王理萬

(中國政法大學(xué) 人權(quán)研究院,北京 100088)

一、提出問題

“依憲立法”是完善以憲法為核心的法律體系、保證憲法全面實(shí)施的基本要求。習(xí)近平總書記對此強(qiáng)調(diào),“堅(jiān)持依法立法,最根本的是堅(jiān)持依憲立法,堅(jiān)決把憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神貫徹到立法中,體現(xiàn)到各項(xiàng)法律法規(guī)中”。(1)習(xí)近平:《譜寫新時(shí)代中國憲法實(shí)踐新篇章——紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行40周年》,載《人民日報(bào)》2022年12月20日,第1版。“依憲立法”有兩層含義:一方面是消極的合憲性控制,即經(jīng)由合憲性審查制度,確保法律法規(guī)不能違反憲法,“憲法的落實(shí)基本上還是系于消極性的合憲性控制,也就是發(fā)現(xiàn)并排除違反憲法行為或狀態(tài)的機(jī)制”;(2)蘇永欽:《合憲性控制的理論與實(shí)際》,月旦出版公司1994年版,第5頁。另一方面是積極性的合憲性形成,即基于憲法委托,由立法機(jī)關(guān)把憲法中的抽象原則和宏觀制度落實(shí)為行之有效、具體詳實(shí)、相互銜接的法律規(guī)范,“通過科學(xué)有效、系統(tǒng)完備的法律制度體系保證憲法實(shí)施,是憲法實(shí)施的內(nèi)在要求和重要任務(wù),也是保證憲法實(shí)施的基本途徑和重要方式”。(3)全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì):《加強(qiáng)和創(chuàng)新新時(shí)代憲法實(shí)施工作 更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用》,載《求是》2023年第5期。這種以立法實(shí)施憲法,并通過立法發(fā)展憲法的方式,被視為中國憲法實(shí)施和變遷的主渠道。(4)參見翟國強(qiáng):《中國憲法實(shí)施的雙軌制》,載《法學(xué)研究》2014年第3期;林彥:《通過立法發(fā)展憲法——兼論憲法發(fā)展程序間的制度競爭》,載《清華法學(xué)》2013年第2期。

然而,我國現(xiàn)行憲法各章節(jié)在立法實(shí)施力度和方式方面存在差異。有學(xué)者提出,國家機(jī)構(gòu)和國家標(biāo)志部分的立法實(shí)施較好,各類組織法和國家標(biāo)志立法已經(jīng)基本齊備;公民基本權(quán)利部分的立法實(shí)施相對薄弱,有效的基本權(quán)利法律救濟(jì)機(jī)制尚未建立;而總綱的實(shí)施情況無法進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。(5)參見莫紀(jì)宏:《從〈憲法〉在我國立法中的適用看我國現(xiàn)行〈憲法〉實(shí)施的狀況》,載《法學(xué)雜志》2012年第12期。之所以出現(xiàn)上述情形,概因總綱中大量的國策性、目標(biāo)性條款以及基本權(quán)利章節(jié)的制度性保障條款,亟需立法機(jī)關(guān)以積極方式創(chuàng)設(shè)相關(guān)法律。立法機(jī)關(guān)對立法時(shí)機(jī)(何時(shí)立法)、形式(法律或決定)和程度(保障范圍)享有很大的裁量空間。(6)參見王理萬:《制度性權(quán)利:論憲法總綱與基本權(quán)利的交互模式》,載《浙江社會(huì)科學(xué)》2019年第1期。值得注意的是,近年來促進(jìn)型立法大量涌現(xiàn)(7)促進(jìn)型立法是指以特定行為指引或目標(biāo)規(guī)劃為主要內(nèi)容、不依靠強(qiáng)制力為主要手段的法律類型。參見李洋:《促進(jìn)型法的概念證成》,載《西部法律評(píng)論》2021年第6期。,有效推動(dòng)了憲法實(shí)施的進(jìn)程,并由此產(chǎn)生了三個(gè)問題:促進(jìn)型立法的憲法基礎(chǔ)和依據(jù)何在,促進(jìn)型立法在何種程度和意義上實(shí)施了憲法,憲法為促進(jìn)型立法提供了哪些治理工具?本文擬對上述問題展開論述,旨在從憲法實(shí)施的視角討論促進(jìn)型立法的基礎(chǔ)和動(dòng)力,并展望其后續(xù)發(fā)展前景。

二、憲法的綱領(lǐng)性條款:促進(jìn)型立法的基礎(chǔ)

綱領(lǐng)性是中國憲法的重要特色,并為促進(jìn)型立法的產(chǎn)生預(yù)留了憲法空間。早在“五四憲法”制定時(shí),就曾對憲法的綱領(lǐng)性問題進(jìn)行過深入討論。彼時(shí)憲法初稿起草小組成員胡喬木堅(jiān)持憲法僅具有確認(rèn)性功能,即斯大林對1936年蘇聯(lián)憲法所強(qiáng)調(diào)的“憲法委員會(huì)起草新憲法草案時(shí)是從憲法不應(yīng)該同綱領(lǐng)混淆這一點(diǎn)出發(fā)的。這就是說,綱領(lǐng)和憲法有重大的差別。綱領(lǐng)上說的是還沒有的東西,是要在將來獲得和爭取到的東西,相反,憲法上應(yīng)當(dāng)說的是已經(jīng)有的東西,是現(xiàn)在已經(jīng)獲得和已經(jīng)爭取到的東西。綱領(lǐng)主要是說將來,憲法卻是說現(xiàn)在。”(8)斯大林:《關(guān)于蘇聯(lián)憲法草案》,載《斯大林選集》(下卷),人民出版社1979年版,第398頁。毛澤東則提出,中國憲法要有綱領(lǐng)性的內(nèi)容,強(qiáng)調(diào)“我們這個(gè)憲法有兩部分,就是綱領(lǐng)性的。國家機(jī)構(gòu)那些部分是事實(shí),有些東西是將來的,比如三大改造之類?！?9)中央文獻(xiàn)研究室:《毛澤東傳》(第三冊),中央文獻(xiàn)出版社2011年版,第1284頁。

“五四憲法”容納大量綱領(lǐng)性條款的原因,可以歸納為三個(gè)方面:一是受到《共同綱領(lǐng)》的直接影響?！豆餐V領(lǐng)》作為開國文獻(xiàn),包含諸多有關(guān)新中國政策規(guī)劃和制度安排的綱領(lǐng)性內(nèi)容,特別是在經(jīng)濟(jì)政策方面。周恩來在關(guān)于《共同綱領(lǐng)》草案的報(bào)告中強(qiáng)調(diào),“經(jīng)濟(jì)建設(shè)是百端待舉,但須有緩急輕重之分,草案中已根據(jù)哪些是應(yīng)該做的、哪些是不應(yīng)該做的;哪些是現(xiàn)在可以做的、哪些是現(xiàn)在不能做的;哪些是已經(jīng)做了的、哪些是尚未做的等分析規(guī)定出具體條文”。(10)周恩來:《人民政協(xié)共同綱領(lǐng)草案的特點(diǎn)》,載《周恩來選集》(上卷),人民出版社1980年版,第370頁。顯然,那些應(yīng)該做但現(xiàn)在做不到或尚未做的內(nèi)容,就是憲法的綱領(lǐng)性條款。“五四憲法”在序言中明確規(guī)定其“以共同綱領(lǐng)為基礎(chǔ),又是共同綱領(lǐng)的發(fā)展”,也在相當(dāng)程度上承繼了《共同綱領(lǐng)》的綱領(lǐng)性。

二是受到“五四憲法”負(fù)有的階段性任務(wù)的影響。制憲機(jī)關(guān)將“五四憲法”明確定位為“過渡時(shí)期憲法”,而過渡時(shí)期的中心任務(wù)就是改造和轉(zhuǎn)型,為完全建成社會(huì)主義社會(huì)做好準(zhǔn)備。劉少奇對此強(qiáng)調(diào),“憲法不去描畫將來在社會(huì)主義社會(huì)完全建成以后的狀況,但是為了反映現(xiàn)在的真實(shí)狀況,就必須反映正在現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)生著的變化以及這種變化所趨向的目標(biāo)。如果不指明這個(gè)目標(biāo),現(xiàn)實(shí)生活中的許多事情就不可理解。我們的憲法所以有一部分條文帶有綱領(lǐng)性,就是因?yàn)檫@個(gè)原因?！?11)劉少奇:《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報(bào)告》,載《中華人民共和國第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議文件》,人民出版社1955年版,第42頁。因而“五四憲法”中的大量條款(特別是經(jīng)濟(jì)制度條款)均具有過渡屬性,并由此具有較為鮮明的綱領(lǐng)性特征。

三是受到客觀物質(zhì)條件的限制?！拔逅膽椃ā睆?qiáng)調(diào)公民權(quán)利的真實(shí)性,不僅規(guī)定各項(xiàng)公民權(quán)利,也規(guī)定實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利的物質(zhì)保障。李達(dá)對此指出,“我國公民權(quán)利的真實(shí)性,就是關(guān)于公民權(quán)利的一切規(guī)定,都是以事實(shí)作根據(jù)的,都是有物質(zhì)保證的”。(12)李達(dá):《中華人民共和國憲法講話》,載《李達(dá)全集》(第十八卷),人民出版社2016年版,第228頁。即便對于作為典型消極權(quán)利的言論和表達(dá)自由,“五四憲法”也明確規(guī)定“國家供給必需的物質(zhì)上的便利,以保證公民享受這些自由”。其他公民權(quán)利,諸如勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、受教育權(quán)、文化自由等,均附有專門的物質(zhì)性或制度性保障條款。這些物質(zhì)性保障條款的實(shí)現(xiàn)程度并不取決于制憲機(jī)關(guān)的主觀愿望,而是由社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r決定。因此,“五四憲法”使用了大量漸進(jìn)性的詞匯,比如“逐步擴(kuò)大就業(yè)”“逐步擴(kuò)充勞動(dòng)者休息和修養(yǎng)的物質(zhì)條件”“逐步擴(kuò)大各類學(xué)校和其他文化教育機(jī)關(guān)”。毛澤東強(qiáng)調(diào)這體現(xiàn)了憲法的靈活性,“一時(shí)辦不到的事,必須允許逐步去辦”,“比如公民權(quán)利的物質(zhì)保證,將來生產(chǎn)發(fā)展了,比現(xiàn)在一定擴(kuò)大,但我們現(xiàn)在寫的還是逐步擴(kuò)大,這也是靈活性”。(13)毛澤東:《關(guān)于中華人民共和國憲法草案》,載《毛澤東文集》(第六卷),人民出版社1999年版,第326-327頁。

基于上述原因,“五四憲法”呈現(xiàn)事實(shí)確認(rèn)和綱領(lǐng)指引相結(jié)合的特征,這對現(xiàn)行憲法產(chǎn)生了直接且深遠(yuǎn)的影響。在現(xiàn)行憲法起草過程中,對于草案規(guī)定的“國家對就業(yè)前的公民進(jìn)行各種必要的勞動(dòng)就業(yè)訓(xùn)練”條款存在爭論,有人認(rèn)為這條規(guī)定難以做到。對于這種爭論,憲法修改委員會(huì)秘書長胡喬木作了兩條回應(yīng):一是憲法規(guī)定國家的根本制度,不受暫時(shí)因素支配,在有些情況下暫時(shí)不能完全做到,但并非不能規(guī)定公民在這方面的權(quán)利和義務(wù);二是廣泛以至最后全面地對就業(yè)前的青年進(jìn)行就業(yè)訓(xùn)練,這是可以逐步做到的,胡喬木概括為“因此做這樣的規(guī)定,從長遠(yuǎn)來說,是需要的;從近期來說,也是可以逐步做到的”。(14)胡喬木:《對憲法修改草案(討論稿)的說明》,載《胡喬木文集》,人民出版社2012年版,第529-530頁。當(dāng)然,這并不意味著憲法變成了“全民許愿池”,即將宏大目標(biāo)和美好憧憬悉數(shù)載入憲法,勢必有所甄別和取舍。比如對于全民討論憲法草案時(shí)提出的意見,彭真明確表示,“還有一些意見,雖然是好的,但實(shí)施的條件不具備、經(jīng)驗(yàn)不夠成熟,或者宜于寫在其他法律和文件中,不需要寫進(jìn)國家的根本大法,因而沒有寫上”。(15)彭真:《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報(bào)告》,載《彭真文選》,人民出版社1991年版,第437頁。結(jié)合彭真和胡喬木的論述,可以總結(jié)出憲法綱領(lǐng)性條款的三點(diǎn)特征:(1)重要性特征,即重要的綱領(lǐng)性內(nèi)容才需要寫入憲法,也就是說從長遠(yuǎn)來看,亟需有所預(yù)設(shè)、且不宜交由下位法來規(guī)定的內(nèi)容,才需要寫為憲法的綱領(lǐng)性條款;(2)可期待特征,即雖然綱領(lǐng)性條款面向未來,但在中短期可以通過發(fā)展而逐步實(shí)現(xiàn),那些遙不可及的目標(biāo)顯然不適合寫為憲法的綱領(lǐng)性條款;(3)委托性特征,即這些綱領(lǐng)性條款具有憲法效力和實(shí)際作用,立法機(jī)關(guān)需要判斷其實(shí)現(xiàn)條件的成熟程度,適時(shí)將綱領(lǐng)性條款轉(zhuǎn)化為具體法律制度或公民主觀權(quán)利。

憲法的綱領(lǐng)性條款為促進(jìn)型立法的產(chǎn)生和勃興提供了直接的憲法理據(jù)。以近年通過的兩部典型促進(jìn)型立法為例,《家庭教育促進(jìn)法》旨在落實(shí)《憲法》第19條規(guī)定的國家發(fā)展社會(huì)主義教育事業(yè)和第49條確立的兒童受教育權(quán),《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》旨在落實(shí)《憲法》第21條規(guī)定的國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)和45條確立的公民在疾病條件下的物質(zhì)幫助權(quán)。(16)參見許安標(biāo):《加強(qiáng)公共衛(wèi)生體系建設(shè)的重要法治保障——〈基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法〉最新解讀》,載《中國法律評(píng)論》2020年第3期。全國人大常委會(huì)法工委撰文指出,《家庭教育促進(jìn)法》和《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》是社會(huì)主義核心價(jià)值觀立法和公民權(quán)利保障立法的典型代表。(17)全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì):《加強(qiáng)和創(chuàng)新新時(shí)代憲法實(shí)施工作 更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用》,載《求是》2023年第5期。由此可見,“憲法國策條款+公民基本權(quán)利條款”為促進(jìn)型立法提供了堅(jiān)實(shí)的憲法基礎(chǔ)。其他促進(jìn)型立法大抵如是,例如《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》(國家文學(xué)藝術(shù)事業(yè)+公民文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作自由)、《民辦教育促進(jìn)法》(國家教育事業(yè)+公民受教育權(quán))、《科學(xué)技術(shù)普及法》(國家普及科學(xué)和技術(shù)知識(shí)+公民進(jìn)行科學(xué)研究的自由)、《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》(國家獎(jiǎng)勵(lì)科學(xué)研究成果和技術(shù)發(fā)明創(chuàng)造+公民進(jìn)行科學(xué)研究的自由)等。在“憲法國策條款+公民基本權(quán)利條款”的組合中,雖然不能直接由前者推導(dǎo)出公民的主觀權(quán)利,但是其“賦予立法者具體化的任務(wù),當(dāng)然這里的具體化主要是具體化目標(biāo)本身,因?yàn)槟繕?biāo)越抽象,立法者具體化的任務(wù)就越大”。(18)王鍇、劉犇昊:《憲法總綱條款的性質(zhì)與效力》,載《法學(xué)論壇》2018年第3期。立法機(jī)關(guān)在通過制定促進(jìn)型立法落實(shí)憲法國策條款時(shí),具有寬泛的形成空間,那些與公民基本權(quán)利直接相關(guān)或構(gòu)成公民基本權(quán)利制度性保障的事項(xiàng),往往凸顯更強(qiáng)的立法必要性,成為制定促進(jìn)型立法的優(yōu)選領(lǐng)域。

三、如何實(shí)施憲法:促進(jìn)型立法的啟動(dòng)

既然“憲法國策條款+公民基本權(quán)利條款”的組合經(jīng)常催生新的促進(jìn)型立法,那是否可以據(jù)此將總綱中(少數(shù)位于憲法序言部分)的國策條款和公民基本權(quán)利條款加以匹配,從而確定國家的中長期立法規(guī)劃呢?這種方法顯然缺乏可行性,概因憲法僅建構(gòu)框架秩序,“不可能針對一切生活領(lǐng)域的未來生活事實(shí)預(yù)先提供全部解決方案”。(19)張翔:《憲法與部門法的三重關(guān)系》,載《中國法律評(píng)論》2019年第1期。對于促進(jìn)型立法而言,更是如此。原因在于,“促進(jìn)”意味著對于某類事項(xiàng)和某種行為予以政策傾斜,輔以稅收優(yōu)惠、資金扶持、信貸便利、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)乃至精神激勵(lì)等,而“撒胡椒面”式的普惠性政策很難達(dá)到促進(jìn)的實(shí)效。近年來,全國人大代表提出了相當(dāng)多的促進(jìn)型立法議案。比如,在第十三屆全國人大第五次會(huì)議上,代表們提出了30余件促進(jìn)型立法議案,涵蓋經(jīng)濟(jì)建設(shè)(數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法等)、政治建設(shè)(民族團(tuán)結(jié)促進(jìn)法、愛國主義法等)、文化建設(shè)(全民閱讀促進(jìn)法、繁榮哲學(xué)社會(huì)科學(xué)促進(jìn)法等)、社會(huì)建設(shè)(人口促進(jìn)法、文明行為促進(jìn)法等)和生態(tài)文明建設(shè)(生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)法、碳中和促進(jìn)法等)各個(gè)方面。(20)參見《第十三屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議秘書處關(guān)于代表提出議案處理意見的報(bào)告》,載《中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議文件匯編》,人民出版社2022年版,第343-386頁。鑒于立法資源和立法注意力的有限性,上述議案只有少部分可以進(jìn)入立法議程。因此,必須明確啟動(dòng)促進(jìn)型立法的客觀標(biāo)準(zhǔn),或者說,明確促進(jìn)型立法在何種程度和意義上實(shí)施了憲法。

第一,具有國策條款的強(qiáng)力支撐。盡管憲法總綱部分明確規(guī)定了諸多國策條款,但各類國策的地位層級(jí)并不完全一致。按照全局性(覆蓋領(lǐng)域廣)、長期性(存續(xù)時(shí)間長)和高位性(適用層級(jí)高)的標(biāo)準(zhǔn),參考相關(guān)政治文件和法律規(guī)定,可將憲法國策條款寬泛地分為三個(gè)層級(jí):第一層級(jí)是憲法確立的基本國策。這類國策屬于自現(xiàn)行憲法起草時(shí)即已明確,不隨外部環(huán)境變化而發(fā)生改變,能夠長期適用于各類法律關(guān)系的立國和治國之策。吳邦國曾在講話指出,“中國作為世界上最大的發(fā)展中國家,堅(jiān)持把發(fā)展作為第一要?jiǎng)?wù),堅(jiān)持走和平發(fā)展道路,堅(jiān)持男女平等、節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境這些憲法確定的基本國策”。(21)吳邦國:《實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo),國際社會(huì)義不容辭》,載《吳邦國論人大工作》(下),人民出版社2017年版,第539頁。除此之外,實(shí)行計(jì)劃生育(第25條)、合理利用土地(第10條)、堅(jiān)持對外開放(憲法序言)也是憲法和法律明確規(guī)定的基本國策。該層級(jí)的國策在各類法律和規(guī)范性文件中,一般徑直標(biāo)示為“基本國策”。第二層級(jí)是憲法規(guī)定的重要國策。該類國策屬于在某類特定法律關(guān)系中長期適用,具有相當(dāng)穩(wěn)定性和持續(xù)性的興國或強(qiáng)國之策,主要包括各民族共同繁榮(第4條)、一國兩制(第31條)、科教興國(第19條和第20條)、人才強(qiáng)國(第23條)、可持續(xù)發(fā)展(第9條和第26條)等。在各類法律和規(guī)范性文件中,對該層級(jí)的國策一般稱之為原則或戰(zhàn)略。第三層級(jí)是憲法涉及的具體國策。該類國策屬于在具體法律關(guān)系中作為指導(dǎo)原則或發(fā)展方向,且對國家穩(wěn)定和發(fā)展全局具有一定影響力的具體政策,主要包括厲行節(jié)約(第14條)、合理安排積累和消費(fèi)(第14條)、完善宏觀調(diào)控(第15條)、促進(jìn)和規(guī)范外商投資(第18條)、推廣普通話(第19條)、發(fā)展體育事業(yè)(第21條)、國防現(xiàn)代化(第29條)等。在落實(shí)基本國策時(shí),往往創(chuàng)立設(shè)范性立法或管理型立法,將落實(shí)基本國策納入具體部門職責(zé),賦予相關(guān)立法更高的執(zhí)行力和強(qiáng)制力,設(shè)定更多的法律責(zé)任和監(jiān)督條款;而在落實(shí)憲法中的重要國策和具體國策時(shí),則較為緩和與漸進(jìn),往往通過鼓勵(lì)和引導(dǎo)的方式開展,積極吸納各方力量參與其中,這為促進(jìn)型立法留下了很大的空間。(22)關(guān)于設(shè)范型立法、管理型立法和促進(jìn)型立法的區(qū)分及功能,可參見劉瑤:《地方立法之促進(jìn)型立法研究》,載《山東青年》2021年第8期。

第二,回應(yīng)基本權(quán)利的直接訴求。我國憲法建構(gòu)了國策條款和基本權(quán)利條款的對應(yīng)關(guān)系,“一類是總綱條款和基本權(quán)利條款可以明確對應(yīng)和匹配的,另一類是總綱條款為基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供制度背景”。(23)王理萬:《制度性權(quán)利:論憲法總綱與基本權(quán)利的交互模式》,載《浙江社會(huì)科學(xué)》2019年第1期。因而,基于國策條款的強(qiáng)力支撐,若某個(gè)促進(jìn)型立法動(dòng)議能夠反饋公民基本權(quán)利的現(xiàn)實(shí)訴求,將更容易進(jìn)入立法議程。比如,2003年全國人大代表鄭功成提出制定《就業(yè)促進(jìn)法》的議案,理由之一就是“盡管憲法規(guī)定公民有勞動(dòng)的權(quán)利與義務(wù),但再無具體的維護(hù)這種權(quán)利的法律規(guī)定;《勞動(dòng)法》并不是一部促進(jìn)就業(yè)方面的法律而只是一部勞動(dòng)管理法,它本身不僅還存在著某些內(nèi)在缺陷,而且并不具備促進(jìn)就業(yè)的功能”。(24)參見http://www.cntv.cn/lm/979/63/84310.html。并且,促進(jìn)型立法能夠推動(dòng)國策條款的“主觀化”,即將憲法國策條款確定的某項(xiàng)國家事業(yè)轉(zhuǎn)化為公民的主觀權(quán)利。以《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》為例,立法機(jī)關(guān)申明其首要目的就是“落實(shí)憲法關(guān)于國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè),保護(hù)人民健康的規(guī)定”,(25)柳斌杰:《關(guān)于〈中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法(草案)〉的說明——2017年12月22日在第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議上》,載《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2020年第1期。并在法律層面上首次明確“國家和社會(huì)尊重、保護(hù)公民的健康權(quán)”,包括獲得健康教育的權(quán)利、獲得基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的權(quán)利、接種免疫規(guī)劃疫苗的權(quán)利、知情同意的權(quán)利、參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的權(quán)利等。這事實(shí)上是以促進(jìn)型立法的方式,推動(dòng)了由國家健康事業(yè)到公民健康權(quán)的轉(zhuǎn)化,并極大拓展和充實(shí)了健康權(quán)的內(nèi)涵。由此可見,促進(jìn)型立法在實(shí)施憲法時(shí)具有雙重效果:一方面,公民的權(quán)利訴求促進(jìn)了促進(jìn)型立法的產(chǎn)生和發(fā)展;另一方面,促進(jìn)型立法使得國策所塑造的國家事業(yè)順勢轉(zhuǎn)化為公民可期待、可訴求、受保障的主觀權(quán)利。

第三,解決市場失靈和缺陷問題。即便是有國策支撐和權(quán)利訴求,也并非必定啟動(dòng)促進(jìn)型立法,而是在市場機(jī)制、社會(huì)自治和行業(yè)自律趨于低效或無效后,才需要國家以立法方式予以調(diào)整和干預(yù)。這也正是現(xiàn)行憲法規(guī)定的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和宏觀調(diào)控之間的制度關(guān)聯(lián),“發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì),要有比較完備的法律作保障,因此抓緊建立有關(guān)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方面的法律是國家的一項(xiàng)迫切任務(wù)”。(26)中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì):《關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的補(bǔ)充建議》,載《中華人民共和國第八屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議文件匯編》,人民出版社1993年版,第114頁。由此可見,促進(jìn)型立法實(shí)為政府經(jīng)由立法方式介入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活以解決市場失靈和缺陷問題的結(jié)果,“在這個(gè)意義上,可以說促進(jìn)型立法屬于對市場失靈進(jìn)行補(bǔ)正的新型立法”。(27)李艷芳:《“促進(jìn)型立法”研究》,載《法學(xué)評(píng)論》2005年第3期。所謂市場失靈,一般是指市場不能有效地配置資源的問題,主要包括局限性市場失靈(超越了市場作用的限度)、缺陷性市場失靈(市場發(fā)育不完善)和負(fù)面性市場失靈(市場運(yùn)行的結(jié)果不符合社會(huì)需要的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn))。(28)參見王冰:《市場失靈理論的新發(fā)展與類型劃分》,載《學(xué)術(shù)研究》2000年第9期。應(yīng)對局限性市場失靈,政府應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)調(diào)節(jié)資源的責(zé)任,調(diào)用國家財(cái)政投入周期長、回報(bào)低的基礎(chǔ)性公用事業(yè),以及提供基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)教育科學(xué)文化事業(yè)供給,《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》《科學(xué)技術(shù)普及法》《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》《民辦教育促進(jìn)法》《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》即屬此類。應(yīng)對缺陷型市場失靈,政府應(yīng)防止壟斷行為和不正當(dāng)競爭行為,維護(hù)良性的市場秩序,并著力解決由競爭所導(dǎo)致的環(huán)境污染、資源浪費(fèi)等負(fù)外部性問題,《中小企業(yè)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《可再生能源法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《節(jié)約能源法》均屬此類。應(yīng)對負(fù)面性市場失靈,政府應(yīng)著重矯正由市場機(jī)制濫用引發(fā)的道德水平下降、貧富分化加大、地域懸殊加劇等背離社會(huì)主義核心價(jià)值觀的現(xiàn)象,《愛國主義教育法》即屬此類。中共中央印發(fā)的《社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》,以及中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》等政策文件可視為此類立法的綱領(lǐng)和指引,另有多地制定的“文明行為促進(jìn)條例”可被視為此類法律的地方立法實(shí)驗(yàn)。由此可見,目前旨在解決局限性市場失靈和缺陷性市場失靈的促進(jìn)型立法已經(jīng)蔚為大觀,但應(yīng)對負(fù)面性市場失靈的促進(jìn)型立法仍較薄弱。

需要強(qiáng)調(diào)的是,促進(jìn)型立法并非否定市場在資源配置中的決定性作用,而是在善用市場機(jī)制的基礎(chǔ)上,補(bǔ)足其固有短板。一方面,促進(jìn)型立法應(yīng)堅(jiān)持市場機(jī)制的主導(dǎo)地位——“促進(jìn)法”的名稱即體現(xiàn)了政府對于市場機(jī)制的尊重和維護(hù)。例如,關(guān)于《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》,立法機(jī)關(guān)就明確提出“考慮到在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下,應(yīng)當(dāng)尊重企業(yè)等市場主體的自主性,因此,在立法思路上要注重對清潔生產(chǎn)行為的引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持,而不宜對其生產(chǎn)、服務(wù)的過程進(jìn)行過多的直接行政控制。這就決定了清潔生產(chǎn)立法應(yīng)當(dāng)以對清潔生產(chǎn)進(jìn)行引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持保障的法律規(guī)范為主要內(nèi)容,而不是以直接行政控制和制裁性法律規(guī)范為主?！?29)李蒙:《關(guān)于〈中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法(草案)〉的說明——2002年4月26日在第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十七次會(huì)議上》,載《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2002年第4期。另一方面,促進(jìn)型立法應(yīng)遵循市場規(guī)律,保證市場主體的合理利益期待。例如,在《民辦教育促進(jìn)法》制定過程中,全國人大常委會(huì)圍繞民辦教育是否應(yīng)遵循“不以營利為目的”原則,以及是否應(yīng)允許舉辦者取得合理回報(bào)兩大問題,展開了激烈討論:一種意見認(rèn)為,若取得回報(bào)的同時(shí)又享受了國家的各種優(yōu)惠,顯然不合理;另一種意見認(rèn)為,規(guī)定“取得合理回報(bào)”可提高辦學(xué)積極性。后經(jīng)廣泛深入的立法調(diào)研,全國人大常委會(huì)四審?fù)ㄟ^的《民辦教育促進(jìn)法》中明確“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè),是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分”,并規(guī)定“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后,出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”。時(shí)任全國人大常委會(huì)委員長李鵬對此指出,“先要強(qiáng)調(diào)民辦教育是公益事業(yè),要服務(wù)于社會(huì)主義教育事業(yè);另一方面,市場經(jīng)濟(jì)應(yīng)允許合理回報(bào),如果沒有這一條,不但積極性調(diào)動(dòng)不起來,而且現(xiàn)在已經(jīng)辦的、正在辦的或者是辦得比較好的民辦教育可能維持不下去”。(30)李鵬:《立法與監(jiān)督:李鵬人大日記》(下),新華出版社2006年版,第781頁。在此基礎(chǔ)上,2016年修改后的《民辦教育促進(jìn)法》進(jìn)一步規(guī)定,民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校(不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校)。其中,非營利性民辦學(xué)校舉辦者不得取得辦學(xué)收益,學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余應(yīng)當(dāng)全部用于辦學(xué),營利性民辦學(xué)校的舉辦者則可以取得辦學(xué)收益。因此,尊重和善用市場規(guī)律也是促進(jìn)型立法發(fā)揮有效作用的重要前提。

習(xí)近平總書記指出,“要把改革發(fā)展決策同立法決策更好結(jié)合起來,既通過深化改革完善法治,又通過更完善的法治保障各領(lǐng)域改革創(chuàng)新,確保國家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)”。(31)習(xí)近平:《在中央人大工作會(huì)議上的講話》,載《求是》2022年第5期。由此,以促進(jìn)型立法實(shí)施憲法,就要主動(dòng)銜接改革發(fā)展需要、積極服務(wù)改革發(fā)展大局、全面引領(lǐng)改革發(fā)展進(jìn)程、促進(jìn)改革發(fā)展成果的合理分配。在此過程中,既逐步落實(shí)了憲法確定的各項(xiàng)基本國策和發(fā)展目標(biāo),回應(yīng)了人民群眾對美好生活和更高權(quán)利保障水平的新期待,也厘定了政府、市場和社會(huì)之間的權(quán)力與責(zé)任邊界,把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。特別是重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法,促進(jìn)型立法更能有效發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用,亟待主動(dòng)設(shè)置立法議程、配套政策措施、用好用足促進(jìn)型治理工具箱,增強(qiáng)促進(jìn)型立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性,以完備的法律保證和推動(dòng)憲法全面有效實(shí)施。

四、憲法如何治理:促進(jìn)型立法的工具

作為憲法實(shí)施的重要方式,促進(jìn)型立法不僅落實(shí)了憲法的國策條款,充實(shí)了公民基本權(quán)利體系,而且豐富了國家治理體系工具箱?！拔覈F(xiàn)行憲法自身構(gòu)成了中國特色社會(huì)主義制度和國家治理體系總的法律工具箱、總依據(jù),是國家制度體系的最高法律表現(xiàn)形式?！?32)王旭:《健全保證憲法全面實(shí)施的制度體系及其展開——黨的二十大報(bào)告中“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督”精神解讀》,載《法學(xué)家》2023年第1期。具體而言,憲法規(guī)定了屬于不同層次和具有不同效果的治理工具——如果以放任(憲法不予調(diào)整)為中點(diǎn),以絕對禁止和強(qiáng)制普及為兩極,可以梳理出憲法中的治理工具譜系。按照管治強(qiáng)度由強(qiáng)到弱,大致可以分為四大類:禁止、放任、規(guī)范和促進(jìn)。(33)這種分類方式參見[美]馬克·貝磊:《教育補(bǔ)習(xí)與私人教育成本》,楊慧娟等譯,北京師范大學(xué)出版社2007年版,第189頁。禁止意味著國家對某個(gè)領(lǐng)域?qū)嵭袕?qiáng)力監(jiān)管,不允許進(jìn)入該領(lǐng)域,或者設(shè)定嚴(yán)格的許可程序,并輔之以相應(yīng)的罰則或制裁措施。放任意味著國家忽略對特定領(lǐng)域的管治,不禁止也不鼓勵(lì),一般依靠公民意思自治、市場自發(fā)調(diào)節(jié)或行業(yè)自律。規(guī)范意味著國家介入對特定領(lǐng)域的監(jiān)管,并著力控制其可能對社會(huì)秩序和公共利益產(chǎn)生的負(fù)面作用。促進(jìn)意味著國家積極涉入特定領(lǐng)域,鼓勵(lì)或引導(dǎo)其發(fā)展,甚至國家可能直接參與或躬身組織相關(guān)活動(dòng)。

根據(jù)現(xiàn)行憲法的規(guī)定,上述四類治理工具譜系又可進(jìn)一步細(xì)化:就第一類禁止型治理工具而言,根據(jù)禁止的強(qiáng)度由強(qiáng)到弱可將之分為以下四類:(1)絕對禁止。比如憲法規(guī)定的“禁止任何組織或者個(gè)人破壞社會(huì)主義制度”“禁止對任何民族的歧視和壓迫,禁止破壞民族團(tuán)結(jié)和制造民族分裂的行為”。對于絕對禁止事項(xiàng),在立法層面上,一般經(jīng)由行政立法甚或刑事手段來確保令行禁止。上述憲法條文,刑法中均有與之直接對應(yīng)的罪名和刑罰。(2)原則禁止、例外許可,或稱為“附許可保留的禁止”。比如憲法規(guī)定公民有集會(huì)游行示威的自由,同時(shí)法律規(guī)定舉行集會(huì)游行示威必須向主管機(jī)關(guān)提出申請并獲得許可,這意味著非經(jīng)許可的集會(huì)游行示威不受憲法法律保障。對于原則許可、例外禁止的事項(xiàng),立法機(jī)關(guān)一般會(huì)建立相應(yīng)的許可或?qū)徟贫取?3)原則許可、例外禁止,或稱為“附禁止保留的許可”。比如憲法規(guī)定年滿十八周歲的公民有選舉權(quán)和被選舉權(quán),但是依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。事實(shí)上,“禁止”和“許可”的主次關(guān)系設(shè)定,直接顯示出國家治理方式的轉(zhuǎn)型。得益于近年來國家大力推行的“放管服”改革,諸多領(lǐng)域已由審批制改為備案制,這就是由“附許可保留的禁止”到“附禁止保留的許可”的發(fā)展。(4)國家反對。這意味著國家對于特定現(xiàn)象或者價(jià)值持否定態(tài)度。比如憲法規(guī)定“在維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的斗爭中,要反對大民族主義,主要是大漢族主義,也要反對地方民族主義”,以及國家反對浪費(fèi),反對資本主義的、封建主義的和其他的腐朽思想,反對官僚主義等。由此可見,反對雖然屬于廣義上的禁止,但是通常不會(huì)直接對其附隨許可或者處罰,只是引導(dǎo)社會(huì)觀念和風(fēng)氣,鞏固社會(huì)主流價(jià)值觀。憲法明確規(guī)定的“國家反對”,很大程度上也依賴于立法形成。其立法形式可以呈現(xiàn)為“反……法”,比如《反食品浪費(fèi)法》《反不正當(dāng)競爭法》;亦可轉(zhuǎn)化為促進(jìn)型立法,即促進(jìn)其對立面,比如《節(jié)約能源法》就旨在反對和制止能源浪費(fèi)。當(dāng)然,促進(jìn)型立法與“反……法”也存在區(qū)別,“在目標(biāo)定位上,促進(jìn)型立法主要不是避險(xiǎn)止損,而是增加效益;在時(shí)間指向上,促進(jìn)型立法主要不是指向過去或當(dāng)前的問題,而是指向長時(shí)段的將來;在對策設(shè)計(jì)上,促進(jìn)型立法主要不是被動(dòng)的防范,而是為實(shí)現(xiàn)理想目標(biāo)”。(34)劉風(fēng)景:《促進(jìn)型立法的實(shí)踐樣態(tài)與理論省思》,載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2022年第6期。

就第二類放任型治理工具而言,國家保持中立,既不禁止,也不鼓勵(lì),比如憲法規(guī)定“任何國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人不得強(qiáng)制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民”。這就意味著,國家對于公民在思想層面的宗教信仰自由不予干預(yù),“就是說,公民可以信仰宗教,也可以不信仰宗教,既有信仰這種宗教的自由,也有信仰那種宗教的自由”。(35)江澤民:《加強(qiáng)新疆各民族團(tuán)結(jié),堅(jiān)決維護(hù)祖國統(tǒng)一》,載《江澤民文選》(第二卷),人民出版社2006年版,第160頁。當(dāng)然,國家僅是尊重思想層面的宗教信仰自由,對公民基于宗教信仰產(chǎn)生的外在行為仍將予以規(guī)范和調(diào)整。這意味著,并不存在某種絕對意義上的放任。即便是那些免于國家干涉的消極自由,當(dāng)其面臨公權(quán)力或第三人的侵害時(shí),也需要國家提供保護(hù)或者排除妨礙。例如,關(guān)于宗教信仰自由,現(xiàn)行憲法還規(guī)定“國家保護(hù)正常的宗教活動(dòng)”“任何人不得利用宗教進(jìn)行破壞社會(huì)秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度的活動(dòng)”。

就第三類規(guī)范型治理工具而言,其介于放任和促進(jìn)之間,較之于放任顯得較為積極,但又尚未達(dá)到促進(jìn)或鼓勵(lì)的程度,一般體現(xiàn)為國家監(jiān)督或管理。例如,現(xiàn)行憲法最初規(guī)定“國家通過行政管理,指導(dǎo)、幫助和監(jiān)督個(gè)體經(jīng)濟(jì)”,1988年憲法修改時(shí)將其改為“國家保護(hù)私營經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益,對私營經(jīng)濟(jì)實(shí)行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理”。規(guī)范性治理工具旨在避免特定領(lǐng)域的消極或負(fù)面影響,對個(gè)體經(jīng)濟(jì)和私營經(jīng)濟(jì)實(shí)行監(jiān)管正是建基于此?！案母镩_放后的很長一段時(shí)間,對個(gè)體經(jīng)濟(jì)和私營經(jīng)濟(jì)雖然承認(rèn)它是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的必要補(bǔ)充,但認(rèn)為它存在著一定的盲目性和投機(jī)性,如果不加強(qiáng)管理可能會(huì)擴(kuò)大它們的消極影響,甚至?xí)ι鐣?huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生破壞作用”。(36)蔡定劍:《憲法精解》,法律出版社2006年版,第200-201頁。2004年憲法修改時(shí)將其進(jìn)一步修改為“國家鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,并對非公有制經(jīng)濟(jì)依法實(shí)行監(jiān)督和管理”,從而使得國家非公有制經(jīng)濟(jì)治理路徑由規(guī)范型治理發(fā)展為促進(jìn)型治理和規(guī)范型治理相結(jié)合。

就第四類促進(jìn)型治理工具而言,其體現(xiàn)出國家的積極態(tài)度,國家確立目標(biāo),采取措施,提供激勵(lì),甚至是直接組織相關(guān)領(lǐng)域的活動(dòng)。根據(jù)促進(jìn)的力度由弱到強(qiáng)可將之分為以下六個(gè)層次:(1)倡導(dǎo)或提倡。此時(shí)國家進(jìn)行價(jià)值和觀念上的引導(dǎo)。比如憲法規(guī)定國家倡導(dǎo)社會(huì)主義核心價(jià)值觀,提倡愛祖國、愛人民、愛勞動(dòng)、愛科學(xué)、愛社會(huì)主義公德,提倡社會(huì)主義勞動(dòng)競賽,提倡公民從事義務(wù)勞動(dòng)等。(2)鼓勵(lì)或獎(jiǎng)勵(lì)。此時(shí)國家提供精神榮譽(yù)性的鼓勵(lì)或者物質(zhì)財(cái)富性的獎(jiǎng)勵(lì),提升相關(guān)主體的積極性和主動(dòng)性。例如,憲法規(guī)定國家鼓勵(lì)自學(xué)成才,國家獎(jiǎng)勵(lì)科學(xué)研究成果和技術(shù)發(fā)明創(chuàng)造,國家獎(jiǎng)勵(lì)勞動(dòng)模范和先進(jìn)工作者。(3)保護(hù)或保障。此時(shí)國家關(guān)照特定事務(wù)或領(lǐng)域,禁止外力干擾破壞,維持其現(xiàn)狀或改善其境遇。例如,憲法規(guī)定國家保障自然資源的合理利用,保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物,保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)。(4)發(fā)展或支持。此時(shí)國家以積極態(tài)度推動(dòng)某項(xiàng)事業(yè)前進(jìn),通常體現(xiàn)為政策支持或財(cái)政扶持。例如,憲法規(guī)定國家發(fā)展社會(huì)主義教育事業(yè)、發(fā)展自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)事業(yè)、發(fā)展體育事業(yè)、發(fā)展文學(xué)藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館博物館文化館和其他文化事業(yè)等。(5)推廣或推行。此時(shí)國家更為主動(dòng)地拓展某項(xiàng)政策的適用范圍。推行已經(jīng)帶有一定程度的強(qiáng)制適用意味。例如,憲法規(guī)定的國家推廣全國通用的普通話,推廣先進(jìn)的科學(xué)技術(shù),推行計(jì)劃生育。(6)組織或普及。此時(shí)國家直接介入某項(xiàng)事業(yè),躬身組織或要求全民普及,帶有較高的強(qiáng)制性。例如,憲法規(guī)定國家組織和鼓勵(lì)植樹造林,普及初等義務(wù)教育,普及科學(xué)和技術(shù)知識(shí),普及理想教育、道德教育、文化教育、紀(jì)律和法制教育。上述憲法規(guī)定的促進(jìn)型治理工具,為促進(jìn)型立法提供了多樣化的工具選擇。國家可以靈活選用不同層次和效果的促進(jìn)型治理工具,以達(dá)成特定政策目標(biāo)。

由此,現(xiàn)行憲法(特別是憲法的總綱章節(jié))形成了系統(tǒng)完整、功能豐富、層次鮮明的治理工具譜系(見下表1)。這些憲法規(guī)定的治理工具,既為促進(jìn)型立法的產(chǎn)生和勃興提供了直接的憲法基礎(chǔ),也為形成促進(jìn)型立法的具體內(nèi)容提供了多元的工具選項(xiàng)。以《家庭教育促進(jìn)法》為例,其在初次審議和征求社會(huì)公眾意見時(shí),一度命名為《家庭教育法》,由“家庭教育實(shí)施”“家庭教育促進(jìn)”“家庭教育干預(yù)”等章組成。全國人大常委會(huì)組成人員、相關(guān)單位和社會(huì)公眾提出,“家庭教育立法主要是為了促進(jìn)家庭教育,家庭是實(shí)施家庭教育的主體,國家、社會(huì)為家庭提供支持、協(xié)助,建議將本法的名稱修改為家庭教育促進(jìn)法,并對各章結(jié)構(gòu)作出調(diào)整”(37)徐輝:《全國人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國家庭教育法(草案)〉修改情況的匯報(bào)——2021年8月17日在第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議上》,載《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2021年第7期。。全國人大憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究,建議將該法名稱修改為“家庭教育促進(jìn)法”,并將各章名分別修改為“家庭責(zé)任”“國家支持”“社會(huì)協(xié)同”。此外,該法二審稿還增加了“國家鼓勵(lì)和支持自然人、法人和非法人組織為家庭教育事業(yè)進(jìn)行捐贈(zèng)或者提供志愿服務(wù),對符合條件的,依法給予稅收優(yōu)惠”等促進(jìn)型規(guī)定,并將一審稿“法律責(zé)任”一章中有關(guān)罰款、拘留等處罰措施的規(guī)定刪除,呈現(xiàn)出更為鮮明的促進(jìn)、鼓勵(lì)和支持的色彩。(38)參見馮添:《家庭教育“第一堂課”,國家社會(huì)共同支持——聚焦家庭教育促進(jìn)法草案二審》,載《中國人大》2021年第6期。當(dāng)然,在實(shí)踐中也存在反向操作的可能,即由于社會(huì)發(fā)展和現(xiàn)實(shí)情況變遷,國家對原本僅屬于促進(jìn)型的事項(xiàng)逐步提高管治強(qiáng)度。例如,2015年全國人大常委會(huì)審議《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》(草案)時(shí),梁勝利委員建議把《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》更名為《電影法》,既可以包容電影產(chǎn)業(yè)方面的發(fā)展,也可以突出政府在電影事業(yè)方面的行為,既有經(jīng)濟(jì)形態(tài)的要求,也有意識(shí)形態(tài)的要求,既有經(jīng)濟(jì)性,也有社會(huì)化,可以把內(nèi)容盡可能地拓寬。(39)參見殷泓、王逸吟:《電影要多為觀眾提供正能量——全國人大常委會(huì)組成人員熱議電影立法》,載《光明日報(bào)》2015年11月5日第9版。再如,2023年民進(jìn)中央向全國政協(xié)提交《關(guān)于完善資源節(jié)約集約循環(huán)利用相關(guān)法律法規(guī)政策的提案》,建議把《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》更名為《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》,提升循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理強(qiáng)度,以“提高資源利用效率”作為該法基本原則,保障國家資源安全。(40)參見孫安然:《民進(jìn)中央建議完善資源節(jié)約集約循環(huán)利用相關(guān)法律法規(guī)政策》,載《中國自然資源報(bào)》2023年3月7日第1版。

表1 我國憲法中的治理工具譜系

綜上可知,憲法為促進(jìn)型立法提供了廣闊的形成空間和多元化的治理工具。立法者可以靈活搭配使用各種治理工具,使得以“軟法”見長的促進(jìn)型立法,也能夠產(chǎn)生禁止和規(guī)范的政策效果;同時(shí)也能夠促成多元共治,激發(fā)市場潛力和社會(huì)參與,發(fā)揮協(xié)同治理的效能。質(zhì)言之,即便是最為典型和純粹的促進(jìn)型立法,其中也必然包括相當(dāng)比例的禁止型、放任型和規(guī)范型法律條文。以《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》為例,其以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興為目標(biāo),著重從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才支撐、文化傳承、生態(tài)保護(hù)、組織建設(shè)等方面,明確相關(guān)政策措施,完善相關(guān)制度,保障鄉(xiāng)村全面振興。(41)參見陳錫文:《關(guān)于〈中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法(草案)〉的說明——2020年6月18日在第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議上》,載《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2021年第4期。這使得《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》有著鮮明的促進(jìn)型立法特色,其專章規(guī)定了扶持政策,就財(cái)政投入、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、土地出讓收入、資金基金、融資擔(dān)保、資本市場、金融服務(wù)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、用地保障以及社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興等方面予以詳細(xì)規(guī)定,綜合運(yùn)用了各種促進(jìn)型治理工具,強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場在資源配置中的作用。然而,僅有促進(jìn)的意愿和工具顯然不夠,為保證實(shí)現(xiàn)促進(jìn)目標(biāo)和發(fā)揮促進(jìn)功能,《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》專章規(guī)定監(jiān)督檢查,建立實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度,要求各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人大或其常委會(huì)報(bào)告鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作進(jìn)展情況,明確各級(jí)審計(jì)、財(cái)政、發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門以及縣級(jí)以上人民政府的監(jiān)督檢查職責(zé)。概言之,憲法為促進(jìn)型立法提供了充實(shí)的治理工具箱,促進(jìn)型立法要“打好組合拳,彈好協(xié)奏曲”,配合使用好促進(jìn)、放任、禁止和規(guī)范型治理工具,激發(fā)各方主體參與多元共治的積極性。

結(jié)論

促進(jìn)型立法的產(chǎn)生和發(fā)展,不僅拓寬了立法的形式和功能,同時(shí)彰顯了更加積極的憲法實(shí)施觀念。這種積極的憲法實(shí)施觀念,包括以下特點(diǎn)和趨勢:第一,從合憲性控制到合憲性形成。憲法實(shí)施不僅包括通過合憲性審查促使違反憲法的立法得到糾正,也包括以憲法為依據(jù)進(jìn)行立法,將憲法中確立的國策條款適時(shí)轉(zhuǎn)化為具體法律,形成以憲法為核心的整體法律秩序。第二,從確認(rèn)現(xiàn)狀到推進(jìn)未來。合憲性形成不僅要求以法律方式確認(rèn)和鞏固較為成熟或行之有效的經(jīng)驗(yàn)和做法,也要求發(fā)揮現(xiàn)行憲法的綱領(lǐng)性特點(diǎn)和優(yōu)勢,根據(jù)國家發(fā)展的趨勢和需求,將那些為憲法國策條款所明確且包含公民權(quán)利訴求的事項(xiàng)及時(shí)轉(zhuǎn)化為促進(jìn)型立法。第三,從確權(quán)維權(quán)到賦權(quán)賦能。促進(jìn)型立法不僅具備傳統(tǒng)立法一般具有的確認(rèn)權(quán)利和保障權(quán)利的功能,而且往往要求國家積極作為,將各項(xiàng)國家事業(yè)順勢轉(zhuǎn)化為公民的主觀權(quán)利,實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利增量,通過日趨完備的法律推動(dòng)憲法的實(shí)施和發(fā)展。第四,從管理型政府到服務(wù)型政府。促進(jìn)型立法的涌現(xiàn)意味著政府職能已發(fā)生轉(zhuǎn)變,政府既要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,也要克服市場失靈和市場缺陷。這高度契合憲法關(guān)于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和宏觀調(diào)控條款的規(guī)定,有助于推動(dòng)形成政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)、公眾參與的良性發(fā)展機(jī)制。第五,從事后監(jiān)督到事先引導(dǎo)。作為一種更為積極的憲法實(shí)施方式,促進(jìn)型立法意味著國家提前介入社會(huì)關(guān)系的形成和塑造,“它通常是針對那些社會(huì)關(guān)系尚未得到良好發(fā)育、市場規(guī)模并未形成而急需鼓勵(lì)形成市場規(guī)模的領(lǐng)域,因而促進(jìn)型立法主要解決供給問題,具有積極的和主要的促進(jìn)導(dǎo)向,對社會(huì)的發(fā)展具有引導(dǎo)意義”。(42)李艷芳:《“促進(jìn)型立法”研究》,載《法學(xué)評(píng)論》2005年第3期。第六,從單一治理到綜合治理。促進(jìn)型立法充分運(yùn)用了憲法預(yù)設(shè)的多元治理工具,并將其融入特定政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程,極大充實(shí)了國家治理工具箱。由此,作為憲法實(shí)施方式的促進(jìn)型立法,展現(xiàn)了圍繞憲法、面向未來、賦權(quán)增能、側(cè)重服務(wù)、提前干預(yù)和綜合治理的積極憲法實(shí)施觀念。

基于此,可以展望促進(jìn)型立法的發(fā)展前景。一是在立法領(lǐng)域方面,根據(jù)憲法規(guī)定的“五大文明”發(fā)展目標(biāo),現(xiàn)有的促進(jìn)型立法主要圍繞物質(zhì)文明和生態(tài)文明而制定,后續(xù)應(yīng)加強(qiáng)在政治文明、精神文明和社會(huì)文明方面的立法。在政治文明方面,關(guān)于發(fā)展全過程人民民主、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、鞏固國家認(rèn)同的促進(jìn)型立法已經(jīng)有了較為豐厚的實(shí)踐積累,可以考慮盡快列入立法議程;對公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的法律保障,也可以借助促進(jìn)型立法提速增質(zhì),不斷提升民主的增量。在精神文明方面,應(yīng)以推進(jìn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)為契機(jī),加強(qiáng)文明行為、社會(huì)誠信、見義勇為等方面的促進(jìn)型立法。目前很多地方已經(jīng)頒行“文明行為促進(jìn)條例”,可以在總結(jié)地方立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定《文明行為促進(jìn)法》。在社會(huì)文明方面,應(yīng)著力解決影響社會(huì)和諧的深層次矛盾,彌補(bǔ)發(fā)展過程中的歷史欠賬,解決利益分配領(lǐng)域的市場失靈,可將推動(dòng)制定《基本公共服務(wù)均等化法》《共同富裕促進(jìn)法》等作為重點(diǎn)突破方向。二是在立法形式方面,不僅可將憲法規(guī)定的各項(xiàng)促進(jìn)型治理工具轉(zhuǎn)化為各類促進(jìn)型立法,還可將促進(jìn)型理念嵌入其他各類立法之中,使得“促進(jìn)作為方法”得到普遍適用。在健全社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)法律制度的過程中,在推進(jìn)科技、民生、社會(huì)、文化、環(huán)保、安全等重點(diǎn)領(lǐng)域的立法時(shí),應(yīng)注重將促進(jìn)型工具融入法律體系,充分發(fā)揮促進(jìn)型治理工具的政策效果,保證相關(guān)法律中的保障性或支持性條款與法律責(zé)任條款有效銜接,避免出現(xiàn)“重罰輕教”或者“促進(jìn)措施空轉(zhuǎn)”的情況。三是在立法動(dòng)力方面,促進(jìn)型立法要與轉(zhuǎn)變政府職能結(jié)合起來。促進(jìn)型立法對政府精準(zhǔn)施策提出了更高的要求。目前個(gè)別促進(jìn)型立法存在曲高和寡、難以落地的問題,或者存在“政府請客,企業(yè)買單”的問題。對此,應(yīng)當(dāng)壓實(shí)政府責(zé)任,不斷釋放改革紅利。《江蘇省就業(yè)促進(jìn)條例》的相關(guān)做法,就得到頗多好評(píng)。該條例意圖響應(yīng)國家生育政策,促進(jìn)女性勞動(dòng)者的就業(yè),建立女職工假期用工成本分擔(dān)機(jī)制,地方政府對女職工產(chǎn)假期間企業(yè)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用按照規(guī)定給予相應(yīng)補(bǔ)貼,對招用響應(yīng)國家生育政策的女性勞動(dòng)者達(dá)到一定比例并實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)的用人單位給予政策支持。如此一來,企業(yè)雇傭女性勞動(dòng)者的成本顧慮得到緩解。用好鼓勵(lì)、保障和支持的治理工具,促進(jìn)型立法就有了落地落實(shí)的基礎(chǔ)。綜上所述,作為憲法實(shí)施方式的促進(jìn)型立法,其立法效果和發(fā)展前景很大程度上也取決于憲法的總體實(shí)施情況,需要與憲法所確立的國策目標(biāo)、治理工具以及政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化有效互動(dòng),堅(jiān)持依憲立法,維護(hù)憲法權(quán)威,推動(dòng)憲法實(shí)施。