何 苗 任保平

(1.西北大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，陜西 西安 710127 ；2.南京大學(xué)數(shù)字經(jīng)濟與管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215163)

一、引言

《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》中指出，黃河流域一直面臨著“水資源十分短缺，水土流失嚴重，資源環(huán)境承載能力弱、沿黃各省區(qū)發(fā)展不平衡不充分”等問題。 在生態(tài)環(huán)境層面，黃河流域的年徑流量僅為長江的6%，人均水資源占有量僅為全國平均水平的27%，水資源開發(fā)利用率卻高達80%，遠超40%的生態(tài)警戒線，下游泥沙淤積形成地上懸河，常受洪水威脅①數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局發(fā)布的《中國統(tǒng)計年鑒2022》和水利部黃河水利委員會發(fā)布的《從嚴從細管好黃河“水袋子”》。；在經(jīng)濟發(fā)展層面，沿黃各省區(qū)依靠能源優(yōu)勢以能源化工、原材料、農(nóng)牧業(yè)等為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，資源過度消耗、生態(tài)環(huán)境污染嚴重，經(jīng)濟社會發(fā)展水平整體滯后。 黃河流域之所以“體弱多病”，不僅有先天自然環(huán)境的客觀制約，而且也有重發(fā)展輕保護所帶來的人為影響。 黃河流域生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展兩個系統(tǒng)之間相互影響、相互制約，形成了結(jié)構(gòu)性矛盾。 2019 年，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上提出了“共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理”的戰(zhàn)略思路，統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展耦合協(xié)調(diào)水平的提升將成為從根本上解決黃河流域結(jié)構(gòu)性矛盾的必然選擇。

當(dāng)前，黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展研究已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界熱議的話題。 許多學(xué)者認為黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展以五大發(fā)展理念為引領(lǐng)，其目標(biāo)既涉及經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展也涉及生態(tài)可持續(xù)，生態(tài)保護是黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的核心環(huán)節(jié)和戰(zhàn)略重點，將生態(tài)保護作為黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的評價標(biāo)準之一(徐輝等，2020)[1]。 黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的核心內(nèi)涵“重在保護、要在治理”要求生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展形成共生關(guān)系，這意味著生態(tài)環(huán)境不僅是經(jīng)濟發(fā)展的“成本”，也應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟發(fā)展的“目標(biāo)”。 黃河流域的生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)被視為兩個相互滲透、相互影響的子系統(tǒng)，未來需著力于促進兩個子系統(tǒng)的耦合協(xié)調(diào)水平。 基于此，部分學(xué)者對黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展耦合關(guān)系的邏輯機理(任保平，2022)[2]、量化測度(孫繼瓊，2021)[3]、制約因素(任保平、張陳璇，2023)[4]等展開分析，在充分把握黃河流域系統(tǒng)性和整體性的基礎(chǔ)上提出了黃河流域的未來發(fā)展策略。 也有學(xué)者關(guān)注到了黃河流域協(xié)同發(fā)展的重要性，但僅僅局限于對黃河流域高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同治理體系的探討(廖建凱、杜群，2021)[5]，尚缺乏對黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展耦合協(xié)調(diào)推進機制的深入研究。

探索如何更好地實現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展之間的耦合協(xié)調(diào)發(fā)展具有重大意義，且迫在眉睫。 黃河流域作為一個有機整體，其高質(zhì)量發(fā)展需要著眼于黃河流域的整體發(fā)展，更要注重調(diào)整空間布局，形成優(yōu)勢互補、合作共贏的協(xié)同發(fā)展局面。 協(xié)同發(fā)展不僅需要構(gòu)建多元主體參與的現(xiàn)代化協(xié)同治理體系，而且需要形成多重均衡目標(biāo)、多系統(tǒng)關(guān)聯(lián)、多區(qū)域聯(lián)動、多關(guān)系并存的協(xié)同推進機制。

二、黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展耦合協(xié)調(diào)協(xié)同推進的基礎(chǔ)邏輯

(一)理論根源

黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展涉及自然、經(jīng)濟和社會三大系統(tǒng)，這三大系統(tǒng)的要素不同、結(jié)構(gòu)不同、功能不同，但相互影響、相互制約，牽一發(fā)而動全身，即黃河流域具有較強的整體性和系統(tǒng)性。 黃河流域內(nèi)各個要素或子系統(tǒng)之間相互影響，地區(qū)之間存在相互作用的外溢效應(yīng)，這使得黃河流域經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護都具有外部性。 黃河流域的發(fā)展廣泛覆蓋多個經(jīng)濟主體、多個社會層次、多個行政區(qū)域，構(gòu)成要素呈現(xiàn)多元化，涉及諸多利益相關(guān)者和多種價值偏好(田玉麒、陳果，2020)[6]，具有多元性和區(qū)域性。 可見，黃河流域是一種特殊的、復(fù)雜的、兼具區(qū)域經(jīng)濟與水資源利用的區(qū)域復(fù)合發(fā)展系統(tǒng)(任保平等，2022)[7]，具有整體性、系統(tǒng)性、多元性、區(qū)域性，推進黃河流域高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)保護耦合協(xié)調(diào)必須從“碎片分割”走向“整合協(xié)同”。

過去受行政區(qū)劃與地方保護主義的影響，黃河流域內(nèi)9 省各自為政、獨立發(fā)展情況嚴重，各個區(qū)域之間缺乏有效的協(xié)同合作機制，使經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)分散化、碎片化的特征。 流域內(nèi)存在嚴重的行政壁壘、要素流通壁壘和區(qū)域市場壁壘，容易形成“公地的悲劇”。 推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的實施需要實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟和社會三大系統(tǒng)的深度耦合，堅持“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”原則，以“發(fā)展、保護、治理”三位一體的綜合協(xié)同為目標(biāo)，流域內(nèi)統(tǒng)籌謀劃、因地施策、協(xié)同合作，立足于流域內(nèi)不同區(qū)域的生態(tài)脆弱程度、資源稟賦特征以及經(jīng)濟發(fā)展需求劃分功能定位，以水資源為紐帶連通全流域，構(gòu)建上下游、干支流、左右岸分工協(xié)作的協(xié)同推進機制，共同謀劃、共同參與、共同治理黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的未來，以期推動黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展耦合協(xié)調(diào)水平的提檔升級。

協(xié)同學(xué)研究的是如何尋找到一系列多樣性的、差異性的子系統(tǒng)之間的共同規(guī)律或共同利益，通過相互配合、相互協(xié)作從“無序”走向“有序”、從“有序”走向“更有序”、從“混沌”走向“穩(wěn)定”、從“被組織”走向“自組織”，從而形成協(xié)同整體或者新型機構(gòu)。 這種協(xié)同整體或新型結(jié)構(gòu)不僅能夠形成放大效應(yīng)，產(chǎn)生“1+1＞2”的整體效用(丁煌、汪霞，2014)[8]，而且也能夠處理單一主體無法有效解決的問題(周偉，2015)[9]。 未來黃河流域須將協(xié)同理論融入生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展過程中，樹立“一盤棋”思想，通過總體布局、合理配置、功能分化、協(xié)同合作使各主體、各要素、各地區(qū)、各層次緊密連接起來，各司其職、相互配合，力求整個流域的經(jīng)濟發(fā)展處于一種穩(wěn)定、有序的組織狀態(tài)，調(diào)節(jié)沖突、減少內(nèi)耗、提升效率，以協(xié)同行動的力量來推進黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展耦合協(xié)調(diào)水平的提升。

(二)經(jīng)驗啟示

從國內(nèi)外關(guān)于其他流域經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同推進機制的研究來看，這部分的研究已經(jīng)相對成熟。 國內(nèi)主要集中于對黑河流域、長江流域、淮河流域等地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護耦合的研究:黑河流域生態(tài)經(jīng)濟帶是干旱區(qū)的一種帶狀經(jīng)濟區(qū)域，流域上中下游地區(qū)在水資源、人口、經(jīng)濟總量、投入產(chǎn)出效益等方面存在很大差異，與黃河流域自然環(huán)境的特殊性較為相近，學(xué)者們針對黑河流域生態(tài)經(jīng)濟帶區(qū)域分異的特殊性提出未來需形成上中下游多維互動的協(xié)調(diào)耦合發(fā)展模式，推行流域經(jīng)濟發(fā)展一體化、資源配置一體化、流域管理一體化和生態(tài)建設(shè)一體化(方創(chuàng)琳，2002)[10]，周立華等(2005)[11]進一步將黑河流域生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)的耦合發(fā)展模式劃分為農(nóng)牧業(yè)耦合、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)耦合、系統(tǒng)與外部的耦合，并對這三個方面耦合的具體實現(xiàn)過程進行討論。 長江流域面臨污染物排放量大、生態(tài)空間被擠壓等問題，與黃河流域經(jīng)濟發(fā)展所帶來的生態(tài)問題相似，何壽奎(2019)[12]構(gòu)建了涉及政府、企業(yè)、社會公眾等多個主體的長江經(jīng)濟帶環(huán)境治理與綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展多元協(xié)同共治動力機制。 淮河生態(tài)經(jīng)濟帶建設(shè)是一個涉及開發(fā)與治理、生態(tài)與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展等內(nèi)容在內(nèi)的系統(tǒng)工程，與黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展所涉及內(nèi)容相似，曹玉華等(2019)[13]指出推進淮河生態(tài)經(jīng)濟帶的協(xié)同發(fā)展需要堅持生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的雙贏，需要形成基于主體功能區(qū)制度的經(jīng)濟帶地區(qū)差異化發(fā)展與管理體制，需要成立綜合管理機構(gòu)并創(chuàng)新體制機制、落實管理制度。 國外學(xué)者對歐洲萊茵河流域、尼羅河等流域的跨區(qū)域管理模式進行了系統(tǒng)討論:萊茵河是歐洲使用最密集的河流，承擔(dān)著歐洲歷史、政治、社會、經(jīng)濟發(fā)展中的供水責(zé)任，但現(xiàn)在面臨著嚴重的水污染問題，生態(tài)環(huán)境脆弱，與黃河流域的生態(tài)脆弱和供水壓力情況相近。 Nathalie 和Anne(2014)[14]系統(tǒng)梳理了各國與非正式組織在ICPR框架下的成功合作經(jīng)驗，能夠為黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)組織管理提供經(jīng)驗借鑒；尼羅河面臨著嚴重的氣候變化、水資源短缺的生態(tài)威脅，也面臨著人口增長和經(jīng)濟發(fā)展所帶來的嚴重資源問題，且廣泛覆蓋11 個國家，跨界水管理系統(tǒng)的形成面臨復(fù)雜政治因素，Mohammed 等(2023)[15]提出了自適應(yīng)管理框架以幫助在沿岸國家之間建立信任并達成協(xié)議，最終形成全流域適應(yīng)性管理系統(tǒng)，這對各國的經(jīng)濟發(fā)展和恢復(fù)水生態(tài)都是有利的。

從黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展耦合協(xié)調(diào)的推進機制相關(guān)研究來看，目前學(xué)者們對黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展耦合協(xié)調(diào)協(xié)同推進機制的研究尚處于起步階段，少數(shù)學(xué)者對如何構(gòu)建現(xiàn)代化的協(xié)同治理體系進行了探討，林永然和張萬里(2021)[16]指出健全黃河流域的流域治理長效機制不僅包括治理模式的創(chuàng)新，而且涉及流域溝通和協(xié)調(diào)機制的創(chuàng)新。 付景保(2020)[17]提出構(gòu)建黃河流域發(fā)展協(xié)同治理機制要形成六大協(xié)同體系:如區(qū)域利益與流域利益的協(xié)同、各個區(qū)域之間的協(xié)同、不同層級部門的協(xié)同、技術(shù)的協(xié)同、跨區(qū)域的監(jiān)督協(xié)同和評價協(xié)同等。 余東華(2022)[18]認為黃河流域9 省區(qū)需建立并完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源開發(fā)、流域環(huán)境治理和公共政策、生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同評價、國家重大戰(zhàn)略區(qū)域聯(lián)動的跨區(qū)域協(xié)同合作機制。 協(xié)同治理體系是為了更好地有效管理和應(yīng)對黃河流域發(fā)展中所面臨各種復(fù)雜問題而建立的一種多元化、協(xié)同化的管理體系，強調(diào)通過制定整體戰(zhàn)略規(guī)劃加強不同主體之間的協(xié)同合作關(guān)系，是實現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展耦合協(xié)調(diào)的重要保障，是促進耦合的外在支持條件；協(xié)同推進機制是以共同利益為目標(biāo)有組織性的、有秩序的協(xié)同行動，以實現(xiàn)協(xié)同目標(biāo)、調(diào)節(jié)矛盾沖突，是實現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展耦合協(xié)調(diào)的具體策略，是通過明確各個子系統(tǒng)、各個元素、各種力量、各個階段的分工、權(quán)責(zé)和利益邊界，將不同模塊整合起來以同時形成內(nèi)部發(fā)展合力與外在支持條件，其內(nèi)涵相較于協(xié)同治理體系更為寬泛。 因此，在構(gòu)建協(xié)同推進機制的過程中可適當(dāng)參考協(xié)同治理機制的基本原則、邏輯思路和對應(yīng)策略，并將研究邊界不斷拓展，形成除協(xié)同治理機制外還包括利益協(xié)調(diào)機制、市場協(xié)同機制、生態(tài)補償機制等(趙志強，2021)[19]許多方面的協(xié)同推進合力。

在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略實施進程中面臨的核心問題是黃河流域水資源缺乏、環(huán)境承載力弱和生態(tài)破壞等問題。 這就要求必須牢固樹立黃河流域生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會發(fā)展耦合的理念，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟系統(tǒng)的相互關(guān)系及其各自系統(tǒng)內(nèi)部的相互關(guān)系，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的耦合。 推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展絕非一日之功，亟需早日建立生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)同合作機制，優(yōu)先解決流域發(fā)展的主要限制問題，以有效推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略實施。 國內(nèi)外對流域生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展耦合協(xié)調(diào)的相關(guān)研究對本文有很大啟示意義。

一是黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展的耦合協(xié)調(diào)需要實現(xiàn)“多個目標(biāo)的有機協(xié)同”，從多個維度構(gòu)建黃河流域發(fā)展的協(xié)同運行機制，注重流域發(fā)展的系統(tǒng)性。 區(qū)域協(xié)同發(fā)展是一個始終處于動態(tài)調(diào)整的復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)，各個要素之間相互影響、相互制約，不斷從“低級”向“高級”、從“無序”到“有序”狀態(tài)的升級(李軍輝，2018)[20]。

二是需要充分考慮黃河流域的空間分異情況，明確主體功能分工，合理劃分邊界，注重流域發(fā)展的區(qū)域特殊性。 黃河流域內(nèi)各個區(qū)際的關(guān)系以及各子系統(tǒng)之間的耦合協(xié)調(diào)程度將深刻影響著流域經(jīng)濟發(fā)展(金鳳君，2019)[21]。

三是需提升黃河流域內(nèi)各區(qū)域之間的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)及互補程度，搭建上下游利益共享、成本共擔(dān)、東西互濟、縱橫交錯的生態(tài)補償機制(史歌，2023)[22]，注重黃河流域發(fā)展的均衡性。

四是要加強頂層設(shè)計，制定整體戰(zhàn)略規(guī)劃，構(gòu)建黃河流域內(nèi)府際協(xié)同治理機制和保障機制，注重流域發(fā)展的整體性。 應(yīng)將黃河流域看作一體化的整體空間，通盤考慮、全局謀劃，制定并完善流域治理規(guī)劃、行動協(xié)議，統(tǒng)一協(xié)調(diào)流域內(nèi)的生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展。

五是要注重黃河流域發(fā)展的多元主體，健全全流域大治理體系。 協(xié)同推進流域治理需要有系統(tǒng)共治、立體共治、全域共治的理念和思維。 黃河流域經(jīng)濟發(fā)展需要獲得利益相關(guān)方的參與和全社會的支持，充分調(diào)動黃河流域各個主體的積極性、責(zé)任感與工作效率。

三、黃河流域高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)保護耦合協(xié)調(diào)協(xié)同推進的應(yīng)然邏輯

(一)多系統(tǒng)協(xié)同

受流域能源基礎(chǔ)優(yōu)勢與國家戰(zhàn)略規(guī)劃影響，黃河流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)整體偏向于重化工業(yè)與能源產(chǎn)業(yè)，粗放型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式不僅導(dǎo)致了能源過度開發(fā)、資源浪費等能源利用效率問題，而且?guī)硭廴?、大氣污染等一系列環(huán)境安全問題，加劇了黃河流域的生態(tài)脆弱性。 黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展旨在實現(xiàn)自然系統(tǒng)、經(jīng)濟系統(tǒng)和社會系統(tǒng)這三大系統(tǒng)的共生發(fā)展。 這三大系統(tǒng)雖處于不同領(lǐng)域，但互相依存、相互制約。 經(jīng)濟發(fā)展必將消耗自然資源、形成生態(tài)環(huán)境壓力，脆弱的生態(tài)環(huán)境和有限的自然資源也必將成為黃河流域經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要約束。 黃河流域高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)保護耦合協(xié)調(diào)協(xié)同推進機制應(yīng)將生態(tài)與社會、經(jīng)濟三個大系統(tǒng)有機結(jié)合起來成為一個統(tǒng)一的復(fù)合型系統(tǒng)，推進生態(tài)系統(tǒng)中的生態(tài)保護和經(jīng)濟系統(tǒng)中的高質(zhì)量發(fā)展高水平協(xié)同，并通過社會系統(tǒng)中的社會治理進行一體化保護和協(xié)調(diào)，為生態(tài)環(huán)境和高質(zhì)量發(fā)展的耦合協(xié)調(diào)提供條件支撐。

(二)多目標(biāo)協(xié)同

黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的主要目標(biāo)有三個維度，推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展是終極性目標(biāo)，加強生態(tài)保護是約束性目標(biāo)，實施流域一體化治理是工具性目標(biāo)。 黃河流域需統(tǒng)籌推進黃河流域的環(huán)境保護問題、綜合治理問題以及高質(zhì)量發(fā)展問題，處理好保護與開發(fā)、生態(tài)與發(fā)展之間的矛盾關(guān)系，探索一條以環(huán)境保護和生態(tài)修復(fù)為前提的綠色發(fā)展道路。 構(gòu)建黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展耦合協(xié)調(diào)的協(xié)同推進機制需要以“發(fā)展、保護、治理”三位一體的綜合協(xié)同為目標(biāo)，實現(xiàn)“終極性目標(biāo)——約束性目標(biāo)——工具性目標(biāo)”三者之間的有機統(tǒng)一，達成黃河流域“發(fā)展——保護——治理”的多重目標(biāo)均衡。

(三)多區(qū)域協(xié)同

黃河流域自西向東流經(jīng)9 個省，廣泛涉及329 個縣，覆蓋區(qū)域廣闊，在自然地貌、氣候條件、資源稟賦、水源分布、交通區(qū)位等方面存在明顯的區(qū)域差異。 受這些外部環(huán)境條件的影響，流域內(nèi)呈現(xiàn)出“下游發(fā)達、中游居中、上游落后”和“強省會”的分布特征(師博、何璐，2021)[23]，區(qū)域發(fā)展水平存在較大差異。 流域發(fā)展應(yīng)當(dāng)首先需遵循統(tǒng)籌原則，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一管理，提升跨行政區(qū)管理的協(xié)同程度。 作為一個跨區(qū)域發(fā)展綜合體，黃河流域以水資源為紐帶將流域內(nèi)各個區(qū)域緊密聯(lián)系起來，形成“一盤棋”，具有空間整體性和發(fā)展關(guān)聯(lián)性。

(四)多利益協(xié)同

黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展問題涉及生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展、空間布局、貧困問題、民族問題以及社會治理等多重問題，廣泛涉及政府、企業(yè)、個人等眾多利益主體，利益主體之間具有極強的關(guān)聯(lián)性，形成了相互交織的復(fù)雜利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)綜合體，同時面臨著多方利益矛盾與利益沖突，協(xié)調(diào)難度很大。 可見，流域經(jīng)濟發(fā)展需處理好各方利益訴求的沖突與博弈，樹立流域發(fā)展命運共同體意識，將多方利益主體統(tǒng)籌起來尋找利益內(nèi)部一致性，使主體行為和利益實現(xiàn)多層次協(xié)同，綜合多方意見和實際情況，讓政府、企業(yè)、社會組織和廣大人民群眾共同投身于流域治理中，充分調(diào)動各方主體的參與積極性和監(jiān)督自主性，引導(dǎo)各個主體在橫向上的分工合作和縱向上的統(tǒng)籌有序，形成縱向多層次協(xié)同和橫向多主體協(xié)同的復(fù)雜協(xié)同體系。

(五)多關(guān)系協(xié)同

對于企業(yè)生存和市場發(fā)展來說，競爭是實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的重要手段，是促進流域發(fā)展向更高水平邁進的不竭動力；合作可以形成一個更大規(guī)模的利益共同體，將各方資源和優(yōu)勢整合到一起，共享信息、技術(shù)與資源，避免無效消耗、降低成本，更好地應(yīng)對風(fēng)險。 驅(qū)動黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展耦合協(xié)調(diào)需要激勵和引導(dǎo)沿黃省區(qū)各級地方政府能夠以高質(zhì)量發(fā)展為準繩，科學(xué)規(guī)劃、精準施策，以競爭激活黃河流域政府治理積極性、產(chǎn)業(yè)發(fā)展積極性和居民參與積極性，以合作集結(jié)政府、企業(yè)和廣大群眾等多方力量，形成發(fā)展合力，推進競爭、合作與發(fā)展三大關(guān)系相協(xié)同，以推進全流域的共同進步和發(fā)展。

(六)多階段協(xié)同

推進黃河流域高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)保護耦合協(xié)調(diào)必須以可持續(xù)發(fā)展理念為戰(zhàn)略指導(dǎo)，實現(xiàn)“進行時”與“將來時”相協(xié)同。 在“進行時”上，黃河流域需恪守新發(fā)展理念，以創(chuàng)新發(fā)展理念為引領(lǐng)，加大對黃河流域重大生態(tài)問題的研究力度，聚焦于水資源利用、水沙問題治理、生態(tài)保護與修復(fù)等領(lǐng)域進行集中攻關(guān)；以協(xié)調(diào)發(fā)展理念為牽引，結(jié)合各地區(qū)發(fā)展優(yōu)勢和發(fā)展階段科學(xué)分工、合理布局，提高流域內(nèi)土地和資源的利用率，進一步積極推進區(qū)域協(xié)作以緩解黃河流域內(nèi)部經(jīng)濟發(fā)展不均衡的問題；以綠色發(fā)展理念為約束，加快推動黃河流域倚能倚重的資源型產(chǎn)業(yè)向綠色集約轉(zhuǎn)型，走綠色、可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展道路以降低環(huán)境污染、防止生態(tài)環(huán)境惡化；以開放發(fā)展理念為契機，以黃河水資源為紐帶，充分發(fā)揮黃河流域重要節(jié)點優(yōu)勢，促進黃河流域開放發(fā)展以緩解當(dāng)前黃河流域?qū)ν饴?lián)動不足的問題；以共享發(fā)展理念為指導(dǎo)，著力于解決黃河流域內(nèi)區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距，助力脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興，不斷改善黃河流域內(nèi)的民生發(fā)展問題，推進共同富裕目標(biāo)的實現(xiàn)。 在“將來時”上，黃河流域需面向未來，持續(xù)增強流域造血功能。產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)造血功能的根本載體。 不僅要注重因地制宜推進黃河流域本土特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而且也要著眼于長遠利益推進黃河流域傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向數(shù)字化、智能化、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，更要積極開發(fā)新興產(chǎn)業(yè)不斷為黃河流域注入新動能。

四、黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展耦合協(xié)調(diào)協(xié)同推進的機制選擇

黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展的耦合協(xié)調(diào)需要用整體性的眼光去看待問題，從全流域的生態(tài)資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局、社會發(fā)展、流域治理等諸多方面整體設(shè)計協(xié)同推進思路。

首先，功能協(xié)同是實現(xiàn)黃河流域內(nèi)生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展耦合協(xié)調(diào)的基本要求。 功能協(xié)同要求以維護生態(tài)價值為前提明確生態(tài)、生產(chǎn)、生活等功能區(qū)的范圍和開發(fā)界限，發(fā)揮各區(qū)域工業(yè)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品優(yōu)勢，有利于實現(xiàn)黃河流域內(nèi)生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展的多系統(tǒng)協(xié)同和多目標(biāo)協(xié)同。 其次，產(chǎn)業(yè)協(xié)同是實現(xiàn)黃河流域內(nèi)生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展耦合協(xié)調(diào)的必由之路。 產(chǎn)業(yè)協(xié)同將為黃河流域內(nèi)生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展的耦合協(xié)調(diào)提供實體支撐，有利于實現(xiàn)黃河流域內(nèi)生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展的多區(qū)域協(xié)同和多階段協(xié)同。

再次，空間協(xié)同是黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展耦合協(xié)調(diào)的重要條件。 黃河流域內(nèi)各個區(qū)域之間具有較強的空間關(guān)聯(lián)性，這種空間關(guān)聯(lián)性為流域經(jīng)濟發(fā)展帶來空間溢出效應(yīng)，能夠為流域的協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造有利條件，有利于推進空間發(fā)展目標(biāo)的達成、利益的協(xié)調(diào)和治理的協(xié)同，空間協(xié)同機制缺失所產(chǎn)生的行政壁壘將直接影響到黃河流域的整體治理效果，空間協(xié)同水平將直接關(guān)系到黃河流域空間治理的成敗與質(zhì)量。

最后，治理協(xié)同是黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展耦合協(xié)調(diào)的根本保障，治理協(xié)同有利于實現(xiàn)多主體之間的目標(biāo)激勵相容，實現(xiàn)多利益協(xié)同、多關(guān)系協(xié)同從而提升黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展的耦合協(xié)調(diào)。 本文將從功能協(xié)同、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、空間協(xié)同和治理協(xié)同四大維度出發(fā)，構(gòu)建協(xié)同推進機制見圖1。

圖1 黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展耦合協(xié)調(diào)的協(xié)同推進機制

(一)功能協(xié)同推進機制

黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展耦合協(xié)調(diào)的功能協(xié)同機制是指要立足于流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境、資源儲備、人口集聚狀況、區(qū)位特征、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、現(xiàn)有開發(fā)密度、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特征、參與國際分工和發(fā)展需求等多種因素，因地制宜地對黃河流域進行合理的主體功能空間劃分，在明確界定開發(fā)與保護范圍的基礎(chǔ)之上將黃河流域內(nèi)各個開發(fā)區(qū)再合理細化為工業(yè)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間，基于各自功能定位構(gòu)建全流域、全產(chǎn)業(yè)鏈的富有地域特色的分工體系，優(yōu)化流域內(nèi)功能定位和發(fā)展布局，全面落實黃河流域主體功能區(qū)要求形成比較優(yōu)勢。

黃河流域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平與自然環(huán)境條件差異較大，不同區(qū)段生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展所面臨的關(guān)鍵問題也迥然不同，不可能遵循統(tǒng)一的發(fā)展模式，需要基于不同區(qū)域的現(xiàn)實條件和發(fā)展需求將黃河流域劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域四種主體功能區(qū)。 結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢與生態(tài)保護需求，綜合考量黃河流域上中下游開發(fā)與保護之間的關(guān)系，可進一步將黃河流域內(nèi)可開發(fā)區(qū)劃分為工業(yè)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間。 表1 整理了黃河流域上中下游的資源優(yōu)勢、生態(tài)環(huán)境、不同區(qū)域的功能定位和下一階段的主要發(fā)展任務(wù)。

表1 黃河流域上中下游的主體功能區(qū)設(shè)置

黃河流域上游多湖泊、沼澤、草地，包含高原冰川、草原草甸，生態(tài)資源豐富、風(fēng)景優(yōu)美，被譽為“塞上江南”；蘊藏著豐富的水資源，是我國重要的水源涵養(yǎng)與補給區(qū)；河道兩岸形成灌區(qū)，呈現(xiàn)多處“荒漠綠洲”。 其中三江源國家自然保護區(qū)等因生態(tài)功能特殊應(yīng)屬禁止開發(fā)區(qū)；其他生態(tài)保護區(qū)域應(yīng)屬限制開發(fā)區(qū)，可在注重保護生態(tài)的前提下可適當(dāng)開發(fā)生態(tài)產(chǎn)品；寧夏平原、河套平原等沖積平原可利用其灌溉優(yōu)勢適度開發(fā)耕地資源，形成農(nóng)業(yè)基地。

黃河流域中游地區(qū)土質(zhì)疏松導(dǎo)致水土流失，礦產(chǎn)資源豐富但偏重產(chǎn)業(yè)導(dǎo)致水土污染更加嚴重，因而存在嚴重的生態(tài)問題和水土流失問題，生態(tài)環(huán)境脆弱，應(yīng)歸屬于限制開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)。 未來應(yīng)積極開展水土流失預(yù)防、治理和保護，加強限制開發(fā)區(qū)水土保持能力；將汾渭平原等地區(qū)作為流域農(nóng)業(yè)空間，利用優(yōu)質(zhì)耕地資源大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，增加高質(zhì)量農(nóng)業(yè)產(chǎn)品供給；在鄭州、西安等城市化地區(qū)適度開采礦產(chǎn)資源，注重綠色、可持續(xù)發(fā)展，注重加快工業(yè)轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局。

黃河流域下游地區(qū)地勢低平、水流量偏低，土地平坦、肥沃被譽為“天下糧倉”，且因地理優(yōu)勢和政策先行優(yōu)勢導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展水平更高，制造業(yè)基礎(chǔ)更好，故應(yīng)屬于重點開發(fā)區(qū)。 但下游地區(qū)的泥沙淤積形成了地上懸河，有防洪隱患。 故一方面應(yīng)加強水沙問題治理，將優(yōu)勢的土地資源充分利用，成為國家糧食的主產(chǎn)區(qū)，另一方面下游需注重發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢和制造業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，進一步提升下游工業(yè)空間的工業(yè)發(fā)展水平，促進下游工業(yè)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，提升黃河流域競爭前沿水平，同時促進區(qū)域協(xié)作，發(fā)揮溢出帶動作用，促進流域整體發(fā)展水平的提升。

(二)產(chǎn)業(yè)協(xié)同推進機制

黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展耦合協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)協(xié)同推進機制是指流域內(nèi)各個區(qū)域根據(jù)資源優(yōu)勢的不同，發(fā)展比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，健全流域產(chǎn)業(yè)分工體系，促進要素流通，消除市場分割與產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，增強黃河流域上中下游之間產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)及互補程度，不同區(qū)域之間的產(chǎn)業(yè)相互配合、相互協(xié)作、相互補充形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，進而在時間、空間、功能維度均實現(xiàn)協(xié)同，推進黃河流域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

構(gòu)建產(chǎn)業(yè)協(xié)同推進機制一是需要根據(jù)區(qū)域特色和區(qū)域主體功能定位謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)分布格局，做大做強優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；二是要著力打造新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)，推動資源集約利用、功能集成聯(lián)動、基礎(chǔ)設(shè)施匹配的產(chǎn)業(yè)集群；三是需要增強不同區(qū)域之間和區(qū)域內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，增強產(chǎn)業(yè)利益關(guān)聯(lián)度，形成良好產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。 《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》中指出，山東半島城市群、中原城市群、關(guān)中平原城市群、黃河“幾”字彎都市圈和蘭西城市群這五大城市群是黃河流域生產(chǎn)力布局的主要載體。 從這五大城市群著手，結(jié)合各個城市群的區(qū)域特色和主體功能定位分析黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展耦合協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)協(xié)同推進布局(見表2)。

表2 黃河流域五大城市群的產(chǎn)業(yè)布局設(shè)置

蘭西城市群以蘭州和西寧兩大中心城市為引領(lǐng)，是我國西北腹地的交通樞紐，區(qū)域內(nèi)自然資源豐富，是我國重要生態(tài)屏障，未來可將生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展結(jié)合起來，大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)；蘭西城市群形成了極具特色的河湟文化，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)豐富，未來可充分發(fā)揮文化旅游資源優(yōu)勢，建設(shè)旅游產(chǎn)業(yè)大省，打造文化特色產(chǎn)業(yè)。

黃河“幾”字彎都市圈以銀川、呼和浩特、太原等中心城市為引領(lǐng)，區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源豐富，儲量多且品種多，應(yīng)充分發(fā)揮煤炭、天然氣和稀土高嶺土等資源優(yōu)勢，圍繞區(qū)域資源優(yōu)勢合理布局國家重點能源化工產(chǎn)業(yè)，搶占能源市場；但資源型產(chǎn)業(yè)迅速壯大的同時也對生態(tài)環(huán)境造成了很大影響，未來需注重能源開發(fā)適度化、能源結(jié)構(gòu)清潔化、能源利用綠色化，著力于發(fā)展壯大清潔能源、新型綜合能源、高端煤化工、精細化工等產(chǎn)業(yè)。

關(guān)中平原城市群由西安這一中心城市引領(lǐng)，區(qū)域內(nèi)科教資源豐富，能夠形成創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)優(yōu)勢，為本土高端裝備制造等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)持續(xù)注入活力，未來可充分發(fā)揮關(guān)中平原城市群在教育、科技、文化方面的優(yōu)勢，大力培育科技創(chuàng)新平臺體系，發(fā)展高端裝備制造、汽車制造、新能源新材料、航空航天等知識密集產(chǎn)業(yè)；且西安作為多朝古都文化資源豐厚，適宜發(fā)揮文化歷史優(yōu)勢，打造人文之都，大力發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)。 此外，關(guān)中平原城市群南接秦嶺，風(fēng)景優(yōu)美、物種豐富，具有重要生態(tài)價值，可在保護秦嶺生態(tài)的基礎(chǔ)上適當(dāng)探索開發(fā)生態(tài)產(chǎn)品價值。

中原城市群由鄭州、洛陽等城市引領(lǐng)，是我國重要糧食生產(chǎn)基地，適宜發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，未來需注重提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平和產(chǎn)量效率，努力成為全國產(chǎn)糧核心區(qū)；并且在糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)上可大力發(fā)展食品加工工業(yè)，拉長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，形成在國內(nèi)外市場具有優(yōu)勢的產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)；且從區(qū)位優(yōu)勢來看，中原城市群臨近東部發(fā)達地區(qū)，能夠參考東部地區(qū)先進制造業(yè)發(fā)展經(jīng)驗，承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，可培育一批戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群，走新型工業(yè)化道路。

山東半島城市群位于黃河出海口具備交通區(qū)位優(yōu)勢，經(jīng)濟發(fā)展水平較高，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)實力更為雄厚，應(yīng)當(dāng)注重提升產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化水平，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，建設(shè)農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)；大力發(fā)展先進制造業(yè)，充分發(fā)揮龍頭作用，形成一批占據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈高端的、具有核心競爭力的大規(guī)模先進制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群；大力培育人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等未來產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮龍頭作用，成為黃河流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的領(lǐng)頭軍。

(三)空間協(xié)同推進機制

黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展耦合協(xié)調(diào)的空間協(xié)同推進機制是指基于整體性的全盤謀劃和全方位的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，黃河流域九省區(qū)關(guān)于黃河流域發(fā)展、保護與治理相關(guān)問題制定完善的戰(zhàn)略規(guī)劃和行動計劃，堅持流域治理“一盤棋”原則，以整體性的流域管理模式替代原有分散化的區(qū)域管理模式，統(tǒng)籌分配流域內(nèi)各項資源，完善區(qū)域協(xié)作的相關(guān)制度設(shè)計，搭建流域管理平臺和流域管理機構(gòu)，從而實現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展之間的空間協(xié)同。

構(gòu)建黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展耦合協(xié)調(diào)的空間協(xié)同推進機制的重點在于重視規(guī)劃體系的空間協(xié)同問題，促進不同區(qū)域之間規(guī)制的暢順銜接，以減少地方政府由于競爭和非合作行為帶來的不利影響。 未來黃河流域需要以一體化發(fā)展為抓手，強化流域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一治理以提高流域內(nèi)資源配置效率、降低交易費用，構(gòu)建區(qū)域聯(lián)動發(fā)展新格局以實現(xiàn)區(qū)域間優(yōu)勢互補協(xié)調(diào)發(fā)展。 黃河流域是一個跨越多個省區(qū)的經(jīng)濟活動空間，需樹立流域系統(tǒng)觀念，創(chuàng)新黃河流域跨區(qū)域的規(guī)劃體系和治理體系，以流域管理模式替代原有的區(qū)域管理模式，協(xié)調(diào)好流域內(nèi)各個省、市、區(qū)的管理模式，解決好規(guī)劃體系和治理體系的空間協(xié)同問題，提升黃河流域跨行政區(qū)管理的空間協(xié)同程度。 具體來看，可從流域戰(zhàn)略規(guī)劃、流域資源配置、流域管理機構(gòu)、流域補償模式、流域法律法規(guī)體系等五大維度構(gòu)建黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展耦合協(xié)調(diào)的空間協(xié)同推進機制(見表3)。

從流域戰(zhàn)略規(guī)劃的空間協(xié)同來看，黃河流域當(dāng)前仍存在地方利益與流域利益不一致導(dǎo)致的規(guī)劃體系碎片化問題、規(guī)劃內(nèi)容空白或者重疊問題；規(guī)劃朝令夕改或周期過長的問題以及流域空間協(xié)同戰(zhàn)略規(guī)劃與其他制度的銜接不暢導(dǎo)致的“多規(guī)并存”“多規(guī)沖突”問題，未來需著力強化流域統(tǒng)一規(guī)劃，整合流域規(guī)劃體系，處理好流域利益與地方利益的矛盾沖突；共同設(shè)立專業(yè)化的跨區(qū)域黃河流域戰(zhàn)略研究院，定期根據(jù)流域治理的新變化進行總結(jié)修正，增強規(guī)劃的權(quán)威性和有效性；促進戰(zhàn)略規(guī)劃之間的銜接，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。

從流域資源配置的空間協(xié)同來看，黃河流域存在水資源分布不均，水沙矛盾突出、礦產(chǎn)資源開發(fā)不合理以及地方保護主義導(dǎo)致的資源流通壁壘等問題導(dǎo)致流域內(nèi)資源配置效率低下，未來需注重從流域整體層面推動水資源優(yōu)化配置，從流域整體層面強化水資源的集約利用；以可持續(xù)發(fā)展理念為指引推進黃河流域的綜合開發(fā)與治理，合理開發(fā)流域內(nèi)自然資源；打破地方保護主義，促進流域內(nèi)的各種資源自由流通，形成流域一體化市場。

從流域管理機構(gòu)的空間協(xié)同來看，黃河流域管理機構(gòu)尚存在流域管理機構(gòu)職能規(guī)定不明晰、缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制各個部門或地區(qū)之間職能運作不協(xié)調(diào)、地方流域管理機構(gòu)缺乏自主管理權(quán)等問題，流域綜合管理難度很大、管理效率低下，未來需注重強化流域管理機構(gòu)職能，明確事權(quán)劃分與職責(zé)分工，簡化審批、管理流程；強化地方管理機構(gòu)的主觀能動性，通過法律、行政法規(guī)、政策文件等對流域管理機構(gòu)的自主職權(quán)范圍進行明確授權(quán)；建設(shè)流域管理機構(gòu)的協(xié)調(diào)平臺，增進各地方管理機構(gòu)之間的溝通，著眼于流域整體利益進行宏觀調(diào)控。

從流域補償模式的空間協(xié)同來看，黃河流域存在補償模式單一、有效制度供給不足補償激勵不充分、補償標(biāo)準難確定、補償性質(zhì)認定不清、補償資金不足、補償體系不健全等一系列問題，未來需創(chuàng)新多元化的補償模式，創(chuàng)新流域內(nèi)外利益協(xié)同、補償和共享機制；完善相關(guān)法律法規(guī)體系以明確補償責(zé)任與權(quán)力，協(xié)調(diào)不同區(qū)域之間生態(tài)補償?shù)呢?zé)任與權(quán)力、建設(shè)補償監(jiān)測機制以促進補償行為的落實情況。

從流域司法體系的空間協(xié)同來看，黃河流域尚存在相關(guān)法律體系不完善難以形成合力和跨流域區(qū)域執(zhí)法效能不強且處罰難度大的問題，未來需注重完善黃河流域治理法律體系，推進司法協(xié)同保障黃河流域各地區(qū)的利益，加強流域綜合執(zhí)法，提高跨區(qū)域執(zhí)法的權(quán)威性。

(四)治理協(xié)同機制

黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展耦合協(xié)調(diào)的治理協(xié)同推進機制是指明確不同主體的角色定位與功能發(fā)揮、權(quán)益與責(zé)任邊界，實現(xiàn)“政府、企業(yè)、社會組織、廣大群眾”等多元主體之間目標(biāo)與利益的激勵相容，以提升黃河流域內(nèi)政府、企業(yè)、社會組織和廣大群眾等對于黃河流域各項公共事務(wù)的參與程度、協(xié)同程度和有序程度。

長期以來，黃河流域各項公共事務(wù)的治理重擔(dān)主要落在各級政府及其職能部門身上，同一事務(wù)也將需經(jīng)由不同職能部門進行多次處理。 行政級別上的不對等可能對跨部門合作產(chǎn)生阻礙，不同層級部門之間難以平等協(xié)商，形成行政壁壘和部門壁壘。 這將對流域治理工作的開展造成很大影響，不僅導(dǎo)致治理效率低下、相互推諉責(zé)任等現(xiàn)象，而且也會產(chǎn)生治理邊界重疊、治理空白、治理糾紛等一系列問題。 因此黃河流域亟需構(gòu)建縱向多層次協(xié)同與橫向多主體協(xié)同相結(jié)合的多主體網(wǎng)絡(luò)化治理協(xié)同機制(見表4)。

政府具有權(quán)威性和強制性特征，應(yīng)做好流域治理的掌舵人、監(jiān)督人和公共服務(wù)人，放權(quán)減權(quán)，將工作重心放在戰(zhàn)略規(guī)劃和權(quán)益保障上，營造良好發(fā)展環(huán)境。 企業(yè)作為流域治理的主體責(zé)任人，應(yīng)自覺遵守法律法規(guī)、加強企業(yè)管理，在政府戰(zhàn)略引領(lǐng)和法律法規(guī)規(guī)制下進行嚴格要求各項企業(yè)活動標(biāo)準。 社會組織和人民群眾等社會力量是流域治理中不可或缺的主體，能夠在政府和企業(yè)難以治理的領(lǐng)域發(fā)揮獨特作用，要不斷拓寬公眾參與渠道、搭建政民互動橋梁，充分調(diào)動社會組織和廣大人民群眾參與治理的積極性與主觀能動性。

五、黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展耦合協(xié)調(diào)協(xié)同推進機制的實踐路徑

未來黃河流域需從構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰的功能定位體系、優(yōu)勢互補的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動體系、統(tǒng)籌規(guī)劃的區(qū)域管理體系和多元參與的全流域大治理體系四條實踐路徑出發(fā)促進黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展耦合協(xié)調(diào)水平的提升。

(一)構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰的功能定位體系

一是要處理好開發(fā)與利用之間的關(guān)系，科學(xué)進行功能定位。 優(yōu)先考慮上中下游的生態(tài)脆弱性和水土保護要求以確定區(qū)域生態(tài)功能定位，實現(xiàn)生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的有機統(tǒng)一。 應(yīng)精準確定不同區(qū)域的功能定位，超越行政邊界，根據(jù)客觀生態(tài)環(huán)境細致劃分為塊狀、點狀分布的主體功能區(qū)。 在劃分主體功能區(qū)時應(yīng)以生態(tài)保護為先導(dǎo)，除重要水源地之外優(yōu)先將自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等生態(tài)財富列入禁止開發(fā)區(qū)行列。

二是要發(fā)揮不同地區(qū)的差異化功能。 推進流域經(jīng)濟發(fā)展不能急功近利，需要以長遠發(fā)展的眼光進行謀劃，立足于實際情況，因地制宜、因時制宜，優(yōu)化主體功能布局，增強持續(xù)區(qū)域造血功能。 黃河流域的生態(tài)空間需落實“生態(tài)產(chǎn)品的適度開發(fā)”“生態(tài)產(chǎn)品的價值轉(zhuǎn)化”以及“生態(tài)產(chǎn)品的再積累”三個方面的要求，對于能夠通過市場交換實現(xiàn)價值轉(zhuǎn)化的生態(tài)產(chǎn)品如果實、風(fēng)能、水能等進行適度開發(fā)，創(chuàng)造更多生態(tài)產(chǎn)品的交易需求，大力發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，形成相應(yīng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，完善生態(tài)產(chǎn)品的價值轉(zhuǎn)化機制和收益分配；對于不能通過市場交易實現(xiàn)價值轉(zhuǎn)化的生態(tài)產(chǎn)品如優(yōu)美的風(fēng)景、宜人的氣候等可適度開發(fā)相關(guān)周邊生態(tài)產(chǎn)品，如旅游項目、文化紀念產(chǎn)品等，通過其他形式創(chuàng)造更多生態(tài)產(chǎn)品的交易場景，通過現(xiàn)代技術(shù)手段和市場營銷手段將生態(tài)產(chǎn)品打造成區(qū)域特色生態(tài)地標(biāo)名片。 黃河流域生態(tài)空間的發(fā)展不僅應(yīng)關(guān)注“現(xiàn)在時”，也要關(guān)注“將來時”，即“生態(tài)財富的再積累”。 在開發(fā)生態(tài)產(chǎn)品時既要關(guān)注不超出生態(tài)警戒線，也要能夠?qū)⑸鷳B(tài)包袱轉(zhuǎn)化為綠色財富，還要能解決生態(tài)問題集聚綠色財富。 黃河流域的農(nóng)業(yè)空間需盡快進入高效、優(yōu)質(zhì)、節(jié)約、友好的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展階段，根據(jù)區(qū)域優(yōu)勢打造區(qū)域特色農(nóng)業(yè)、品牌農(nóng)業(yè)，開發(fā)具有區(qū)域特色的農(nóng)業(yè)支柱產(chǎn)品。

(二)構(gòu)建優(yōu)勢互補的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動體系

一是需超越行政區(qū)劃的限制，打破要素流通約束和市場壁壘，加強互聯(lián)互通基礎(chǔ)能力，促進各類生產(chǎn)要素自由流通，提高資源配置效率，夯實產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的配套支撐體系，打造黃河流域良好產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。 二是需注意避免低水平同質(zhì)化發(fā)展和惡性競爭，注重挖掘特色資源轉(zhuǎn)而培育特色產(chǎn)業(yè)、形成產(chǎn)業(yè)園區(qū)提升整體競爭力、集中精力進行產(chǎn)業(yè)升級改造形成良性產(chǎn)業(yè)競爭關(guān)系，促進流域產(chǎn)業(yè)分工體系合理化、精細化、特色化、差異化發(fā)展。 三是形成成果共享意識，建立責(zé)任區(qū)域共擔(dān)機制，健全跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理成果共享機制，建立跨產(chǎn)業(yè)、跨區(qū)域的利益共享機制和風(fēng)險共擔(dān)機制，推動產(chǎn)業(yè)內(nèi)研發(fā)、制造、管理、流通等各個環(huán)節(jié)的良性互動、推動三次產(chǎn)業(yè)良性互動、推動區(qū)域間產(chǎn)業(yè)的良性互動，構(gòu)建上下游產(chǎn)業(yè)聯(lián)動機制，消除市場分割，形成聯(lián)系緊密、協(xié)作互助、優(yōu)勢互補的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展格局，促進市場一體化發(fā)展。 四是應(yīng)該在實現(xiàn)流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)協(xié)同的基礎(chǔ)之上，以開放思維增進黃河流域與流域外的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，搭建黃河流域國際交流合作的重要平臺，形成內(nèi)外兼顧、陸海聯(lián)動、東西互濟的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展格局。 山東作為黃河流域唯一臨海省份，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其沿海區(qū)位和開放大省優(yōu)勢打造海上對外貿(mào)易樞紐，統(tǒng)籌推進陸海聯(lián)動，加快建設(shè)國際互聯(lián)互通大通道；同時推進鄭州和西安等中心城市的機場、鐵路和公路等內(nèi)陸口岸開放，培育大型跨國物流企業(yè)，形成現(xiàn)代國際陸地貿(mào)易樞紐。 五是促進產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈的深度融合，推動流域內(nèi)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)的“補鏈”“強鏈”和“延鏈”，提升產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價值鏈的智能化、數(shù)字化、現(xiàn)代化水平，提升流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體實力。

(三)構(gòu)建統(tǒng)籌規(guī)劃的區(qū)域管理體系

首先，要加強頂層設(shè)計，突破體制、機制和政策壁壘作出空間協(xié)同的戰(zhàn)略部署，建立流域空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上下游、左右岸、干支流關(guān)系綜合規(guī)劃，做好規(guī)劃的空間銜接問題，消除治理的縫隙和盲區(qū)，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。 未來黃河流域需推進空間規(guī)劃立法，優(yōu)化組織管理體系，解決空間規(guī)劃有效管控，嚴格把握頂層設(shè)計的“多規(guī)合一”；統(tǒng)一制定基礎(chǔ)規(guī)劃的結(jié)構(gòu)、層次、屬性、職能等，嚴格把握空間規(guī)劃體系標(biāo)準的“多規(guī)合一”；先形成流域空間規(guī)劃體系基本底圖再落入不同層面進一步完善有效實現(xiàn)空間邊界和規(guī)模的管控，逐步完善流域的空間發(fā)展藍圖，最終實現(xiàn)基礎(chǔ)規(guī)劃與具體規(guī)劃等不同層面的“多規(guī)合一”。

其次，推進政策工具從“簡單化”向“精細化”轉(zhuǎn)變，多項政策工具配合使用。 搭建流域管理平臺和流域管理機構(gòu)，健全黃河流域發(fā)展、保護與治理的相關(guān)政策，優(yōu)化各項規(guī)劃、政策的邊界銜接問題，以促進黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展空間協(xié)同推進目標(biāo)的達成。

再次，要突出因地制宜和分類施策。 黃河流域的地域范圍較大，生態(tài)環(huán)境、資源稟賦和經(jīng)濟發(fā)展等各方面的區(qū)域差異十分明顯，各區(qū)域所面臨的治理問題有所不同。 因此，需要精準識別不同區(qū)域在推進生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展耦合協(xié)調(diào)過程中的主要問題，優(yōu)先解決破壞生態(tài)制約發(fā)展的瓶頸問題，提高區(qū)域政策的精準性，實現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展之間的空間協(xié)同。

最后，提升區(qū)域政府治理能力，一是要樹立服務(wù)型政府治理理念，避免政府對經(jīng)濟發(fā)展的過度干預(yù)；二是加強區(qū)域政府的能力建設(shè)，地方政府應(yīng)在對自身生態(tài)環(huán)境問題、政府能力有準確認識的基礎(chǔ)上確立政策目標(biāo)進而選擇與組合政策工具，實施精準治理；三是各地區(qū)之間構(gòu)建互聯(lián)互通的溝通機制和對話平臺，搭建黃河流域跨區(qū)域交流協(xié)商機制，提供各個區(qū)域面對面的交流機會，完善區(qū)域間信息溝通制度。

(四)構(gòu)建多元參與的全流域大治理體系

首先，要健全縱向多層次協(xié)同的治理協(xié)同機制。 黃河流域的治理協(xié)同需明確中央與地方的權(quán)責(zé)分配和職能分工，理順地方政府間的橫向關(guān)系，打破行政壁壘和部門壁壘，加強政府部門之間的信息暢通、互動溝通、協(xié)同配合，促進中央與地方、地方不同層級政府之間的縱向協(xié)同合作，也要促進各地區(qū)平級政府之間橫向協(xié)同合作，還要處理好跨區(qū)域不同層級政府之間斜向的協(xié)同合作關(guān)系，形成層層負責(zé)、上下貫通的網(wǎng)絡(luò)化政府治理體系。 各個地方政府之間還需形成動態(tài)的競合關(guān)系，協(xié)調(diào)好各地方政府的利益分配和職能邊界不斷調(diào)整地方政府之間的關(guān)系，以實現(xiàn)黃河流域跨區(qū)域協(xié)同治理的目標(biāo)。

其次，提升黃河流域內(nèi)政府、企業(yè)、社會公眾等對于黃河流域公共事務(wù)的參與程度。 通過政府、企業(yè)、社會組織和廣大群眾等多元主體之間的協(xié)商對話、相互合作來共同展開流域治理，推進流域經(jīng)濟的共建、共享、共治。 未來黃河需加強公眾參與社會治理的體制機制建設(shè)，鼓勵參與社會治理、公共服務(wù)，為參與社會治理提供保障和便利，不斷豐富公眾參與的渠道和方式，拓展群眾參與治理內(nèi)容，以提升參與治理的積極性；還需要通過社區(qū)宣傳、組織學(xué)習(xí)等多種方式強化培訓(xùn)力度，提升社會公眾參與治理的能力；更需要完善相關(guān)制度建設(shè)，促進社會公眾參與治理的過程規(guī)范化，監(jiān)督參與結(jié)果的落實。

最后，構(gòu)建政府發(fā)揮主導(dǎo)作用、企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任、社會組織和廣大人民群眾廣泛參與的流域協(xié)同治理體系，各方權(quán)責(zé)明確、協(xié)同共治、優(yōu)勢互補、有序活動，建立良好的信任關(guān)系，提升黃河流域內(nèi)政府、企業(yè)、社會公眾等對于黃河流域公共事務(wù)的協(xié)同程度和有序程度。