摘要：行政違法行為檢察監(jiān)督是國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中法治政府建設(shè)的題中之義。行政違法行為檢察監(jiān)督實(shí)踐與中央相關(guān)政策文件的制定為行政違法行為檢察監(jiān)督立法提供了基礎(chǔ)。行政違法行為檢察監(jiān)督立法面臨府檢關(guān)系、監(jiān)檢關(guān)系調(diào)和的難題，立法應(yīng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，堅(jiān)持開放性立法、前瞻性立法與創(chuàng)新性立法的理念。行政違法行為檢察監(jiān)督立法應(yīng)采取專門立法模式。行政違法行為檢察監(jiān)督立法需明確行政違法行為檢察監(jiān)督的基本原則、監(jiān)督范圍、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督程序、保障機(jī)制，確保行政違法行為檢察監(jiān)督依法有效開展。

關(guān)鍵詞：行政違法行為；檢察監(jiān)督；法治化；立法問題

中圖分類號(hào)：D926.34 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2095-2031（2024）04-0113-07

行政違法行為檢察監(jiān)督屬于行政檢察的范疇。最高人民檢察院指出行政檢察既要監(jiān)督行政審判是否公正，也要監(jiān)督行政行為是否合法。聽亍政檢察作為四大檢察之一，國內(nèi)研究較為豐富。學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界對(duì)行政違法行為檢察監(jiān)督關(guān)注較早，可以溯源到新中國初期。這一時(shí)期理論探討主要圍繞檢察機(jī)關(guān)的“一般監(jiān)督權(quán)”展開，主要原因是受前蘇聯(lián)影響。前蘇聯(lián)在《蘇維埃檢察監(jiān)督條例》中關(guān)于行政違法行為檢察監(jiān)督制度的制度規(guī)定較為詳細(xì)。前蘇聯(lián)學(xué)者維諾庫羅夫在其著作《檢察監(jiān)督》一書中指出，檢察機(jī)關(guān)的宗旨是維護(hù)公共利益，維護(hù)法制的統(tǒng)一與權(quán)威，當(dāng)?shù)胤叫晕募c聯(lián)邦法律存在沖突時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，制發(fā)糾正違法行為建議書，督促相關(guān)主體消除違法行為，并可以支持起訴以維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益。前蘇聯(lián)與俄羅斯學(xué)者對(duì)行政違法行為檢察監(jiān)督的研究不少。但他們的研究多數(shù)將行政違法行為檢察監(jiān)督置于一般監(jiān)督層面上進(jìn)行的，并未考慮在市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中檢察監(jiān)督權(quán)力的謙抑性。隨著黨的十八屆四中全會(huì)的召開，行政檢察逐漸成為學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)。2015年后涉及行政違法行為檢察監(jiān)督的論著出現(xiàn)井噴現(xiàn)象，這些研究涉及行政違法行為檢察監(jiān)督的理論基礎(chǔ)、程序建構(gòu)、路徑完善的多個(gè)方面。

盡管學(xué)術(shù)界對(duì)行政違法行為檢察監(jiān)督研究越來越多，但呈現(xiàn)出理論性研究偏多，實(shí)證研究不足，研究結(jié)論趨于粗放化，精細(xì)化分析較少，研究視角單一，對(duì)制度銜接和配套研究不足等問題。在以往的研究中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督往往被視為一種事后監(jiān)督，只有行政機(jī)關(guān)作出違法行政行為引發(fā)后果并訴至法院后，檢察機(jī)關(guān)才可進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)訴前較少介入行政權(quán)的監(jiān)督，且沒有直接的法律規(guī)定導(dǎo)致實(shí)踐中面臨諸多困難。因此，對(duì)于行政違法行為的訴前檢察監(jiān)督之研究非常必要。另外，雖然學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界均認(rèn)同對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督檢察，但如何規(guī)范行政違法行為的監(jiān)督檢察及相關(guān)問題則較少有研究。目前，行政違法行為檢察監(jiān)督立法相關(guān)問題研究付諸闕如。新時(shí)代對(duì)行政檢察工作有了更高的要求，尤其是《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》頒布后，加強(qiáng)對(duì)行政違法行為監(jiān)督檢察立法研究，明確行政違法行為監(jiān)督檢察的性質(zhì)與程序尤為迫切。

一、行政違法行為檢察監(jiān)督立法必要性與可行性

行政違法行為檢察監(jiān)督能夠促進(jìn)依法行政，雖然有中央政策文件的支持，但缺乏具體法律依據(jù)，使得行政違法行為檢察監(jiān)督缺乏剛性。行政違法行為檢察監(jiān)督立法刻不容緩，而行政違法行為檢察監(jiān)督實(shí)踐及地方檢察院關(guān)于檢察監(jiān)督的實(shí)施方案為行政違法行為檢察監(jiān)督立法提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。

（一）行政違法行為檢察監(jiān)督是法治政府建設(shè)的題中之義

行政權(quán)涉及社會(huì)生活的各個(gè)方面，天然具有膨脹性，加之其對(duì)行政效率的追求，容易出現(xiàn)濫用而侵犯公民合法權(quán)益。法治政府建設(shè)的成敗在于規(guī)范行政權(quán)力，要求行政機(jī)關(guān)依法行政?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》提出要將行政權(quán)力監(jiān)督體系納入黨和國家監(jiān)督體系，將黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督協(xié)調(diào)起來，形成監(jiān)督合力。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督抑或?qū)π姓袨榛顒?dòng)的監(jiān)督都“直接或間接圍繞行政機(jī)關(guān)是否依法行政命題展開的”，翻行政違法行為檢察監(jiān)督是法治政府建設(shè)的題中應(yīng)有之義。

監(jiān)察監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的全覆蓋，但監(jiān)察監(jiān)督并未取代檢察監(jiān)督，2018年憲法修改仍然堅(jiān)持了檢察權(quán)的監(jiān)督屬性，監(jiān)察法的通過也并未否認(rèn)對(duì)行政權(quán)的多元化監(jiān)督。監(jiān)察監(jiān)督與檢察監(jiān)督是普遍監(jiān)督與專業(yè)監(jiān)督的關(guān)系，監(jiān)察重在對(duì)“人”，檢察重在對(duì)“事”，二者互補(bǔ)協(xié)同促進(jìn)依法行政。而人大監(jiān)督面臨非常態(tài)化，行政監(jiān)督面臨非獨(dú)立性，司法監(jiān)督面臨被動(dòng)有限性等短板。從監(jiān)督人員專業(yè)性、監(jiān)督地位獨(dú)立性、監(jiān)督范圍廣泛性上看，行政違法行為檢察監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)較為明顯。

行政違法行為檢察監(jiān)督源于檢察院的“一般監(jiān)督職能”“社會(huì)綜合治理職能”“訴訟監(jiān)督職能”，但行政違法行為檢察監(jiān)督不能等同于一般監(jiān)督或行政執(zhí)法檢察監(jiān)督。十八屆四中全會(huì)確立了行政違法行為檢察監(jiān)督制度，習(xí)近平總書記在十八屆四中全會(huì)說明中指出檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督不能僅靠查處犯罪行為，因?yàn)樾姓`法行為構(gòu)成犯罪的不多，更多的是亂作為、不作為，檢察機(jī)關(guān)在履職中發(fā)現(xiàn)行政違法行為應(yīng)及時(shí)督促糾正。行政違法行為檢察監(jiān)督是行政權(quán)力多元化監(jiān)督體系中的重要內(nèi)容。檢察監(jiān)督的法律屬性與制度特性決定了其相較于其他監(jiān)督具有一定的優(yōu)勢(shì)，當(dāng)其他監(jiān)督缺位或失效時(shí)，檢察機(jī)關(guān)及時(shí)介入能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督全覆蓋是國家監(jiān)督體系中的重要補(bǔ)強(qiáng)力量。

（二）行政違法行為檢察監(jiān)督缺乏具體法律依據(jù)

《憲法》規(guī)定人民檢察院是國家的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，《行政訴訟法》等其他單行法關(guān)于檢察監(jiān)督也都有所涉及，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為進(jìn)行法律監(jiān)督符合我國現(xiàn)有體制，具有正當(dāng)性。但有關(guān)檢察院法律監(jiān)督權(quán)的規(guī)定過于原則，具體如何開展檢察監(jiān)督，實(shí)踐中面臨一定的爭議?！度嫱七M(jìn)依法治國的決定》《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》將行政檢察監(jiān)督的內(nèi)容從原來的司法監(jiān)督延伸到了行政行為領(lǐng)域。但此為政策依據(jù)或司法解釋依據(jù)，能否作為檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為檢察監(jiān)督的依據(jù)，存在一定爭議。實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)大多依據(jù)《民事訴訟法》《行政訴訟法》，通過公益訴訟對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督，但這種監(jiān)督僅限于訴訟監(jiān)督，與行政違法行為檢察監(jiān)督制度大相徑庭。

囿于行政違法行為檢察監(jiān)督具體法律依據(jù)之不足，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督面臨不少困境。首先是如何確定監(jiān)督邊界，抽象行政行為、行政行為的合理性問題能否成為行政違法行為檢察監(jiān)督對(duì)象。有學(xué)者認(rèn)為《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》并未明確界定行政違法行為檢察監(jiān)督對(duì)象，從邏輯上講應(yīng)當(dāng)將抽象行政行為納入監(jiān)督對(duì)象。也有學(xué)者認(rèn)為基層檢察機(jī)關(guān)不宜將抽象行政行為納入監(jiān)督對(duì)象。實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為應(yīng)尊重行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，保持司法的謙抑性，慎重將行政行為的合理性問題納人監(jiān)督對(duì)象，而學(xué)術(shù)界則多數(shù)人贊成將抽象行政行為納入監(jiān)督對(duì)象。其次是監(jiān)督程序不明確，對(duì)于如何啟動(dòng)行政違法行為檢察監(jiān)督程序缺乏具體規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)不是審判機(jī)關(guān)，認(rèn)定行政行為是否違法應(yīng)有一定的限制，是由檢察官獨(dú)立認(rèn)定還是由檢委會(huì)行政違法行為認(rèn)定？啟動(dòng)程序后如何進(jìn)行調(diào)查取證聽取意見，采取何種監(jiān)督措施及其他關(guān)聯(lián)程序等均需要明確。最后監(jiān)督效力剛性不足、效果不佳?，F(xiàn)有監(jiān)督方式過于單一，監(jiān)督效力強(qiáng)制性弱，導(dǎo)致監(jiān)督底氣不足。

（三）行政違法行為檢察監(jiān)督實(shí)踐與政策為立法提供借鑒

自2014年黨中央在《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中第一次提出行政違法行為檢察監(jiān)督以來，地方檢察機(jī)關(guān)開展了轟轟烈烈的行政違法行為檢察監(jiān)督實(shí)踐改革，為了總結(jié)行政違法行為檢察監(jiān)督實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，明確行政違法行為檢察監(jiān)督內(nèi)容、方式與手段等，中共中央于2021年發(fā)布了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，之后各省人民檢察院陸續(xù)發(fā)布實(shí)施細(xì)則或?qū)嵤┓桨福壳坝?7個(gè)省級(jí)人民檢察院發(fā)布了相應(yīng)的指導(dǎo)工作文件，福建省還從地方法規(guī)層面規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在履職過程中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)不作為或亂作為損害市場主體合法權(quán)益的，可以開展監(jiān)督糾正其違法行為。

近年來，檢察機(jī)關(guān)在土地管理、食品安全等領(lǐng)域開展行政違法行為檢察監(jiān)督，如甘肅輟保學(xué)案、吉林追繳土地出讓金案等均取得了較好的法律效果與社會(huì)效果。行政違法行為檢察監(jiān)督的具體實(shí)踐與中央政策支持為行政違法行為檢察監(jiān)督立法提供了經(jīng)驗(yàn)與政策支持，尤其是地方性法規(guī)的嘗試為進(jìn)一步中央立法提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。通過對(duì)行政違法行為檢察監(jiān)督進(jìn)行立法，能夠增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督工作剛性，為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督違法行政提供法律上的支持，

二、行政違法行為檢察監(jiān)督立法難點(diǎn)與應(yīng)對(duì)思路

行政違法行為檢察監(jiān)督面臨著府檢關(guān)系、監(jiān)檢關(guān)系、檢法關(guān)系的界分難題，應(yīng)對(duì)思路是應(yīng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向性立法、前瞻引領(lǐng)性立法、創(chuàng)新性立法。

（一）行政違法行為檢察監(jiān)督立法難點(diǎn)

當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督是一種事后監(jiān)督，只有違法行政行為造成嚴(yán)重后果進(jìn)入司法程序后，檢察機(jī)關(guān)才有權(quán)介入糾正，此時(shí)違法行為造成的損失已難以挽回。若通過立法明確檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)行政違法行為進(jìn)行過程性監(jiān)督，則又面臨行政權(quán)與檢察權(quán)關(guān)系定位問題。隨著國家治理模式由管理轉(zhuǎn)向治理，治理主體內(nèi)部由過往封閉走向開放，治理主體內(nèi)部合作協(xié)調(diào)為行政權(quán)與檢察權(quán)的分工合作提供了可能。從歷史發(fā)展維度看，檢察權(quán)與行政權(quán)關(guān)系是一種功能分工的關(guān)系，“行政權(quán)——司法權(quán)”的傳統(tǒng)分析范式不符合中國特色檢察制度的功能定位。國家治理體系現(xiàn)代化視閾下，基于系統(tǒng)、功能效能等原因行政檢察與法治政府建設(shè)的耦合程度增加，但二者畢竟屬于不同系統(tǒng)，兩個(gè)系統(tǒng)在功能事務(wù)上應(yīng)該適度解耦才能確保兩個(gè)系統(tǒng)的良性發(fā)展，破除二者之間的惡性依賴。檢察權(quán)的外延隨著國家治理任務(wù)變革而不斷調(diào)整，作為公共利益的代表者與維護(hù)者，檢察權(quán)外延拓展，并獲得一定的實(shí)質(zhì)處斷權(quán)是新時(shí)代檢察權(quán)發(fā)展的方向。在此背景下如何界分行政權(quán)與檢察監(jiān)督權(quán)將面臨一定的困境。

檢察監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督在法律屬性、權(quán)力運(yùn)行、監(jiān)督對(duì)象等方面存在差異，在檢察監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督雙重體制改革背景下，二者如何界分與銜接是立法需要解決的。同時(shí)，檢察監(jiān)督與訴訟監(jiān)督之間如何區(qū)分與協(xié)調(diào)也是需要重點(diǎn)考慮的問題。檢察監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督、檢察監(jiān)督與司法監(jiān)督的界分與協(xié)調(diào)將是行政違法行為檢察監(jiān)督立法的難點(diǎn)。

行政違法行為檢察監(jiān)督與行政公益訴訟如何協(xié)調(diào)，與刑事司法程序如何銜接。檢察權(quán)如何介入行政裁量，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)行政違法行為的過程監(jiān)督，監(jiān)督的強(qiáng)度、密度多大？監(jiān)督的模式與程序如何設(shè)計(jì)從而不至于過度干預(yù)行政權(quán)等問題都是行政違法行為檢察監(jiān)督立法需要解決的難題。

（二）行政違法行為檢察監(jiān)督立法思路

應(yīng)對(duì)的總體思路是堅(jiān)持問題導(dǎo)向性立法、前瞻引領(lǐng)性立法、創(chuàng)新性立法?！胺傻纳υ谟趯?shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。”“法律是否具有生命力關(guān)鍵在于能否解決問題，立法只有堅(jiān)持問題導(dǎo)向才能使法律管用、實(shí)用，才能確保法律具有生命力。行政違法行為檢察監(jiān)督立法需要整理分類行政違法行為檢察監(jiān)督實(shí)踐面臨的各類問題。

法的規(guī)范性是指法具有告示、指引、評(píng)價(jià)、強(qiáng)制作用，行政違法行為檢察監(jiān)督立法必須立足于行政違法行為檢察監(jiān)督實(shí)踐，回應(yīng)檢察監(jiān)督實(shí)踐中面臨的問題，同時(shí)更要行政違法行為檢察監(jiān)督實(shí)踐具有引領(lǐng)性與前瞻性。行政違法行為檢察監(jiān)督立法要考慮檢察權(quán)在新時(shí)代法律監(jiān)督體系中的發(fā)展趨勢(shì)：檢察權(quán)外延擴(kuò)大、實(shí)質(zhì)處斷權(quán)增加。隨著法治國家、法治政府建設(shè)的深入，行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍將更加寬泛，形式將更加多樣。行政違法行為檢察監(jiān)督立法必須予以充分考慮，防止立法生效后的滯后性。

行政違法行為檢察監(jiān)督立法要堅(jiān)持開放性、創(chuàng)新性立法理念。鼓勵(lì)實(shí)踐創(chuàng)新，將實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)做法提升總結(jié)上升為制度成果，不拘泥于行政權(quán)——司法權(quán)的分析框架，重新定義行政權(quán)與檢察權(quán)關(guān)系，尋求實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與檢察權(quán)的良性互動(dòng)。力求將行政違法行為檢察監(jiān)督制度框架基本勾勒出來，同時(shí)又保留一定的制度彈性，在立法中對(duì)新出現(xiàn)的問題預(yù)留一定的法律空間。

三、行政違法行為檢察監(jiān)督立法基本原則

行政違法行為檢察監(jiān)督具有有限性、補(bǔ)充性、謙抑性、重點(diǎn)性的特征。行政違法行為檢察監(jiān)督將行政檢察監(jiān)督的范圍從訴訟領(lǐng)域延展至行政執(zhí)法領(lǐng)域，即訴訟外監(jiān)督、直接監(jiān)督成為行政檢察業(yè)務(wù)的重要組成部分。行政違法行為檢察監(jiān)督應(yīng)堅(jiān)持補(bǔ)充性監(jiān)督為主、前置性監(jiān)督為輔，合法性監(jiān)督為主、合理性監(jiān)督為輔，結(jié)果監(jiān)督為主、過程監(jiān)督為輔的原則，堅(jiān)持監(jiān)督支持與糾錯(cuò)并舉。

（一）補(bǔ)充性監(jiān)督為主，前置性監(jiān)督為輔

根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》之規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)“在履行職責(zé)中”發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在行政違法行為的，應(yīng)及時(shí)督促其糾正?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》表述為檢察機(jī)關(guān)“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中”發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在行政違法行為的，應(yīng)依照法律規(guī)定制定檢察建議等督促其糾正，這表明檢察機(jī)關(guān)只有在履行其他法律職責(zé)的過程中才能附帶開展對(duì)違法行政行為進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)能否直接開展對(duì)行政違法行為監(jiān)督存在一定爭議。從檢察監(jiān)督與其他監(jiān)督方式的調(diào)適與互動(dòng)看，應(yīng)堅(jiān)持補(bǔ)充性監(jiān)督為主，前置性監(jiān)督為輔。檢察機(jī)關(guān)不宜過早介入，應(yīng)盡量發(fā)揮現(xiàn)有監(jiān)督之作用，只有在窮盡現(xiàn)有其他監(jiān)督之后才介入。當(dāng)然，作為公共利益代表的檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)涉及公共利益的行政違法行為直接開展監(jiān)督。對(duì)于僅涉及私人利益的行政違法行為，應(yīng)先通過行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督、復(fù)議，行政訴訟等途徑進(jìn)行監(jiān)督，不宜在復(fù)議與訴訟之前直接開展監(jiān)督，更不能代替行政機(jī)關(guān)做出行政決定，

對(duì)行政檢察功能的探討容易出現(xiàn)盲區(qū)：即僅從檢察機(jī)關(guān)的視角，而忽略了檢察之外的視角。這樣的研究往往高估了行政檢察的功能，事實(shí)上行政檢察僅是多元行政監(jiān)督體系中的重要補(bǔ)充。檢察機(jī)關(guān)不是行政權(quán)力監(jiān)督體系中的主要力量，行政違法行為檢察監(jiān)督是一種補(bǔ)充性監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)慎重開展前置性監(jiān)督。

（二）以合法性監(jiān)督為主，合理性監(jiān)督為輔

依據(jù)依法行政原則，行政機(jī)關(guān)作出行政行為必須有法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)。沒有明確的法律依據(jù)，行政機(jī)關(guān)不得要求公民承擔(dān)義務(wù)，也不得限制或剝奪公民權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的監(jiān)督應(yīng)堅(jiān)持以合法性監(jiān)督為主。行政違法行為檢察監(jiān)督應(yīng)重點(diǎn)審查行政主體是否適格、行政職權(quán)是否合法、行政決定是否有法律依據(jù)、行政行為程序是否合法。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為應(yīng)當(dāng)遵循公平公正原則，做到相同情況相同對(duì)待，不同情況區(qū)別對(duì)待，行政裁量要符合比例原則。行政違法行為檢察監(jiān)督當(dāng)然要堅(jiān)持合理性原則，審查行政機(jī)關(guān)自由裁量行為是否明顯不當(dāng)。但應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)，避免過度介入行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)。尤其是現(xiàn)有行政檢察力量明顯不足的情形下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持以合法性監(jiān)督為主，合理性監(jiān)督為輔的原則。

（三）以結(jié)果監(jiān)督為主、過程監(jiān)督為輔

行政違法行為檢察監(jiān)督原則上是一種事后監(jiān)督，通常是行政行為作出后，行政行為已經(jīng)發(fā)生法律效力。參照行政訴訟審查之成熟性原則，檢察機(jī)關(guān)不宜過早介入未成熟之行政行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)恪守監(jiān)督邊界，尊重行政機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)部規(guī)律，允許行政機(jī)關(guān)有內(nèi)部糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)。但這并不代表檢察機(jī)關(guān)不能進(jìn)行過程監(jiān)督。對(duì)于涉及公共利益問題，不及時(shí)進(jìn)行監(jiān)督將導(dǎo)致國家或社會(huì)公共利益滅失難以挽回的或?qū)?duì)公民人身自由或財(cái)產(chǎn)造成重大損失的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)介人開展監(jiān)督。尤其是行政機(jī)關(guān)的重大決策行為，通常會(huì)被認(rèn)為是抽象行政行為而不能單獨(dú)提起行政訴訟，對(duì)公民權(quán)益影響重大，檢察機(jī)關(guān)及時(shí)介入進(jìn)行過程監(jiān)督能夠防止損失擴(kuò)大。至于多階段行政行為，由于有復(fù)數(shù)行政行為，如何認(rèn)定行為主體會(huì)面臨爭議。一般認(rèn)為，“作出最終行為的行政機(jī)關(guān)對(duì)行政行為承擔(dān)最終責(zé)任，故行政相對(duì)人可以對(duì)最后行為的行政機(jī)關(guān)提起行政訴訟”，檢察機(jī)關(guān)通常僅對(duì)最終行為進(jìn)行監(jiān)督，而不對(duì)前階行為進(jìn)行檢察監(jiān)督。但也有例外，前階行為已送達(dá)行政相對(duì)人并產(chǎn)生法律效力，或前階行為是獨(dú)立行為且為后階機(jī)關(guān)所尊重并對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生法律效力的，檢察機(jī)關(guān)可對(duì)前階行為開展檢察監(jiān)督。

（四）監(jiān)督支持與糾錯(cuò)并舉

檢察權(quán)與行政權(quán)在國家治理體系中基于分工不同而產(chǎn)生了功能定位的不同，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，其目的均是為了維護(hù)公共利益。統(tǒng)合于國家治理體系下，基于共同的目的，二者應(yīng)尋求兩權(quán)之良性互動(dòng)。檢察監(jiān)督的目的是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾錯(cuò)，及時(shí)調(diào)整以維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。鰳對(duì)于行政機(jī)關(guān)的合法行政行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以支持，對(duì)于違法的行政行為應(yīng)督促其糾正，實(shí)質(zhì)性化解行政爭議。因此，行政違法行為檢察監(jiān)督應(yīng)堅(jiān)持監(jiān)督支持與糾錯(cuò)并舉的原則，實(shí)現(xiàn)兩權(quán)的良性互動(dòng)。

四、行政違法行為檢察監(jiān)督立法模式與核心內(nèi)容

（一）立法模式

行政違法行為檢察監(jiān)督立法需要解決立法模式問題，理論上行政違法行為檢察監(jiān)督立法有分散立法、統(tǒng)一立法兩種模式。分散立法模式也稱為嵌入式立法模式，統(tǒng)一立法模式也稱為單獨(dú)立法模式。嵌入式立法模式是指不單獨(dú)制定《行政違法行為檢察監(jiān)督法》，而是通過修改《行政訴訟法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》等其他相關(guān)法律，直接規(guī)定人民檢察院開展行政違法行為檢察監(jiān)督的具體內(nèi)容。嵌入式立法模式通過將需要修改的內(nèi)容嵌入原有法律法規(guī)，不另行制定單行法。嵌人式立法有利于節(jié)約立法資源、保持法律體系的統(tǒng)一、便于執(zhí)法、司法、守法。如我國的公益訴訟立法即是通過修改《民事訴訟法》《行政訴訟法》增設(shè)有關(guān)公益訴訟的條款。但這種立法模式面臨規(guī)定過于抽象概括、難以操作等問題，遭到學(xué)界強(qiáng)烈質(zhì)疑，甚至有學(xué)者認(rèn)為這種立法傾向?qū)?dǎo)致亂司法、立法虛化等問題。

單獨(dú)立法模式更符合行政違法行為檢察監(jiān)督立法實(shí)際。首先，嵌入式立法模式通過設(shè)立一兩個(gè)條款難以將行政違法行為檢察監(jiān)督的基本內(nèi)容予以詳盡規(guī)定，最終的實(shí)施將依賴司法解釋，從而將面臨部門利益立法化、國家立法低階化等質(zhì)疑。其次，從執(zhí)法、司法角度看，單獨(dú)立法模式相較于嵌入式立法模式更具優(yōu)勢(shì)。最后，行政違法行為檢察監(jiān)督涉及行政權(quán)與檢察權(quán)兩權(quán)關(guān)系的，關(guān)于兩權(quán)規(guī)范的法律規(guī)范較多，甚至存在交叉與沖突，單獨(dú)立法模式能夠消除體制上造成的沖突。采用單獨(dú)立法模式，由全國人大常委會(huì)制定統(tǒng)一的規(guī)范人民檢察院開展行政違法行為檢察監(jiān)督的法律是當(dāng)前的最佳選擇。名稱可以是《行政違法行為檢察監(jiān)督條例》或《行政違法行為檢察監(jiān)督法》，或者制定統(tǒng)一的《人民檢察院檢察監(jiān)督法》，將檢察院四大檢察的內(nèi)容、形式、程序、機(jī)制等內(nèi)容統(tǒng)一明確。

（二）核心內(nèi)容

現(xiàn)階段對(duì)行政行為的監(jiān)督很多，檢察院的監(jiān)督定位亟需明確。行政違法行為檢察監(jiān)督的對(duì)象、程序、方式、法律后果、保障機(jī)制等內(nèi)容是立法中需要明確的核心內(nèi)容。行政違法行為檢察監(jiān)督范圍的確定需要有明確的標(biāo)準(zhǔn)，納入檢察監(jiān)督范圍的行政違法事項(xiàng)不應(yīng)以“公共利益”作為唯一的標(biāo)準(zhǔn)。在程序建構(gòu)方面可以與行政處罰、公益訴訟相對(duì)比，借鑒相關(guān)的聽證程序和跟進(jìn)處理方式。同時(shí)，需要明確行政違法行為檢查監(jiān)督的外部協(xié)作機(jī)制，確保行政違法行為檢察監(jiān)督的順利推進(jìn)。

1.監(jiān)督對(duì)象。行政違法行為檢察監(jiān)督的對(duì)象是特定的，具有非訴性、公益性、補(bǔ)充性等特征，這決定了其監(jiān)督對(duì)象不宜過于寬泛。張相軍等認(rèn)為行政違法行為檢察監(jiān)督的對(duì)象包括納入行政訴訟受案范圍的行政行為、行政機(jī)關(guān)作出的非訴執(zhí)行行為、行政調(diào)解行為、行政規(guī)范性文件、行政機(jī)關(guān)作出的影響法院公正審理與執(zhí)行的行為等五種行為。滕孝海則認(rèn)為不能進(jìn)入行政復(fù)議與行政訴訟程序的行政行為都屬于行政違法行為檢察監(jiān)督的對(duì)象，具體包括侵犯公共利益但沒有相對(duì)人的行政行為、合法但不合理的行政行為、不能提起行政訴訟的具體行政行為、不能單獨(dú)提起行政訴訟的抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、違法的監(jiān)督行政行為。究竟哪些行政可以成為監(jiān)督對(duì)象存在較大的爭議。尤其是抽象行政行為能否成為監(jiān)督對(duì)象。鄭新儉認(rèn)為現(xiàn)階段抽象行政行為不宜納人檢察監(jiān)督對(duì)象，例而多數(shù)學(xué)者則堅(jiān)持將抽象行政行為納人檢察監(jiān)督對(duì)象。

判斷行政機(jī)關(guān)的行為能否成為檢察監(jiān)督對(duì)象要遵循以下標(biāo)準(zhǔn)！

（1）對(duì)外發(fā)生法律效力。只有行政主體有明確的意思表示，對(duì)外發(fā)生直接的法律效果，才屬于行政違法行為檢察監(jiān)督的對(duì)象。若行政行為對(duì)外不發(fā)生法律效力則不屬于監(jiān)督對(duì)象，如內(nèi)部行政行為是規(guī)范行政主體內(nèi)部的行為，不對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生外部效力，因此不屬于監(jiān)督對(duì)象，但內(nèi)部行政行為外化后則可以成為監(jiān)督對(duì)象。

（2）影響行政相對(duì)人合法權(quán)益或影響公共利益。行政行為雖然對(duì)外產(chǎn)生法律效力，但若不對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，也不影響公共利益，則此類行為不屬于監(jiān)督對(duì)象。

（3）行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行為含有職權(quán)因素。行政行為是行政主體代表國家實(shí)施的行政管理行為。行政違法行為檢察監(jiān)督判斷行為是否合法主要就是從職權(quán)來源是否合法、職權(quán)是否超越范圍、職權(quán)行使是否符合目的等幾個(gè)方面考慮。行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行為只有含有職權(quán)因素才屬于監(jiān)督對(duì)象，如行政調(diào)解等行為不屬于監(jiān)督對(duì)象。

基于以上考慮，我們認(rèn)為行政違法行為監(jiān)督的對(duì)象包括行政訴訟、仲裁與復(fù)議行為、納入行政訴訟與行政復(fù)議受案范圍的行政行為、行政機(jī)關(guān)作出的非訴執(zhí)行行為以及規(guī)章以下的規(guī)范性文件。

2.監(jiān)督程序。程序是指事物運(yùn)動(dòng)的時(shí)間、順序、步驟、方式、方法構(gòu)成的持續(xù)過程。從法學(xué)角度來看，程序是實(shí)施法律行為的時(shí)間、步驟、方法、過程和關(guān)系。按照科學(xué)性、系統(tǒng)性、規(guī)范性的建構(gòu)原則，從行為程序與實(shí)際需要出發(fā)可以分為啟動(dòng)、調(diào)查、證據(jù)、聽證、說明理由、送達(dá)等環(huán)節(jié)。按照監(jiān)督過程的先后順序可以分為線索受理、審查立案、調(diào)查證據(jù)、聽取意見、說明理由、審核決定、跟蹤反饋、復(fù)議復(fù)核等。

線索受理，需明確線索來源，主要有檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)存在行政違法行為、其他機(jī)關(guān)移送的、公民、法人或其他組織的控告申訴、檢舉三種來源，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)主動(dòng)拓展行政違法行為監(jiān)督的案件來源。立案為行政違法行為檢察監(jiān)督啟動(dòng)的前提條件，需要明確立案的條件與標(biāo)準(zhǔn)，立案是否需要集體討論等程序。明確檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為檢察監(jiān)督擁有調(diào)查權(quán)，調(diào)查的方式與步驟，調(diào)查可以采取哪些措施。參照刑事訴訟法的程序，規(guī)定行政違法行為檢察監(jiān)督的審核決定程序，同時(shí)明確跟蹤反饋與復(fù)議復(fù)核等，實(shí)現(xiàn)行政違法行為檢察監(jiān)督的流程化、程序化、法治化。

3.監(jiān)督方式。當(dāng)前，行政違法行為檢察監(jiān)督的主要方式是檢察建議。按照行政違法行為檢察監(jiān)督事前、事中、事后程序探索不同的監(jiān)督方式。事前程序中主要有檢察督促約談、檢查督促履職等方式，通過提醒、警醒的方式督促行政機(jī)關(guān)遵守法律法規(guī)，避免出現(xiàn)違法行為，或者在違法行為產(chǎn)生初期及時(shí)糾正。事中程序中可以制發(fā)檢察建議、發(fā)出糾正違法行為通知書。事前監(jiān)督方式具有一定的協(xié)商因素，而事中監(jiān)督方式則是一種單項(xiàng)監(jiān)督方式。應(yīng)明確制發(fā)檢察建議、發(fā)布糾正違法行為通知書的具體情形、發(fā)布主體、發(fā)布程序等，事后監(jiān)督主要是為了保證檢察監(jiān)督的效果。當(dāng)行政機(jī)關(guān)不及時(shí)整改、糾正違法行為時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以采取支持起訴或提起行政公益訴訟等方式督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行為。

4.監(jiān)督效力。現(xiàn)有監(jiān)督方式過于柔性，對(duì)于不積極整改糾正違法行為的行為，檢察機(jī)關(guān)能夠采取的措施并不多。為確保檢察監(jiān)督的效果，避免程序空轉(zhuǎn)，應(yīng)實(shí)現(xiàn)由間接監(jiān)督轉(zhuǎn)向直接監(jiān)督，可利用穿透式行政檢察監(jiān)督，通過行政訴訟對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督，因應(yīng)國家治理由末端治理向前端治理的轉(zhuǎn)變。強(qiáng)化檢察建議監(jiān)督效力的方式有兩種，一是將檢察建議抄送同級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)，或由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的上級(jí)行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)檢察監(jiān)督。二是向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告，提請(qǐng)人大啟動(dòng)專項(xiàng)執(zhí)法監(jiān)督。另外，需要明確行政違法行為檢察監(jiān)督與行政公益訴訟，行政違法行為檢察監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的具體程序，實(shí)現(xiàn)多種監(jiān)督的無縫銜接。

5.保障機(jī)制。行政違法行為檢察監(jiān)督制度的良性運(yùn)行，離不開相關(guān)保障機(jī)制的建設(shè)。

（1）要建立健全行政違法行為監(jiān)督工作機(jī)制。建立案件化辦理機(jī)制，確立大數(shù)據(jù)+檢察監(jiān)督的案件受理與發(fā)現(xiàn)機(jī)制，深化檢察一體化機(jī)制。

（2）要建立監(jiān)督聯(lián)動(dòng)機(jī)制。內(nèi)部聯(lián)動(dòng)機(jī)制與外部聯(lián)動(dòng)機(jī)制同時(shí)完善，內(nèi)部聯(lián)動(dòng)是指刑事檢察、民事檢察、公益訴訟中發(fā)現(xiàn)行政違法行為的應(yīng)及時(shí)進(jìn)行內(nèi)部案件移送、協(xié)調(diào)配合支持行政違法行為檢察監(jiān)督。外部聯(lián)動(dòng)是指檢察機(jī)關(guān)與人大、黨委、監(jiān)察機(jī)關(guān)及政府間的互動(dòng)，形成監(jiān)督合力督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)糾正行政違法行為。如府檢聯(lián)席會(huì)議、法檢聯(lián)席會(huì)議的設(shè)立及相應(yīng)執(zhí)法信息平臺(tái)的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信息共享。

（3）要完善責(zé)任追究機(jī)制。只有規(guī)定責(zé)任追究機(jī)制才能確保行政違法行為檢察監(jiān)督制度的貫徹執(zhí)行，對(duì)于不依法執(zhí)行相關(guān)規(guī)定的工作人員追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

行政違法行為檢察監(jiān)督是行政權(quán)力多元化監(jiān)督體系中的重要補(bǔ)強(qiáng)力量，需要采用專門立法模式規(guī)范行政違法行為檢察監(jiān)督的對(duì)象、基本原則、監(jiān)督程序、法律效力與保障機(jī)制，使檢察監(jiān)督適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的需要，促進(jìn)依法行政。

責(zé)任編輯：林華