陳寒非

一、問題的提出

在中國特色社會主義法律體系中,我們可以看到不少冠以“暫行” “試行” 名稱的規(guī)范性法律文件,其具有改革時期數(shù)量增長快、集中于涉經(jīng)濟政策調(diào)整和新興行業(yè)領(lǐng)域、地方多于中央、東南發(fā)達省份多于中西部省份、以部門規(guī)章和地方規(guī)范性文件為主等特點。我國“試驗性立法”既泛指在漸進主義改革觀支配下的審慎立法政策及其相應(yīng)的暫行立法(暫行或試行)、試點立法和先行先試等法律試行機制,〔1〕參見錢大軍: 《當代中國法律體系構(gòu)建模式之探究》,載《法商研究》 2015 年第2 期,第3-12 頁;吳漢東等: 《“先行先試” 立法模式及其實踐——以“武漢城市圈” “兩型” 社會建設(shè)立法為中心》,載《法商研究》 2009 年第1 期,第121-129 頁;秦前紅: 《憲政視野下的中國立法模式變遷——從“變革性立法” 走向“自治性立法》,載《中國法學(xué)》 2005 年第3 期,第42-48 頁;李丹陽: 《試驗性立法的中國實踐》,載《學(xué)習(xí)與探索》 2016 年第2 期,第72-76 頁。也限指基于《立法法》 第16 條的“暫停適用法律條文”,〔2〕參見黎娟: 《“試驗性立法” 的理論建構(gòu)與實證分析——以我國〈立法法〉 第13 條為中心》,載《政治與法律》 2017 年第7 期,第85 頁。還指基于時空維度的充滿實驗精神的實驗主義立法措施。〔3〕參見張建偉: 《“變法” 模式與政治穩(wěn)定性——中國經(jīng)驗及其法律經(jīng)濟學(xué)含義》,載《中國社會科學(xué)》2003 年第1 期,第137-150 頁;[英] C.I.豪沃思、M.J.岡恩: 《實驗立法》,洪戈力譯,葉潛校,載《法學(xué)譯叢》 1986 年第6 期,第50-55 頁。本文所討論的“暫行法” 屬于廣義試驗性立法中的第一種類型,即不同于狹義的試點立法、先行先試立法、暫停適用法律條文、實驗主義立法等類型,而是指享有立法權(quán)的主體基于授權(quán)或職權(quán)制定的,在名稱上冠以“試行”或“暫行”,在立法路徑上表現(xiàn)為“先制定試行法或暫行法,后制定正式法”〔4〕楊登峰: 《我國試驗立法的本位回歸——以試行法和暫行法為考察對象》,載《法商研究》 2017 年第6 期,第32 頁。的試驗性立法模式,在施行時間、規(guī)范約束力上與正式法一致,但在效力上又傳達出某種不確定性的規(guī)范性法律文件的總稱。

相較而言,我國暫行立法并不同于西方立法實踐中的試驗立法(experimental legislation)。首先,我國暫行法并無明確的時間條款約束,一般只規(guī)定公布時間或生效時間。一些學(xué)者根據(jù)《立法法》 第12 條和第93 條之規(guī)定,認為我國暫行法具有統(tǒng)一的時間條款(如全國人民代表大會及其常務(wù)委員會授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)的期限為五年/兩年)。雖然一些授權(quán)立法也會冠以“暫行” “試行” 名稱,〔5〕參見萬其剛: 《論當代中國的授權(quán)立法》,載《當代中國史研究》 1996 年第5 期,第40-48 頁。但是我國授權(quán)立法(包括法條授權(quán)立法和專門授權(quán)立法兩種形式)并不必然與暫行立法劃上等號,實踐中一些授權(quán)立法并不具有暫行法形式,一些暫行法也并非基于明確的授權(quán),而且也未嚴格遵循基于某種臨時性或緊急狀態(tài)立法時的“日落條款” (sunset clauses) 規(guī)則?！?〕See Antonios Kouroutakis &Sofia Ranchordás,Snoozing Democracy: Sunset Clauses,De-Juridification,and Emergencies,25 Minnesota Journal of International Law 29,29-77 (2016).例如,現(xiàn)行有效的最早的暫行法系1950 年9 月1 日由中國人民銀行和郵電部發(fā)布、政務(wù)院批準的《查檢郵件中夾帶外幣或外幣票據(jù)暫行處理辦法》,在效力層級上屬于行政法規(guī),時間跨越將近七十余年。其次,我國暫行立法并不局限于一些臨時性的組織規(guī)程命令,所調(diào)整領(lǐng)域、事項及社會關(guān)系的范圍比較廣泛。從“北大法寶” 法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫檢索情況來看,中央層面暫行法涉及網(wǎng)絡(luò)犯罪、利用外資、人工智能、“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、電子商務(wù)、未成年人保護、錯案追責(zé)賠償、認罪認罰從寬制度等諸多專題,地方層面暫行立法則更為廣泛。第三,我國暫行法數(shù)量一直居高不下,其立法程序、效力等與正式法一致,在司法適用上也是正式法源。例如,江平就指出,盡管1982 年頒布《民事訴訟法(試行)》 時“給它冠以‘試行’ 二字,但絲毫未影響其作為一部基本法的效力”。〔7〕江平口述、陳夏紅整理: 《沉浮與枯榮: 八十自述》,法律出版社2010 年版,第348 頁。又如“指導(dǎo)案例39 號: 何小強訴華中科技大學(xué)拒絕授予學(xué)位案” 所適用的裁判規(guī)則即為1981 年5 月20 日國務(wù)院批準的《學(xué)位條例暫行實施辦法》 (國發(fā)〔1981〕 89 號)。〔8〕參見何小強訴華中科技大學(xué)拒絕授予學(xué)位案,最高人民法院指導(dǎo)案例39 號(2014 年)。

因此,當前我國暫行法存在一些難以克服的內(nèi)在矛盾: 一是雖名為“暫行” “試行” 卻無明確的時間條款;二是暫行法的形式與效力之間存在確定性沖突,即在效力上與正式法無異,在名稱上卻不與正式法保持一致,即所傳遞的不確定性信息與法律的確定性品格相互抵牾;三是雖然在一定程度上賦予了暫行法試驗性功能,但在實踐中缺乏明確有效的總結(jié)提升機制,很多暫行法施行較長時間后未能轉(zhuǎn)化為法律。為什么內(nèi)在矛盾的暫行法廣泛存在于中國立法實踐?暫行立法呈現(xiàn)出何種底層運作邏輯? 此底層邏輯形塑出暫行法的何種法治功能? 在全面推進依法治國進程中,我們?nèi)绾闻行苑此紩盒辛⒎ǖ姆ㄖ喂δ?進而為之尋求更為妥善的處置方案?暫行立法現(xiàn)象具有深厚的革命立法史基礎(chǔ),這正是本文與既有研究不同的思考起點。本文試圖從戰(zhàn)爭與政法關(guān)系視角入手,從中國革命游擊戰(zhàn)爭經(jīng)驗出發(fā)探討暫行立法中呈現(xiàn)的游擊戰(zhàn)邏輯,進而將此種邏輯置入中國國家治理的宏大背景下進行解讀,概括提煉出當代中國法治實踐的一般性規(guī)律和形態(tài)。

磁通門傳感器安裝示意圖如圖3所示,傳感器磁芯接口垂直于電力變壓器鐵芯疊片表面放置,安裝磁通門傳感器后,主磁芯中的交流磁通ΦA(chǔ)C和直流磁通ΦDC將通過低磁阻磁路流過磁通門傳感器,從而在該區(qū)域產(chǎn)生高磁通密度。假設(shè)變壓器堆疊方向指向Z方向,這意味著磁通路徑平行于X-Y平面。為了實現(xiàn)低磁阻路徑,磁通門傳感器的堆疊方向指向X方向。

為什么是“戰(zhàn)爭” 視角? 戰(zhàn)爭的歷史社會學(xué)研究進路表明,戰(zhàn)爭對國家形成及其政治治理產(chǎn)生了極其重要的影響。無論是歐洲歷史上的早期神權(quán)戰(zhàn)爭,還是近代民族國家戰(zhàn)爭,抑或是現(xiàn)代革命戰(zhàn)爭,戰(zhàn)爭都在以不同的方式形塑國家,為米歇爾·福柯(Michel Foucault) 翻轉(zhuǎn)“政治是戰(zhàn)爭延續(xù)” 命題提供了有力注腳?！?〕參見[法] 米歇爾·?？? 《必須保衛(wèi)社會》,錢翰譯,上海人民出版社2018 年版,第19-21 頁。從戰(zhàn)爭后果來看,戰(zhàn)爭時期發(fā)生的重要組織創(chuàng)新并未隨著戰(zhàn)爭的結(jié)束而消失,而是形成了國家 “生物學(xué)” 意義上的制度性遺留 (infrastructural residue),繼續(xù)影響戰(zhàn)后國家政權(quán)的建設(shè)與運作。這種“制度性遺留” 主要表現(xiàn)在如下兩個方面。第一,戰(zhàn)爭形塑國家治理能力。正如邁克爾·曼(Michael Mann) 權(quán)力的IEMP 模式所揭示,“強制性組織” 就是軍事權(quán)力對政治權(quán)力影響的組織化結(jié)果,作為國家直接支配能力重要表征的國家基礎(chǔ)權(quán)力(如資源汲取能力、組織動員能力) 也經(jīng)由戰(zhàn)爭塑造。第二,戰(zhàn)爭形塑國家基本制度。用查爾斯·蒂利(Charles Tilly) 的話來說就是“戰(zhàn)爭創(chuàng)造國家,國家制造戰(zhàn)爭”(War made the state,and the state made war),〔10〕Charles Tilly,Reflections on the History of European State Making,in Charles Tilly ed.,The Formation of National States in Western Europe,Princeton University Press,1975,p.42.戰(zhàn)爭對國家基本制度的構(gòu)造影響十分廣泛,主要包括科層制、稅收制度、政治法律制度等。在此過程中,立法體制同樣也受到戰(zhàn)爭形塑,延伸到戰(zhàn)后國家建構(gòu)之中,“軍事紀律成為體制的母體”?！?1〕韋伯在討論卡里斯瑪支配及其變形時,指出軍事紀律對于國家體制形成的重要性。原文如下: “訓(xùn)練有素軍隊之紀律,在戰(zhàn)爭進行中扮演的角色(盡管有大有小),對于政治體制和社會體制卻有著最為長遠的影響。只不過對這種影響并不是那么明確。紀律,作為實戰(zhàn)的基礎(chǔ),是種種體制的母體?！?[德] 馬克斯·韋伯:《支配社會學(xué)》,康樂、簡惠美譯,廣西師范大學(xué)出版社2010 年版,第329 頁。由于革命戰(zhàn)爭時期的法治實踐深受革命戰(zhàn)爭理論及其組織機制的影響,新政權(quán)在創(chuàng)建政法體制時習(xí)慣性延續(xù)了經(jīng)由戰(zhàn)爭形塑的政法遺產(chǎn),這種防逆轉(zhuǎn)的制度效應(yīng)構(gòu)成了當代中國法治實踐的邏輯基礎(chǔ)?！皬母锩欣斫夥ㄖ巍?即意味著“從戰(zhàn)爭中理解法治”,革命時期的游擊式法制經(jīng)驗延續(xù)至立法領(lǐng)域即表現(xiàn)為暫行立法。

本文將從暫行立法的基本功能、主要任務(wù)、立法原則、立法形式、組織基礎(chǔ)和立法環(huán)境等方面入手,探討比較暫行立法中呈現(xiàn)的游擊戰(zhàn)邏輯?？傮w而言,游擊戰(zhàn)邏輯延伸至國家治理領(lǐng)域,形塑出暫行立法模式及其試驗性法治功能: 第一,暫行立法從基本功能和主要任務(wù)方面呈現(xiàn)出游擊戰(zhàn)的“非正規(guī)邏輯”,即以非正式立法配合補充正式立法,在經(jīng)濟體制改革和新興行業(yè)等領(lǐng)域先行探索,待時機成熟時再轉(zhuǎn)化為正式立法。第二,暫行立法從立法原則和立法形式方面呈現(xiàn)出游擊戰(zhàn)的“適應(yīng)性邏輯”,其根據(jù)“中心工作” 靈活地開展法治試驗,以尋求改革過程中立法工作的主動性。第三,暫行立法從組織基礎(chǔ)方面呈現(xiàn)出游擊戰(zhàn)的“政治性邏輯”,黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)是暫行立法試驗性功能得以彰顯的政治基礎(chǔ)。第四,暫行立法從立法條件和民主基礎(chǔ)的層面呈現(xiàn)出游擊戰(zhàn)的“本土性邏輯”,即以因地制宜的方式解決立法的地域性和領(lǐng)域性問題,同時加強民眾對立法工作的普遍參與。下文將系統(tǒng)討論暫行立法中呈現(xiàn)的游擊戰(zhàn)邏輯,探討暫行立法游擊戰(zhàn)邏輯的積極法治功能,同時從現(xiàn)代法治語境下反思暫行立法游擊戰(zhàn)邏輯的消極法治功能,進而提出可行的解決方案。

毛澤東將武裝斗爭(主要表現(xiàn)為游擊戰(zhàn)) 作為理解黨的建設(shè)這一根本性問題的關(guān)鍵切入點,〔12〕參見毛澤東: 《〈共產(chǎn)黨人〉 發(fā)刊詞》 (一九三九年十月四日),載毛澤東: 《毛澤東選集》 (第2 卷),人民出版社1991 年版,第613-614 頁。為我們從“戰(zhàn)爭” 視角理解中國革命政權(quán)建設(shè)提供了線索。武裝斗爭是中國革命的主要斗爭形式,是深入理解政治路線(主要包括革命性質(zhì)判斷、敵友辨識、革命任務(wù)以及革命戰(zhàn)略等問題) 和黨的建設(shè)的關(guān)鍵。中國革命基于游擊戰(zhàn)爭形成的基本經(jīng)驗直接影響到新中國成立后的國家政權(quán)建設(shè),成為國家治理中的重要革命遺產(chǎn)。與俄國革命不同的是,中國革命需要處理包括種族性敵對關(guān)系、階級敵對關(guān)系、侵略者敵對關(guān)系及民族內(nèi)部敵對關(guān)系等在內(nèi)的復(fù)雜敵對關(guān)系,〔13〕參見[德] 卡爾·施米特: 《游擊隊理論——“政治的概念” 附識》,載[德] 卡爾·施米特: 《政治的概念》 (增訂本),劉宗坤、朱雁冰等譯,上海人民出版社2018 年版,第197 頁。這使毛澤東的游擊戰(zhàn)理論更注重鄉(xiāng)土性。根據(jù)施米特(Carl Schmitt) 的概括,游擊隊理論的四項品格包括非正規(guī)性、高度靈活性、強烈的政治責(zé)任感和依托土地,〔14〕參見參見同上注,[德] 卡爾·施米特書,第162 頁。而鄉(xiāng)土性是毛澤東對游擊隊理論發(fā)展作出的最大貢獻,其特色就在于“作為現(xiàn)代知識人的職業(yè)革命家與農(nóng)民(土地性) 的結(jié)合”?！?5〕參見劉小楓: 《游擊隊員與中國的現(xiàn)代性問題》,載劉小楓: 《儒教與民族國家》,華夏出版社2007 年版,第211 頁。從游擊戰(zhàn)的四項品格出發(fā),中國革命戰(zhàn)爭的游擊戰(zhàn)邏輯大體可概括為非正規(guī)邏輯(非正規(guī)性)、適應(yīng)性邏輯(高度靈活性)、政治性邏輯(強烈的政治責(zé)任感) 以及本土化邏輯(鄉(xiāng)土性)。

二、暫行立法中呈現(xiàn)的游擊戰(zhàn)之“非正規(guī)邏輯”

從暫行法的性質(zhì)來看,其實質(zhì)是一種具有“過渡形式” 的“準法律”,具有鮮明的政策色彩,以應(yīng)對尚無立法經(jīng)驗的新問題和新領(lǐng)域,適應(yīng)革命或國家建設(shè)新形勢的發(fā)展。因此,暫行法實際上是以政策為中心的游擊式法制經(jīng)驗的現(xiàn)實應(yīng)用,具有高度的靈活性和實用性。暫行立法高度靈活的特點呈現(xiàn)出游擊戰(zhàn)的“適應(yīng)性邏輯”。從游擊戰(zhàn)理論來看,游擊戰(zhàn)的作戰(zhàn)指導(dǎo)原則是知彼知己、避實擊虛、獨立自主、高度機動靈活。施米特認為游擊戰(zhàn)的靈活性與鄉(xiāng)土品格相關(guān),但毛澤東對游擊戰(zhàn)靈活性的理解帶有明顯的實用主義色彩,靈活性就是通過“具體地實現(xiàn)主動性于作戰(zhàn)中的東西” 和“靈活地使用兵力” 以戰(zhàn)勝較我強大之敵,可概括為游擊戰(zhàn)“十六字訣”?！?4〕參見毛澤東: 《中國革命戰(zhàn)爭的戰(zhàn)略問題》 (一九三六年十二月),載同上注,毛澤東書,第204 頁。毛澤東所講的“靈活性” 是與“原則性” 相配合的,〔35〕毛澤東在讀《后漢書·皇甫嵩傳》 時,讀到“有奇變,不在眾寡。《孫子兵法》 曰: ‘凡戰(zhàn)者以正合,以奇勝者也。故善出奇,無窮如天地,無竭如江海。戰(zhàn)勢不過奇正,奇正之變,不可勝也’” 等語,批注:“正,原則性。奇,靈活性?！?可見,毛澤東認為原則性與靈活性是相互配合的,奇正之變,方可致勝。參見中共中央文獻研究室編: 《毛澤東讀文史古籍批語集》,中央文獻出版社1993 年版,第134 頁?！袄硐胫髁x是原則性,現(xiàn)實主義就是靈活性,理想主義的原則性與現(xiàn)實主義的靈活性要統(tǒng)一起來,這就是馬克思列寧主義的革命的現(xiàn)實主義”?！?6〕毛澤東: 《第七屆中央委員會的選舉方針》 (一九四五年五月二十四日),載中共中央文獻研究室編:《毛澤東文集》 (第3 卷),人民出版社1996 年版,第361 頁。雖然“原則性必須是堅定的”,但“也要有為了實現(xiàn)原則性的一切許可的和必需的靈活性”。〔37〕中共中央文獻研究室編: 《毛澤東思想年編: 1921～1975》,中央文獻出版社2011 年版,第644 頁。靈活性的適用需要考慮到具體的條件,需要具體問題具體分析,以靈活性適應(yīng)于瞬息萬變的戰(zhàn)場環(huán)境,甚至在一定條件下可以突破原則性。游擊戰(zhàn)的這種靈活性特點可以概括為基于實用主義立場的“適應(yīng)性邏輯”。具體而言,暫行法主要從立法原則和立法形式兩個方面呈現(xiàn)出游擊戰(zhàn)的“適應(yīng)性邏輯”。

我國暫行法具有明顯的時域性、地域性和領(lǐng)域性。首先,從時域來看,1980 年以后暫行法發(fā)布數(shù)量逐步增長,發(fā)布數(shù)量較多的年份主要集中在2001—2010 年間。暫行法數(shù)量多少與深化改革程度基本上正相關(guān),數(shù)量大量增長時期恰恰是我國全面深化改革時期。其次,從地域來看,地方法規(guī)中以“暫行” 或“試行” 為名稱的規(guī)范性法律文件主要集中在諸如廣東、江蘇、浙江、福建等省份,這些省份基本上都屬于東南沿海經(jīng)濟發(fā)達省份,一直以來都屬于改革開放的前沿陣地。再次,從領(lǐng)域來看,以“暫行” 或“試行” 為名稱的規(guī)范性法律文件主要集中在“利用外資” “突發(fā)事件” “電子商務(wù)” “大數(shù)據(jù)” “網(wǎng)絡(luò)犯罪” 等領(lǐng)域,這些領(lǐng)域或是涉及經(jīng)濟政策調(diào)整,或是屬于新興行業(yè),需要探索或摸索的規(guī)則較多。最后,從效力層級來看,無論是“暫行” 還是“試行”,中央法規(guī)層面占據(jù)數(shù)量最多的效力級別是“部門規(guī)章”,地方法規(guī)層面占據(jù)數(shù)量最多的是“地方規(guī)范性文件”,〔57〕參見黃金榮: 《“規(guī)范性文件” 的法律界定及其效力》,載《法學(xué)》 2014 年第7 期,第10-20 頁。其次才是地方政府規(guī)章等。暫行法的上述特點表明,其具有因時、因地及因事制宜的內(nèi)在品格,分別從立法條件和民主基礎(chǔ)層面呈現(xiàn)出游擊戰(zhàn)的“本土性邏輯”。

第二,從主要任務(wù)來看,暫行法主要解決正式立法條件不成熟卻又不得不通過非正式立法的方式先行先試的問題,且待日后立法條件成熟時再轉(zhuǎn)化為正式立法,這與游擊戰(zhàn)(非正規(guī)作戰(zhàn)) 在積累力量后再向正規(guī)戰(zhàn)轉(zhuǎn)化的“非正規(guī)邏輯” 一致。在革命根據(jù)地時期,暫行法的主要任務(wù)就是解決根據(jù)地建設(shè)過程中政權(quán)所處外部環(huán)境不穩(wěn)定、立法條件不成熟、無法可依但又必須立法進行調(diào)整的問題,以克服革命語境下正式立法的穩(wěn)定性難題。新中國成立后暫行立法的主要任務(wù)仍然在于解決緊急領(lǐng)域或新興領(lǐng)域中無法可依的問題,在正式立法條件不成熟時先行先試,待日后立法條件成熟時再轉(zhuǎn)化為正式立法。1951 年彭真在政務(wù)會議上表示,立法應(yīng)“按照當前的中心任務(wù)和人民急需解決的問題,根據(jù)可能與必要,把成熟的經(jīng)驗定型化,由通報典型經(jīng)驗并綜合各地經(jīng)驗逐漸形成制度和法律條文”?！?5〕彭真: 《關(guān)于政法工作的情況和目前任務(wù)》 (一九五一年五月十日),載彭真: 《論新中國的政法工作》,中央文獻出版社1992 年版,第26 頁。1957 年周恩來也表示,由于過渡時期政治經(jīng)濟變動較快,因此“國家頒布暫行條例、決定、指示等等來作為共同遵守的工作規(guī)范,是必要的,適當?shù)?。只有在這些條例、決定、指示行之有效的基礎(chǔ)上,才可以總結(jié)經(jīng)驗,制定長期適用的法律?！薄?6〕周恩來: 《1957 年國務(wù)院政府工作報告——1957 年6 月26 日在第一屆全國人民代表大會第四次會議上》,載《中華人民共和國國務(wù)院公報》 1957 年第27 號,第540 頁。大量出臺的暫行法正是“成熟經(jīng)驗定型化” 的過程化產(chǎn)物,是制定正式法律之前的經(jīng)驗準備階段。改革開放之初,鄧小平提出“有的法規(guī)地方可以先試搞,然后經(jīng)過總結(jié)提高,制定全國通行的法律”?！?7〕鄧小平: 《解放思想,實事求是,團結(jié)一致向前看》 (一九七八年十二月十三日),載鄧小平: 《鄧小平文選》 (第2 卷),人民出版社1994 年版,第147 頁。關(guān)于1984 年和1985 年的兩份決定,〔28〕1984 年全國人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)布的《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》 (已失效) 和1985 年全國人民代表大會發(fā)布的《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》 中提及,必要時可授權(quán)國務(wù)院制定暫行的規(guī)定或者條例,并頒布實施(或以草案形式發(fā)布試行),再根據(jù)暫行、試行的經(jīng)驗加以修訂,條件成熟時再由全國人民代表大會或其常務(wù)委員會制定法律。彭真從經(jīng)驗立法角度解釋認為,暫行規(guī)定或條例是法律制定前的準備階段所制定的規(guī)范,為正式立法進行試驗性探索,同時也解決條件不成熟時沒有法律不好開展工作的難題?！?9〕原話是: “現(xiàn)在對外開放、經(jīng)濟體制改革正在進一步展開,急需的主要還不是立法,而是制定一些暫行的規(guī)定或者條例,以便使工作比較有條理地有秩序地進行。目前這個階段,許多新的問題需要探索、試驗?！币簿褪钦f,暫行規(guī)定或條例是區(qū)別于正式立法的,屬于過渡時期具有試驗探索性的非正式法。參見彭真: 《在全國政法工作會議上的講話》 (一九八五年一月二十八日),載同前注〔25〕,彭真書,第375 頁。關(guān)于國務(wù)院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面的授權(quán)決定之意旨,時任全國人民代表大會常務(wù)委員會秘書長、法制工作委員會主任的王漢斌指出: “還有不少新的復(fù)雜問題超出由行政法規(guī)調(diào)整的范圍,目前還缺乏必要的實踐經(jīng)驗,需要探索、試驗,由全國人大和全國人大常委會制定或者補充、修改法律的條件還不成熟,實際工作又不能等待……授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律和全國人大、全國人大常委會的有關(guān)決定的總的精神,制定靈活的變通的暫行規(guī)定或者暫行條例……這些規(guī)定或者條例是暫行的,經(jīng)過實踐檢驗,條件成熟時,再由全國人大或者全國人大常委會制定法律或者作出補充、修改有關(guān)法律的決定。”〔30〕王漢斌: 《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的問題》(一九八五年四月三日),載王漢斌: 《社會主義民主法制文集》 (上),中國民主法制出版社2012 年版,第131-133 頁。因此,改革時期暫行法的效力似乎介于法律與一般的行政法規(guī)之間,是一種具有“過渡形式” 的“準法律” (區(qū)別于正式的法律)?！?1〕參見郭道暉: 《中國立法制度》,人民出版社1988 年版,第34-35 頁。但這種非正式與正式關(guān)系并不是絕對的,其本身就被賦予轉(zhuǎn)化的可能性,正如游擊戰(zhàn)為正規(guī)戰(zhàn)作出準備且在條件成熟時再轉(zhuǎn)化為正規(guī)戰(zhàn),反映在法制建設(shè)上就是游擊式法制向正規(guī)法制的轉(zhuǎn)化,暫行法正是為正式立法積累經(jīng)驗且待時機成熟后再轉(zhuǎn)化為正式立法。

答復(fù)中指出，煙臺市人力資源社會保障部門作為發(fā)展家庭服務(wù)業(yè)促進就業(yè)聯(lián)席會議的牽頭單位，近年來一直把發(fā)展家政服務(wù)業(yè)作為增加就業(yè)容量、調(diào)整就業(yè)結(jié)構(gòu)、提升市民生活質(zhì)量的一項重要舉措，牽頭以煙臺市政府名義出臺了《煙臺市人民政府辦公室關(guān)于加快發(fā)展家庭服務(wù)業(yè)的意見》，進一步完善政策措施，重點從以下幾個方面促進家庭服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

總之,暫行立法現(xiàn)象蘊含著“正規(guī)—非正規(guī)” “正式—非正式” 的二元邏輯關(guān)系,這種二元邏輯關(guān)系具體表現(xiàn)為“正規(guī)法制” 與“游擊式法制” 的結(jié)構(gòu)性關(guān)聯(lián)。暫行法以非正式立法的形式探索立法經(jīng)驗,其目的是為正式立法提供先行先試的輔助性功能,正式立法有暫行立法的配合和補充可在一定程度上減少試錯成本。這一法制現(xiàn)象背后蘊含的戰(zhàn)爭底層邏輯正是游擊戰(zhàn)的“非正規(guī)邏輯”。游擊戰(zhàn)的出現(xiàn)本身就意味著戰(zhàn)爭形式的“正規(guī)—非正規(guī)” 二元分立,游擊戰(zhàn)遵循著不同于正規(guī)戰(zhàn)的“非正規(guī)邏輯”,而游擊戰(zhàn)的“非正規(guī)性是透過正規(guī)性加以辯識和確認的”。〔32〕參見鄭祖邦: 《革命與戰(zhàn)爭: 馬克思主義戰(zhàn)爭理論的發(fā)展與轉(zhuǎn)折》,載《社會理論學(xué)報》 2008 年第2期,第218 頁。游擊戰(zhàn)的作戰(zhàn)方式、作戰(zhàn)武器以及戰(zhàn)士來源等均不同于正規(guī)戰(zhàn),其在敵人遠近后方非正規(guī)作戰(zhàn),主要用于配合主力部隊正規(guī)作戰(zhàn)。中國“工農(nóng)武裝割據(jù)” 的紅色政權(quán)及其游擊戰(zhàn)成為抵制現(xiàn)代性的非正規(guī)反抗形式,紅軍和游擊隊的發(fā)展是非正規(guī)化的,其戰(zhàn)斗形式亦無正規(guī)與非正規(guī)之區(qū)分,黨和群眾一起軍事化,士兵與平民之間界限模糊,戰(zhàn)爭也日常生活化了。〔33〕參見毛澤東: 《井岡山的斗爭》 (一九二八年十一月二十五日),載《毛澤東選集》 (第1 卷),人民出版社1991 年版,第63 頁。在革命戰(zhàn)爭時期,軍事上秉持的游擊主義延伸至立法領(lǐng)域,使法制建設(shè)受到游擊戰(zhàn)“非正規(guī)邏輯”的支配,形成了游擊式法制這一獨特的法制形式。自新中國成立至今,游擊式法制傳統(tǒng)表現(xiàn)為暫行立法形式,其以非正式的政策試驗密切配合正式立法,在經(jīng)濟體制改革和新興行業(yè)等領(lǐng)域的立法先行探索方面發(fā)揮了重要的作用。

中小學(xué)體育課要把握好運動的“度”，不能讓學(xué)生想干什么就干什么，有效的運動才是保障學(xué)生達到鍛煉身體增強體能的目的，運動負荷過小，則體育課就變成“閑聊課”和“游戲課”了，失去了體育運動的意義；運動負荷過大，則學(xué)生身心難于承受，遇難而退的學(xué)生比比皆是，運動效果反而適得其反。因此，體育老師要為學(xué)生設(shè)計合理的運動項目，給予學(xué)生適當?shù)倪\動負荷，把握好體育教學(xué)的大方向，在完成運動負荷的前提下再讓學(xué)生自主選擇自己喜歡的運動項目。

三、暫行立法中呈現(xiàn)的游擊戰(zhàn)之“適應(yīng)性邏輯”

從立法史來看,在中國共產(chǎn)黨成立至第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期的工農(nóng)運動中就已出現(xiàn)暫行法(但數(shù)量極少),到了第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期,中華蘇維埃共和國的法律中已出現(xiàn)大量的暫行法(有些稱之為“臨時”)。這些暫行法廣泛出現(xiàn)在“選舉” “政權(quán)組織” “軍事法規(guī)” “內(nèi)務(wù)、公安與監(jiān)察、檢察” “財政金融與稅務(wù)” “經(jīng)濟管理” “文教衛(wèi)生” “土地法” “勞動法”“婦女青年與婚姻家庭” “刑事法規(guī)” “司法審判與獄政” 等領(lǐng)域,大多屬于蘇維埃政權(quán)在戰(zhàn)爭環(huán)境中旨在建章立制和解決特定問題的臨時性、粗線條的暫行規(guī)定,其內(nèi)容和形式更接近于政策。戰(zhàn)爭時期法律的穩(wěn)定性難以實現(xiàn),因此所頒法令多以“暫行” 為形式要件,法令條文中也多出現(xiàn)“暫時” 等語,以便根據(jù)戰(zhàn)爭情勢變化隨時調(diào)整。例如,《內(nèi)務(wù)部的暫行組織綱要》 第4條、第13 條規(guī)定,內(nèi)務(wù)部暫時管理市政、民警等事項,內(nèi)務(wù)人民委員會暫時設(shè)立市政管理局、行政局等機構(gòu),且人民委員會可隨時修改和廢止該綱要?！?6〕參見張希坡編著: 《革命根據(jù)地法律文獻選輯(第二輯): 第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期中華蘇維埃共和國的法律文獻》 (上卷),中國人民大學(xué)出版社2017 年版,第407-409 頁。在陜甘寧邊區(qū)、華北人民政府時期以及新中國成立之后,這種暫行法傳統(tǒng)得以延續(xù),且重點運用于革命建政過程中某些可能會隨時變化調(diào)整的不確定性領(lǐng)域。例如,華北人民政府所頒布的暫行法令(彼時多稱之為“暫行辦法”) 主要集中在城市管理、金融、工商、財政等專業(yè)性程度較高的領(lǐng)域,〔17〕參見華北人民政府秘書廳編印: 《華北人民政府法令匯編(第一輯)》,華北印刷廠1949 年9 月印刷發(fā)行,第99-176 頁。執(zhí)政黨在這些領(lǐng)域的管理經(jīng)驗尚不豐富,因此需要通過出臺大量政策性更強的暫行法對這些領(lǐng)域進行試錯性管理或調(diào)整。立法史上暫行法傳統(tǒng)頗具政策試驗風(fēng)格,屬于非正規(guī)化的游擊式法制形式,其從基本功能和主要任務(wù)方面呈現(xiàn)出游擊戰(zhàn)的“非正規(guī)邏輯”。

第一,從立法原則來看,暫行法遵循靈活實用的立法原則,其在圍繞特定時期“中心工作”展開的同時,也會考慮到立法的客觀現(xiàn)實條件,以確保國家通過立法調(diào)整社會事務(wù)的主動性。暫行法的立法原則特點呈現(xiàn)出游擊戰(zhàn)高度靈活的“適應(yīng)性邏輯”。新中國成立后黨的中心工作多以政治運動形式開展,運動“就是突破舊的法律”,因此一方面運動會改變原定的計劃(包括國家法律),另一方面也會在運動中創(chuàng)造法律,從而促進、發(fā)展法制工作?！?8〕參見董必武: 《目前中國的法律工作概況》 (一九五五年九月八日),載同前注〔22〕,董必武書,第438-440 頁。這種“運動型法制” 是對暫行法靈活實用立法原則的最好詮釋,一方面暫行法在一定程度上突破常規(guī)法制所設(shè)定的條文束縛,不斷進行政策創(chuàng)新和政策試驗,另一方面卻又嚴格將政策試驗限制在常規(guī)法制所設(shè)定的基本框架之下,且在總結(jié)經(jīng)驗后再將政策試驗成果重新納入常規(guī)法制,從而創(chuàng)造出更加適應(yīng)社會發(fā)展的法律。用彭真的話來說就是,先用政策指導(dǎo)來探索試驗(即社會實踐檢驗),可以靈活地選擇堅持還是修正,進而決定是否制定法律?！?9〕參見彭真: 《在第六屆全國人大三次會議預(yù)備會議上的講話》 (一九八五年三月二十六日),載彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設(shè)》,中央文獻出版社1989 年版,第271-272 頁。當然,由于暫行法處在介于法律與政策之間的模糊地帶,因此實務(wù)部門往往將其定位為政策形式(而非法律) 加以運用,這樣一來高度靈活且政出多門的暫行法會導(dǎo)致法令之間的混亂和沖突,從而影響到正式法律的嚴肅性?！?0〕董必武舉了中華全國總工會公布的兩個暫行辦法(《關(guān)于勞資關(guān)系暫行處理辦法》 《關(guān)于私營工商企業(yè)勞資雙方訂立集體合同的暫行辦法》) 和一個規(guī)定(《關(guān)于勞動爭議解決程序的暫行規(guī)定》) 的例子來加以說明,統(tǒng)計截止到1953 年底公布的三千三百件法律法令(其中有些是決議),認為問題較多的是各種暫行辦法。為此董必武特別強調(diào),所謂各種暫行辦法實際上是一種法令(不是政策),以防止暫行法的濫用影響到法律的嚴肅性。參見董必武: 《關(guān)于黨在政治法律方面的思想工作》 (一九五四年五月十八日),載同前注〔22〕,董必武書,第339-340 頁。我們在理解暫行立法的游擊戰(zhàn)“適應(yīng)性邏輯” 時應(yīng)對這一點給予充分注意。游擊戰(zhàn)“適應(yīng)性邏輯” 的核心要義正是其靈活性,無論是作戰(zhàn)方式還是戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)上,游擊戰(zhàn)都必須根據(jù)戰(zhàn)場形勢靈活選擇戰(zhàn)術(shù),這種靈活性原則在立法領(lǐng)域轉(zhuǎn)化運用的結(jié)果即為暫行立法,早期的游擊式法制也具有戰(zhàn)時靈活適應(yīng)于革命“中心工作” 的特點。

劉員會長在會議致辭中指出，2018年上半年，中國進口酒領(lǐng)域出現(xiàn)了資本化、產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化、全球化的新趨勢。進口酒不再只是簡單的貿(mào)易行為，而需要全方位的資源集結(jié)。在擁有全球頂級酒莊資源且專業(yè)、全面運營能力平臺的同時，進口葡萄酒市場的規(guī)范升級需求更加迫切，如何引導(dǎo)消費者正確、便捷地購買到高品質(zhì)的產(chǎn)品，是市場健康有序增長的關(guān)鍵保障。

暫行立法的組織基礎(chǔ)是黨對暫行立法工作的領(lǐng)導(dǎo)及其對立法主題的政治決斷,黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅是人民政法工作的優(yōu)良傳統(tǒng),也是暫行法政策調(diào)適功能得以彰顯的重要前提。作為一種政策試驗性的立法形式,暫行法充分體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)人民在實踐中不斷探索并將黨的政策上升為法律的過程,特別是在解決新的重大問題和重要改革探索方面,更需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下將黨的政策轉(zhuǎn)化為法律。因此,暫行立法得以有效運作的基本前提就是黨的領(lǐng)導(dǎo),這呈現(xiàn)出了游擊戰(zhàn)的“政治性邏輯”。革命戰(zhàn)爭時期的游擊式法制之所以能夠在革命地政權(quán)建設(shè)中發(fā)揮法制補足功能,根本原因亦在于“黨的領(lǐng)導(dǎo)”,即在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展游擊式法制治理,從而服務(wù)于革命和政權(quán)建設(shè)中心工作。游擊戰(zhàn)“政治性邏輯” 表明,“黨的領(lǐng)導(dǎo)” 是游擊戰(zhàn)爭得以正確開展的前提,也是紅色政權(quán)得以存續(xù)的基礎(chǔ)。列寧的游擊戰(zhàn)理論正是建立在革命戰(zhàn)爭和政黨政治基礎(chǔ)之上,毛澤東則始終強調(diào)“黨的領(lǐng)導(dǎo)” 在游擊戰(zhàn)理論中的核心地位,認為惟有共產(chǎn)黨才能領(lǐng)導(dǎo)革命戰(zhàn)爭,共產(chǎn)黨對革命戰(zhàn)爭的絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)“是使革命戰(zhàn)爭堅持到底的最主要的條件”。〔46〕同前注〔34〕,毛澤東文,第184 頁。如果以去政治化的單純的軍事觀點認識游擊戰(zhàn),就會使游擊戰(zhàn)失去政治目標,最終導(dǎo)致游擊戰(zhàn)的失敗。〔47〕參見毛澤東等: 《抗日游擊戰(zhàn)爭的一般問題》,抗日戰(zhàn)爭研究會編,解放出版社1939 年版,第5 頁?！包h的領(lǐng)導(dǎo)” 是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國革命取得勝利的根本保障,這一歷史經(jīng)驗在黨領(lǐng)導(dǎo)武裝斗爭過程中探索形成并在立法領(lǐng)域得到了貫徹。具體而言,暫行立法主要從黨領(lǐng)導(dǎo)立法的組織基礎(chǔ)方面呈現(xiàn)出游擊戰(zhàn)的“政治性邏輯”。

基于上文討論可知,暫行法的立法原則和立法形式均呈現(xiàn)出游擊戰(zhàn)的“適應(yīng)性邏輯”。這種“適應(yīng)性邏輯” 形成于革命戰(zhàn)爭時期,延伸拓展至?xí)盒辛⒎I(lǐng)域,對暫行立法政策試驗功能的形成產(chǎn)生了重要影響。早期在革命戰(zhàn)爭環(huán)境下,中共政權(quán)建設(shè)等一切工作都圍繞戰(zhàn)爭中心開展,〔45〕1937 年9 月25 日,毛澤東指示: “整個華北工作,應(yīng)以游擊戰(zhàn)爭為唯一方向。一切工作,例如兵運、統(tǒng)一戰(zhàn)線等等,應(yīng)環(huán)繞于游擊戰(zhàn)爭……要告訴全黨(要發(fā)動黨內(nèi)黨外),今后沒有別的工作,唯一的就是游擊戰(zhàn)爭?！?毛澤東: 《整個華北工作應(yīng)以游擊戰(zhàn)爭為唯一方向》 (一九三七年九月二十五日),載毛澤東: 《毛澤東軍事文集》 (第2 卷),軍事科學(xué)出版社、中央文獻出版社1993 年版,第57 頁。由于戰(zhàn)爭具有高度不確定性,因此其政權(quán)建設(shè)配套的政策法令也具有高度不確定性,此時需要賦予暫行法更強的政策性色彩,以應(yīng)對革命過程中政權(quán)建設(shè)之需要,更靈活地探索政權(quán)建設(shè)過程中的未知領(lǐng)域。從戰(zhàn)爭到建政,隨著中心工作的不斷變化,暫行法表現(xiàn)出高度的適應(yīng)性,經(jīng)過革命洗禮后的暫行法日漸政策化,中華蘇維埃共和國時期的暫行法、暫行條例、暫行章程逐漸消失,到了華北人民政府時期已被大量政策性更強的“暫行辦法” 所取代,暫行法也被賦予了政策試驗的品格。正是經(jīng)由游擊戰(zhàn)邏輯的影響和形塑,暫行法被賦予了靈活實用的品格,使其在革命與政權(quán)建設(shè)過程中發(fā)揮著政策試驗功能。

四、暫行立法中呈現(xiàn)的游擊戰(zhàn)之“政治性邏輯”

第二,從立法形式來看,在高度靈活的立法原則支配下,暫行法主要以政策法令為載體來適應(yīng)黨和國家“中心工作” 開展的需要,這是游擊戰(zhàn)靈活實用的“適應(yīng)性邏輯” 的立法表征。將政策法令作為國家治理的重要法制形式,此系源自革命根據(jù)地時期游擊式法制的做法。新中國成立之初,“二月指示” 在宣布廢除國民黨“六法全書” 時專門強調(diào)政策的法源地位,即“在人民新的法律還沒有系統(tǒng)地發(fā)布以前,應(yīng)該以共產(chǎn)黨的政策以及人民政府與人民解放軍已發(fā)布的各種綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議作依據(jù)”。〔41〕郭德宏編: 《王明年譜》,社會科學(xué)文獻出版社2014 年版,第615 頁。“二月指示” 的詳細內(nèi)容可參見《中央關(guān)于廢除國民黨〈六法全書〉 和確定解放區(qū)司法原則的指示》 (一九四九年二月二十二日),載同前注〔23〕,中央檔案館編書,第153 頁。1954 年彭真認為,在過去軍事性革命行動中“辦事依照方針、政策、綱領(lǐng),是完全對的,是適合實際情況的”?！?2〕彭真: 《在全國檢察業(yè)務(wù)會議上的講話》 (一九五四年十一月二十一日),載同前注〔25〕,彭真書,第109 頁。1956 年9 月,董必武在一次關(guān)于人民民主法制建設(shè)的講話中特地強調(diào)國內(nèi)革命戰(zhàn)爭中各個革命根據(jù)地在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下所制定的政策法令的重要性,認為這些政策法令“雖然因客觀情況還不能立即定型化為具體的完備的法律條文,但是,實質(zhì)上都有了法律的作用”。〔43〕董必武: 《進一步加強人民民主法制,保障社會主義建設(shè)事業(yè)》 (一九五六年九月十九日),載同前注〔22〕,董必武書,第480 頁。董必武認為,新中國人民法制經(jīng)驗來自于革命根據(jù)地的法制經(jīng)驗,這些法制經(jīng)驗是從實際出發(fā),逐步地由簡而繁地發(fā)展完備起來的;同時,這一法制經(jīng)驗的重要內(nèi)容之一就是大量地靈活運用政策法令,這些政策法令服務(wù)于革命“中心工作”,有力地促進了革命事業(yè)的發(fā)展。在1959 年5 月的一次講話中,董必武明確指出政法工作與軍事工作一樣,都是從民主革命到社會主義革命逐步積累起豐富的經(jīng)驗,形成自己優(yōu)良的傳統(tǒng),而這一傳統(tǒng)就是服從黨的領(lǐng)導(dǎo)、貫徹群眾路線、結(jié)合生產(chǎn)勞動、為黨和國家的中心工作服務(wù)?！?4〕參見董必武: 《實事求是地總結(jié)經(jīng)驗,把政法工作做好》 (一九五九年五月十六日),載同前注〔22〕,董必武書,第545-546 頁。政法工作與軍事工作都是服務(wù)于黨和國家的中心工作,軍事領(lǐng)域以主力正面作戰(zhàn)和靈活機動的游擊戰(zhàn)共同服務(wù)于黨的戰(zhàn)略,政法領(lǐng)域則以彈性適應(yīng)的政策法令(暫行法的政策化) 服務(wù)于黨和國家的革命建政中心工作,而在革命環(huán)境下戰(zhàn)爭又是一切中心的中心,政法工作需要圍繞戰(zhàn)爭中心具體鋪陳,受到戰(zhàn)爭中心工作的支配和調(diào)度,政法工作(還包括經(jīng)濟工作、文教工作等一切工作) 都極具鮮明的軍事(游擊戰(zhàn)) 風(fēng)格。于是我們可以看到游擊戰(zhàn)“適應(yīng)性邏輯” 對政法工作產(chǎn)生了根本性影響,而這種影響的結(jié)果集中表現(xiàn)為“暫行法的政策化”。

綜上所述，在妊娠高血壓綜合征產(chǎn)婦產(chǎn)后出血護理中實施優(yōu)質(zhì)護理，能夠有效控制出血量，減少并發(fā)癥發(fā)生，同時，有助于提高生活質(zhì)量和滿意度。

用水效率管理指標包括萬元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)兩項指標?！犊己宿k法》明確了2015年各省級行政區(qū)萬元工業(yè)增加值用水量和農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)指標。由于漢江流域僅涉及湖北、陜西等6個省級行政區(qū)的部分地區(qū)，因此在制定漢江流域用水效率管理指標時，充分考慮流域上下游自然條件、生產(chǎn)方式