李志斐 王 婧

瀾湄地區(qū)的非法移民問題存在已久，是影響地區(qū)安全與可持續(xù)發(fā)展的重要非傳統(tǒng)安全問題。隨著中美競(jìng)爭(zhēng)在瀾湄地區(qū)的加劇，非法移民治理不僅事關(guān)瀾滄江—湄公河合作機(jī)制(以下簡(jiǎn)稱“瀾湄合作”)的發(fā)展與瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體的建設(shè)，更影響到中美制度競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)與中國(guó)周邊利益維護(hù)，因此瀾湄地區(qū)非法移民治理具有明顯的現(xiàn)實(shí)緊迫性。2015年11月，中國(guó)倡導(dǎo)建立的第一個(gè)周邊次區(qū)域機(jī)制——瀾湄合作成立，非法移民問題作為跨境犯罪的主要表現(xiàn)形式之一，被列為重要的合作內(nèi)容(1)《瀾滄江—湄公河合作五年行動(dòng)計(jì)劃(2018—2022)》，中國(guó)中央政府網(wǎng)，2018年1月11日，http：//www.gov.cn/xinwen/2018-01/11/content_5255417.htm；《瀾滄江—湄公河合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議三亞宣言——打造面向和平與繁榮的瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體》，中國(guó)中央政府網(wǎng)，2016年3月24日，https：//www.gov.cn/xinwen/2016-03/24/content_5057018.htm。瀾湄合作將非法移民治理納入?yún)^(qū)域合作發(fā)展框架中，通過創(chuàng)新指導(dǎo)理念，建構(gòu)綜合性的合作框架，實(shí)踐和內(nèi)化全球發(fā)展倡議與全球安全倡議理念，努力從政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等方面在根本上推進(jìn)非法移民治理。瀾湄地區(qū)是高質(zhì)量共建“一帶一路”示范區(qū)、全球發(fā)展倡議先行區(qū)、全球安全倡議實(shí)驗(yàn)區(qū)和全球文明倡議首善區(qū)，深入分析該地區(qū)非法移民問題的類型和成因，探討在中美競(jìng)爭(zhēng)加劇的時(shí)代背景下，瀾湄合作作為區(qū)域安全治理的重要平臺(tái)和框架，如何更好地進(jìn)行制度完善，為能推動(dòng)解決當(dāng)前發(fā)展中國(guó)家面臨的現(xiàn)實(shí)性非傳統(tǒng)安全問題提供借鑒，因而具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和時(shí)代價(jià)值。

一 瀾湄地區(qū)非法移民的由來及相關(guān)研究

對(duì)非法移民(irregular migrant/migration)(2)非法移民在英文表述中有多種形式，“illegal migrant/migration”、“irregular migrant/migration”、“undocumented migrant/migration”等詞使用較多，目前最為普遍的是“irregular”一詞的使用。1975年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)就要求聯(lián)合國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)在所有官方文件中使用“non-documented”或者“irregular migrant workers”。“irregular”被認(rèn)為在詞義表達(dá)上比“illegal”更加準(zhǔn)確且尊重移民的個(gè)人權(quán)利。詳情參見“Why ‘Undocumented’ or ‘Irregular’？”，March 2017，The Platform for International Cooperation on Undocumented Migrants(IOM)，https：//picum.org/Documents/WordsMatter/Words_Matter_Terminology_FINAL_March2017. pdf的概念界定，各國(guó)的法律規(guī)定不盡相同，相對(duì)來說，國(guó)際移民組織給出的定義被國(guó)際社會(huì)更普遍地認(rèn)可。國(guó)際移民組織《保護(hù)所有移民工人及其家庭成員權(quán)利國(guó)際公約》(InternationalConventionontheProtectionoftheRightsofAllMigrantWorkersandMembersofTheirFamilies)指出，非法移民跨越國(guó)際邊界進(jìn)入目的國(guó)境內(nèi)，屬于“處于非常規(guī)形勢(shì)下的移民”(migrant in an irregular situation)，但根據(jù)目的國(guó)法律或該國(guó)加入的國(guó)際法規(guī)定，他們屬于無(wú)權(quán)進(jìn)入該國(guó)或在該國(guó)逗留的移民(3)“Glossary on Migration”，June 18，2019，International Organization for Migration(IOM)，https：//publications.iom.int/system/files/pdf/iml_34_glossary.pdf，pp.133-134.。瀾湄國(guó)家有關(guān)移民的相關(guān)法律法規(guī)中并沒有“非法移民”一詞，但在有關(guān)出入境、暫時(shí)與永久居留、就業(yè)、國(guó)籍取得等法律中對(duì)“外國(guó)人”(有的國(guó)家使用“alien”，有的國(guó)家使用“foreigner”，但都指不具有本國(guó)國(guó)籍的人)行為的規(guī)定中，涉及非法移民的相關(guān)界定(4)中國(guó)有關(guān)移民的法律規(guī)定參見：《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》，中國(guó)國(guó)家移民管理局網(wǎng)站，2019年6月21日，https：//www.nia.gov.cn/n741440/n741547/c1013311/content.html；《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》，中國(guó)國(guó)家移民管理局網(wǎng)站，2019年6月21日，https：//www.nia.gov.cn/n741440/n741547/c1014161/content.html。泰國(guó)有關(guān)移民的法律規(guī)定參見：Kingdom of Thailand，“Immigration Act，B.E. 2522”，Chapter 7 Section 58，Refworld，May 30，1979，https：//www.refworld.org/publisher，NATLEGBOD，THA，46b2f9f42，0.html；Kingdom of Thailand，“Nationality Act，B.E. 2508”，Chapter 1 Section 7，Refworld，July 21，1965，https：//www.refworld.org/publisher，NATLEGBOD，THA，3ae6b4d240，0.html；Kingdom of Thailand，“The Anti-Trafficking in Persons Act B.E 2551 (2008)”，Chapter 4 Section 37，Mekong Migration Network，January 30，2008，http：//www.mekongmigration.org/PDF%20for%20policy%20documents/Thai_Trafficking_in_Persons_Act_2551%28English%29.pdf。緬甸有關(guān)移民的法律規(guī)定：Socialist Republic of the Union of Burma，“Burma Immigration (Emergency Provisions)Act (1947)”，Refworld，June 13，1947，https：//www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain/opendocpdf.pdf？reldoc=y&docid=52c53fa74；Socialist Republic of the Union of Burma，“Burma Citizenship Law [Myanmar]”，Chapter 2 Section 7，Refworld，October 15，1982，https：//www.refworld.org/publisher，NATLEGBOD，LEGISLATION，MMR，3ae6b4f71b，0.html。越南有關(guān)移民的法律規(guī)定參見：The Vietnam’s National Assembly，“The Law on Foreigners’ Entry into，Exit from，Transit through，and Residence in Vietnam”，Chapter 1 Article 5，Chapter 5 Article 30，Chapter 6 Article 31，June 16，2014，http：//vbpl.vn/TW/Pages/vbpqen-toanvan. aspx？ItemID=11017；The Vietnam’s National Assembly，“The Labor Code 2019，No.45/2019/QH14”，Chapter 11 Article 151，153，Nhankiet，November 20，2019，http：//nhankiet.vn/vi/r2579/The-Labor-Code-2019--Effective-Jan-01-2021.html。柬埔寨有關(guān)移民的法律規(guī)定參見：The National Assembly of the Kingdom of Cambodia，“Law on immigration”，The World Trade Organization (WTO)，August 26，1994，https：//www.wto.org/english/thewto_e/acc_e/khm_e/WTACCKHM3A3_LEG_44.pdf；Cambodia，“Sub-decree No.224 of 2009，on Procedure for Recognition as a Refugee or Providing Asylum Rights to Foreigners in the Kingdom of Cambodia”，Chapter 1 Article 4，Chapter 3 Article 6，Chapter 3 Article 8，Chapter 4 Article 10，Refworld，December 17，2009，https：//www.refworld. org/publisher，NATLEGBOD，KHM，4d81f0172，0.html。老撾有關(guān)移民的法律規(guī)定參見：Lao People’s Democratic Republic，“Labor Law No.43/NA”，International Labour Organization (ILO)，December 24，2013，https：//www.ilo.org/dyn/natlex/docs/MONOGRAPH/96369/113864/F1488869173/LAO96369%20Eng.pdf；Lao People’s Democratic Republic，“Law on Immigration and Foreigner Management of the Lao PDR”，December 26，2014，https：//immigration.gov.la/wp-content/uploads/2019/09/IMMI-Law-ENG-Full-version.pdf。通過梳理瀾湄國(guó)家的相關(guān)法律規(guī)定，可以總結(jié)出瀾湄國(guó)家的非法移民類型包括：非法入境、非法滯留或逾期居留、非法就業(yè)的移民者與移民行為，還包括自出生就無(wú)法獲得合法身份的非法移民子女、偷渡移民、人口販賣的受害者、難民、未經(jīng)批準(zhǔn)的非法婚姻移民等。瀾湄地區(qū)的非法移民問題由來已久，不同歷史時(shí)期的非法移民在主體類別、流動(dòng)方向和遷移原因等方面都具有鮮明的時(shí)代特征。

20世紀(jì)60-70年代，難民是瀾湄地區(qū)非法移民的主要構(gòu)成群體。這一時(shí)期湄公河國(guó)家(5)有研究者提出，當(dāng)前存在大湄公河次區(qū)域、湄公河上下游、湄公河六國(guó)、湄公河五國(guó)、瀾滄江—湄公河區(qū)域等五類區(qū)域觀念，認(rèn)為這些復(fù)雜的稱謂影響了各國(guó)的“身份”認(rèn)知，存在身份上湄公河國(guó)家“去中國(guó)化”、議題上湄公河事務(wù)泛中國(guó)化、價(jià)值導(dǎo)向上湄公河合作“陣營(yíng)化”的現(xiàn)象。詳情參見鄧涵：《瀾湄區(qū)域合作中“區(qū)域”觀念的錯(cuò)位及其影響》，《東南亞研究》2023年第2期。本文中的“湄公河國(guó)家”指的是中國(guó)、老撾、緬甸、越南、泰國(guó)、柬埔寨六國(guó)，“湄公河五國(guó)”則具體指代湄公河沿岸五國(guó)，包括柬埔寨、老撾、緬甸、越南、泰國(guó)。由于中國(guó)相較于其他五國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更高且國(guó)家治理能力較強(qiáng)，在瀾湄合作中作為地區(qū)大國(guó)提供最多的區(qū)域公共產(chǎn)品，在瀾湄合作機(jī)制中發(fā)揮引領(lǐng)性作用。其他五國(guó)存在的非傳統(tǒng)安全問題更加復(fù)雜、凸出，故在敘述時(shí)為表明五國(guó)存在的共通性問題才作此區(qū)分。內(nèi)亂和戰(zhàn)爭(zhēng)不斷，政治不穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)困難，很多移民屬于逃離戰(zhàn)爭(zhēng)和專制政權(quán)的難民。泰國(guó)成為鄰國(guó)柬埔寨、緬甸與老撾難民的主要接收國(guó)(6)“General Background”，Mekong Migration Network，http：//mekongmigration.org/？page_id=130，September 18，2023.。進(jìn)入80年代之后，非法移民路徑從單向輸出轉(zhuǎn)為雙向流動(dòng)。中國(guó)改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及與東南亞國(guó)家外交關(guān)系的正常化，使得中國(guó)不僅成為非法移民的輸出國(guó)，也成為非法移民的目標(biāo)國(guó)。非法移民的構(gòu)成群體主要是難民與非法勞工。泰國(guó)強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生了大量的勞動(dòng)力需求，吸引了鄰國(guó)大量的移民勞工來滿足泰國(guó)城市所謂骯臟(dirty)、危險(xiǎn)(dangerous)、困難(diffcult)的“3D”部門的勞動(dòng)力需求。到了90年代中期，就業(yè)勞工就成為非法移民的主要構(gòu)成者(7)Naomi Hatsukano，“Rethinking Migration Governance in the Mekong Region：From the Perspective of the Migrant Workers and Their Employers”，ERIA Research Project Report 2017，No.19，F(xiàn)ebruary 28，2019，p.4.。

進(jìn)入21世紀(jì)之后，瀾湄國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異日益拉大，緬甸政治動(dòng)蕩和內(nèi)亂不斷，非法移民數(shù)量不斷攀升。加之全球化背景下互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通的大發(fā)展，移民的非法渠道和路徑不斷增多，這一時(shí)期的非法移民問題呈現(xiàn)出類型多樣、渠道多元、地區(qū)化和全球化凸顯的復(fù)合性特征。中國(guó)與泰國(guó)作為瀾湄地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高的兩個(gè)國(guó)家，是非法移民流動(dòng)的重要目標(biāo)國(guó)。瀾湄地區(qū)非法移民對(duì)國(guó)家和地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、安全和社會(huì)發(fā)展的影響逐漸增強(qiáng)，非法移民問題成為地區(qū)治理的重要安全議題，加強(qiáng)對(duì)非法移民治理的研究也成為國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界的一個(gè)研究議題。但是，相對(duì)于非法移民治理的重要性和必要性，國(guó)內(nèi)外針對(duì)瀾湄地區(qū)非法移民問題的研究整體上還比較欠缺。從現(xiàn)有的研究資料來看，主要有三大研究視角。

第一，類別問題研究視角。瀾湄國(guó)家非法移民問題的類型較多，國(guó)內(nèi)外學(xué)者多傾向于對(duì)某一類問題展開集中研究。金師波和許紅艷重點(diǎn)對(duì)瀾湄地區(qū)的非法移民勞工問題進(jìn)行了分析，認(rèn)為中國(guó)與湄公河五國(guó)邊境線漫長(zhǎng)，管控難度較大，邊境地區(qū)非法移民成本較低，應(yīng)注意對(duì)潛在和已經(jīng)入境的非法移民勞工進(jìn)行管控和管理(8)金師波、許紅艷：《大湄公河次區(qū)域非法勞工移民問題研究》，《發(fā)展研究》2014年第3期。，并在國(guó)家與區(qū)域兩個(gè)層面上加強(qiáng)非法移民治理(9)許紅艷：《大湄公河次區(qū)域勞工移民研究》，《東南亞縱橫》2013年第4期。。陳春艷、王天韻等研究了羅興亞人在緬甸歷史上的身份之爭(zhēng)，總結(jié)出羅興亞人與緬甸政府、其他種族之間的歷史對(duì)抗過程與現(xiàn)狀，指出產(chǎn)生的地緣政治效應(yīng)增加了周邊國(guó)家的困擾，使地區(qū)恐怖主義威脅上升，提出國(guó)際社會(huì)需要推進(jìn)緬甸和平(10)參見陳春艷：《緬甸羅興伽人問題的起源、形成和發(fā)展》，《云南社會(huì)科學(xué)》2016年第3期；王天韻：《緬甸民族宗教沖突的外溢效應(yīng)與國(guó)際回應(yīng)》，《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第2期。。提拉農(nóng)·薩庫(kù)斯里(Teeranong Sakulsri)分析了泰國(guó)的非法移民勞工現(xiàn)象，認(rèn)為泰國(guó)與柬埔寨、緬甸、老撾簽署的關(guān)于移民勞工就業(yè)問題諒解備忘錄存在問題，迫使許多移民不得不尋求非法移民途徑或由合法身份轉(zhuǎn)變?yōu)榉欠ㄉ矸荩虼吮仨毻晟品烧邅硗苿?dòng)移民治理(11)Teeranong Sakulsri，“Challenges of Labor Migrants to Thailand：Issues of Bilateral Agreements for the Employment of Workers in the Greater Mekong Subregion (GMS)”，Journal of Population and Social Studies，Special Issue，2020，pp.49-65.。

第二，國(guó)別研究視角。中國(guó)云南、廣西兩省邊境地區(qū)是非法移民的主要入境地，何有良、戴宏軍等對(duì)中越邊境地區(qū)的跨境非法勞工流入現(xiàn)狀、原因和應(yīng)對(duì)機(jī)制進(jìn)行了不同視角的分析，認(rèn)為非法移民越境中國(guó)主要是出于國(guó)家之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和民族文化風(fēng)俗接近等社會(huì)原因，提出要兼顧“身治”與“心治”(12)參見何有良、陳燕麗：《廣西中越邊境地區(qū)跨境非法勞動(dòng)力流入分析 ——以季節(jié)性砍蔗工為例》，《廣西農(nóng)學(xué)報(bào)》2019年第2期；戴宏軍、韋福安：《越南勞工非法涌入的成因與對(duì)策》，《開放導(dǎo)報(bào)》2013年第5期；韋福安、譚金玲、陳勁波：《走向共贏：地方的經(jīng)驗(yàn)和智慧——基于中越跨界民族勞工跨界流遷問題的討論》，《貴州民族研究》2020年第4期；羅剛：《我國(guó)外來非法移民成因探析——基于云南邊境民族地區(qū)的考察》，《云南民族大學(xué)學(xué)報(bào) (哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2012年第4期；宗宏：《云南邊境地區(qū)非法移民治理研究》，云南大學(xué)博士學(xué)位論文，2015年；張志遠(yuǎn)：《云南及周邊國(guó)家跨國(guó)非法移民的治理》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第4期。，尤其是要推動(dòng)中國(guó)與越南、老撾、緬甸等邊境國(guó)家簽訂雙邊條約，不斷根據(jù)實(shí)際情況來完善云南邊境管理的地方法規(guī)(13)羅剛：《西南邊境地區(qū)非法移民的產(chǎn)生條件及歷史發(fā)展》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期。。興武塔(Hing Vuth)等人選擇柬埔寨作為國(guó)別案例，指出非正式招聘是尋求國(guó)外工作的柬埔寨移民最普遍的一種非法跨境形式，在靠近泰國(guó)邊境生活的柬埔寨公民跟隨已經(jīng)移民的親戚或朋友越境，或通過掮客前往泰國(guó)與馬來西亞從事漁業(yè)、建筑工作(14)Hing Vutha，Lun Pide and Phann Dalis，“Irregular Migration from Cambodia Characteristics，Challenges and Regulatory Approach”，Philippine Institute for Development Studies，Discussion Paper Series，No.2011-26，2011，p.1.。索伊馬特(Soimart Rungmanee)通過考察泰國(guó)與老撾邊境的非法移民現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)地理上的臨近性、社會(huì)與歷史關(guān)系、邊境地帶居民與當(dāng)?shù)毓賳T的共同利益、泰國(guó)對(duì)老撾農(nóng)業(yè)勞工的需求、邊境地帶對(duì)非法移民合法化的認(rèn)同等，推動(dòng)了兩國(guó)之間的非法移民流動(dòng)(15)Soimart Rungmanee，“Illegal but Licit：Migrant Mobility and the Negotiation of Legality in the Northeast Thai-Lao Borderlands”，Asia Pacific Viewpoint，Vol.57，No.2，2016，pp.221-231.。

第三，地區(qū)研究視角。國(guó)內(nèi)外學(xué)者涉及瀾湄區(qū)域非法移民的研究，多集中在東南亞地區(qū)層面上，重點(diǎn)分析了東盟相關(guān)治理機(jī)制和措施的有效性。陳宇在闡述非法移民治理如何在東南亞被“安全化”的基礎(chǔ)上，指出了“巴厘進(jìn)程”這一東南亞地區(qū)重要的非法移民治理機(jī)制的發(fā)展歷程和局限性(16)陳宇：《東南亞非法移民治理中的“安全化”問題——以“巴厘進(jìn)程”為中心的研究》，《學(xué)術(shù)論壇》2020年第6期。。陳松濤從東盟視角分析其內(nèi)部的非法移民的發(fā)展歷程、原因、影響和治理，認(rèn)為東盟很難建立起統(tǒng)一的地區(qū)移民機(jī)制，成員國(guó)狹隘的民族主義思想及“東盟方式”的固有缺陷使非法移民問題很難得到根本性治理(17)陳松濤：《東盟內(nèi)部非法移民問題研究》，云南大學(xué)博士學(xué)位論文，2015年。。艾琳(Irene Bain)總結(jié)了東南亞地區(qū)非法移民問題產(chǎn)生的四大原因：經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不平衡、移民自愿、國(guó)家回避治理等(18)Irene Bain，“South-East Asia”，International Migration，Vol.36，No.2，1998，p.556.。莎拉瓦蒂(Salawati Mat Basir)在分析東南亞地區(qū)人口非法移動(dòng)的挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上指出，東盟的非法移民治理政策很難有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)存問題，涉及非法移民問題治理的《關(guān)于保護(hù)和促進(jìn)移民工人權(quán)利的共識(shí)》(ASEANConsensusontheProtectionandPromotionoftheRightsofMigrantWorkers)和2007年達(dá)成的《宿霧島宣言》在具體執(zhí)行上缺乏法律約束力，依然需要以各成員國(guó)自身的法律法規(guī)為準(zhǔn)，而泰國(guó)、越南、柬埔寨等國(guó)實(shí)行的《臨時(shí)外國(guó)勞工計(jì)劃》則限制了移民勞工的自由流動(dòng)，反向刺激了移民的非法流動(dòng)(19)Salawati Mat Basir，“Irregular Migration in the Southeast Asia：Challenges for Protection and Migration Policy”，Indonesian Journal of International Law，Vol.17，No.2，2020，p.155.。

從既往研究來看，國(guó)內(nèi)外對(duì)瀾湄地區(qū)非法移民議題的研究有兩個(gè)特點(diǎn)：第一，缺乏對(duì)瀾湄地區(qū)非法移民治理的系統(tǒng)性分析。已有的研究成果或集中在東南亞地區(qū)層面，或選擇單一國(guó)別的非法移民問題中的某一類問題進(jìn)行研究，較少把瀾湄地區(qū)作為一個(gè)整體來開展專門的研究，從而造成對(duì)瀾湄地區(qū)的非法移民現(xiàn)狀與根源缺乏整體性認(rèn)知，對(duì)其治理影響因素缺乏深度分析，更對(duì)如何更有效地推進(jìn)非法移民治理缺乏創(chuàng)新性見解。第二，缺乏瀾湄合作的分析視角。2015年瀾湄合作成立之后就成為該地區(qū)治理的主要機(jī)制，對(duì)非法移民治理在理念和路徑等方面都進(jìn)行了制度性的創(chuàng)新，在發(fā)展與安全平衡兼顧的合作框架下推進(jìn)對(duì)非法移民問題的根源性治理，但國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界顯然缺乏這一視角的分析。

本文試圖回答的核心問題是：瀾湄地區(qū)非法移民問題的治理困境與瀾湄合作如何從根本上推動(dòng)非法移民治理？本文將從三個(gè)層面對(duì)這一核心問題展開分析：第一，瀾湄地區(qū)的非法移民問題現(xiàn)狀如何？表現(xiàn)為何種類型？第二，瀾湄地區(qū)非法移民治理困境和多重性影響因素主要包括哪些？為何需要區(qū)域性綜合治理路徑和方法？第三，瀾湄合作為何以及如何能推進(jìn)非法移民的根源性治理？對(duì)上述問題的探討和回答，有助于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)瀾湄地區(qū)非法移民治理問題的認(rèn)知，促進(jìn)對(duì)瀾湄合作推動(dòng)瀾湄地區(qū)安全與發(fā)展能力的理解，同時(shí)能進(jìn)一步深化學(xué)術(shù)界對(duì)瀾湄合作的研究。

二 瀾湄地區(qū)非法移民問題的主要類型

雖然瀾湄國(guó)家相關(guān)移民法律規(guī)定中涉及的非法移民形式多達(dá)十幾種，但按照非法移民來源標(biāo)準(zhǔn)劃分的話，瀾湄地區(qū)非法移民問題主要包括難民問題、人口販賣問題、非法偷渡問題和非法務(wù)工問題四大類。

(一)難民問題

瀾湄地區(qū)的難民問題主要來自緬甸。緬甸國(guó)內(nèi)政治動(dòng)蕩，社會(huì)分裂，大量無(wú)法生存的民眾逃往其他國(guó)家。據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署估計(jì)，2012—2015年間，約17萬(wàn)羅興亞難民離開緬甸(20)Iffat Idris，“Drivers and Enablers of Serious Organized Crime in Southeast Asia”，August 30，2019，https：//assets.publishing.service.gov.uk/media/5d9b5b4c40f0b607ec50cc1a/655_Drivers_and_Enablers_of_Serious_Organised_Crime_in_Southeast_Asia.pdf；2016年10月和2017年8月，緬甸若開邦北部的安全部隊(duì)遭到武裝組織若開邦羅興亞救世軍(The Arakan Rohingya Salvation Army，ARSA)成員的襲擊，羅興亞人受到嚴(yán)厲的軍事鎮(zhèn)壓，超過74萬(wàn)人逃往孟加拉國(guó)等國(guó)(21)“The World Factbook，Burma”，Central Intelligence Agency(CIA)，https：//www.cia.gov/the-world-factbook/countries/burma/#transnational-issues，September 19，2023.；截至2020年底，孟加拉國(guó)有100多萬(wàn)羅興亞難民，印度、馬來西亞、巴基斯坦、沙特阿拉伯、泰國(guó)等國(guó)也有數(shù)十萬(wàn)難民。羅興亞人的無(wú)國(guó)籍狀態(tài)使他們經(jīng)常被視為非法移民，其法律地位的模糊加劇了他們極易受到鎮(zhèn)壓、驅(qū)逐與任意拘留的脆弱狀態(tài)，工作、教育、醫(yī)療和其它社會(huì)福利也很難受到保護(hù)(22)Amal de Chickera，“Stateless and Persecuted：What Next for the Rohingya？”，Migration Policy Institute，March 18，2021，https：//www.migrationpolicy.org/article/stateless-persecuted-rohingya。

緬甸國(guó)內(nèi)存在著大約20個(gè)少數(shù)民族武裝組織，武裝力量估計(jì)有幾百人到兩萬(wàn)多人，控制著該國(guó)1/3的領(lǐng)土，絕大部分地處邊境地區(qū)(23)“The World Factbook，Burma”，CIA，https：//www.cia.gov/the-world-factbook/countries/burma/#transnational-issues，September 17，2023.。各種武裝力量多年來一直沖突不斷，大量緬甸人為躲避戰(zhàn)亂而逃往他國(guó)。截至2018年11月，聯(lián)合國(guó)難民署登記在冊(cè)的緬甸在泰國(guó)的難民共計(jì)97,439名，分布在泰緬邊境沿線的9個(gè)臨時(shí)避難所里(24)Benjamin Harkins，“Thailand Migration Report 2019”，IOM，August 25，2019，https：//thailand. iom.int/sites/thailand/files/document/publications/Thailand%20Report%202019_22012019_HiRes.pdf，p.18.。2021年3月，緬甸軍隊(duì)使用戰(zhàn)斗機(jī)轟炸克倫邦，導(dǎo)致以婦女兒童為主的3000余名難民逃往泰國(guó)米洪頌(Mea Hong Son)(25)“Urgent Statement Thai Government Urged to Drop Prosecutions and Stop Deporting Refugees Fleeing from War Amidst the Unrest Due to the Military Coup to Seize Power from Democratically Elected Civilian Government in Myanmar”，Migrant Working Group of Thailand，March 31，2021，https：//www.mwgthailand.org/en/press/1617238120。新冠疫情暴發(fā)之后，緬甸一半的人口陷入貧困，預(yù)計(jì)有22,000人非法遷移至周邊國(guó)家(26)“Myanmar Crisis Response 2021”，World Vision，July 7，2021，https：//www.wvi.org/sites/default/files/2021-07/2.MYAO%20_Situation%20Report_Myanmar%20Crisis%20Response_External.pdf。

(二)人口販賣問題

瀾湄地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡和對(duì)廉價(jià)、低技能勞動(dòng)力的需求使跨國(guó)有組織犯罪集團(tuán)從人口販賣中謀取巨大利益。據(jù)估計(jì)，每年約有50萬(wàn)來自緬甸、柬埔寨、老撾的人口被販賣到泰國(guó)，非法收入年均在1.32億至1.96億美元之間。性剝削和強(qiáng)迫勞動(dòng)是人口販賣的主要目的。泰國(guó)人口販賣中性剝削約占總販賣人口的79%，其中60%為女性，并且被販賣的女性中70%是未成年女孩。柬埔寨的性剝削比例占全部販賣人口的63%，販賣組織將柬埔寨的婦女兒童以及從越南移民至柬埔寨的婦女兒童販賣到泰國(guó)和馬來西亞進(jìn)行性剝削(27)“Transnational Organized Crime in Southeast Asia：Evolution，Growth and Impact”，United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC)，July 18，2019，https：//www.unodc.org/documents/southeastasiaandpacific/Publications/2019/SEA_TOCTA_2019_web.pdf，p.4，pp.76-77.。老撾性剝削受害者經(jīng)常被販賣到泰國(guó)、越南、馬來西亞、中國(guó)大陸、中國(guó)臺(tái)灣、日本等地(28)“Transnational Organized Crime in Southeast Asia：Evolution，Growth and Impact”，UNODC，July 18，2019，https：//www.unodc.org/documents/southeastasiaandpacific/Publications/2019/SEA_TOCTA_2019_web.pdf，pp.77-78.。此外，人口販賣受害者還會(huì)被販運(yùn)到甘蔗、玉米種植園、牲畜農(nóng)場(chǎng)、建筑工地和漁船上從事強(qiáng)迫勞動(dòng)(29)“Trafficking in Person Report 2021”，U.S. Department of State，June 2021，https：//www.state.gov/wp-content/uploads/2021/09/TIPR-GPA-upload-07222021.pdf，p.150.。馬來西亞、泰國(guó)是瀾湄國(guó)家人口販賣的主要流入國(guó)，約34%的人口販賣受害者屬于強(qiáng)迫勞動(dòng)(30)Op.cit.，p.75.。

瀾湄地區(qū)的人口販賣路徑“成熟”且輻射到全球。如果以地域距離為劃分依據(jù)，該地區(qū)的人口販賣路線可分為三個(gè)圈層：第一圈層是瀾湄地區(qū)內(nèi)部；第二圈層是亞太地區(qū)范圍內(nèi)；第三圈層是全球范圍(見表1)。

表1 瀾湄地區(qū)人口販賣路徑分布、具體路線與剝削方式

(續(xù)表)

(三)非法偷渡問題

相近的地理位置與語(yǔ)言文化、固定的社會(huì)移民網(wǎng)絡(luò)、松散的邊界控制、腐敗、低成本渠道等因素使非法偷渡在瀾湄地區(qū)“經(jīng)久不衰”。2019年10月，在英國(guó)埃塞克斯鎮(zhèn)卡車?yán)洳丶b箱中發(fā)現(xiàn)的39具越南非法移民的尸體，引發(fā)了國(guó)際社會(huì)對(duì)瀾湄地區(qū)非法偷渡的高度關(guān)注(31)John Reed，“Vietnamese Migrants Undeterred by Essex Lorry Deaths”，F(xiàn)inancial Times，April 28，2021，https：//www.ft.com/content/f704ac16-bd36-485b-874f-052bd7bef1f2。從偷渡路徑來看，瀾湄地區(qū)非法偷渡路線的圈層化結(jié)構(gòu)非常明顯(見表2)。

表2 瀾湄地區(qū)非法移民偷渡路徑分布與具體路線

(續(xù)表)

(四)非法勞工問題

瀾湄地區(qū)大部分的非法移民都是為了到目的國(guó)尋求工作，從事的工作大多屬于體力繁重、收入微薄、工作環(huán)境惡劣的工種，并且經(jīng)常因身份非法而無(wú)法獲得醫(yī)療救助、勞動(dòng)法保護(hù)等基本的社會(huì)保障，甚至因社會(huì)排斥與歧視而面臨精神與身體的雙重傷害。泰國(guó)是瀾湄地區(qū)非法勞工最多的國(guó)家，緬甸、柬埔寨、老撾、越南四國(guó)每年有大量的非法勞工前往泰國(guó)尋求工作。國(guó)際移民組織發(fā)布的《泰國(guó)移民報(bào)告2019》顯示，截至2018年11月，泰國(guó)國(guó)內(nèi)的非泰國(guó)人口總數(shù)約為490萬(wàn)，其中包括來自緬甸、柬埔寨、老撾和越南的390萬(wàn)移民勞工。該數(shù)據(jù)相較于《泰國(guó)移民報(bào)告2014》中提及的移民勞工數(shù)據(jù)大幅增加，2014年報(bào)告中的非泰國(guó)人口為370萬(wàn)，其中有270萬(wàn)來自鄰國(guó)的移民勞工。2018年，在泰國(guó)工作的390萬(wàn)移民勞工中，有310萬(wàn)人有正常的合法地位，80多萬(wàn)人被認(rèn)為處于非法地位。實(shí)際上，泰國(guó)非法移民人口比數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的更多(32)Benjamin Harkins，“Thailand Migration Report 2019”，IOM，July 18，2019，https：//thailand.iom.int/sites/thailand/files/document/publications/Thailand%20Report%202019_22012019_HiRes.pdf，p.9.。

需要看到的是，上述四種非法移民問題之間有很強(qiáng)的復(fù)合聯(lián)動(dòng)性。例如，非法移民在偷渡過程中可能會(huì)因無(wú)法支付偷渡交通費(fèi)用被偷渡犯罪團(tuán)伙販賣，或被人販子欺騙、誘拐、脅迫而轉(zhuǎn)變?yōu)槿丝谪溬u受害者，這些受害者被販賣為奴隸、性工作者或者被迫與目的國(guó)公民締結(jié)非法婚姻等。人口販賣受害者、難民、尋求庇護(hù)者等人在一些目的國(guó)政府批準(zhǔn)的情況下可合法入境該國(guó)并合法居留，但在案件結(jié)束后或者難民、尋求庇護(hù)者身份申請(qǐng)失敗后，如果無(wú)法及時(shí)離開，則會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)榉欠ㄒ泼瘛?/p>

三 瀾湄地區(qū)非法移民問題的成因與治理

瀾湄地區(qū)非法移民問題產(chǎn)生和持續(xù)存在的原因涉及政治與安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)文化等領(lǐng)域。如果按照動(dòng)力機(jī)制類型劃分的話，可以劃分為推拉性、治理性和全球化因素三大類。正是這些復(fù)合性、多元化的影響因素的存在，決定了瀾湄地區(qū)的非法移民治理需要在區(qū)域合作框架下采取綜合性的治理路徑與方法。

(一)推拉性因素：經(jīng)濟(jì)發(fā)展與非法移民選擇

推拉性因素主要是指非法移民離開原籍國(guó)的推力因素和吸引非法移民進(jìn)入目的國(guó)的拉力因素，本質(zhì)上是原籍國(guó)與目的國(guó)之間的生活環(huán)境差異造成的(33)Gabriel Echeverría，Towards a Systemic Theory of Irregular Migration，Switzerland：Springer Cham，2020，p.49.。在瀾湄地區(qū)，推拉性因素包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族宗教沖突和社會(huì)文化等三大因素。

在經(jīng)濟(jì)因素方面，經(jīng)歷過第二次世界大戰(zhàn)之后，瀾湄地區(qū)滿目瘡痍，欠缺的基礎(chǔ)設(shè)施、動(dòng)蕩不安的國(guó)內(nèi)政局、落后的農(nóng)業(yè)種植技術(shù)和尚未開始的工業(yè)化等，都嚴(yán)重地制約著瀾湄國(guó)家的發(fā)展。發(fā)展經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展是瀾湄國(guó)家的第一要?jiǎng)?wù)。但基于歷史遺留問題、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等多種因素，瀾湄國(guó)家的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍舊比較落后，國(guó)家之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和勞動(dòng)力市場(chǎng)存在明顯的差距和不平衡。世界銀行2021年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，湄公河五國(guó)的人均GDP為3122.72美元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平(34)數(shù)據(jù)來源于世界銀行數(shù)據(jù)庫(kù)，參見https：//data.worldbank.org/？intcid=ecr_hp_BeltC_en_ext，2023年9月19日。。國(guó)際貨幣基金組織公布的2020年世界各國(guó)人均GDP排名顯示，泰國(guó)、越南、老撾、柬埔寨等人均GDP全球排名分別為第82位、第123位、第137位、第152位，占全球人均GDP的比例分別為66.5%、31.5%、22%、14.9%(35)數(shù)據(jù)來源于國(guó)際貨幣基金組織數(shù)據(jù)庫(kù)，參見https：//www.imf.org/en/Data，2023年6月19日。。中國(guó)和泰國(guó)是瀾湄地區(qū)兩個(gè)最發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡使其成為非法移民的目標(biāo)國(guó)。很多想要移民的民眾因?yàn)樨毟F而無(wú)力承擔(dān)合法程序的移民費(fèi)用，但非法手段的移民渠道費(fèi)用相對(duì)較低，于是他們就試圖通過非法手段移民(36)Irene Bain，“South-East Asia”，International Migration，Vol.36，No.4，1998，p.557.。例如，泰國(guó)有三種合法移民程序：國(guó)籍核查程序(Nationality Verification，NV)、諒解備忘錄程序(MOU Procedures)與第64條邊境通行證計(jì)劃(The Section 64 Border Pass Scheme)(37)“Transnational Organized Crime in East Asia and the Pacific：A Threat Assessment”，UNODC，April 2013，https：//www.unodc.org/documents/southeastasiaandpacific/Publications/2019/SEA_TOCTA_2019_web.pdf。但是，這些移民程序不僅側(cè)重于高技術(shù)移民，而且移民成本較高，手續(xù)復(fù)雜、辦理時(shí)間長(zhǎng)(38)“Migrants Agricultural Workers in Tailand”，Mekong Migration Network，January 2020，https：//mekongmigration.org/wp-content/uploads/2020/06/book_Migrant-in-Agriculture-Eng-1.pdf，p.17.，因此80%的移民選擇花費(fèi)400美元的費(fèi)用偷渡進(jìn)入泰國(guó)(39)“Transnational Organized Crime in East Asia and the Pacific：A Threat Assessment”，op.cit..。

民族沖突造成的非法移民問題中最典型的就是緬甸的羅興亞人問題。羅興亞人來自于緬甸西部與孟加拉國(guó)接壤的若開邦，信奉伊斯蘭教。在以佛教為主的緬甸，由激進(jìn)派組成的救世軍(ARSA)等武裝組織經(jīng)常與緬甸政府發(fā)生暴力沖突，導(dǎo)致其不斷被反擊和清剿。1978年，緬甸在緬孟邊境開展的代號(hào)為“龍王計(jì)劃”的打擊非法移民行動(dòng)導(dǎo)致20萬(wàn)羅興亞難民逃亡(40)Carl Skutsch eds.，Encylopedia of the World’s Minorities Vol.1，New York：Routledge，2005，p.128.。1982年，緬甸頒布的《新公民法》將羅興亞人列為“非國(guó)民”或“外國(guó)居民”，其公民身份被剝奪，緬甸官方將羅興亞人稱為“來自孟加拉國(guó)的非法移民”(41)“The World Factbook，Burma”，CIA，https：//www.cia.gov/the-world-factbook/countries/burma/#transnational-issues，October 23，2023；Amal de Chickera，“Stateless and Persecuted：What Next for the Rohingya？” Migration Policy Institute，March 18，2021，https：//www.migrationpolicy.org/article/stateless-persecuted-rohingya?，F(xiàn)在羅興亞人中的激進(jìn)組織與恐怖主義組織“基地”組織保持密切聯(lián)系，“基地”組織為羅興亞民族主義組織(ARNO)在資金、行動(dòng)和意識(shí)形態(tài)上提供支持，甚至在緬泰邊境的羅興亞難民營(yíng)開展軍事訓(xùn)練(42)Rohan Gunaratna，“Terrorism in Southeast Asia：Threat and Response”，Center for Eurasian Policy Occasional Research Paper Series II (Islamism in Southeast Asia)，No.1，January 2007，https：//www. researchgate.net/publication/237634510_Terrorism_in_Southeast_Asia_Threat_and_Response_1，p.1.，2017年9月“基地”組織號(hào)召羅興亞激進(jìn)組織反對(duì)緬甸政府(43)“The Threat of Terrorism in Southeast Asia in 2018”，F(xiàn)ebruary 2，2018，The ASENA Post Team，https：//theaseanpost.com/article/threat-terrorism-southeast-asia-2018，試圖把緬甸發(fā)展成為東南亞恐怖主義行動(dòng)的重要基地(44)Emile Amin，“Southeast Asia：The New Terrorist Destination”，Asharq Al-Awsat，November 20，2017，https：//aawsat.com/english/home/article/1089481/southeast-asia-new-terrorist-destination。

在社會(huì)文化因素方面，瀾湄國(guó)家民眾選擇非法移民渠道時(shí)經(jīng)常會(huì)受到社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的影響。由于瀾湄國(guó)家地理位置相近，語(yǔ)言文化習(xí)俗相似，長(zhǎng)期的移民歷史與貿(mào)易往來使得當(dāng)?shù)貙⒖缇沉鲃?dòng)視為生活常態(tài)，一些邊防警衛(wèi)或檢查官員都由當(dāng)?shù)鼐用癯洚?dāng)，更加方便當(dāng)?shù)厣鐣?huì)網(wǎng)絡(luò)對(duì)官方邊境移民管理系統(tǒng)的滲入，非法越境比較“簡(jiǎn)單易行”，只需繳納一定的非正式費(fèi)用就可不被逮捕或免受相應(yīng)懲罰(45)Soimart Rungmanee，“Illegal but Licit：Migrant Mobility and the Negotiation of Legality in the Northeast Thai-Lao Borderlands”，Asia Pacific Viewpoint，Vol.57，No.2，2016，pp.221-231.。同時(shí)，目的國(guó)因長(zhǎng)期移民而形成的移民社區(qū)也對(duì)原籍國(guó)的潛在移民具有吸引力，泰國(guó)等國(guó)的很多早期非法移民也充當(dāng)了“召喚者”的角色，不僅為原籍國(guó)的潛在移民提供經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)，也會(huì)作為組織偷渡網(wǎng)絡(luò)的一份子為移民提供走私渠道(46)“Migrant Smuggling in Asia：Current Trends and Related Challenges”，UNODC，April 2015，https：//www.unodc.org/documents/southeastasiaandpacific/Publications/2015/som/Current_Trends_and_Related_Challenges_web.pdf，p.81.。

(二)治理性因素：制度治理“赤字”與非法移民失控

在非法移民后續(xù)流動(dòng)過程中，原籍國(guó)、目的國(guó)、國(guó)際多邊機(jī)制關(guān)于非法移民的多層次治理體系與法律法規(guī)設(shè)定都決定著移民獲得合法地位的可能性，同時(shí)也對(duì)非法移民流動(dòng)起著推動(dòng)或抑制性作用。在瀾湄地區(qū)，國(guó)家和地區(qū)層面的非法移民治理“赤字”都比較大。

1.國(guó)家管控能力問題

國(guó)家管控能力包括邊界管理、移民法律法規(guī)制度建設(shè)、執(zhí)法能力與水平。在瀾湄地區(qū)，非法移民治理在政治上比較敏感，涉及國(guó)家管轄權(quán)、信息分享、引渡法和腐敗等問題，因此各國(guó)政府更傾向于在國(guó)家層面對(duì)非法移民這種犯罪問題做出反應(yīng)和判斷，對(duì)于聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)犯罪的公約簽署，更是比較謹(jǐn)慎。相較于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的投入，湄公河國(guó)家對(duì)公共安全與社會(huì)安全治理方面的投入則比較欠缺，缺乏全面打擊跨境犯罪的治理體系。美國(guó)國(guó)務(wù)院監(jiān)測(cè)和打擊人口販運(yùn)辦公室根據(jù)《人口販運(yùn)受害者保護(hù)法》向國(guó)會(huì)提交的2022年人口販運(yùn)中期評(píng)估報(bào)告顯示，湄公河國(guó)家對(duì)非法移民的打擊力度普遍不足。例如，越南雖然修訂了三個(gè)部級(jí)打擊人口販運(yùn)行動(dòng)計(jì)劃，但并沒有將所有形式的兒童性販運(yùn)行為完全定為犯罪，沒有積極執(zhí)行篩查措施，也沒有修正刑法中的漏洞。泰國(guó)雖然建立了救助受害者的服務(wù)中心，但沒有延長(zhǎng)官員正式確認(rèn)受害者身份的時(shí)間，也沒有向不愿或尚未準(zhǔn)備好協(xié)助調(diào)查人口販賣的受害者提供一些服務(wù)(47)“Report on Congress on 2022 Trafficking in Persons Interim Assessment Pursuant to the Trafficking Victims Protection Act”，US Department of State，F(xiàn)ebruary 4，2022，https：//www.state.gov/report-to-congress-on-2022-trafficking-in-persons-interim-assessment-pursuant-to-the-trafficking-victims-protection-act/。

普遍性社會(huì)腐敗，幾乎深入到湄公河國(guó)家移民管理的每一個(gè)環(huán)節(jié)。執(zhí)法人員、移民官員、移民檢查員、邊境警衛(wèi)與檢察官等政府公職人員，都不同程度地作為走私與販運(yùn)的推動(dòng)者參與其中；私營(yíng)部門的工作人員，如移民勞工招聘人員、機(jī)場(chǎng)雇員與移民住宿提供者也利用職位之便促進(jìn)人口販運(yùn)與走私(48)“Corruption as a Facilitator of Smuggling of Migrants and Trafficking in Persons in the Bali Process Region with a Focus on Southeast Asia”，UNODC，March 25，2021，https：//www.unodc.org/documents/southeastasiaandpacific//Publications/2021/Corruption_of_SoM_and_TiP_with_focus_on_Southeast_Asia_Mar2021.pdf，p.18.。聯(lián)合國(guó)毒品與犯罪問題辦公室發(fā)布的《腐敗促進(jìn)移民偷渡與人口販賣報(bào)告》顯示，湄公河國(guó)家的社會(huì)腐敗構(gòu)成了非法移民治理的阻力，在非法移民的九個(gè)環(huán)節(jié)都充斥著腐敗的催化作用，即招募偷渡移民與人口販賣受害者；制作、獲取、使用虛假文件；過境；運(yùn)輸；偷渡移民和人口販運(yùn)受害者通過機(jī)場(chǎng)流動(dòng)；住宿；妨礙執(zhí)法和查處走私、販賣活動(dòng)；阻礙對(duì)走私、販賣人口的起訴和審判；人口販賣和偷渡服務(wù)提供者與偷渡移民和人口販運(yùn)受害者之間的互動(dòng)(49)Ibid.，p.50.。腐敗不僅會(huì)為非法移民或人口販賣受害者的招募、運(yùn)輸與剝削提供便利，在人口販運(yùn)發(fā)生后，腐敗也會(huì)妨礙受害者身份識(shí)別、獲得保護(hù)服務(wù)與返回家園，破壞或拖延刑事案件的調(diào)查、起訴與審判(50)“Transnational Organized Crime in Southeast Asia：Evolution，Growth and Impact”，UNODC，July 18，2019，https：//www.unodc.org/documents/southeastasiaandpacific/Publications/2019/SEA_TOCTA_2019_web.pdf，p.19.。腐敗還推動(dòng)了非法移民業(yè)務(wù)專業(yè)化、組織化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，公職人員、運(yùn)作公司、黑色保護(hù)組織等在隱形產(chǎn)業(yè)中分工明確，他們提供各項(xiàng)非法移民服務(wù)，為非法移民如何規(guī)避法律與控制提供律師咨詢，提供虛假文件、住房、信貸或高利貸等，幫助移民越境走私(51)Gabriel Echeverría，“Towards a Systemic Theory of Irregular Migration：Explaining Ecuadorian Irregular Migration in Amsterdam and Madrid”，August 27，2021，https：//link.springer.com/content/pdf/10.1007%2F978-3-030-40903-6.pdf，p.53.。

瀾湄國(guó)家在邊境管理方面也存在很多問題。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展和互聯(lián)互通建設(shè)的推進(jìn)，貿(mào)易與海關(guān)程序日益簡(jiǎn)化和標(biāo)準(zhǔn)化，推動(dòng)邊境管理由強(qiáng)化管制轉(zhuǎn)變?yōu)榭旖荼憷墓芾矸绞?，非法移民的跨境活?dòng)也搭上了合法商業(yè)活動(dòng)的“順風(fēng)車”，在邊境經(jīng)濟(jì)特區(qū)活躍起來。經(jīng)濟(jì)特區(qū)通過提供稅收優(yōu)惠、貿(mào)易投資優(yōu)惠、放松管制等，刺激貿(mào)易，吸引投資和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)多處于地理位置優(yōu)越且交通便利的地帶，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)監(jiān)管的松懈，刺激了非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的發(fā)展。柬埔寨、緬甸、老撾邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)的一些賭場(chǎng)成為人口販賣、性剝削、電信詐騙與其他非法交易的關(guān)鍵場(chǎng)所。近年來，中國(guó)公民非法越境前往境外賭場(chǎng)參與賭博與電信詐騙的人數(shù)不斷增多，例如報(bào)道較多的是中國(guó)公民前往泰緬邊境被稱為“中國(guó)城”的渺瓦底(Myawaddy)新城瑞可可(Shwe Kokko)參與賭博或非法務(wù)工(52)Htet Naing Zaw，“Myanmar Arrests 863 Illegal Chinese Migrants Since January”，The Irrawaddy，October 14，2020，https：//www.irrawaddy.com/news/burma/myanmar-arrests-863-illegal-chinese-migrants-since-january.htmlS；關(guān)于柬埔寨西哈努克省“中國(guó)城”內(nèi)存在網(wǎng)絡(luò)賭博、電信詐騙、綁架勒索、人口販賣的報(bào)道也不斷涌現(xiàn)(53)《中國(guó)大使館回應(yīng)西港“中國(guó)城”相關(guān)報(bào)道》，《柬華日?qǐng)?bào)》2021年9月9日，https：//jianhuadaily. com/20210909/140528。

2.地區(qū)治理制度效力不足

非法移民的流動(dòng)性決定了其治理需要主要國(guó)家在地區(qū)層面建立合作管控的機(jī)制，但目前覆蓋瀾湄地區(qū)非法移民治理的地區(qū)治理機(jī)制有效性明顯不足。東盟“10+1”機(jī)制是覆蓋瀾湄地區(qū)非法移民治理的首要地區(qū)合作框架。自20世紀(jì)90年代中期以來，東盟日益關(guān)注跨國(guó)犯罪，特別是人口販運(yùn)所構(gòu)成的威脅。1999年，東盟部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上發(fā)布的《東盟打擊跨國(guó)犯罪行動(dòng)計(jì)劃》表示，會(huì)加強(qiáng)信息交流、法律執(zhí)法、培訓(xùn)、機(jī)構(gòu)建設(shè)等系列性合作措施，建立跨國(guó)犯罪高級(jí)官員會(huì)議機(jī)制(SOMTC)，制定了打擊人口販運(yùn)行動(dòng)路線的工作方案，并強(qiáng)調(diào)將通過信息交換、法律協(xié)調(diào)、聯(lián)合執(zhí)法、加強(qiáng)培訓(xùn)、強(qiáng)化能力建設(shè)和區(qū)域外合作來提升打擊能力，并推動(dòng)國(guó)家立法和協(xié)調(diào)雙邊和多邊協(xié)定簽署等；2002年，中國(guó)和東盟在第六屆中國(guó)—東盟金邊峰會(huì)上簽署《關(guān)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作的聯(lián)合宣言》；2004年又簽署諒解備忘錄，提出在人口販賣執(zhí)法行動(dòng)上加強(qiáng)合作(54)Ralf Emmers，Beth Greener and Nicholas Thomas，“Institutional Arrangement to Counter Human Trafficking in the Asia Pacific”，Contemporary Southeast Asia，Vol.28，No.3，2006，pp.495-497.。

“巴厘進(jìn)程”(Bali Process)是東南亞地區(qū)非法移民治理的主要合作機(jī)制，由澳大利亞和印尼在2002年聯(lián)合倡導(dǎo)建立，目前其成員包含45個(gè)主權(quán)國(guó)家和3個(gè)國(guó)家組織——聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專員(UNHCR)、國(guó)際移民組織(IOM)和聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問題辦公室(UNODC)，瀾湄國(guó)家均是其成員國(guó)。從建立伊始，“巴厘進(jìn)程”的目標(biāo)就非常明確，即開展有效信息和情報(bào)共享；加強(qiáng)區(qū)域執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的合作，制止人口走私和打擊販運(yùn)網(wǎng)絡(luò)；提高公眾意識(shí)；推動(dòng)國(guó)家立法，將偷渡和販賣人口行為定為犯罪；為人口販運(yùn)的受害者，特別是為婦女兒童提供適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)和援助；協(xié)助各國(guó)優(yōu)化庇護(hù)管理。2011年“巴厘進(jìn)程”建立區(qū)域合作框架，設(shè)立區(qū)域支持機(jī)構(gòu)，2016年通過《關(guān)于偷渡、販運(yùn)人口及相關(guān)跨國(guó)犯罪的巴厘進(jìn)程宣言》，確認(rèn)了“巴厘進(jìn)程”的核心目標(biāo)和優(yōu)先事項(xiàng)(55)“The Bali Process”，IOM，https：//www.iom.int/bali-process-people-smuggling-trafficking-persons-and-related-transnational-crime，June 26，2023.。在部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議、高管會(huì)、特別小組組成的機(jī)制框架下，成員國(guó)之間針對(duì)非法移民問題展開政策對(duì)話、信息分享以及相關(guān)合作(56)“About the Bali Process”，The Bali Process，https：//www.baliprocess.net/about-the-bali-process/，September 19，2023.。但“巴厘進(jìn)程”是域外國(guó)家主導(dǎo)的非法移民治理機(jī)制，美國(guó)、日本、澳大利亞、印度等國(guó)通過給予東南亞國(guó)家直接經(jīng)濟(jì)援助、間接政治支持、部分物資設(shè)備以及共享情報(bào)信息等方式，激勵(lì)東南亞國(guó)家積極參與非法移民治理，并將非法移民問題治理納入美國(guó)主導(dǎo)的地區(qū)安全合作之中，通過定期的軍事演習(xí)、反恐演練、海盜打擊及其他軍事合作項(xiàng)目來震懾、打擊非法移民。非法移民治理機(jī)制的發(fā)展更多地依靠這些域外國(guó)家的雙邊或多邊合作機(jī)制(57)陳宇：《東南亞非法移民治理中的“安全化”問題：以“巴厘進(jìn)程”為中心的研究》，《學(xué)術(shù)論壇》2020年6月。。從根本上來說，“巴厘進(jìn)程”是域外國(guó)家借助非法移民治理加強(qiáng)對(duì)亞太地區(qū)內(nèi)部事務(wù)影響力的機(jī)制化工具。

雖然東盟“10+1”框架和“巴厘進(jìn)程”一定程度上加強(qiáng)了非法移民的地區(qū)合作治理，但對(duì)非法移民的治理或主要致力于建立規(guī)范性聲明和軟性合作機(jī)制，或重點(diǎn)集中在情報(bào)分享、經(jīng)驗(yàn)交流上，或被附加在域外國(guó)家的安全合作范圍內(nèi)，被納入域外國(guó)家的亞太安全戰(zhàn)略中，這些都限制了相關(guān)機(jī)制對(duì)瀾湄地區(qū)非法移民問題做出及時(shí)反應(yīng)的能力，無(wú)法對(duì)非法移民問題實(shí)現(xiàn)根本性的治理。

(三)全球化因素：互聯(lián)網(wǎng)便利與非法移民發(fā)展

經(jīng)濟(jì)全球化、網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)的發(fā)展為構(gòu)建移民遷移網(wǎng)絡(luò)帶來了極大的便利，同時(shí)也激化了非法移民跨境需求與國(guó)家管控之間的矛盾?？茖W(xué)技術(shù)與通訊水平的提高為非法移民提供了更為迅捷的聯(lián)絡(luò)渠道，人口販賣的犯罪團(tuán)伙可以利用網(wǎng)絡(luò)欺騙受害者，并降低販賣“鏈條”各環(huán)節(jié)之間的“聯(lián)系”成本，非法偷渡者可以利用快捷通訊與偷渡組織取得聯(lián)系，各種非法移民形式在科學(xué)技術(shù)的推進(jìn)下得以快速發(fā)展。在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)日益發(fā)達(dá)的背景下，非法移民產(chǎn)業(yè)的組織規(guī)模與層級(jí)設(shè)置不斷擴(kuò)大和細(xì)化，跨洲際的遠(yuǎn)距離非法偷渡或人口販賣愈演愈烈。瀾湄地區(qū)是全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展速度和使用人數(shù)增長(zhǎng)速度最快的區(qū)域之一，非法移民通過“狩獵”(hunting)，主動(dòng)在網(wǎng)絡(luò)上尋找、追蹤受害者與潛在目標(biāo)，或者通過“釣魚”(fishing)，在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布廣告，等待潛在受害者與之聯(lián)系(58)“Global Report on Trafficking in Persons 2020”，UNDOC，January 2021，https：//www.unodc.org/documents/data-and-analysis/tip/2021/GLOTiP_2020_15jan_web.pdf，p.128.。

在瀾湄地區(qū)，非法移民組織最常使用的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)已經(jīng)從廣告分類頁(yè)與獨(dú)立網(wǎng)頁(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樯缃幻襟w。社交媒體具有快速回應(yīng)、即時(shí)聯(lián)系等特點(diǎn)，有助于非法移民組織高效招募受害者，與對(duì)剝削服務(wù)感興趣的客戶取得聯(lián)系，且使用社交媒體的平均年齡正在下降，許多青少年判斷能力較差，更容易成為人販子欺騙的對(duì)象。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用推動(dòng)了非法移民組織的業(yè)務(wù)范圍擺脫地理限制，將人販子、受害者與性服務(wù)購(gòu)買者輕松聯(lián)系起來，實(shí)行剝削犯罪，也方便了人口販賣國(guó)際流動(dòng)中非法資金的國(guó)際轉(zhuǎn)賬等。越南有組織的犯罪網(wǎng)絡(luò)以有利可圖的工作機(jī)會(huì)為借口，招募越南成年人和兒童，將他們運(yùn)送到歐洲尤其是英國(guó)，并強(qiáng)迫他們?cè)诖舐檗r(nóng)場(chǎng)勞動(dòng)。智能手機(jī)應(yīng)用程序越來越多地用于吸引和招募來自印尼、菲律賓、泰國(guó)、越南、中國(guó)和柬埔寨的潛在移民。這些勞動(dòng)力在家政服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)和漁業(yè)等部門被低價(jià)剝削。有些人口販子通過在社交媒體或網(wǎng)絡(luò)約會(huì)中冒充警察來誘騙性交易受害者；有的人口販子還通過就業(yè)服務(wù)中心招募女孩，將她們賣給中國(guó)和馬來西亞的性交易團(tuán)伙(59)“How Technology Fuels Trafficking and Exploitation in Asia and the Pacific”，Mekong Club，May 2019，https：//themekongclub.org/wp-content/uploads/2019/06/Tech-fuels-Trafficking-final.pdf。

四 瀾湄合作中的非法移民治理

瀾湄地區(qū)是全球發(fā)展倡議的先行區(qū)和全球安全倡議的試驗(yàn)區(qū)，中國(guó)通過建立瀾湄合作改變了過去以經(jīng)濟(jì)交往為主的外交方式，從政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多維度來開展與湄公河國(guó)家的合作，努力把瀾湄合作建設(shè)成為一個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三位一體的高階次區(qū)域合作機(jī)制(60)盧光盛、熊鑫：《周邊外交視野下的瀾湄合作：戰(zhàn)略關(guān)聯(lián)與創(chuàng)新實(shí)踐》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第2期。。瀾湄合作強(qiáng)調(diào)發(fā)展是解決安全問題的“關(guān)鍵鑰匙”，安全是保障發(fā)展的根本基礎(chǔ)，瀾湄地區(qū)存在的安全問題從根本上說是發(fā)展赤字和安全赤字的綜合體現(xiàn)。因此，瀾湄合作在理念、路徑、制度層面都對(duì)非法移民治理問題進(jìn)行了創(chuàng)新性的探索和嘗試。

(一)治理理念

瀾湄合作對(duì)地區(qū)治理所倡導(dǎo)和堅(jiān)持的理念是平衡與兼顧發(fā)展與安全。瀾湄合作聚焦“發(fā)展”這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，明確“發(fā)展是解決一切問題的總鑰匙”(61)習(xí)近平：《開啟中非合作共贏、共同發(fā)展的新時(shí)代》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年12月5日第2版。，是解決安全問題的“總鑰匙”(62)習(xí)近平：《積極樹立亞洲安全觀 共創(chuàng)安全合作新局面》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年5月22日第2版。，堅(jiān)持發(fā)展治理理念。第一，堅(jiān)持發(fā)展優(yōu)先，將發(fā)展置于宏觀政策框架的突出位置，加強(qiáng)瀾湄國(guó)家之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的協(xié)調(diào)，保持其連續(xù)性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性和構(gòu)建更加平等、均衡的發(fā)展伙伴關(guān)系，推動(dòng)多邊發(fā)展合作進(jìn)程協(xié)同增效(63)習(xí)近平：《堅(jiān)定信心 共克時(shí)艱 共建更加美好的世界》，《人民日?qǐng)?bào)》2021年9月22日第2版。。第二，堅(jiān)持以人民為中心。瀾湄地區(qū)機(jī)制擁堵現(xiàn)象明顯，與其他機(jī)制相比，瀾湄合作是真正從瀾湄國(guó)家民眾的根本利益出發(fā)，強(qiáng)調(diào)在發(fā)展中保障和改善民生，保護(hù)和促進(jìn)人權(quán)，發(fā)展成果由人民共享，不斷增強(qiáng)民眾的幸福感、獲得感和安全感(64)習(xí)近平：《堅(jiān)定信心 共克時(shí)艱 共建更加美好的世界》，《人民日?qǐng)?bào)》2021年9月22日第2版。。瀾湄合作的合作框架設(shè)計(jì)、內(nèi)容選擇和項(xiàng)目設(shè)立都充分對(duì)接了瀾湄國(guó)家民眾的安全與發(fā)展需求，“接地氣”，“重民生”。第三，堅(jiān)持普惠包容。瀾湄合作充分關(guān)注到瀾湄國(guó)家多屬于發(fā)展中國(guó)家的國(guó)情，關(guān)切其發(fā)展需求，著力解決六國(guó)之間和各國(guó)內(nèi)部發(fā)展不平衡、不充分的問題。第四，堅(jiān)持行動(dòng)導(dǎo)向，加大發(fā)展資源投入，推進(jìn)減貧合作、互聯(lián)互通等領(lǐng)域合作，加快落實(shí)聯(lián)合國(guó)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》。

在安全理念方面，瀾湄合作踐行共同、綜合、合作、可持續(xù)的理念和新安全觀，重視各國(guó)合理的安全關(guān)切，秉持安全不可分割原則，強(qiáng)調(diào)要尊重和保障每一個(gè)瀾湄國(guó)家的安全，構(gòu)建均衡、有效、可持續(xù)的安全架構(gòu)，摒棄冷戰(zhàn)思維、零和博弈的舊思維，推動(dòng)建立以合作共贏為主要特征的新型國(guó)際關(guān)系典范，堅(jiān)持通過對(duì)話協(xié)商的方式和平解決國(guó)家間的分歧和爭(zhēng)端，堅(jiān)持統(tǒng)籌維護(hù)傳統(tǒng)領(lǐng)域和非傳統(tǒng)領(lǐng)域安全(65)習(xí)近平：《攜手迎接挑戰(zhàn)，合作開創(chuàng)未來》，《人民日?qǐng)?bào)》2022年4月22日第2版。，共同應(yīng)對(duì)地區(qū)性問題。

作為六國(guó)共同建立的次區(qū)域性合作機(jī)制，瀾湄合作積極倡行共商、共建、共享的合作理念，主張“大家的事大家商量著辦，推動(dòng)各方各施所長(zhǎng)、各盡所能”(66)習(xí)近平：《齊心開創(chuàng) 共建“一帶一路”美好未來》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年4月27日第3版。，成員國(guó)之間的權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等；政治上互尊互信、平等協(xié)商；經(jīng)濟(jì)上互利互惠、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，致力于把經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性轉(zhuǎn)化為發(fā)展互助力；文化上互學(xué)互鑒、求同存異，尊重文化多樣化，以文明互鑒超越文明沖突、文明共存超越文明優(yōu)越(67)《王毅：建設(shè)瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體 開創(chuàng)區(qū)域合作美好未來》，中央政府網(wǎng)站，2018年3月23日，www.gov.cn/guowuyuan/2018-03/23/content_5276766.htm。因此，瀾湄合作對(duì)非法移民問題的治理是在政治平等和重視各國(guó)安全關(guān)切的基礎(chǔ)上，通過協(xié)商合作和綜合利用政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多種治理途徑，推動(dòng)安全問題的根本性解決，追求和實(shí)現(xiàn)地區(qū)共同安全。

(二)治理框架

相較于瀾湄地區(qū)的其他區(qū)域合作機(jī)制，瀾湄合作構(gòu)建了完善的區(qū)域性合作框架、機(jī)制和平臺(tái)，保障了安全合作治理的制度化和可持續(xù)化。具體而言，其構(gòu)建了以政府引導(dǎo)、多方參與、項(xiàng)目為本的運(yùn)作模式，領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議、外長(zhǎng)會(huì)、高官會(huì)與各領(lǐng)域工作組為主要內(nèi)容的合作架構(gòu)，確立了“3+5+X”合作框架，成立了瀾湄合作國(guó)家秘書處和各個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域聯(lián)合工作組，以及六大合作中心等，這些都為瀾湄合作提供了多層次的支撐架構(gòu)體系，保障了六國(guó)從頂層設(shè)計(jì)到規(guī)劃制定，再到具體的項(xiàng)目實(shí)施的機(jī)制化合作，使瀾湄合作兼具“速”與“質(zhì)”(68)《瀾湄合作：“速”與“質(zhì)”的有機(jī)結(jié)合》，中央政府網(wǎng)站，2016年3月24日，www.gov/cn/xinwen/2016-03/24/content_5057102.htm，從根本上推動(dòng)非傳統(tǒng)安全合作突破困境。

與其他區(qū)域合作機(jī)制專注于單一領(lǐng)域不同，瀾湄合作將建設(shè)面向繁榮與和平的瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體作為共同目標(biāo)，涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)人文三大領(lǐng)域的全方位合作。瀾湄合作在注重頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，更立足于“微觀”，通過政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、資金融通和民心相通等互聯(lián)互通建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)要素和資源的地區(qū)流通與有效配置，加深國(guó)家之間的經(jīng)濟(jì)相互依賴程度，推動(dòng)區(qū)域合作的更深層次、更大范圍、更高水平發(fā)展，使國(guó)家之間形成發(fā)展與安全相互連結(jié)的命運(yùn)共同體，從而根本上實(shí)現(xiàn)對(duì)地區(qū)安全問題的治理。

(三)復(fù)合化的治理路徑和手段

1.通過經(jīng)濟(jì)合作，推動(dòng)解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡問題

湄公河國(guó)家屬于發(fā)展中國(guó)家，社會(huì)發(fā)展不平衡，貧富差距巨大，發(fā)展資金短缺，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于社會(huì)需求。貧困和發(fā)展問題是瀾湄國(guó)家社會(huì)矛盾尖銳的根源，也是恐怖主義與極端主義泛濫、社會(huì)沖突和民族沖突頻發(fā)的根源，更是非法移民問題持續(xù)存在和發(fā)展的根本原因。要從根本上解決緬甸國(guó)內(nèi)的羅興亞人難民問題，就要發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，加緊對(duì)緬甸西南地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使當(dāng)?shù)孛癖姭@得生存保障。因此，瀾湄合作強(qiáng)調(diào)發(fā)展優(yōu)先和普惠包容，將發(fā)展置于地區(qū)合作框架的突出位置，關(guān)注湄公河國(guó)家的特殊需求，充分對(duì)接其中央和地方發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃，通過加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)能、減貧合作，全面推進(jìn)湄公河國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，著力解決國(guó)家間和各國(guó)內(nèi)部發(fā)展不平衡、不充分的問題，努力切斷非法移民產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)根源。

2016年至今，瀾湄合作機(jī)制支持湄公河國(guó)家開展了公路機(jī)場(chǎng)、電站電網(wǎng)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等40多個(gè)重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)(69)《中國(guó)參與瀾湄及湄公河次區(qū)域合作2021年度十大新聞》，中國(guó)網(wǎng)，2022年1月27日，http：//news. china.com.cn/2022-01/27/content_78015472.htm，促進(jìn)了中老、中泰鐵路項(xiàng)目以及中緬陸水聯(lián)運(yùn)項(xiàng)目的順利實(shí)施，推動(dòng)了瀾湄邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)、投資區(qū)和交通網(wǎng)建設(shè)。2021年9月30日，首趟采用鐵路快速通關(guān)模式的中越班列發(fā)運(yùn)，進(jìn)一步提升了陸海貿(mào)易新通道班列轉(zhuǎn)運(yùn)效能。同年11月26日，中緬畹町口岸芒滿通道正式恢復(fù)進(jìn)出口貨物通關(guān)。同年12月3日，中老鐵路正式通車，助力老撾“變陸鎖國(guó)為陸聯(lián)國(guó)”。同年12月6日，由中企承建的援柬埔寨11號(hào)國(guó)家公路改擴(kuò)建工程項(xiàng)目竣工交接，金邊至西哈努克港的高速公路完成70%的工程量(70)《瀾湄合作五周年 揚(yáng)帆再啟航》，光明網(wǎng)，2021年3月29日，https：//m.gmw.cn/2021-03/29/content_1302195791.htm。公路、鐵路、水路、港口和航空類基礎(chǔ)設(shè)施落后或不足局面的改善，打通了湄公河國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“堵點(diǎn)”，推動(dòng)六國(guó)之間的發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接，給當(dāng)?shù)孛癖妿戆l(fā)展和致富機(jī)遇(71)謝亞宏：《加強(qiáng)互聯(lián)互通 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展(命運(yùn)與共·全球發(fā)展倡議)》，《人民日?qǐng)?bào)》2022年5月18日。。經(jīng)過六年的發(fā)展，湄公河五國(guó)經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)逾三成，中國(guó)與湄公河國(guó)家的雙邊貿(mào)易額不斷攀升。2021年，中國(guó)與湄公河國(guó)家貿(mào)易額達(dá)3980億美元，同比增長(zhǎng)23%(72)《中國(guó)對(duì)湄公河五國(guó)3年間新增投資120億美元，瀾湄合作行穩(wěn)致遠(yuǎn)》，走出去導(dǎo)航網(wǎng)，2020年3月26日，https：//www.investgo.cn/article/yw/zctz/202003/481531.html，明顯改善了當(dāng)?shù)孛癖姷纳婢秤觥?/p>

瀾湄地區(qū)之前的減貧工作一直依靠世界銀行、聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃等國(guó)際組織和美日韓等域外國(guó)家的發(fā)展援助和投資，是無(wú)法從根本上解決瀾湄地區(qū)貧困問題的。瀾湄合作結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況實(shí)行“精準(zhǔn)扶貧”，成立統(tǒng)一的減貧協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，將減貧合作與產(chǎn)能合作、可持續(xù)發(fā)展合作、地方合作相聯(lián)系，立體式推動(dòng)減貧工作，對(duì)內(nèi)消除貧困，縮小國(guó)家之間的發(fā)展差距，對(duì)外促進(jìn)聯(lián)合國(guó)“2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”的實(shí)現(xiàn)(73)《瀾湄合作減貧項(xiàng)目惠及柬老緬民眾》，中國(guó)新聞網(wǎng)，2019年3月20日，https：//www.chinanews. com.cn/gn/2019/03-20/8785556.shtml。在具體做法上，堅(jiān)持“以項(xiàng)目為主導(dǎo)，著重抓好落實(shí)”的理念，“以項(xiàng)目說話，給民眾帶來看得見、摸得著的好處”，通過具體項(xiàng)目的開展來切實(shí)改善民眾的生活質(zhì)量。從2018年到2022年6月，瀾湄合作專項(xiàng)基金已經(jīng)支持了600多個(gè)惠民項(xiàng)目，其中支持92個(gè)緬甸項(xiàng)目，明顯改善了緬甸社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和人民的生活(74)《盤點(diǎn)瀾湄合作豐碩成果 中緬胞波情誼枝繁葉茂》，搜狐網(wǎng)，2022年6月14日，https：//www. sohu.com/a/557217243_121124407；支持泰國(guó)東北9個(gè)村莊發(fā)展林業(yè)減貧項(xiàng)目，幫助當(dāng)?shù)孛癖娒撠?75)《中泰簽署瀾湄合作專項(xiàng)基金減貧項(xiàng)目合作協(xié)議》，中國(guó)駐泰國(guó)大使館網(wǎng)站，2019年12月25日，https：//www.fmprc.gov.cn/ce/ceth/chn/xnyfgk/t1727720.htm；在老撾萬(wàn)象市發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)、致富產(chǎn)業(yè)，把貧窮的金花村打造成為小有名氣的蔬菜基地，明顯提高了本地群眾生產(chǎn)生活條件(76)《瀾湄合作減貧示范項(xiàng)目專題》，中國(guó)國(guó)際扶貧中心網(wǎng)站，2021年4月14日，https：//www.iprcc. org.cn/article/42icKk2YymG；支持柬埔寨干丹省兩個(gè)村改善供水基礎(chǔ)設(shè)施(77)《東亞減貧，攜手共建共享美好未來——東亞減貧示范合作技術(shù)援助項(xiàng)目總結(jié)會(huì)》，中國(guó)商務(wù)部網(wǎng)站，2021年12月22日，http：//cb.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202112/20211203231007.shtml，使近4000人能用上清潔、衛(wèi)生的自來水(78)《瀾湄區(qū)域減貧合作：既講“效益”，又講“情義”》，參考網(wǎng)，2020年11月17日，https：//www. fx361.com/page/2020/1117/7234202.shtml，還幫助村民發(fā)展大棚和盆栽產(chǎn)業(yè)，建立加工廠等扶貧創(chuàng)業(yè)車間(79)《東亞減貧，攜手共建共享美好未來——東亞減貧示范合作技術(shù)援助項(xiàng)目總結(jié)會(huì)》，中國(guó)商務(wù)部網(wǎng)站，2021年12月22日，http：//cb.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202112/20211203231007.shtml。通過大量的減貧項(xiàng)目，循序漸進(jìn)性地改變了東盟國(guó)家部分民眾貧窮、脆弱的生存狀態(tài)，使其能在本地實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)，而不會(huì)為了生存再選擇非法移民。

2.加強(qiáng)政治安全合作與聯(lián)合執(zhí)法打擊力度

瀾湄合作將政治安全放在三大合作支柱的首位，將非傳統(tǒng)安全合作列為重要合作內(nèi)容。瀾湄合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議《三亞宣言》提出要加強(qiáng)應(yīng)對(duì)恐怖主義、跨國(guó)犯罪、自然災(zāi)害等非傳統(tǒng)安全威脅合作，開展人道主義援助(80)《瀾滄江—湄公河合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議三亞宣言—打造面向和平與繁榮的瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體》，中國(guó)中央政府網(wǎng)，2016年3月24日，https：//www.gov.cn/xinwen/2016-03/24/content_5057018.htm。通過推動(dòng)高層往來和對(duì)話合作，增進(jìn)次區(qū)域互信理解，以促進(jìn)可持續(xù)安全。在瀾湄合作的推動(dòng)下，中國(guó)和老撾、柬埔寨、緬甸雙邊命運(yùn)共同體建設(shè)相繼達(dá)成共識(shí)，推動(dòng)了瀾湄命運(yùn)共同體的建設(shè)。在瀾湄合作框架下，領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議、外長(zhǎng)會(huì)議、高官會(huì)議的定期和制度化召開，極大地促進(jìn)了瀾湄六國(guó)之間的政治對(duì)話與交流，增進(jìn)了政治互信，深化了戰(zhàn)略對(duì)接，加強(qiáng)了對(duì)地區(qū)發(fā)展和安全治理合作的頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略規(guī)劃。可以說，政治合作的加強(qiáng)是推進(jìn)非法移民問題治理的堅(jiān)實(shí)政治保障。

瀾湄合作歷次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議和外長(zhǎng)會(huì)議都重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)非傳統(tǒng)安全治理的必要性和重要性?！稙憸娼毓雍献魑迥晷袆?dòng)計(jì)劃(2018—2022)》明確指出，要深化瀾湄國(guó)家執(zhí)法對(duì)話與合作，加強(qiáng)打擊販毒、恐怖主義、有組織偷越國(guó)境、販賣人口、網(wǎng)絡(luò)犯罪及其他跨國(guó)犯罪等非傳統(tǒng)安全事務(wù)合作，在遵守六國(guó)國(guó)內(nèi)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，促進(jìn)六國(guó)邊境地區(qū)地方政府與邊境管理部門的交流，加強(qiáng)瀾湄國(guó)家警察、司法部門與院校的合作(81)《瀾滄江—湄公河合作五年行動(dòng)計(jì)劃(2018—2022)》，中國(guó)中央政府網(wǎng)，2018年1月11日，http：//www.gov.cn/xinwen/2018-01/11/content_5255417.htm。2021年通過的《關(guān)于深化瀾滄江—湄公河國(guó)家地方合作的倡議》再次強(qiáng)調(diào)，在秉持瀾湄合作精神，照顧各方舒適度與遵守各國(guó)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上促進(jìn)六國(guó)邊境地方政府與邊境管理部門的交流，共同應(yīng)對(duì)打擊跨國(guó)犯罪等問題(82)《關(guān)于深化瀾滄江—湄公河國(guó)家地方合作的倡議(全文)》，中國(guó)中央政府網(wǎng)，2021年6月9日，http：//www.gov.cn/xinwen/2021-06/09/content_5616338.htm。

在瀾湄合作框架下，跨境犯罪治理的綜合執(zhí)法機(jī)制實(shí)現(xiàn)實(shí)體化轉(zhuǎn)變，直接加強(qiáng)了打擊非法移民等跨境犯罪的執(zhí)法力度。2017年12月28日，瀾滄江—湄公河綜合執(zhí)法安全合作中心(簡(jiǎn)稱“瀾湄執(zhí)法中心”)正式啟動(dòng)，主要工作內(nèi)容定位為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本地區(qū)預(yù)防、打擊跨國(guó)違法犯罪，融合交流情報(bào)信息，開展專項(xiàng)治理聯(lián)合行動(dòng)，加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，為各成員國(guó)執(zhí)法部門提供優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)(83)《瀾滄江—湄公河綜合執(zhí)法安全合作中心啟動(dòng)運(yùn)行》，中國(guó)中央政府網(wǎng)，2017年12月28日，http：//www.gov.cn/xinwen/2017-12/28/content_5251253.htm。瀾湄執(zhí)法中心建立了清晰的組織架構(gòu)，保障聯(lián)合執(zhí)法工作的可持續(xù)化和機(jī)制化開展(84)《瀾湄執(zhí)法中心組織架構(gòu)》，瀾滄江—湄公河執(zhí)法安全合作中心網(wǎng)站，http：//www.lm-lesc-center.org/pages_77_179.aspx，2023年6月30日。。該執(zhí)法中心建立起瀾湄流域情報(bào)信息系統(tǒng)(LM-LECC Information Network，LMIN)，其中包括失蹤人口子系統(tǒng)、跨國(guó)案件協(xié)查系統(tǒng)、網(wǎng)上追捕逃犯與執(zhí)法信息報(bào)送、即時(shí)通信等內(nèi)容(85)《瀾湄執(zhí)法中心舉辦2019年瀾湄流域LMIN系統(tǒng)情報(bào)信息研修班》，瀾滄江—湄公河綜合執(zhí)法安全合作中心網(wǎng)站，2019年12月16日，http：//www.lm-lesc-center.org/Pages_43_4531.aspx，可有效滿足綜合治理非法移民問題的高技術(shù)需求。該中心在2019年9月3日啟動(dòng)了“瀾湄流域國(guó)家共同打擊跨境人口拐賣”聯(lián)合行動(dòng)(86)《“瀾湄流域國(guó)家共同打擊跨境人口拐賣”聯(lián)合行動(dòng)啟動(dòng)會(huì)正式召開》，瀾滄江—湄公河綜合執(zhí)法中心網(wǎng)站，2019年9月3日，http：//www.lm-lesc-center.org/Pages_15_4517.aspx，不僅對(duì)瀾湄流域跨境人口拐賣問題有了清晰把握，更在執(zhí)法合作中加強(qiáng)了對(duì)涉案信息、線索的及時(shí)通報(bào)與共享，破獲案件共計(jì)373起，及時(shí)解救受害者635名，涉及犯罪嫌疑人426名，逐步建立起多邊協(xié)調(diào)，合力打擊此類犯罪的長(zhǎng)效機(jī)制(87)《“瀾湄流域國(guó)家共同打擊跨境人口拐賣”聯(lián)合行動(dòng)召開總結(jié)會(huì)》，瀾滄江—湄公河執(zhí)法安全合作中心網(wǎng)站，2020年10月21日，http：//www.lm-lesc-center.org/Pages_15_4587.aspx。

面對(duì)跨國(guó)化、有組織、高科技特點(diǎn)突出的復(fù)雜跨國(guó)人口販運(yùn)犯罪的新情況，中老緬泰四國(guó)執(zhí)法部門聯(lián)合實(shí)施的湄公河聯(lián)合巡邏，在實(shí)現(xiàn)聯(lián)巡勤務(wù)常態(tài)化的同時(shí)，從單一的聯(lián)合巡邏執(zhí)法向聯(lián)合掃毒、聯(lián)合搜救、情報(bào)共享、應(yīng)急處突、政治交流、文化交流、能力互建、實(shí)戰(zhàn)演習(xí)、船艇駐訓(xùn)、分段聯(lián)巡、疫情防控等多元化合作模式延伸，進(jìn)一步完善中老緬泰四方遣返引渡、聯(lián)合偵查、協(xié)作辦案等制度協(xié)議，積極推動(dòng)執(zhí)法合作向打擊恐怖主義、非法出入境、拐賣人口、網(wǎng)絡(luò)犯罪等新的領(lǐng)域拓展。相關(guān)國(guó)家執(zhí)法能力水平不斷提升，流域管控能力日益加強(qiáng)(88)李明、李鵬飛、鐘立業(yè)：《中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法機(jī)制成立十周年：命運(yùn)與共，守望安瀾》，中國(guó)網(wǎng)，2021年12月8日，http：//union.china.com.cn/txt/2021-12/08/content_41815905.html。

3.在社會(huì)治理方面 ，加強(qiáng)技術(shù)人才培訓(xùn)和教育合作

絕大多數(shù)的非法移民都屬于低技能、受教育程度低的人群，把巨大的人口優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為人力資源優(yōu)勢(shì)，提升民眾的技術(shù)能力，在增強(qiáng)其能力和就業(yè)水平的同時(shí)，適應(yīng)地區(qū)和國(guó)家的產(chǎn)能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，這是瀾湄合作通過社會(huì)治理來促進(jìn)非法移民治理的重要路徑。瀾湄合作建立之后，中國(guó)每年都會(huì)提供幾千個(gè)中長(zhǎng)期或短期的培訓(xùn)名額，尤其重視農(nóng)業(yè)、醫(yī)療、衛(wèi)生、水利等領(lǐng)域的專業(yè)管理人員與技術(shù)人員培養(yǎng)。2018年1月，中國(guó)倡議成立合作教育聯(lián)合工作組，努力做好教育務(wù)實(shí)合作的頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)職業(yè)院校合作，支持在湄公河國(guó)家設(shè)立瀾湄職業(yè)教育培訓(xùn)中心(89)《李克強(qiáng)在瀾滄江—湄公河合作第二次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上的講話》，瀾滄江—湄公河合作網(wǎng)站，2018年1月11日，http：//www.lmcchina.org/2018-01/11/content_41447216.htm。同年10月，該中心暨柬埔寨魯班工坊在柬埔寨金邊落成，該培訓(xùn)中心集職業(yè)教育、職業(yè)培訓(xùn)、科學(xué)研究、文化傳承、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等功能于一體，將在加強(qiáng)瀾湄國(guó)家友好合作、推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上發(fā)揮重要作用(90)《瀾湄職業(yè)教育培訓(xùn)中心落成》，新華網(wǎng)，2018年11月1日，www.xinhuanet.com/world/2018-11/01/c_129982796.htm。近年來，瀾湄職業(yè)教育合作成果豐碩，已在云南邊境地區(qū)的瑞麗、孟連、孟定、滄源、鎮(zhèn)康、騰沖、磨憨、麻栗坡、河口建立9個(gè)跨境職業(yè)技能培訓(xùn)基地，免費(fèi)為4萬(wàn)余名跨境務(wù)工人員提供了漢語(yǔ)、法律、衛(wèi)生、實(shí)用技能等方面的培訓(xùn)(91)《瀾湄職業(yè)教育合作成果豐碩 已在云南邊境建立9個(gè)培訓(xùn)基地》，中國(guó)新聞網(wǎng)，2020年10月21日，https：//www.chinanews.com.cn/gn/2020/10-21/9319061.shtml。可以說，瀾湄合作大力促進(jìn)了湄公河國(guó)家的人力資源發(fā)展。

結(jié) 語(yǔ)

非法移民治理事關(guān)瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但其產(chǎn)生與存在的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化根源決定了治理并非“一蹴而就”，而是需要瀾湄國(guó)家在瀾湄合作框架下開展持續(xù)的深度合作。如何拓寬合法移民渠道，發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，縮小發(fā)展差距，消弭潛在非法移民；如何平等協(xié)商達(dá)成新的非法移民治理的法律框架；如何平衡區(qū)域一體化發(fā)展趨勢(shì)與非法移民跨界問題的矛盾，都將是未來較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)非法移民治理需要解決的重點(diǎn)議題。

同時(shí)需要看到的是，瀾湄地區(qū)非法移民治理面臨的外部影響因素和挑戰(zhàn)是較為復(fù)雜的。在中美競(jìng)爭(zhēng)加劇的大背景下，非法移民問題作為跨境犯罪的主要表現(xiàn)形式之一，逐漸成為中美兩個(gè)大國(guó)在瀾湄地區(qū)博弈的焦點(diǎn)問題之一。2020年，美國(guó)主導(dǎo)的湄公河下游倡議升級(jí)為湄美伙伴關(guān)系之后，將非法移民等跨境犯罪問題列為重要的合作內(nèi)容，并宣布提供5500萬(wàn)美元以支持湄公河國(guó)家與澳大利亞合作打擊跨國(guó)犯罪(92)“Mekong-U.S. Partnership Joint Ministerial Statement”，U.S. Department of State，September 11，2020，https：//preview.state.gov/mekong-u-s-partnership-joint-ministerial-statement/，使瀾湄合作開展的非法移民治理面臨大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)與制度介入的外部挑戰(zhàn)。美國(guó)國(guó)際開發(fā)署2022年實(shí)施的亞洲打擊人口販運(yùn)項(xiàng)目(USAID Asia CTIP)正在開發(fā)預(yù)防和打擊人口販運(yùn)的工具和系統(tǒng)，支持實(shí)施《關(guān)于對(duì)跨國(guó)犯罪組織執(zhí)行聯(lián)邦法律和防止國(guó)際販運(yùn)的總統(tǒng)行政命令》。項(xiàng)目的實(shí)施重點(diǎn)放在東南亞地區(qū)，尤其是湄公河區(qū)域，強(qiáng)調(diào)制定非法移民識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)救助服務(wù)，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)和民間社會(huì)行動(dòng)，建立法律中心和支持跨境起訴，支持雙邊和區(qū)域協(xié)定(如柬埔寨和泰國(guó)之間合法勞工遷移的諒解備忘錄)的執(zhí)行(93)“USAID Asia Counter Trafficking in Persons”，United States Agenly Intenatinal Development，https：//www.usaid.gov/asia-regional/fact-sheets/usaid-asia-counter-trafficking-persons，June 30，2023.。

美國(guó)主導(dǎo)下的湄美伙伴關(guān)系的發(fā)展及其對(duì)人口販賣等非法移民問題的涉及會(huì)對(duì)瀾湄合作產(chǎn)生一定的對(duì)沖效力，如果湄美伙伴關(guān)系繼續(xù)秉持孤立中國(guó)的原則，通過介入?yún)^(qū)域執(zhí)法合作與能力建設(shè)推動(dòng)非法移民問題政治化，將不可避免地對(duì)瀾湄合作后續(xù)開展非法移民治理產(chǎn)生一定程度的消極影響。對(duì)此，中國(guó)應(yīng)繼續(xù)在瀾湄合作框架下加強(qiáng)與湄公河國(guó)家的政策溝通，共同完善頂層制度設(shè)計(jì)，促進(jìn)全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系的建設(shè)，實(shí)踐和內(nèi)化全球發(fā)展倡議和全球安全倡議理念，推動(dòng)瀾湄合作成為地區(qū)發(fā)展與安全公共產(chǎn)品的主要提供者，引領(lǐng)建設(shè)更為緊密的瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體。