宋啟東,毛春合

(青海民族大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院,青海 西寧 810007)

0 問題提出

城鎮(zhèn)化是持續(xù)推進我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù).以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興,必須堅定不移、積極穩(wěn)妥地推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化.黨的十八大以來,“新型城鎮(zhèn)化”被廣大人民群眾所熟知.2012年中央經(jīng)濟工作會議首次正式提出“把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程,走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”[1].自此,新型城鎮(zhèn)化作為拉動中國未來經(jīng)濟發(fā)展新的增長極和內(nèi)需動力,在全國范圍內(nèi)拓展開來.黨的二十大報告明確指出,要努力推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,構(gòu)建新發(fā)展格局,推動中國式現(xiàn)代化穩(wěn)步發(fā)展.以中國式現(xiàn)代化為指引,積極穩(wěn)妥地推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,已經(jīng)成為持續(xù)推進我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù).與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比,新型城鎮(zhèn)化的目標不僅僅是擴大城市的規(guī)模和數(shù)量,更是要打造宜居、宜業(yè)、宜游的現(xiàn)代化城市群,整體推進中國式現(xiàn)代化進程.

新型城鎮(zhèn)化不同于以往的城鎮(zhèn)化進程,是以共享性[2]、人民性[3]、可持續(xù)性[4]為核心目標.我國城鎮(zhèn)化進程呈現(xiàn)出民俗化的特點[5],它與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整[6]、戶籍政策的變遷[7],公共服務(wù)水平能力的提升[8]密不可分.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求基層治理體制向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型,即中國城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個制度建設(shè)和社會建設(shè)問題,涉及打破城鄉(xiāng)分治結(jié)構(gòu)、建構(gòu)城鄉(xiāng)一體的社會保障體系、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、公民權(quán)利平等的制度保障[9],最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民分配公平與分配正義.新型城鎮(zhèn)化實際推進應(yīng)當因地制宜,以戶籍制度改革、公共服務(wù)均等化、法律行政等手段[10],探索出適合自身發(fā)展的地區(qū)性城鎮(zhèn)化體系,阻止城市無序蔓延、維護合理的生態(tài)安全格局和協(xié)調(diào)發(fā)展城鎮(zhèn)格局的區(qū)域綠化系統(tǒng)[11],實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)由“無序”到“有序”轉(zhuǎn)變.

如何根據(jù)地區(qū)自身情況,充分發(fā)揮其獨特的區(qū)位優(yōu)勢,將區(qū)域內(nèi)的優(yōu)質(zhì)資源轉(zhuǎn)化為推動新型城鎮(zhèn)化的持久動力,已成為學(xué)術(shù)界和地區(qū)性政府迫切關(guān)注的焦點.文章以青海為例,以SWOT理論為分析框架,深入剖析青海省在推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的內(nèi)部優(yōu)勢與外部挑戰(zhàn).同時,總結(jié)和歸納青海省新型城鎮(zhèn)化的基本成效和有益經(jīng)驗,旨在探討如何進一步規(guī)避劣勢、抓住機遇、推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,從而縮小青海省與其他省份新型城鎮(zhèn)化的差距,共同致力于推進中國式現(xiàn)代化進程.

1 青海新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的基本經(jīng)驗

1.1 青海新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的歷史進程

青海全省總面積約為72萬平方公里,平均海拔超過3 000 m.該省轄2個地級市、6個民族自治州,4個縣級市、34個縣、366個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和4 166個行政村.青海牧區(qū)主要分布在青南高原的東部和北部.盡管地域廣闊,但這些地區(qū)大多位于高寒地帶,地理位置偏遠且閉塞.因此,青海省的經(jīng)濟發(fā)展以牧業(yè)為主,工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)相對薄弱,城鎮(zhèn)分布較為分散,其中大部分地區(qū)處于《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》所設(shè)定的禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)之內(nèi),占全省面積的89.82%(數(shù)據(jù)來源:青海省統(tǒng)計局).如何解決好人地之間、生態(tài)與經(jīng)濟之間的矛盾,是青海政府持續(xù)推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)亟待解決的問題.為響應(yīng)西部大開發(fā)、“一帶一路”倡議、三江源國家公園體制、草原生態(tài)保護補助獎勵政策等針對性強、具有可操作性的扶持政策,青海應(yīng)牢固樹立生態(tài)環(huán)境優(yōu)先的發(fā)展理念,以推進縣域城鎮(zhèn)化或就地城鎮(zhèn)化的主要舉措,打通農(nóng)牧區(qū)城鎮(zhèn)化盲點,加快連點成線、連線成面,在生態(tài)環(huán)境保護的指導(dǎo)思想下持續(xù)縮小農(nóng)牧區(qū)與中心城鎮(zhèn)之間的差距,共同構(gòu)建產(chǎn)業(yè)集約循環(huán)、資源永續(xù)利用、環(huán)境有效治理、生產(chǎn)生態(tài)互利共贏的高原特色現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)牧業(yè)城鎮(zhèn)化新格局.

青海位于青藏高原地區(qū),新中國成立初期,城鎮(zhèn)建設(shè)雖已初步發(fā)展,但受自然生態(tài)環(huán)境及地理位置的限制,城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施仍處于起步階段,公共設(shè)施建設(shè)不夠完善,整體城鎮(zhèn)化水平較低且城鎮(zhèn)功能單一.改革開放后,青藏高原的城鎮(zhèn)化建設(shè)翻開了新篇章.青海省政府加大了對城市環(huán)境的整治力度,優(yōu)化了城鎮(zhèn)布局,并不斷完善城市供水、供熱、道路、管道、綠地面積等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè).進入新時代,青海抓住西部大開發(fā)、援青服務(wù)、“一帶一路”發(fā)展倡議等機遇,進一步推動了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),強化了基層社會服務(wù),并加強了基層黨組織的核心引領(lǐng)作用.通過多元協(xié)同社會資本進行投資融資,打造了省內(nèi)綠色產(chǎn)業(yè)鏈,并向外輸出如枸杞、青稞等高品質(zhì)的綠色產(chǎn)品,從而加快了區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展,使城鎮(zhèn)化建設(shè)得到進一步完善.然而,與北京、上海、廣州等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比,青海的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平仍較低.在社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人力資金投入等方面,青海仍不及東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū).因此,青海的城鎮(zhèn)化建設(shè)仍有較大的發(fā)展空間.

1.2 青海新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的基本經(jīng)驗

新型城鎮(zhèn)化是推進城鄉(xiāng)發(fā)展、實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的總抓手.以上分析可得,首先,青海在推進新型城鎮(zhèn)化過程中,注重生態(tài)文明建設(shè),將綠色發(fā)展理念貫穿于城鎮(zhèn)化全過程,以實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為目標,積極落實黨中央關(guān)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的總體部署,以習(xí)近平綠色生態(tài)文明觀為指導(dǎo),立足于構(gòu)建綠色發(fā)展新格局,創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展理念,堅持高起點規(guī)劃、高標準推進,創(chuàng)新城鎮(zhèn)管理方式,城鎮(zhèn)化率逐年遞增,取得一定成效.其次,青海新型城鎮(zhèn)化堅持以城鄉(xiāng)融合提質(zhì)增效為目標引領(lǐng),深化城鄉(xiāng)發(fā)展模式改革,建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制,有力有序有效深化戶籍制度改革,全面激發(fā)城鄉(xiāng)居民積極性、主動性和創(chuàng)造性,凝聚強大合力,推動高原城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展.再次,青海厚植生態(tài)資源稟賦,據(jù)此建立一整套獨具地方特色的民族文化與小城鎮(zhèn)融合的特色文旅體系,依托特色小城鎮(zhèn)為新型城鎮(zhèn)化推進的載體,深度推進高海拔農(nóng)牧地區(qū)城鎮(zhèn)化,構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的典范.通過利用獨特的生物資源建立特色生化綠色產(chǎn)業(yè)鏈,培育綠色支柱產(chǎn)業(yè),加快推進區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級,推進城鎮(zhèn)化向綠色、集約和低碳方向發(fā)展.最后,青海兼顧發(fā)展與保護的城鎮(zhèn)化開發(fā)理念,牢固樹立生態(tài)保護底線思維,將生態(tài)資源保護放在首位,在合規(guī)、合情、合理范圍內(nèi)酌情開發(fā)城鎮(zhèn)化用地資源,并團結(jié)區(qū)域內(nèi)多民族共同發(fā)力,推動人才、土地資本等要素在城鄉(xiāng)間雙向流動,促進人與自然和諧發(fā)展,共同構(gòu)建共商共建共享的社會治理格局.

2 青海新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的SWOT分析

青海是三江源的發(fā)源地,在維護國家生態(tài)安全中占有十分重要的地位.青海的高寒地理氣候使其缺乏特色產(chǎn)業(yè)支撐,加上人口稀少、環(huán)境惡劣、生態(tài)脆弱,自然環(huán)境與自然條件制約著新型城鎮(zhèn)化進程.筆者就青海省推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的多種路徑及可能性,提出針對青海地理、宗教、人口、資源、文化以及生態(tài)特色,構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化之思路,進而在高原新型工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的良性互動中促進青海省新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展.

2.1 青海新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)在優(yōu)勢

2.1.1 地理區(qū)位與資源稟賦優(yōu)勢(S1)

習(xí)近平在青海考察時指出,“青海最大的價值在生態(tài)、最大的責(zé)任在生態(tài)、最大的潛力也在生態(tài),必須把生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置來抓,尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然,筑牢國家生態(tài)安全屏障,實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一”.獨特人文環(huán)境與自然環(huán)境的共同作用下,“青海熱”現(xiàn)象已成為推動省內(nèi)經(jīng)濟增長的重要因素.旅游資源的開發(fā)使得青海的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日趨完善,環(huán)青海湖和祁連、門源、互助、坎布拉等以旅游為標志的公路相繼打造完畢.以觀光為主的旅游公路,多條通往甘肅、四川、西藏等地的省際通道相繼打造完成,“青甘大環(huán)線”“西北大環(huán)線”等線路的進一步完善也為青海旅游業(yè)的發(fā)展提供了契機.另一方面,作為河湟文化的發(fā)祥地,青海域內(nèi)擁有獨具特色的生態(tài)文化旅游資源,多元生態(tài)文旅產(chǎn)業(yè)開放潛能巨大,依托現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)、信息技術(shù)宣傳,有效激發(fā)區(qū)域生態(tài)文旅產(chǎn)業(yè)的巨大活力,推進民族性、多元性、生態(tài)型的新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)集群體系的構(gòu)建.獨特的地理區(qū)位及綠色生態(tài)旅游蓬勃發(fā)展,為青海持續(xù)推進可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)奠定了良好的物質(zhì)基礎(chǔ).

2.1.2 生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)潛力巨大(S2)

2021年3月召開的全國“兩會”上,黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對青海提出“加快建設(shè)世界級鹽湖產(chǎn)業(yè)基地”“打造國家清潔能源產(chǎn)業(yè)高地”[12]等要求,為青海加快轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),建設(shè)二三產(chǎn)業(yè)并駕齊驅(qū)的新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提供了良好基礎(chǔ).青海作為我國西北地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展?jié)摿薮蟮牡貐^(qū)之一,區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)的自然資源稟賦也成為青海新型城鎮(zhèn)化推進的內(nèi)生動力和發(fā)展依托.首先,青海地區(qū)地理環(huán)境特殊,生態(tài)文化資源積淀豐厚,蘊藏著豐富的農(nóng)作物品種和野生植物種群.綠色農(nóng)作物品種、林業(yè)樹種、生物種群等豐富的高山高原資源,為青海綠色生物醫(yī)藥、高原動植物資源精深加工產(chǎn)業(yè)縱深發(fā)展提供了可靠基礎(chǔ).其次,黨的十八大以來,青海十分重視環(huán)境區(qū)域點位的開發(fā),依托湟水河網(wǎng)互聯(lián)貫通水系資源,為現(xiàn)代綠色生態(tài)能源產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ).此外,青海以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為基準,將域內(nèi)富余的產(chǎn)能資源有效轉(zhuǎn)為可持續(xù)開發(fā)的綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè),如鹽湖產(chǎn)業(yè)、光伏產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè)建設(shè),并以科技創(chuàng)新為抓手,不斷提升鹽湖鉀、鈉、鎂、鋰等產(chǎn)業(yè)融合開發(fā)水平,推動生化環(huán)材產(chǎn)業(yè)有效銜接、緊密協(xié)同,逐步打造國內(nèi)規(guī)模齊聚、綠色環(huán)保、創(chuàng)新能力較強的生態(tài)產(chǎn)業(yè)新格局[13].

2.1.3 多元特色文化底蘊深厚(S3)

青海是河湟文化的發(fā)源地,深厚的文化底蘊成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要文化資源.作為多民族聚居代表地區(qū),青藏高原地區(qū)自古以來就是各民族人民相互交往交流交融的中心樞紐,不同民族、不同時代的文化特色被傳承下來,民族文化資源豐富多彩.藏族、蒙古族、回族、撒拉族、土族、哈薩克族等近四十個少數(shù)民族聚集于此,不同民族間表現(xiàn)出的民族習(xí)俗具有較強的地域特色,也正是這些不同民族文化的異同,使青海民族文化異彩紛呈.其中,西寧市區(qū)西部的塔爾寺、城東區(qū)東關(guān)清真大寺、海東市平安區(qū)“袁家村”民俗文化小鎮(zhèn)、互助小莊土族民俗村、藏傳佛教文化、藏醫(yī)藥技術(shù)、唐卡藝術(shù)、土族堆繡刺繡等均呈現(xiàn)出各自鮮明的地域、民族文化特色,這些特色既具有文化融合的新優(yōu)勢,又極具民族文化產(chǎn)業(yè)傳承與發(fā)展價值,為青海新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了有利的經(jīng)濟文化條件,同時也為民族團結(jié)共同發(fā)展提出了必然要求.

2.2 青海新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)在劣勢

2.2.1 產(chǎn)業(yè)規(guī)模集聚效應(yīng)不甚明顯(W1)

盡管青海生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展整體態(tài)勢較好,但是生態(tài)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模集聚效應(yīng)不夠明顯.首先,青海在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中,高層次專業(yè)化復(fù)合型人才較為缺乏,生態(tài)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的先進技術(shù)和設(shè)備需要進一步更新,產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚未形成對區(qū)域經(jīng)濟具有較強帶動支撐作用的支柱型產(chǎn)業(yè)體系.其次,青海境內(nèi)第二產(chǎn)業(yè)是區(qū)域經(jīng)濟的主要推動力,但因工業(yè)基礎(chǔ)薄弱,加上第三產(chǎn)業(yè)所占比重較低,服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后,無法為第一、第二產(chǎn)業(yè)提供優(yōu)良的配套服務(wù),且產(chǎn)業(yè)缺乏整體協(xié)調(diào)性,產(chǎn)業(yè)間互融共生共促的系統(tǒng)化發(fā)展能力有限,產(chǎn)業(yè)的規(guī)模集聚效應(yīng)仍需提高.同時,由于科技快速發(fā)展,以及對外開放進程的加快,資源進口量逐年增多,國內(nèi)資源價格逐步向國際市場靠攏,東部沿海地區(qū)利用國外資源的規(guī)模日益擴大,在原材料和能源等初級產(chǎn)品需求方面東部沿海地區(qū)具有更大的選擇靈活性,這樣就降低了對于資源豐富的青海地區(qū)的依賴程度,從而對該區(qū)域的能源依賴型產(chǎn)業(yè)帶來了新的挑戰(zhàn).此外,受生態(tài)環(huán)境脆弱以及科技研發(fā)力度不足等方面的影響,青海地區(qū)高層次人才短缺,產(chǎn)學(xué)研協(xié)同發(fā)展能力相對較弱,這在一定程度上阻礙了青海新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展進程.

2.2.2 中心城市輻射帶動作用較為有限(W2)

我國城鎮(zhèn)化推廣一般分為由中心城市帶動的“擴散型”與地區(qū)先行的“試點型”兩種城鎮(zhèn)化推進策略,而西寧作為青海省的中心城市,在推進新型城鎮(zhèn)化進程中扮演著極為重要的角色.作為青海省經(jīng)濟的增長核心,中心城市西寧在“擴散性”彌合作用方面并未得到有效發(fā)揮,其輻射帶動能力也尚未得到充分體現(xiàn).首先,青海地處青藏高原地區(qū),獨特的地理位置使其遠離中國市場主要的經(jīng)濟增長點,受到高海拔的交通運輸條件的限制,使其在吸引外商投資、拉動區(qū)域經(jīng)濟增長以及人才招攬等方面吸引力相對不足.其次,青海的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相對單一,主要以傳統(tǒng)的農(nóng)牧業(yè)為主,缺乏現(xiàn)代化的工業(yè)和服務(wù)業(yè)支撐,致使中心城市的發(fā)展缺乏足夠的動力.同時,作為青海中心城市,西寧的城市增長極效應(yīng)并未達到最優(yōu),中心城市活力的不足制約著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)推進的整體進程.此外,受制于高海拔和多民族的地區(qū)特點,農(nóng)牧民生活習(xí)慣的差異使得就地城鎮(zhèn)化成效不明顯,新型城鎮(zhèn)化推進緩慢.

2.2.3 對外開放程度有待持續(xù)增強(W3)

青海省地處西北邊疆地帶,外商投資企業(yè)少,對外貿(mào)易的發(fā)展空間有限,外向型經(jīng)濟發(fā)展無論在總量上還是在結(jié)構(gòu)上都處于弱勢,落后于全國的發(fā)展水平.地理位置方面,受制于地理位置影響,跨省跨國產(chǎn)品的出口和流通存在極大不便利的情況.被迫中轉(zhuǎn)貿(mào)易大幅度增加了對外貿(mào)易成本,極大地降低了省內(nèi)綠色產(chǎn)品出口成交量;進出口業(yè)務(wù)率方面,即使注冊在籍的擁有進出口權(quán)的企業(yè)數(shù)量較多,但實際開展進出口業(yè)務(wù)的卻比較少,其中近三成企業(yè)進出口貿(mào)易額較低;進出口結(jié)構(gòu)方面,青海出口額大于進口額,進出口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)不平衡;宏觀政策方面,由于地區(qū)礦產(chǎn)資源豐富,“兩高一資”(指高耗能、高污染和資源型產(chǎn)品)產(chǎn)品出口較多,而2008年以來,因國家限制此類產(chǎn)品出口,宏觀調(diào)控政策對西寧地區(qū)對外貿(mào)易產(chǎn)生了較大影響.另外,青海地處我國邊疆地區(qū),近年頻繁受境外、域外敵對勢力影響,分散了省內(nèi)群眾的注意力,省內(nèi)對外開放的意愿并不強烈,“偏安一隅”的保守主義思想?yún)s占據(jù)上風(fēng).

2.2.4 城鎮(zhèn)多元協(xié)同共建機制不夠完善(W4)

青海新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中,各主體的資源優(yōu)勢未能有效激發(fā)與整合,多元主體協(xié)同共建機制有待進一步完善.我國實行黨集中領(lǐng)導(dǎo)下的分級行政轄區(qū)管理體制,各級地方政府是管理其行政區(qū)域以及利益相關(guān)問題的主體,因此在城市經(jīng)濟發(fā)展上往往以“行政區(qū)經(jīng)濟”的形式運行,城際合作往往受制于行政級別不對等、地方發(fā)展意愿不統(tǒng)一、成本分擔機制不健全等問題.在新型城鎮(zhèn)化推進過程中,行政區(qū)劃的條塊分割導(dǎo)致各自為政的情況仍然存在,未形成市場化的利益共享、大數(shù)據(jù)共享、信息互通、資源自由流動等方面的區(qū)域有機協(xié)作機制,行政壁壘并未完全打破,跨區(qū)域問題往往要通過省級政府進行協(xié)調(diào),這樣就導(dǎo)致地區(qū)政府政策執(zhí)行碎片化,阻礙了新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展.通常在具有共同經(jīng)濟利益問題上相對容易協(xié)調(diào),而涉及生態(tài)治理、高科技信息產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)空間布局等相關(guān)方面各條塊難以達成共識,各地政府往往選擇有利于自身的實施辦法來落實,城鎮(zhèn)化推進出現(xiàn)“跨區(qū)域治理失靈”的現(xiàn)象.社會組織、市場力量、民眾在參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中,自覺協(xié)同參與的意識還有待進一步提高,各主體協(xié)同共治的合力有待增強.

2.3 青海新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的外部機遇

2.3.1 共同富裕的中國式現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略(O1)

新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量建設(shè)是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是實現(xiàn)共同富裕的中國式現(xiàn)代化發(fā)展的必經(jīng)之路.共同富裕的中國式現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的深入貫徹實施,為青海新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了發(fā)展機遇.青海地處新亞歐大陸橋國際經(jīng)濟合作走廊,是長江經(jīng)濟帶連接歐亞大陸的主要橋梁,在“向西開發(fā)”中具有獨特的區(qū)位優(yōu)勢.隨著“西部大開發(fā)”發(fā)展戰(zhàn)略,“一帶一路”發(fā)展倡議契機,“蘭西城市群”“黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展”等國家發(fā)展戰(zhàn)略的縱深推進,西寧作為向西開放的重要樞紐和載體,其地位和作用日益凸顯.從區(qū)域深度合作來看,黨中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào),以共同富裕為現(xiàn)代化目標,相繼出臺對口援青、東才西引等政策性機遇,將有效推動青海新型城鎮(zhèn)化與其他省份在基礎(chǔ)設(shè)施、人才、科技、資金等方面的深度合作,充分發(fā)揮自身優(yōu)勢,將資源稟賦與轉(zhuǎn)化媒介有機結(jié)合,帶動新型城鎮(zhèn)化提質(zhì)增效.因此,青海應(yīng)抓住中央提供的政策機遇,厚植區(qū)域內(nèi)人文自然資源,厚積薄發(fā),轉(zhuǎn)換區(qū)位優(yōu)勢資源為發(fā)展優(yōu)勢,創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展策略,吸引域外投資,堅持“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化,共建青海新型城鎮(zhèn)化新面貌,從而助推中國式現(xiàn)代化建設(shè).

2.3.2 數(shù)字技術(shù)與信息共享平臺賦能(O2)

新時代以來,青海密切關(guān)注信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),不斷提高信息技術(shù)在各領(lǐng)域的應(yīng)用水平和公共服務(wù)信息化水平,加快對云計算、大數(shù)據(jù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和電子商務(wù)、智慧旅游、智慧交通等高端信息服務(wù)業(yè)的發(fā)展,形成軟件業(yè)、電子信息服務(wù)業(yè)的集聚,建立移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng),為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供不竭的動力來源.一方面,充分利用數(shù)字信息打造的公眾號平臺、“一站式矛盾調(diào)解處”[14]、“1平臺+1中心+N個應(yīng)用”區(qū)塊數(shù)據(jù)平臺(《青海西寧市領(lǐng)軍智慧城市打造智慧生活》,央廣網(wǎng),2018年11月)等便民電子化服務(wù),暢通民意反映渠道,保障公眾權(quán)益得到合情、合規(guī)、合理化表達.另一方面,數(shù)字化政務(wù)服務(wù)平臺實時監(jiān)測區(qū)域動向,在生態(tài)開發(fā)、環(huán)境保護、資源利用等方面提供技術(shù)性支持,界定開發(fā)與利用的范圍,為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供合理的建設(shè)區(qū)間.此外,信息資源共享為青海城鎮(zhèn)化開發(fā)提供更精確的數(shù)據(jù)支持,在人口流動、環(huán)境監(jiān)測、公共安全、資源優(yōu)化配置等方面發(fā)揮重要作用,這樣便于規(guī)劃和管理城市資源,確保城鎮(zhèn)化建設(shè)的順利進行.

2.3.3 綠色清潔能源的高質(zhì)量開發(fā)與運用(O3)

青海境內(nèi)豐富的太陽能、風(fēng)能等綠色可再生資源持續(xù)助力新型城鎮(zhèn)化發(fā)展.目前已基本形成國家清潔能源示范省建設(shè)框架和發(fā)展機制,清潔能源開發(fā)利用水平達到全國前列,清潔能源發(fā)電裝機實現(xiàn)跨越式增長,特高壓外送通道工作取得重大進展,構(gòu)建起了相對完整、具有較強競爭優(yōu)勢的新能源產(chǎn)業(yè)鏈,初步建成全國重要的新型能源產(chǎn)業(yè)基地.2020年以來,青海省清潔能源發(fā)電量呈逐步增長態(tài)勢,同時,省內(nèi)光伏項目的開發(fā),極大程度上為當?shù)匕l(fā)展鄉(xiāng)村旅游和特色種植等產(chǎn)業(yè)提供了大量的扶持資金(《2020年青海省清潔能源發(fā)電量847億千瓦,同比增長8.7%》,中國新聞網(wǎng),2021年2月).綠色清潔能源的開發(fā)利用符合新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的綠色理念,省內(nèi)“煤改氣”“煤改電”等工程的開發(fā)為其他省份提供了有益的經(jīng)驗借鑒.目前青海省著眼于生活垃圾焚燒發(fā)電、餐廚垃圾廠遷建、建筑垃圾資源化利用等項目建設(shè),推進“無廢城市”建設(shè).清潔能源的大力開發(fā)和利用成為西寧高質(zhì)量發(fā)展的重要推手,為青海新型城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來新的發(fā)展機遇.

2.4 青海新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的外部挑戰(zhàn)

2.4.1 生態(tài)保護政策執(zhí)行能力提升(T1)

十八大以來,青海將生態(tài)文明制度建設(shè)作為重要突破口,以制度“籬笆”筑牢國家生態(tài)安全屏障,為協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護之間的關(guān)系,以制度化形式規(guī)劃城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)涵和外延,因此,青海新型城鎮(zhèn)化建設(shè)一方面要求堅決貫徹執(zhí)行生態(tài)保護政策,另一方面,對科學(xué)貫徹執(zhí)行生態(tài)保護政策提出了較高的要求.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)嚴格按照域內(nèi)功能區(qū)分,科學(xué)合理推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè).對于重點區(qū)域,堅決以環(huán)境保護為主,依托資源環(huán)境承載能力,發(fā)揮綠色產(chǎn)業(yè)的規(guī)模集聚效應(yīng),促進經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護相協(xié)調(diào);限制開發(fā)區(qū)域,堅持生態(tài)保護優(yōu)先,推動綠色特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展,逐步實現(xiàn)生態(tài)功能的提升;禁止開發(fā)區(qū)域,嚴禁各類開發(fā)活動,切實保障生態(tài)功能和生物多樣性.青海省通過制定科學(xué)合理的城市規(guī)劃與建設(shè)標準,堅持生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先,以人與自然和諧共生與城鎮(zhèn)化奮斗為目標,走出一條符合自身發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路,實現(xiàn)經(jīng)濟與社會的可持續(xù)發(fā)展.但客觀來講,特殊的戰(zhàn)略定位與政策性導(dǎo)向一定程度上限制城鎮(zhèn)化建設(shè)空間,緩慢增幅的綠色城鎮(zhèn)化規(guī)劃體系短期內(nèi)并不能提供新型城鎮(zhèn)化在物質(zhì)方面的支持,城鎮(zhèn)化建設(shè)效能不明顯.

2.4.2 高層次復(fù)合型人才較為缺乏(T2)

人才是第一資源,是社會進步的推動力量,更是新型城鎮(zhèn)化開發(fā)的重要引擎.然而受地域發(fā)展不平衡的影響,青海省以及整個西北地區(qū)面臨著嚴重的人才外流問題.目前,西北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)體系主要以能源化工和生物制藥為主,導(dǎo)致該地區(qū)無法為從事計算機、互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)、新媒體等專業(yè)的在籍大學(xué)生提供適當職位,降低了對這些領(lǐng)域人才的吸引力.域內(nèi)發(fā)展人才供給結(jié)構(gòu)上,一般性人才較多,外部引進高端人才占比較大,本地戶籍人才比例相對不高,特別是能夠突破重大關(guān)鍵技術(shù)、攻克重大技術(shù)難題的高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才偏少,領(lǐng)軍型人才和團隊則更加缺乏,加之中心城市對人才的“虹吸效應(yīng)”[15],城鄉(xiāng)之間人才資源需求日趨增大.此外,高層次人才緊缺成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)向優(yōu)質(zhì)、穩(wěn)定、高效、持續(xù)推進的嚴重制約因素,特別是相對中東部地區(qū)在經(jīng)濟水平、用人機制、自然條件、地理位置中缺乏優(yōu)勢,高層次人才引進難凸顯,滯后了域內(nèi)城鄉(xiāng)區(qū)域的協(xié)調(diào)、快速、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展.

2.4.3 政府間資源整合與有效合作(T3)

英國物理學(xué)家Geoffrey West研究認為,城市人口每增一倍,各種經(jīng)濟活動的人均指標,包括人均收入、人均存款以及犯罪率,都會隨之增長15%.此外,如果同一個人搬到了一個比現(xiàn)在大兩倍的城市,那么按照任何可以衡量的指標計算,他的所有產(chǎn)出也會增加15%(《都市圈競爭的時代》,澎湃網(wǎng),2021年3月).因此,政府之間為了自身的地區(qū)性利益,在不同程度采取了“人才、資金”吸引政策.相較于其他地區(qū),青海綜合競爭實力方面稍顯不足.盡管在近年來取得了較快的發(fā)展,但與周邊的蘭州、西安、成渝等地區(qū)的吸引政策相比,青海省面臨著困境.受制于自身發(fā)展特點,地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對滯后,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一,城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平相對較低,這些都極大地制約了青海在條塊中的競爭力.此外,城市規(guī)劃缺乏前瞻性和可持續(xù)性,城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏協(xié)調(diào)性和互補性,城市管理缺乏精細化和智能化等,內(nèi)生性問題也影響著青海新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進程,制約著綜合競爭實力的提升.

3 基于SWOT分析的青海新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展策略

3.1 S-O質(zhì)效型發(fā)展戰(zhàn)略

青海新型城鎮(zhèn)化應(yīng)立足區(qū)位生態(tài)和資源優(yōu)勢,以生態(tài)資源保護為前提,著力推動綠色能源、農(nóng)牧特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游、生態(tài)文化等產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展,打造一批具有“優(yōu)質(zhì)高效”字號綠色產(chǎn)品和品牌,構(gòu)建綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系,有效提升核心競爭力.首先,依托西寧經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)與西寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū),重點發(fā)展有色金屬新材料、稀土功能材料、鹽化工、生物醫(yī)藥等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),將傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展融為一體.其次,以政策性傾斜為發(fā)展契機,立足生態(tài)文明、地緣區(qū)位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民族文化、投資貿(mào)易等優(yōu)勢,推動構(gòu)建對內(nèi)對外開放窗口,不斷增強開放型發(fā)展的內(nèi)生能力,發(fā)揮中心城市集散功能,圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)和工業(yè)集中區(qū),培育生產(chǎn)與物流的良性互通,從而提高層次,壯大規(guī)模.再次,加快地區(qū)商貿(mào)物流業(yè)發(fā)展,深化與沿海港口的合作,打造無水港等與國際接軌的現(xiàn)代化綜合物流基地、青藏高原東部國際物流商貿(mào)中心.推動青海積極參與國家自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè),不斷提高貿(mào)易投資自由化便利化程度,為加快外向型經(jīng)濟發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)平臺.最后,依托高校、科研機構(gòu)和大型企業(yè),開拓發(fā)展商務(wù)會展,完善商務(wù)科技中介服務(wù)體系,扶持培育工業(yè)設(shè)計、節(jié)能環(huán)保、成果轉(zhuǎn)化、信用評估、工程和管理咨詢等科技服務(wù)和中介服務(wù);提高民族特色餐飲業(yè)和住宿業(yè)經(jīng)營水平,鼓勵發(fā)展居民服務(wù)業(yè).

3.2 S-T合作型發(fā)展策略

由省委、省政府牽頭,強化與各級地方政府、社會性組織、志愿服務(wù)活動等達成互惠型政策合作協(xié)議.以互利共贏為原則,以推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展為目標,通過優(yōu)化政策資源配置、加強政策協(xié)調(diào)配合等方式,招商引資,加強不同地區(qū)之間的貿(mào)易、資金、人才等方面的跨境流通,持續(xù)助力青海地方經(jīng)濟社會發(fā)展.同時,注重發(fā)揮市場機制的作用,通過政策引導(dǎo)和市場調(diào)節(jié)相結(jié)合,促進資源的合理配置和有效利用.在促進地方經(jīng)濟發(fā)展方面,省委、省政府積極引導(dǎo)企業(yè)加強自主創(chuàng)新和技術(shù)升級,推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和提質(zhì)增效.此外,通過制定一系列優(yōu)惠政策,鼓勵企業(yè)擴大投資和拓展市場,以黨組織為核心引領(lǐng)地方經(jīng)濟社會發(fā)展,持續(xù)推進青海新型城鎮(zhèn)化發(fā)展.在城市規(guī)劃方面,通過優(yōu)化城市空間布局、加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升城市公共服務(wù)水平等方式,不斷改善城市的硬環(huán)境和軟環(huán)境,從而提高城市的承載力和吸引力,讓城市能夠更好地吸引人才、資金和投資企業(yè).還要積極推動農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移,促進城鄉(xiāng)間的人口流動和資源共享,縮小城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不充分差距,在實現(xiàn)互利共贏的同時,讓人民群眾享受到更多的實惠.

3.3 W-O扭轉(zhuǎn)型發(fā)展策略

在國家大力推進“智慧城市”與“數(shù)字鄉(xiāng)村”建設(shè)背景下,城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心支撐媒介作用越來越凸顯.首先,通過搭建協(xié)同治理信息平臺來提高都市圈內(nèi)部各城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間信息的通達度,加強各類資源在時間、空間上的高效整合,將大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用于都市圈協(xié)同治理當中,構(gòu)建相互貫通的信息共享數(shù)據(jù)平臺,為協(xié)同發(fā)展提供數(shù)據(jù)支持,從而提高中心城市與周邊各城鎮(zhèn)在決策制定上的精準性和前瞻性.其次,圍繞省會城市功能,加強作為省會中心城市的輻射帶動能力,大力發(fā)展高端服務(wù)業(yè),提供大量的服務(wù)業(yè)就業(yè)機會,進一步加強經(jīng)濟中心的職能.加快推動產(chǎn)業(yè)互補錯位發(fā)展,從產(chǎn)業(yè)鏈上下游對接、共性技術(shù)研發(fā)、市場開拓等多層面、多角度構(gòu)建互相協(xié)作及資源整合的合作模式,形成布局合理、錯位發(fā)展、相互支撐的園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新布局,逐步構(gòu)建具有青海特色的“現(xiàn)代化經(jīng)濟體系”,避免產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、同質(zhì)競爭,低水平重復(fù)建設(shè)等造成的資源浪費.再次,結(jié)合青海不同的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件,以國家級農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)為載體,推行特色農(nóng)牧產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,建設(shè)特色農(nóng)產(chǎn)品供給基地.最后,明確合作城市功能定位,在打破行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上,通過資源在更大范圍內(nèi)配置與市場的更加融合,以及各要素的自由流動,實現(xiàn)城市間的分工合作和優(yōu)勢互補,獲得共同利益.通過分工協(xié)作發(fā)揮各自的資源優(yōu)勢,從而實現(xiàn)城市功能互補,增強區(qū)域競爭力.加快海東副中心城市建設(shè),加大專項資金、省級專項債資金傾斜力度.

3.4 W-T內(nèi)生型發(fā)展策略

習(xí)近平總書記指出“人才是第一資源,是衡量一個國家綜合國力的重要指標”.高質(zhì)量推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè),應(yīng)當以高層次人才隊伍建設(shè)為核心.首先,持續(xù)推進未來風(fēng)電、光伏等行業(yè)進一步融入大數(shù)據(jù)、云計算等新一代信息技術(shù),打造以智能電網(wǎng)為核心、可再生能源為基礎(chǔ)、互聯(lián)網(wǎng)為紐帶的能源互聯(lián)網(wǎng).通過能源與信息高度融合,打造分布式發(fā)電、儲能系統(tǒng)等組成眾多的微型能源網(wǎng)絡(luò),催生更多的就業(yè)服務(wù)機會與平臺.其次,在技術(shù)研發(fā)、專業(yè)人才、知識產(chǎn)權(quán)保護等方面充分發(fā)揮優(yōu)勢,通過開發(fā)和利用低碳排放的清潔能源創(chuàng)造的商機,帶來更多就業(yè)機會,形成新的經(jīng)濟增長點,從而吸引更多技術(shù)領(lǐng)域的高質(zhì)量人才.最后,要以高層次人才隊伍建設(shè)為載體,著力強化數(shù)字技術(shù)發(fā)展,推動數(shù)字技術(shù)在賦能城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展中不斷優(yōu)化升級,重點在數(shù)字技術(shù)人才培養(yǎng)、成果轉(zhuǎn)化與應(yīng)用上下功夫,實時根據(jù)區(qū)域發(fā)展需要,動態(tài)調(diào)整數(shù)字技術(shù)運用方式,最大程度地與都市圈建設(shè)實際相結(jié)合,迸發(fā)強大的發(fā)展合力.

4 結(jié)語

新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展是統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)區(qū)域一體化發(fā)展的重要路徑,同時也是實現(xiàn)第二個百年奮斗目標、最終實現(xiàn)各族人民共同富裕目標的戰(zhàn)略需要.本文基于SWOT理論的分析框架,探尋青海新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展策略.研究發(fā)現(xiàn),青海城鎮(zhèn)化發(fā)展具有得天獨厚的資源稟賦優(yōu)勢與難得的外部機遇,有著縱深發(fā)展的廣闊空間,但仍然存在政策執(zhí)行能力相對較低、體制機制創(chuàng)新滯后、高層次人才緊缺等亟須解決的現(xiàn)實問題.研究認為,基于新的戰(zhàn)略發(fā)展時期,全面推進青海新型城鎮(zhèn)化建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)從S-O(質(zhì)效型發(fā)展策略)、S-T(合作型發(fā)展策略)、W-O(扭轉(zhuǎn)型發(fā)展策略)、W-T(內(nèi)生型發(fā)展策略)著手,高質(zhì)量推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重在挖掘自身生態(tài)資源稟賦優(yōu)勢,破除體制機制壁壘,積極引進各型各類高層次人才,凝聚多民族群眾奮斗合力,以環(huán)境保護型為優(yōu)先戰(zhàn)略,以數(shù)字技術(shù)信息和服務(wù)平臺為支撐,秉承以人為本的建設(shè)理念,抓住國家政策機遇,發(fā)揮內(nèi)部資源優(yōu)勢,適時優(yōu)化資源要素配給,統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,形成各族人民共建共治共享的治理新格局,進一步推動共同富裕的中國式現(xiàn)代化發(fā)展進程.