增長(zhǎng)”作為抵御中國(guó)影響力的重要工具,但是其對(duì)高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施的重視并不總是適合該地區(qū)政府和企業(yè)的基本需求。(56)Hoang Thi Ha, “Is the US a Serious Competitor to China in the Lower Mekong?”, ISEAS Perspective, No. 37, May 3, 2023.

六、結(jié)語(yǔ)

可持續(xù)基建合作已成為美國(guó)加強(qiáng)與東南亞國(guó)家關(guān)系的新動(dòng)向。自2016年至今,美國(guó)先后提出一系列面向東南亞的可持續(xù)基建合作倡議,相繼經(jīng)歷了前期試探、逐步推進(jìn)和系統(tǒng)集成3個(gè)階段。在合作領(lǐng)域上,美國(guó)對(duì)于能源基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)注和投入最多,主要通過(guò)資金支持、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定和技術(shù)與數(shù)據(jù)支持推動(dòng)其可持續(xù)基建外交。氣候變化與聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的引導(dǎo)、新冠疫情后的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇以及烏克蘭危機(jī)之下的能源轉(zhuǎn)型推動(dòng)了東南亞國(guó)家對(duì)可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施需求的增長(zhǎng)。拜登上臺(tái)后重新重視可持續(xù)發(fā)展,通過(guò)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)加大可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施投入和對(duì)外援助力度以及與“一帶一路”競(jìng)爭(zhēng)提升其可持續(xù)發(fā)展國(guó)際引領(lǐng)力。美國(guó)可持續(xù)基建政策的運(yùn)作方式也有其特點(diǎn),在制度設(shè)計(jì)上注重發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接和調(diào)動(dòng)次國(guó)家層面合作,在倡議執(zhí)行環(huán)節(jié)注重信息公開(kāi)和價(jià)值觀嵌入。在推廣策略上,美國(guó)主要通過(guò)議題聯(lián)結(jié)、話語(yǔ)塑造、盟友動(dòng)員、規(guī)范操縱塑造和強(qiáng)化其在東南亞的可持續(xù)基建體系。美國(guó)的可持續(xù)基建計(jì)劃在融資方面呈現(xiàn)出一些新意,短期內(nèi)將對(duì)東南亞國(guó)家產(chǎn)生一定吸引力,然而長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,雙方的可持續(xù)基建合作在資金、能力、東盟國(guó)家態(tài)度等方面還存在諸多不確定性,行動(dòng)實(shí)效可能受到制約。

美國(guó)在東南亞的可持續(xù)基建動(dòng)議是冷戰(zhàn)對(duì)抗思維指導(dǎo)下制定的合作計(jì)劃,其在融資方式和綠色轉(zhuǎn)型導(dǎo)向上均對(duì)東南亞國(guó)家具有一定吸引力,同時(shí)美國(guó)對(duì)于可持續(xù)基建標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的搶占和爭(zhēng)奪也將對(duì)中國(guó)企業(yè)形成潛在的標(biāo)準(zhǔn)壁壘,這些均有可能對(duì)中國(guó)“一帶一路”倡議的實(shí)施產(chǎn)生一定沖擊和負(fù)面影響。隨著中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)走向深入,兩國(guó)對(duì)外基建援助路線也必將各自揚(yáng)長(zhǎng)避短,繼續(xù)展開(kāi)激烈博弈。不過(guò),中美兩國(guó)在基建領(lǐng)域仍然存在合作可能。一方面,中國(guó)長(zhǎng)期在發(fā)展合作中保持開(kāi)放態(tài)度,并且自美國(guó)提出海外基建倡議以來(lái),中國(guó)政府也已在多個(gè)外交場(chǎng)合表明合作意愿。如2022年2月,時(shí)任中國(guó)外交部長(zhǎng)王毅在《上海公報(bào)》發(fā)表50周年活動(dòng)的視頻致辭中敦促華盛頓與中國(guó)在亞太地區(qū)共同構(gòu)建“開(kāi)放包容、創(chuàng)新增長(zhǎng)、互聯(lián)互通、合作共贏的大家庭”,而不是讓該地區(qū)成為兩國(guó)對(duì)立沖突的角斗場(chǎng)。他還表示,“中方對(duì)美方參與共建‘一帶一路’倡議和全球發(fā)展倡議持開(kāi)放態(tài)度,也愿考慮同美方‘重建更好世界’倡議進(jìn)行協(xié)調(diào),向世界提供更多的優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品”。(57)《王毅向“上海公報(bào)”發(fā)表50周年紀(jì)念大會(huì)發(fā)表講話》,中華人民共和國(guó)外交部網(wǎng)站,2022年2月28日,http://bbs.fmprc.gov.cn/wjb_673085/zzjg_673183/bmdyzs_673629/xwlb_673631/202202/t20220228_10646168.shtml。

另一方面,近年來(lái)中國(guó)也致力于提升自身軟實(shí)力,在推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展上有所作為,從之前側(cè)重于大型基建等“重資產(chǎn)”項(xiàng)目到未來(lái)更多聚焦“輕資產(chǎn)”,強(qiáng)調(diào)綠色、健康、數(shù)字化等領(lǐng)域的合作。2021年9月,習(xí)近平主席在第76屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上宣布中國(guó)將大力支持發(fā)展中國(guó)家能源綠色低碳發(fā)展,不再新建境外煤電項(xiàng)目。(58)《習(xí)近平在第七十六屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上的講話(全文)》,新華網(wǎng),2021年9月22日,http://www.xinhuanet.com/2021-09/22/c_1127886754.htm。中國(guó)在同年發(fā)布的《“一帶一路”綠色能源合作青島倡議》中提到,未來(lái)中國(guó)與東南亞之間的綠色能源合作將成為區(qū)域能源合作的重點(diǎn)。(59)《〈“一帶一路”綠色能源合作青島倡議〉發(fā)布》,中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站,2021年10月19日,https://www.gov.cn/xinwen/2021-10/19/content_5643582.htm。2022年11月,中國(guó)與東盟共同發(fā)表《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)—東盟共同的可持續(xù)發(fā)展聯(lián)合聲明》,提出“加強(qiáng)在新能源技術(shù)開(kāi)發(fā)應(yīng)用、綠色投融資、能力建設(shè)等方面的合作,推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)……建立中國(guó)—東盟清潔能源合作中心,實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展和綠色可持續(xù)增長(zhǎng)”。(60)《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)—東盟共同的可持續(xù)發(fā)展聯(lián)合聲明(全文)》,中華人民共和國(guó)外交部網(wǎng)站,2022年11月12日,https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/202211/t20221112_10973110.shtml。此外,中國(guó)也在出臺(tái)綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)綠色化等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),為“一帶一路”國(guó)際合作提供更清晰、更具體的綠色標(biāo)準(zhǔn),有力推動(dòng)相關(guān)項(xiàng)目的落地和實(shí)施。(61)許勤華:《攜手共建一帶一路》,人民網(wǎng),2021年1月20日,http://theory.people.com.cn/n1/2021/0120/c40531-32005382.html。

因此,面對(duì)美國(guó)的可持續(xù)基建倡議及行動(dòng),中國(guó)一方面應(yīng)當(dāng)正視其存在、予以積極關(guān)注并借鑒其優(yōu)長(zhǎng)為己所用,另一方面也應(yīng)在尋求共贏合作上尋找突破口。中國(guó)需要深入研究美國(guó)及其盟國(guó)和伙伴國(guó)家正在推進(jìn)和塑造的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的原則、標(biāo)準(zhǔn)和倡議,同時(shí)與東南亞國(guó)家在具體基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目合作中探討標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則,與國(guó)際通行做法和實(shí)踐相契合,在具體合作中積極塑造相關(guān)領(lǐng)域的國(guó)際規(guī)則,(62)仇朝兵:《美國(guó)“印太戰(zhàn)略”下的基礎(chǔ)設(shè)施合作及其對(duì)中國(guó)的意涵》,《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》2022年第2期,第27頁(yè)。同時(shí),也要努力探索更多務(wù)實(shí)合作空間,為中美兩國(guó)及印太地區(qū)帶來(lái)更多長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,共同促進(jìn)區(qū)域和平、穩(wěn)定與繁榮,加快推進(jìn)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和愿景。