王德志，李 欣

（山東大學(xué)法學(xué)院，山東青島 266237）

隨著歐洲聯(lián)盟的建立并進(jìn)一步“超國家化”，歐洲一體化進(jìn)程不斷向前推進(jìn)，各成員國向歐盟層面的主權(quán)讓渡范圍逐步擴(kuò)大，對各國國內(nèi)憲法及政治秩序產(chǎn)生了強(qiáng)有力的沖擊。各成員國紛紛在其憲法或基本法中納入歐盟規(guī)范，以便對歐洲聯(lián)盟與該國國家、公民、國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。比利時(shí)、葡萄牙等國家憲法將歐洲聯(lián)盟有關(guān)的事項(xiàng)融入有關(guān)“國際關(guān)系”“公民權(quán)利”的規(guī)定當(dāng)中，分散于各個(gè)章節(jié)。法國、奧地利等國家憲法中專門設(shè)置了“歐洲聯(lián)盟”一章，對歐盟事務(wù)參與、歐洲公民權(quán)利等內(nèi)容作出規(guī)定。德國基本法則采用混合模式，一方面單獨(dú)設(shè)立“歐洲條款”，另一方面又以該條款為軸心，將相關(guān)的歐盟規(guī)范納入公民基本權(quán)利、聯(lián)邦與各州關(guān)系等領(lǐng)域的基本法條款當(dāng)中。在歐洲走向一體化的進(jìn)程中，作為歐洲一體化“發(fā)動(dòng)機(jī)”的德國扮演著極為重要的角色。一方面，德國基本法明確，歐盟不僅應(yīng)當(dāng)遵循輔助性原則，還應(yīng)當(dāng)承認(rèn)德國基本法上的各項(xiàng)原則，包括基本權(quán)利保護(hù)原則、民主原則、聯(lián)邦制原則、社會(huì)國原則、法治國原則等等。唯有如此，德國才會(huì)通過法律將主權(quán)讓渡至歐盟。也正是基于這一點(diǎn)，德國聯(lián)邦憲法法院才有理由對歐盟法展開審查。另一方面，德國基本法也以歐盟規(guī)范的形式，確認(rèn)了歐盟法中有關(guān)歐洲公民權(quán)利、共同避難政策、歐洲逮捕令的規(guī)定，并對聯(lián)邦與各州之間的歐盟事務(wù)參與權(quán)進(jìn)行了分配。

一、一體化憲法規(guī)范概述

（一） 一體化規(guī)范的內(nèi)涵和分類

與傳統(tǒng)憲法規(guī)范調(diào)整國家與公民之間、國家機(jī)關(guān)之間、國家與國內(nèi)各政黨之間的關(guān)系不同，一體化憲法規(guī)范是指一國憲法或基本法中，規(guī)定區(qū)域一體化問題，調(diào)整國家與區(qū)域一體化國際組織關(guān)系，規(guī)定國家與國際組織、國家機(jī)關(guān)與國際組織、公民與國際組織相互關(guān)系的法律規(guī)范。由于歐洲聯(lián)盟是當(dāng)今世界國家間結(jié)合最為緊密的國際組織，一體化憲法規(guī)范廣泛存在于歐盟成員國憲法之中。

首先，一體化憲法規(guī)范是規(guī)定在一國國家憲法或基本法中的法律規(guī)范，這類規(guī)范規(guī)定于一國國家憲法當(dāng)中，因而屬于憲法規(guī)范。一體化規(guī)范同所有憲法規(guī)范一樣，都具有政治性、最高性、穩(wěn)定性、概括性等特點(diǎn)[1]，都是調(diào)整憲法關(guān)系的最根本的法律規(guī)范。德國（Germany）、法國（France）、奧地利（Austria）、比利時(shí)（Belgium）、葡萄牙（Portugal）等國家的憲法中均出現(xiàn)了與歐洲聯(lián)盟有關(guān)的憲法規(guī)范。但并非所有歐盟國家的憲法中都設(shè)有專門的一體化規(guī)范。如意大利（Italy）、荷蘭（Holland）、挪威（Norway） 等。這些國家的憲法要么僅僅針對特定國家機(jī)關(guān)在歐盟相關(guān)領(lǐng)域的立法權(quán)限作出概括性規(guī)定①，要么直接將與歐洲聯(lián)盟有關(guān)的內(nèi)容納入一般國際法規(guī)范的范疇。

其次，一體化規(guī)范調(diào)整的是歐洲聯(lián)盟與該國國家、公民及國家機(jī)關(guān)之間關(guān)系的憲法規(guī)范。一方面，一體化規(guī)范不同于傳統(tǒng)意義上的憲法規(guī)范。一般來說，憲法規(guī)范主要調(diào)整的是國家、國家機(jī)關(guān)與公民之間的關(guān)系，具體表現(xiàn)為公民的基本權(quán)利和基本義務(wù)、國家及其機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任等內(nèi)容。而一體化規(guī)范將歐洲聯(lián)盟這一“超國家（Supranational）”[2]的主體納入憲法，其調(diào)整范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了國家的范疇。另一方面，一體化規(guī)范也不同于憲法中的國際規(guī)范。憲法中的國際規(guī)范，主要包含國際法與國內(nèi)法之間的關(guān)系、國際法在特定國家國內(nèi)法律體系中的地位等價(jià)值性規(guī)定，并不涉及主權(quán)國家之間關(guān)系、國家與國際組織關(guān)系等實(shí)體性規(guī)定。而一體化規(guī)范是直接針對國家機(jī)關(guān)在歐洲聯(lián)盟內(nèi)的事務(wù)參與、本國公民在歐盟范圍內(nèi)的基本權(quán)利以及歐洲公民在本國國內(nèi)的基本權(quán)利等內(nèi)容作出規(guī)定，屬于直接賦予職權(quán)與職責(zé)、設(shè)定權(quán)利與義務(wù)的實(shí)體性規(guī)范。

最后，一體化規(guī)范并不屬于歐盟法的范疇。一般認(rèn)為，歐盟法旨在規(guī)范和調(diào)整歐洲聯(lián)盟對內(nèi)和對外關(guān)系，主要分為三個(gè)層面：一是作為歐洲聯(lián)盟得以建立和長期存續(xù)的根基的歐盟基礎(chǔ)條約，也即歐盟范圍內(nèi)的“憲法性條約（Constitutional treaty）”[3]；二是歐盟各成員國共同締結(jié)的其他條約、歐盟作為共同體與第三國締結(jié)的條約；三是包括歐盟理事會(huì)（Council of the European Union）、歐洲議會(huì)（European Parliament） 在內(nèi)的歐盟內(nèi)部立法機(jī)構(gòu)制定的條例、指令、決定②以及歐盟法院（Court of Justice of European Union） 發(fā)布的司法判例。因此，歐盟法是一種“自成一派的法律體系”[4]其與各國國內(nèi)法相互獨(dú)立而存在。誠如上文所述，一體化規(guī)范出現(xiàn)在歐盟相關(guān)成員國國內(nèi)憲法或基本法當(dāng)中，其與歐盟法分屬于兩個(gè)不同的法律體系。歐盟法是“超國家”的法律體系，歐盟法規(guī)范則是成員國國內(nèi)法律體系的有機(jī)組成部分。

（二） 一體化規(guī)范的產(chǎn)生與發(fā)展

一體化憲法規(guī)范是在歐洲一體化的進(jìn)程中，隨著各國對其主權(quán)的讓渡以及歐盟法的產(chǎn)生、發(fā)展而不斷出現(xiàn)的，這類規(guī)范的產(chǎn)生和發(fā)展過程可以分為三個(gè)階段：

第一，萌芽階段。第二次世界大戰(zhàn)后，德、法、英等昔日的歐洲強(qiáng)國走向衰落，歐洲各國面臨美蘇兩大霸權(quán)的威脅。在此背景下，法國提出“舒曼計(jì)劃（Schuman Plan）”③，德法逐步和解，歐洲開始走向聯(lián)合。隨后，包括德國、法國在內(nèi)的西歐六國先后簽訂了《巴黎條約（Treaty of Paris）》《羅馬條約（Treaties of Rome）》 和《布魯塞爾條約（Brussels Treaty）》，成立了旨在開展經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作的區(qū)域性共同體——?dú)W洲共同體（European Community）。歐洲共同體的成立使歐洲各國開始打破國家的地域界限，嘗試創(chuàng)造一個(gè)零關(guān)稅、無過境關(guān)卡的共同市場（Common Market），實(shí)現(xiàn)各國之間商品、服務(wù)、資金、勞動(dòng)力等經(jīng)貿(mào)要素的自由流通。遺憾的是，各國憲法或基本法中均未專門針對有關(guān)歐洲共同體的事項(xiàng)作出規(guī)定，各國與歐洲共同體的關(guān)系僅僅通過一般國際法規(guī)范進(jìn)行調(diào)整。但不可否認(rèn)的是，歐洲共同體的成立及其職能的履行已經(jīng)觸及各國主權(quán)讓渡的層面。當(dāng)然，這與各國憲法或基本法的規(guī)定并不沖突。早在1949 年，德國基本法（German Basic Law） 就存在有關(guān)主權(quán)讓渡的規(guī)定。因此，作為國家主權(quán)讓渡的開端，歐共體的出現(xiàn)不僅為歐洲聯(lián)盟的建立、歐盟法的產(chǎn)生奠定了基礎(chǔ)，也成為各國憲法中一體化規(guī)范產(chǎn)生的根源。

第二，建立階段。20 世紀(jì)90 年代初，國際形勢發(fā)生變化，蘇聯(lián)解體、東歐劇變以及德國的統(tǒng)一為歐洲一體化的發(fā)展提供了新的動(dòng)力。1991 年12月9 日，各國簽訂了《歐洲聯(lián)盟條約》，即《歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟條約》 和《歐洲政治聯(lián)盟條約》，被稱為《馬斯特里赫特條約（Maastricht Treaty）》。這一條約明確了各國之間開展政治經(jīng)濟(jì)合作的“三大支柱”，即在共同體事務(wù)之外，設(shè)立了共同外交與安全政策（Common Foreign and Security Policy）、司法與內(nèi)務(wù)合作（Judicial and Internal Cooperation）兩大支柱，成為建立歐洲聯(lián)盟的立法基礎(chǔ)?！恶R斯特里赫特條約》的通過，表明各國之間的聯(lián)盟與合作從經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域逐步滲透到國內(nèi)政治領(lǐng)域，也進(jìn)一步推動(dòng)了各國國內(nèi)憲法的變遷。例如，法國憲法（France Constitution） 增加“歐洲聯(lián)盟”一章[5]，專門針對歐洲逮捕令、歐洲公民市鎮(zhèn)選舉權(quán)、歐盟事務(wù)參與制度等內(nèi)容作出了規(guī)定。1992 年12 月21日，德國基本法也作出相應(yīng)修訂，增加了第23 條“歐洲條款”，對聯(lián)邦與各州參與歐盟事務(wù)的權(quán)限和程序作出了規(guī)定，并對歐洲公民（European Citizen） 的市鎮(zhèn)選舉權(quán)進(jìn)行了確認(rèn)。然而，根據(jù)《馬斯特里赫特條約》，歸于二、三支柱范疇內(nèi)的共同外交安全政策和司法內(nèi)務(wù)合作，與作為“第一支柱”的共同體事務(wù)顯然不屬于同一層次。無論是外交安全，還是司法內(nèi)務(wù)，都僅僅停留在政府間合作的層面，其一體化程度遠(yuǎn)不及傳統(tǒng)意義上的共同體事務(wù)。相應(yīng)地，各國憲法中一體化規(guī)范的調(diào)整范圍也僅限于一般的共同體事務(wù)。

第三，完善階段。繼《馬斯特里赫特條約》之后，《阿姆斯特丹條約（Treaty of Amsterdam）》、《尼斯條約（Treaty of Nice）》都使歐盟各成員國之間的外交安全合作、司法內(nèi)務(wù)合作進(jìn)一步增強(qiáng)，但都沒有突破政府間合作的界限。直到2004 年6 月，各國通過了《歐盟憲法條約（Treaty establishing a Constitution for Europe）》，改革了歐洲聯(lián)盟的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制，并將“三大支柱”統(tǒng)一歸屬于歐洲聯(lián)盟的職能范疇。雖然《歐盟憲法條約》在法國、荷蘭的全民公決中慘遭否決[6]，但2007 年12 月通過的《里斯本條約（Treaty of Lisbon）》延續(xù)了《歐盟憲法條約》的精神和具體內(nèi)容，并把“刑事司法警務(wù)合作（Criminal Judicial and Police Cooperation）”④界定為歐洲聯(lián)盟的“非專屬權(quán)能（Non-exclusive Power）”。在此過程中，歐盟各成員國逐步將引渡、庇護(hù)等刑事司法合作事項(xiàng)納入本國憲法當(dāng)中。德國進(jìn)一步修改基本法，增加了“來自歐盟成員國的公民不得主張政治避難權(quán)”、“法律可允許將德國公民引渡至歐盟某一成員國”等規(guī)定。值得注意的是，有關(guān)共同外交與安全政策的內(nèi)容仍然屬于各成員國國家間合作的范疇，應(yīng)當(dāng)適用特殊的決策程序與規(guī)則。同樣，各國憲法中的一體化規(guī)范也未對歐盟國家在共同外交與安全領(lǐng)域的合作事項(xiàng)作出明確規(guī)定。

（三） 一體化規(guī)范在德國基本法中的體現(xiàn)

正如阿登納（Konrad Adenauer） 所指出的，“歐洲一體化進(jìn)程與德國統(tǒng)一的進(jìn)程是一致的”，“歐洲統(tǒng)一就能完成德國統(tǒng)一”[7]。德國基本法從一開始就對主權(quán)的讓渡保持開放態(tài)度⑤?！恶R斯特里赫特條約》簽訂后，聯(lián)合憲法委員會(huì)⑥提出了“關(guān)于歐洲這一主題的建議”，并進(jìn)一步通過了《關(guān)于基本法的第38 次修改法律》（以下簡稱《第38 次修改法律》）。《第38 次修改法律》設(shè)立了專門規(guī)定歐盟事項(xiàng)的條款——第23 條，被稱為“歐洲條款”。經(jīng)過歷次修訂，以“歐洲條款”為軸心、輻射至多項(xiàng)公民基本權(quán)利規(guī)范及聯(lián)邦制規(guī)范的歐盟規(guī)范體系，成為德國基本法中一體化規(guī)范的顯著特點(diǎn)。

根據(jù)德國基本法第23 條第1 款，德國向歐盟讓渡主權(quán)應(yīng)當(dāng)符合四個(gè)要件：第一，歐洲聯(lián)盟必須受到“輔助性原則（Subsidiarity）”的約束。根據(jù)《杜登德語大辭典》 的解釋，輔助性原則指的是，只有在下級沒有能力履行某一項(xiàng)任務(wù)時(shí)，上級社會(huì)單位才能承攬?jiān)擁?xiàng)任務(wù)[8]?！恶R斯特里赫特條約》最早將輔助性原則納入歐盟法，該條約第5 條第2 款明確規(guī)定，在專屬權(quán)能之外的領(lǐng)域，歐洲聯(lián)盟采取行動(dòng)的前提條件是“行動(dòng)目標(biāo)無法在成員國得以全面實(shí)現(xiàn)”。因此，歐洲聯(lián)盟及其機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)受到輔助性原則的約束，不僅是德國基本法上的歐盟規(guī)范，更是歐盟基礎(chǔ)條約的具體要求。第二，歐洲聯(lián)盟必須承認(rèn)“民主（Democracy）”“法治國（Rrechtsstaat）”“社會(huì)國（Sozialstaat）”及“聯(lián)邦制（Federalism）”等各項(xiàng)原則。根據(jù)基本法第20 條的規(guī)定，德國是“民主的和社會(huì)的聯(lián)邦國家”“一切國家權(quán)力來源于人民”“立法權(quán)依照憲法行使”“行政權(quán)和司法權(quán)依照法律行使”。這些原則性規(guī)定構(gòu)建起了德國的基本憲法秩序，成為德國組織國家權(quán)力、保障基本人權(quán)的根本遵循。第三，歐洲聯(lián)盟必須能夠提供“與基本法實(shí)質(zhì)內(nèi)容類似的基本權(quán)利保護(hù)”。德國基本法將“基本權(quán)利（Fundamental Rights）”置于第一章，規(guī)定了“基本權(quán)利可以直接適用”“基本權(quán)利的實(shí)質(zhì)在任何情況下都不被觸及”“當(dāng)公權(quán)力對基本權(quán)利造成侵害時(shí)，被侵權(quán)人可據(jù)此提起訴訟”等內(nèi)容?；緳?quán)利保護(hù)在德國基本法中的地位不言而喻。第四，歐盟法規(guī)范的修正和完善，必須符合特定的程序要求。具體而言，對基本法有關(guān)歐洲聯(lián)盟的事項(xiàng)進(jìn)行修改或補(bǔ)充，應(yīng)當(dāng)遵循基本法關(guān)于憲法修改程序的限制，也即必須經(jīng)聯(lián)邦議院及參議院三分之二以上多數(shù)通過。

從具體內(nèi)容來看，德國基本法中的一體化規(guī)范主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是確立了歐洲公民的市鎮(zhèn)選舉權(quán)。該項(xiàng)歐盟規(guī)范由第28 條第1 款予以規(guī)定，根據(jù)這一條款，擁有歐盟成員國國籍的“歐洲公民”，在德國市鎮(zhèn)選舉中享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。這一規(guī)定將“歐洲公民”概念引入德國基本法，極大地增強(qiáng)了德國國民對于歐洲一體化的政治認(rèn)同。二是對歐洲公民尋求政治避難（Political Asylum） 的權(quán)利作出了限制性規(guī)定。根據(jù)基本法16a條第2 款，“來自歐盟成員國的公民”，不得主張政治避難權(quán)。之所以作此限制，不僅與20 世紀(jì)末期大規(guī)模的難民潮有關(guān)，更是德國為執(zhí)行歐盟共同避難政策及歐洲公民自由流動(dòng)權(quán)作出的政治選擇。三是為“本國國民不引渡（No National is Extradited）”原則設(shè)定了例外。該項(xiàng)歐盟規(guī)范由基本法16 條第2款予以規(guī)定，根據(jù)該條款，德國國民在特定情況下可以被引渡到歐盟成員國。在以歐洲逮捕令（European Arrest Warrant） 為核心的刑事司法警務(wù)合作過程中，這一規(guī)定突破了“本國國民不引渡”的引渡原則。四是建立了聯(lián)邦與各州之間的歐盟事務(wù)參與制度。所謂歐盟事務(wù)參與制度，指的就是規(guī)范聯(lián)邦和各州在參與歐盟決策、處理歐盟事務(wù)時(shí)的權(quán)限分配問題的制度。這一制度不僅占據(jù)了基本法第23條的大部分篇幅，在第45 條、50 條、52 條、104a條、109 條等條款中均有所體現(xiàn)，是最具德國特色也是基本法中最為重要的一體化規(guī)范。

二、公民基本權(quán)利方面的一體化規(guī)范

（一） 歐洲公民市鎮(zhèn)選舉權(quán)規(guī)范

選舉權(quán)與被選舉權(quán)被認(rèn)為是公民最重要的政治權(quán)利，指的是公民所享有的選舉或被選為國家公職人員的權(quán)利。在現(xiàn)代民主憲政國家，選舉權(quán)與被選舉權(quán)的享有、行使必須符合特定的年齡、國籍等限制性條件。根據(jù)德國基本法第38 條第2 款，“年滿18 周歲的人享有選舉權(quán)”，“成年人享有被選舉權(quán)”。該條款僅僅針對選舉年齡設(shè)置了限制條件，而沒有將擁有德國國籍作為選舉資格存在的界限，為“歐洲公民市鎮(zhèn)選舉權(quán)”在基本法上的確立提供了可能?！兜?8 次修改法律》在基本法第28 條第1 款增加規(guī)定：“在市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉中，擁有歐盟成員國國籍的公民享有選舉權(quán)與被選舉權(quán)?！痹擁?xiàng)歐盟規(guī)范將“歐洲公民”概念引入德國基本法，對于增強(qiáng)德國國民對于歐洲一體化的認(rèn)同、強(qiáng)化民眾在歐盟范圍內(nèi)的歸屬感具有非常重要的意義。

所謂“歐洲公民”，是歐洲聯(lián)盟作為超國家的主體，為了建立與各成員國國民之間的政治聯(lián)系、增強(qiáng)公民對歐洲的政治認(rèn)同而創(chuàng)造出來的一種身份和資格。早在1957 年的《羅馬條約》 序言當(dāng)中，有關(guān)“歐洲公民”的觀念就已經(jīng)初現(xiàn)萌芽?！敖W洲人民之間更為緊密的聯(lián)盟”被納入《羅馬條約》的序言部分，成為歐洲共同體的發(fā)展目標(biāo)和方向。20 世紀(jì)70 年代，“歐洲公民”作為一種社會(huì)政治理念進(jìn)入人們的視野。1973 年11 月，埃羅·斯皮內(nèi)利（Altiero Spinelli） 在歐共體委員會(huì)（EEC Commission） 會(huì)議上提出，共同體的工作目標(biāo)要從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向政治領(lǐng)域，以促進(jìn)“歐洲公民間的公正與團(tuán)結(jié)”⑦。1975 年歐共體委員會(huì)發(fā)表《面向歐洲公民身份的報(bào)告》，提出要以建立歐洲統(tǒng)一護(hù)照的方式賦予共同體公民特別權(quán)利。隨后，萊奧·廷德曼斯（Leo Tindemans） 向歐洲理事會(huì)提交報(bào)告，提出基本權(quán)利保護(hù)是建設(shè)“公民的歐洲”的必要條件[9]。20 世紀(jì)80 年代，“公民的歐洲”成為歐盟重要的發(fā)展目標(biāo)。1985 年由皮埃特羅·阿多尼諾（Pietro Adonnino） 擔(dān)任主席的歐委會(huì)工作組作出的著名的《阿多尼諾報(bào)告》，詳細(xì)闡述了包括自由流動(dòng)權(quán)、獲得外交保護(hù)權(quán)等在內(nèi)的歐洲公民特殊權(quán)利⑧。

為了“推進(jìn)歐洲人民的團(tuán)結(jié)”，盡可能地以“貼近公民”的方式作出決策，《馬斯特里赫特條約》直接引入了“歐洲公民”這一概念，并在此基礎(chǔ)上建立了以歐洲公民權(quán)為核心的歐洲公民身份制度。首先，關(guān)于歐洲公民的概念，《馬斯特里赫特條約》作出界定：“凡成員國的國民都是歐盟的公民”。這一規(guī)定表明，歐洲聯(lián)盟對各成員國國民一視同仁，所有成員國的國民都具有歐洲公民的身份。但這樣一來，不免讓人產(chǎn)生疑問：歐洲公民身份與各成員國國家公民身份有何異同？歐洲公民身份是否能夠取代各成員國國家的公民身份？為此，《阿姆斯特丹條約》又進(jìn)一步指出，“歐洲公民身份應(yīng)補(bǔ)充而非替代成員國公民身份”，明確了歐洲公民身份對各成員國國家公民身份的補(bǔ)充作用。其次，關(guān)于歐洲公民的權(quán)利，《馬斯特里赫特條約》進(jìn)行了詳盡的列舉，包括“自由流動(dòng)與居留權(quán)”、“選舉權(quán)與被選舉權(quán)”、“獲得外交領(lǐng)事保護(hù)權(quán)”、“請?jiān)笝?quán)”等基本權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，《里斯本條約》再次擴(kuò)展了歐洲公民權(quán)，規(guī)定歐洲公民對歐盟事務(wù)享有“動(dòng)議權(quán)”⑨，并通過加入《歐洲人權(quán)公約》、承認(rèn)《歐盟基本權(quán)利憲章（Charter of Fundamental Rights of the European Union）》的方式對歐洲公民的基本權(quán)利予以保障。

歐洲公民身份是歐洲聯(lián)盟創(chuàng)設(shè)與各成員國公民之間更密切聯(lián)系的新嘗試，有助于促進(jìn)歐盟各國公民之間的理解與交流，共同參與歐洲一體化進(jìn)程，進(jìn)而增強(qiáng)歐洲認(rèn)同（European identity）、推進(jìn)歐洲政治一體化的深入發(fā)展。然而，歐洲公民身份真正在德國獲得認(rèn)可，仍然面臨著制度建設(shè)和政治實(shí)踐的雙重阻礙。一方面，被寫入德國基本法的歐洲公民權(quán)利，僅限于“在市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉中的選舉權(quán)與被選舉權(quán)”，而不包括選舉或被選為歐洲議會(huì)議員的權(quán)利。這就意味著，在德國，不具有德國國籍的歐洲公民，沒有資格和機(jī)會(huì)通過歐洲議會(huì)參與歐盟事務(wù)、表達(dá)自己的政治意見。另一方面，根據(jù)《歐盟運(yùn)行條約》 第22 條（原《歐共體條約》 第19條） 以及相關(guān)指令⑩的規(guī)定，特殊情況下，成員國可以對歐洲公民的選舉權(quán)與被選舉權(quán)作出限制。這實(shí)際上意味著一種法律保留，為德國減損歐洲公民在本國享有的市鎮(zhèn)選舉權(quán)提供了合法性和正當(dāng)性。根據(jù)德國基本法第33 條第2 款，“根據(jù)資格、專業(yè)能力、水平而獲取的平等擔(dān)任公職的機(jī)會(huì)”的主體是所有“德國人”。也就是說，非德國國籍的歐洲公民，可能無法獲得與德國人對等的擔(dān)任公職的機(jī)會(huì)。這讓人不禁懷疑，德國基本法第28 條第1 款所確立的“市鎮(zhèn)選舉權(quán)”，只是用來彰顯歐洲公民身份的“權(quán)利工具”。

此外，由于內(nèi)容的不完善以及理論依據(jù)的缺失，歐洲公民身份制度本身也深受詬病。首先，歐洲公民身份更多的是對公民權(quán)利的規(guī)定，對公民應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任卻很少涉及。這種公民義務(wù)的淡化傾向，并不能加強(qiáng)公民權(quán)利的保護(hù)或促進(jìn)公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，反而使歐洲公民身份制度的約束作用有所降低，在一定程度上帶有某種工具主義色彩。有學(xué)者指出，歐洲公民權(quán)沒有考慮到“公共道德和集體利益”，將加速公民身份的“非責(zé)任化”，導(dǎo)致公共空間被“技術(shù)官僚”所掌控[10]。其次，所謂“歐洲公民身份”，并不來自歐盟層面的授予或認(rèn)可，而是取決于各成員國有關(guān)國籍方面的規(guī)定。從某種意義上來說，歐洲公民身份只是成員國公民身份的附屬和補(bǔ)充，缺乏一定的獨(dú)立性。更為重要的是，歐洲民眾對于自己的“歐洲公民身份”還存有較大的疑慮。歐盟委員會(huì)于2020 年10 月發(fā)布的“歐洲晴雨表（Eurobarometer）”顯示，對于“你認(rèn)為你是一位歐洲公民嗎？”這一問題，只有不到一半的歐洲民眾給出了明確肯定的答復(fù)。這表明，歐洲認(rèn)同有待進(jìn)一步加強(qiáng)，歐洲公民身份建設(shè)任重道遠(yuǎn)。因此，在德國民眾擁有充分的歐洲認(rèn)同之前，歐洲公民在德國充分、平等地享有并行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，是難以真正實(shí)現(xiàn)的。

（二） 歐洲公民尋求政治避難的界限

政治避難又稱政治庇護(hù)，即主權(quán)國家可以作出決定，對出于政治原因受到國籍國追訴而申請避難的外國人給予保護(hù)并允許其入境、居留的行為。政治庇護(hù)是主權(quán)國家的一項(xiàng)權(quán)利。個(gè)人可以申請政治避難，但是否允許政治避難，需要由被申請國家作出決定。1993 年6 月28 日，德國基本法作出修訂，將原第16 條第2 款“遭受政治迫害的人享有避難權(quán)”的規(guī)定單獨(dú)列為一條——第16a 條，并對該政治避難的適用范圍、程序等內(nèi)容作出了限制。根據(jù)第16a 條第2 款，“來自歐盟成員國的公民，不得主張政治避難權(quán)?！痹擁?xiàng)歐盟規(guī)范將政治避難的適用范圍縮減到極致，引發(fā)了學(xué)者對基本法上有關(guān)政治避難權(quán)的廣泛討論。有學(xué)者認(rèn)為，“這一規(guī)定體現(xiàn)了避難權(quán)保護(hù)的后退”?。有學(xué)者甚至指出，“這標(biāo)志著避難權(quán)在德國基本法上的廢除”[11]。

實(shí)際上，此項(xiàng)規(guī)范的納入，背后蘊(yùn)含著深刻的政治因素。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之初，為了彌補(bǔ)歷史罪過，獲得國際社會(huì)的認(rèn)可，德國采取了較為寬松的難民政策。因此，德國在起草基本法時(shí)，就將政治避難權(quán)規(guī)定為公民基本權(quán)利，并且沒有作出任何限制。但到了20 世紀(jì)80 年代，面對大規(guī)模的難民潮，德國當(dāng)局開始收緊難民政策，通過嚴(yán)格避難審批程序、限制難民權(quán)利等措施控制難民數(shù)量。但這些措施并沒有使難民數(shù)量有所下降。反而，隨著蘇聯(lián)解體、東歐劇變，來自東歐國家的政治避難者大量流入德國，并于1992 年達(dá)到頂峰?。在此背景下，德國修改基本法，從根本法上對政治避難權(quán)的適用范圍作出限制，將“來自歐盟成員國的公民”以及“來自適用《難民地位公約（Convention relating to the Status of Refugees）》 和《歐洲人權(quán)公約（Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms）》國家的公民”排除在外。

然而，這并不意味著，德國沒有義務(wù)接受任何關(guān)于政治避難的申請。在1993 年6 月28 日基本法修訂之前，為推動(dòng)歐盟范圍內(nèi)的避難事務(wù)合作，包括德國在內(nèi)的歐盟12 個(gè)成員國簽訂了《確定避難審查責(zé)任國的公約》，即《都柏林公約（Dublin Convention）》?！抖及亓止s》以“有且只有一個(gè)國家對一項(xiàng)避難申請負(fù)責(zé)”為基本原則?，構(gòu)建了一套較為詳盡的負(fù)責(zé)國機(jī)制。該公約不僅規(guī)定了授予避難申請者居留許可或簽證的國家、避難申請者非法進(jìn)入的首個(gè)國家、避難申請者提交申請的首個(gè)國家的責(zé)任順位，還賦予了各成員國主動(dòng)審查有關(guān)避難申請以及基于人道主義的考慮請求其他成員國進(jìn)行審查的權(quán)力。不僅如此，《里斯本條約》通過后，歐洲共同避難政策被進(jìn)一步納入歐盟基礎(chǔ)條約?，并通過《都柏林條例》《資格指令》等文件得到細(xì)化和完善。因此，德國有義務(wù)根據(jù)歐盟共同避難政策，對相應(yīng)的避難申請進(jìn)行審查并作出決定。

德國基本法之所以規(guī)定“來自歐盟成員國的公民”不得申請政治避難，還存在一些制度上的考量。一方面，由于歐洲公民在德國領(lǐng)土范圍內(nèi)享有“自由流動(dòng)與居留的權(quán)利”?，德國根據(jù)歐盟共同避難政策的要求負(fù)責(zé)的“難民”，一般是指“第三國國民（Third Country Nationals）”[12]，即非來自歐盟國家、不具有歐洲公民身份的人。換句話說，歐盟共同避難政策并沒有禁止德國對歐洲公民的政治避難權(quán)作出限制。另一方面，基本法第16a 條在作出“歐洲公民不得申請政治避難”這一原則性規(guī)定的同時(shí)，也明確了“成員國之間簽訂的協(xié)議”不與上述規(guī)定發(fā)生沖突。因此，德國對避難申請進(jìn)行審查時(shí)，仍需遵守相關(guān)協(xié)議所規(guī)定的國際義務(wù)。而根據(jù)《關(guān)于歐洲聯(lián)盟成員國國民避難的議定書》，當(dāng)申請人所在成員國依據(jù)《歐洲人權(quán)公約》第15 條采取了減損義務(wù)的措施，或因嚴(yán)重違反《歐洲聯(lián)盟條約》第2 條規(guī)定的價(jià)值觀而被歐洲理事會(huì)采取行動(dòng)時(shí)，該國國民的避難申請可以被受理?。所以，歐洲公民在德國尋求政治避難的權(quán)利并未被完全禁止。在相關(guān)歐盟法規(guī)定的特殊情形下，德國仍有義務(wù)對歐洲公民的政治避難申請進(jìn)行審查。

（三） 德國國民不被引渡的例外

引渡是主權(quán)國家之間開展刑事司法合作的重要方式，指的是一國根據(jù)相關(guān)國家的請求，將在本國境內(nèi)居留的犯罪嫌疑人、被告人移交給請求國，以便對其進(jìn)行起訴、審判或執(zhí)行刑罰的行為。由于涉及國家主權(quán)，各國都通過憲法或法律對引渡設(shè)置了一定的限制。根據(jù)德國基本法及《國際刑事司法協(xié)助法》的相關(guān)規(guī)定，德國向其他國家引渡犯罪人，必須遵循“德國人不引渡”“政治犯不引渡”“死刑犯不引渡”等原則。而“德國人不引渡”原則是德國引渡制度中的首要和核心原則，也是唯一一個(gè)納入德國基本法的引渡原則。

2000 年11 月29 日，德國修改基本法，在第16 條第2 款增加了這樣的表述：“對于向歐盟成員國或某一國際法院的引渡，可以通過法律作出例外規(guī)定，但必須遵循法治國家的各項(xiàng)基本原則。”也就是說，在特定情況下，德國人可能被引渡到某一國際法院，也可能被引渡到某一歐盟成員國。德國將本國國民引渡到國際法院，是依據(jù)1998 年7 月17 日通過的《國際刑事法院規(guī)約（Rome Statute of the International Criminal Court）》，所應(yīng)當(dāng)履行的條約義務(wù)?。而將本國國民引渡到歐盟成員國，則是德國推動(dòng)歐盟各國刑事司法警務(wù)合作、配合理事會(huì)引渡“框架立法”的基本法依據(jù)。

所謂“框架立法”，是由《阿姆斯特丹條約》授予歐盟理事會(huì)的一項(xiàng)特殊立法權(quán)。根據(jù)該條約，歐盟理事會(huì)有權(quán)以框架立法的方式對成員國之間對刑事合作作出規(guī)定。在此之前，歐盟各成員國之間的引渡合作，主要是通過1957 年12 月13 日在歐洲委員會(huì)（Council of Europe） 主持下簽署的《歐洲引渡公約（European Convention on Extradition）》來調(diào)整的。盡管歐盟曾嘗試建立各國之間更為緊密的引渡合作機(jī)制，并于1995 年和1996 年分別通過了《簡化歐盟引渡程序的協(xié)定》《歐盟成員國間引渡協(xié)定》，但均因未獲全部成員國的批準(zhǔn)而未能生效。因此，《阿姆斯特丹條約》強(qiáng)調(diào)，要在歐盟范圍內(nèi)建立“自由、安全與正義”的區(qū)域，加強(qiáng)包括引渡在內(nèi)的刑事司法合作，實(shí)現(xiàn)彼此之間刑事規(guī)則的相互接近。2002 年6 月13 日，為打擊恐怖主義犯罪、建立“自由、安全與正義”的司法區(qū)域，歐盟理事會(huì)通過了《關(guān)于歐洲逮捕令及成員國間引渡程序的框架決定》（以下簡稱《框架決定》）。該決定指出，“根據(jù)相互承認(rèn)原則（Mutual Recognition），對于以追究刑事責(zé)任或執(zhí)行刑罰為目的簽發(fā)的歐洲逮捕令，被請求國應(yīng)當(dāng)予以執(zhí)行?！边@就意味著，即使被請求引渡人是該國國民，被請求引渡國也應(yīng)當(dāng)根據(jù)歐洲逮捕令將其予以引渡。

然而，即使根據(jù)基本法第16 條第2 款的授權(quán)，德國《國際刑事司法協(xié)助法》針對德國人在歐盟其他成員國的引渡程序作出了具體規(guī)定，歐洲逮捕令在德國的執(zhí)行也并沒有想象中那么順暢。2005 年7月18 日，在著名的“EAW 案”中，德國聯(lián)邦憲法法院宣布《國際刑事司法協(xié)助法》的上述規(guī)定違憲?。2006 年8 月2 日，德國修改《國際刑事司法協(xié)助法》，并按照聯(lián)邦憲法法院的建議規(guī)定了新的拒絕引渡的理由。根據(jù)《國際刑事司法協(xié)助法》 第80條，歐盟成員國簽發(fā)歐洲逮捕令請求引渡德國人，應(yīng)當(dāng)符合以下幾個(gè)條件：第一，請求國需保證，在對作出監(jiān)禁或其他刑罰的最終判決之后，只要被請求引渡人愿意，就應(yīng)當(dāng)將其解送回德國執(zhí)行。第二，被請求引渡人所實(shí)施的犯罪行為應(yīng)當(dāng)與請求國存在“實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)”。所謂“實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)”，是指犯罪行為全部或主要部分是在請求國主權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施的，并且行為的結(jié)果也主要發(fā)生在該請求國。即使是極為嚴(yán)重的跨國犯罪，也要求至少有部分犯罪行為在請求國實(shí)施。第三，如果被請求引渡人所實(shí)施的犯罪行為與請求國不存在“實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)”，則必須符合“雙重犯罪原則（Double Criminality）”，即該行為必須在德國法上也被認(rèn)為是犯罪。同時(shí)，被請求引渡的德國人必須同意引渡，并由法官將其意見記入筆錄。

除第80 條專門針對德國人引渡的規(guī)定之外，《國際刑事司法協(xié)助法》還對歐盟成員國之間引渡的一般性限制加以明確。這些限制性規(guī)定同樣適用于歐盟范圍內(nèi)德國人的引渡。首先，對于《框架決定》所列舉的32 種具有“準(zhǔn)刑事可罰性”的犯罪?，特別是網(wǎng)絡(luò)犯罪、種族主義等詞義模糊的犯罪，仍然要進(jìn)行有選擇的審查。其次，根據(jù)“一事不再理（Non Bis in Idem）”原則，如果被請求引渡人的行為已經(jīng)在德國或其他國家被宣告無罪或判處刑罰，那么基于該行為提起的引渡請求將不被允許。另外，盡管《框架決定》要求簡化引渡審查程序，建立“司法機(jī)構(gòu)之間直接的解送制度”[13]，但根據(jù)《國際刑事司法協(xié)助法》第79 條的規(guī)定，德國與歐盟其他成員國之間的引渡，仍然遵循傳統(tǒng)的司法審查程序和行政審批程序。也即先由州高等法院進(jìn)行合法性審查，如果州高等法院認(rèn)為符合引渡的條件并且可以執(zhí)行歐洲逮捕令，再由聯(lián)邦或州的司法部門進(jìn)行審批。

總的來說，由于德國《國際刑事司法協(xié)助法》對引渡適用程序和條件的嚴(yán)格控制，在其他歐盟成員國通過簽發(fā)歐洲逮捕令，請求對德國人進(jìn)行引渡時(shí)，仍然存在著較大的阻礙。

三、德國聯(lián)邦制下的歐盟事務(wù)參與規(guī)范

（一） 歐洲一體化對德國聯(lián)邦制的沖擊

德國是典型的聯(lián)邦制國家，德國基本法通過第20 條、第79 條第3 款將聯(lián)邦制原則確立為不可更改的憲法原則。與美國、加拿大等聯(lián)邦制國家一樣，德國聯(lián)邦制符合“忠于聯(lián)邦”“同質(zhì)性”“聯(lián)邦法優(yōu)先”等原則[14]。但與其他國家的聯(lián)邦制不同，德國聯(lián)邦是各州自治與聯(lián)邦共治的結(jié)合，因而被稱為“復(fù)合聯(lián)邦制”。

首先，基本法針對聯(lián)邦與各州的職權(quán)劃分，要求聯(lián)邦與各州分別在法定的權(quán)限范圍內(nèi)行使權(quán)力，各州實(shí)行“自治”。從立法權(quán)來看，根據(jù)德國基本法第70 至74 條的規(guī)定，聯(lián)邦享有專屬立法權(quán)，有關(guān)外交、防御、貨幣、關(guān)稅、交通、郵電等事項(xiàng)的立法，只能由聯(lián)邦議院（Bundestag） 決議通過的法律作出規(guī)定。除此之外，涉及司法、難民、土地、醫(yī)療、食品等事項(xiàng)的立法，屬于競合立法，只有在聯(lián)邦不行使立法權(quán)時(shí)，各州才能頒布相關(guān)法令。從執(zhí)行權(quán)來看，基本法第83 條規(guī)定，“除非基本法作出特殊規(guī)定，聯(lián)邦法律應(yīng)當(dāng)作為各州的事務(wù)予以執(zhí)行”。因此，在德國，聯(lián)邦通常無需在各州設(shè)立機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦法律頒布或決策作出后直接交由各州執(zhí)行。其次，基本法在聯(lián)邦與各州之間構(gòu)建了一種相互牽制、相互制約的關(guān)系，以便實(shí)現(xiàn)“共治”。一方面，基本法規(guī)定了聯(lián)邦對各州履行聯(lián)邦義務(wù)的強(qiáng)制權(quán)、聯(lián)邦法律執(zhí)行情況的監(jiān)督權(quán)以及對各州合憲性秩序的保障義務(wù)，為聯(lián)邦對各州權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約提供了有效途徑。另一方面，各州雖然沒有太大的立法權(quán)，但可以通過在聯(lián)邦參議院（Bundesrat） 派遣的代表，對聯(lián)邦立法施加充分的影響，從而直接參與聯(lián)邦意志的形成。

而聯(lián)邦德國對歐盟事務(wù)的參與，最初是按照一般國際關(guān)系來規(guī)范和調(diào)整的。根據(jù)基本法第32 條第1 款的規(guī)定，“外交事務(wù)由聯(lián)邦負(fù)責(zé)履行”。第24條第1 款規(guī)定的國家主權(quán)讓渡主體也只有“聯(lián)邦”。因此，在歐洲一體化領(lǐng)域，聯(lián)邦與各州的權(quán)力并沒有得到明確的區(qū)分，德國便主要依靠聯(lián)邦對歐盟施加影響。但隨著歐洲一體化進(jìn)程的不斷深入，歐盟各成員國之間的合作從經(jīng)濟(jì)層面逐步擴(kuò)展到政治領(lǐng)域，德國向歐洲聯(lián)盟進(jìn)行主權(quán)讓渡的范圍也不斷擴(kuò)大。這對德國而言，無論是聯(lián)邦，還是各州，都面臨著權(quán)力損失的風(fēng)險(xiǎn)。聯(lián)邦政府可以通過行使其在歐洲理事會(huì)的表決權(quán)，以保證聯(lián)邦對歐盟決策的影響，各州卻沒有這樣的途徑。因此，相對于聯(lián)邦，歐洲一體化對各州權(quán)力造成的侵蝕顯得更為嚴(yán)重。很多基本法中規(guī)定應(yīng)當(dāng)由各州管轄的事項(xiàng)，如廣播電視、文化服務(wù)、消費(fèi)者保護(hù)等，都在歐盟的層面予以解決。

為了應(yīng)對歐洲一體化帶來的威脅，聯(lián)邦參議院和各州開始通過向歐共體派駐觀察員、設(shè)立聯(lián)絡(luò)處等方式，努力參與聯(lián)邦對歐洲事務(wù)的決策。但無論是觀察員還是聯(lián)絡(luò)處，都僅僅具有傳達(dá)信息、提供咨詢或建議的功能，并不能對歐盟層面的決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。直到1986 年批準(zhǔn)《單一歐洲法令》時(shí)，各州在歐盟事務(wù)中的參與權(quán)才真正得到改善。1986年12 月19 日，《單一歐洲法令批準(zhǔn)法》獲得通過，該法第2 條第3 款規(guī)定，“在批準(zhǔn)涉及各州專屬立法權(quán)或重大利益的歐共體決議之前，聯(lián)邦政府必須聽取聯(lián)邦參議院的意見，并且除迫切的外交和政治原因之外不能偏離其意見?！?987 年12 月17 日，聯(lián)邦與各州締結(jié)的《關(guān)于執(zhí)行<單一歐洲法令批準(zhǔn)法>中聯(lián)邦參議院和各州對于歐共體法律草案知情權(quán)和參與權(quán)的協(xié)議》又進(jìn)一步規(guī)定，州的代表“是德意志代表團(tuán)成員”，“經(jīng)代表團(tuán)團(tuán)長同意可在工作委員會(huì)和工作小組中發(fā)表聲明”。這樣一來，聯(lián)邦參議院及各州代表在歐盟事務(wù)中的參與權(quán)便得到擴(kuò)大。為了充分履行上述職能，聯(lián)邦參議院還增設(shè)了“歐共體法律草案室”，即歐盟事務(wù)委員會(huì)的前身——“歐洲室（EG-Kammer）”。各州也為了協(xié)調(diào)它們的歐盟政策、增強(qiáng)談判能力，成立了專門的協(xié)商機(jī)構(gòu)——“歐洲部部長常務(wù)會(huì)議（EMK）”。然而，僅僅通過聯(lián)邦議院立法以及聯(lián)邦與各州協(xié)議的形式確認(rèn)的參與權(quán)，是否符合基本法所構(gòu)建的分權(quán)秩序受到質(zhì)疑。有學(xué)者認(rèn)為，《單一歐洲法令批準(zhǔn)法》第2 條第3 款的規(guī)定違反了基本法，是一種“對憲法上聯(lián)邦政府職責(zé)的介入”，使聯(lián)邦參議院與聯(lián)邦政府之間的分權(quán)不復(fù)存在[15]。

（二） 聯(lián)邦與各州歐盟事務(wù)參與規(guī)范的形成

《馬斯特里赫特條約》的簽訂，為各州要求在基本法中納入有關(guān)歐盟事務(wù)參與的規(guī)范，從而將《單一歐洲法令批準(zhǔn)法》確立的歐盟事務(wù)參與制度進(jìn)一步正當(dāng)化提供了契機(jī)。當(dāng)時(shí)的聯(lián)邦政府，即科爾（Helmut Kohl） 政府希望以基本法第24 條為基礎(chǔ)通過《馬約》。在與科爾政府的談判過程中，以巴伐利亞州（Freistaat Bayern） 為領(lǐng)導(dǎo)的各州提出加強(qiáng)自身歐盟事務(wù)參與權(quán)的要求。各州認(rèn)為，《馬斯特里赫特條約》已經(jīng)突破了歐共體原有的界限，在現(xiàn)有的憲法基礎(chǔ)之上批準(zhǔn)該條約將會(huì)侵蝕和破壞它們的國家屬性。因此，必須修改基本法，實(shí)現(xiàn)各州對歐盟事務(wù)更為廣泛的參與。在此背景下，《第38次修改法律》對基本法第24 條第1 款進(jìn)行了修改，規(guī)定“各州可以在自身管轄范圍內(nèi)，經(jīng)過聯(lián)邦政府批準(zhǔn)，將主權(quán)讓渡至有關(guān)國際機(jī)構(gòu)”。這表明，德國向歐盟讓渡的“主權(quán)”，不僅來自聯(lián)邦，也來自各州。確認(rèn)并擴(kuò)大各州在歐盟事務(wù)當(dāng)中的參與權(quán)，也因此具備了基本法上的依據(jù)。

關(guān)于聯(lián)邦政府、聯(lián)邦議院和參議院以及各州政府在歐盟事務(wù)中的參與權(quán)限、程序規(guī)范，在《第38次修改法律》修訂的基本法中占據(jù)了較大篇幅。不僅如此，1993 年3 月12 日聯(lián)邦議院和參議院又通過兩項(xiàng)立法——《聯(lián)邦政府與聯(lián)邦議會(huì)關(guān)于歐盟事務(wù)的合作法》《聯(lián)邦與各州關(guān)于歐盟事務(wù)的合作法》?，專門針對上述問題作出了詳細(xì)規(guī)定。1993年10 月29 日，聯(lián)邦與各州政府進(jìn)一步簽訂了《關(guān)于歐盟事務(wù)合作的協(xié)議》。德國聯(lián)邦與各州之間的歐盟事務(wù)參與制度就此確立。具體包括以下幾點(diǎn)：

第一，聯(lián)邦參議院在歐盟的話語權(quán)得到擴(kuò)展。在《單一歐洲法令批準(zhǔn)法》的框架下，聯(lián)邦參議院僅僅享有針對歐盟事務(wù)向聯(lián)邦政府“提出意見”的權(quán)力。而基本法的此次修訂，一方面加強(qiáng)了聯(lián)邦參議院的意見對聯(lián)邦政府的約束作用，另一方面還為聯(lián)邦參議院通過其他途徑影響歐盟決策提供了可能。首先，聯(lián)邦政府對聯(lián)邦參議院負(fù)有“及時(shí)報(bào)告義務(wù)”。報(bào)告的內(nèi)容包括但不限于歐盟機(jī)構(gòu)向歐洲理事會(huì)提供的信息、有關(guān)會(huì)議記錄及會(huì)議決定以及聯(lián)邦政府向歐盟提出的倡議、聲明、評論等在內(nèi)的文件。其次，聯(lián)邦參議院的“意見”將受到更為密切的關(guān)注。只要是有關(guān)聯(lián)邦參議院自身或各州的管轄事項(xiàng)，聯(lián)邦參議院就有權(quán)提出意見并受到重視。即使是在專屬于聯(lián)邦管轄的領(lǐng)域，一旦觸及各州的利益，聯(lián)邦政府就必須聽取聯(lián)邦參議院的意見。另外，聯(lián)邦參議院還享有對主權(quán)移交法律的“批準(zhǔn)權(quán)”和對歐盟立法的“起訴權(quán)”。基本法第23 條第1 款明確規(guī)定，聯(lián)邦“通過制定法律”向歐盟移交有關(guān)主權(quán)，需要經(jīng)過聯(lián)邦參議院的批準(zhǔn)。第23 條第1a 款還規(guī)定，當(dāng)發(fā)現(xiàn)某項(xiàng)歐盟立法與輔助性原則相悖時(shí)，聯(lián)邦參議院有權(quán)向歐盟法院提起訴訟。為此聯(lián)邦參議院還設(shè)置了歐盟事務(wù)委員會(huì)（Europakammerbilden），該委員會(huì)由各州代表組成，專門針對歐盟事務(wù)作出決議。

第二，各州除了可以通過聯(lián)邦參議院參與歐盟事務(wù)之外，還獲得了一項(xiàng)特殊的“談判權(quán)”。基本法第23 條第6 款規(guī)定，如果有關(guān)歐盟事務(wù)歸于各州專屬立法的范疇，聯(lián)邦應(yīng)當(dāng)將參與歐盟談判的權(quán)力移交州代表，由州代表就有關(guān)事宜同歐盟其他成員國進(jìn)行磋商。這一州代表是由聯(lián)邦參議院任命的，并且應(yīng)當(dāng)是州政府的部長級成員。但應(yīng)當(dāng)注意的是，州代表在與歐盟其他成員國進(jìn)行談判之前，應(yīng)當(dāng)同聯(lián)邦政府進(jìn)行協(xié)商并取得一致意見。另外，《關(guān)于歐盟事務(wù)合作的協(xié)議》第4 條第7 款還規(guī)定，在談判權(quán)沒有移交給州代表的情況下，州代表可以經(jīng)代表團(tuán)團(tuán)長授權(quán)，在工作委員會(huì)和工作小組發(fā)表聲明。這一點(diǎn)與上述《單一歐洲法令批準(zhǔn)法》的執(zhí)行決議是一脈相承的。

第三，相對于聯(lián)邦參議院和各州政府，聯(lián)邦議院在歐盟事務(wù)參與過程中的存在感并不是很高?；痉▋H僅針對聯(lián)邦議院的“起訴權(quán)”作出了規(guī)定，即就違反輔助性原則的歐盟立法行為，聯(lián)邦議院也可以向歐盟法院起訴。除此之外，同聯(lián)邦參議院一樣，聯(lián)邦議院也設(shè)置了專門處理歐盟事務(wù)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)。但由于聯(lián)邦議院本身的歐盟事務(wù)參與權(quán)限就不大，其參與歐盟事務(wù)也都是通過聯(lián)邦參議院來進(jìn)行，該委員會(huì)在實(shí)際中并沒有發(fā)揮太大的作用。

（三） 德國聯(lián)邦制改革與歐盟事務(wù)參與

隨著德國基本法中歐盟事務(wù)參與規(guī)范的納入，德國各州在歐洲聯(lián)盟中的話語權(quán)越來越強(qiáng)，影響力也越來越大。同時(shí)，由于聯(lián)邦立法權(quán)與各州執(zhí)行權(quán)的相對分立，德國聯(lián)邦與各州在參與歐盟事務(wù)、完成各自任務(wù)時(shí)必須密切合作，這導(dǎo)致德國聯(lián)邦制的共治性越來越突出，而各州的自治權(quán)卻開始被邊緣化。于是，以巴伐利亞州為代表的各州提出了擴(kuò)大自身立法權(quán)的要求，這與聯(lián)邦政府希望借此理清與各州之間權(quán)限糾纏的意愿完美契合。2006 年8 月28 日，德國修改基本法，對聯(lián)邦制作出了大規(guī)模的改革。在立法權(quán)限方面，聯(lián)邦的框架立法權(quán)被剝離?，聯(lián)邦與各州競合立法的范圍也進(jìn)一步收窄。各州在教育、環(huán)境、司法等方面的立法權(quán)得到擴(kuò)大，必須經(jīng)聯(lián)邦參議院批準(zhǔn)才能生效的法律進(jìn)一步減少。此外，為《歐盟憲法條約》在德國的生效作準(zhǔn)備，此次基本法修改也涉及了諸多歐盟事務(wù)參與規(guī)范：

首先，聯(lián)邦議院向歐盟法院起訴的程序要求進(jìn)一步簡化。依照原第23 條第1a 款，需要有“三分之一議員提案”，聯(lián)邦議院才有義務(wù)針對違反輔助性原則的歐盟法提起訴訟。而此次修改將“三分之一”改為“四分之一”，并允許聯(lián)邦議院和參議院通過立法對多數(shù)表決原則予以變通。這樣一來，無論是從提案人數(shù)上，還是從表決要求上來講，德國聯(lián)邦議院向歐盟法院起訴的程序都得到簡化。

其次，聯(lián)邦參議院所設(shè)歐盟事務(wù)委員會(huì)的議事規(guī)則進(jìn)一步完善?！兜?8 次修改法律》中新增的第52 條第3a 款，在規(guī)定歐盟事務(wù)委員會(huì)的設(shè)置時(shí)，對各州代表的表決權(quán)行使方式作了限制，即“各州職能統(tǒng)一地由出席的議員或其代理人行使表決權(quán)”。該項(xiàng)規(guī)范在2006 年8 月28 日的基本法修訂中被廢除。這不僅提高了歐盟事務(wù)委員會(huì)決議的效率，在一定程度上也意味著各州權(quán)力的擴(kuò)張。

另外，與各州權(quán)限擴(kuò)大的趨勢形成鮮明對比的是，基本法第23 條第6 款規(guī)定的州代表的在歐洲理事會(huì)中的“談判權(quán)”并沒有擴(kuò)大，反而被進(jìn)一步限制在“學(xué)校教育、文化、廣播電視”這樣幾個(gè)領(lǐng)域。之所以作此修改，是為了減少歐盟法對各州新增立法權(quán)的影響，避免聯(lián)邦與各州在歐盟事務(wù)上的進(jìn)一步糾纏。

最后，聯(lián)邦和各州在違反歐盟法財(cái)政義務(wù)時(shí)的責(zé)任承擔(dān)進(jìn)一步明確。基本法第104a 條新增第6款，規(guī)定德國違反超國家法秩序所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，由聯(lián)邦和各州“依據(jù)各自的管轄范圍來承擔(dān)”，但如果這種經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)是“由于歐盟法作出有關(guān)修訂造成的”，聯(lián)邦和各州則按照“15%比85%”的比例承擔(dān)。第109 條第5 款還進(jìn)一步明確，如果這種經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)違反了《歐盟運(yùn)行條約》第126 條?規(guī)定的“歐盟財(cái)政預(yù)算紀(jì)律”，則由聯(lián)邦和各州按“65%比35%”的比例承擔(dān)。

四、結(jié)語

一體化憲法規(guī)范突破了傳統(tǒng)憲法規(guī)范所調(diào)整的國家與公民之間的“二次元”關(guān)系，伴隨著歐洲一體化的發(fā)展，一體化合作組織也被納入成員國憲法的調(diào)整范圍，與成員國國家和公民產(chǎn)生憲法關(guān)系。這些相互關(guān)系都能夠在歐盟成員國的憲法條文中找到根據(jù)。例如，法國憲法第八十八甲條、葡萄牙憲法第七條、匈牙利第E 條關(guān)于向歐洲主動(dòng)讓渡主權(quán)權(quán)利的規(guī)定，支持歐盟行使共同權(quán)力。奧地利憲法第一章第二節(jié)“歐洲聯(lián)盟”規(guī)定奧地利的聯(lián)邦政府、總統(tǒng)、國民議會(huì)和聯(lián)邦議會(huì)以及各州就涉歐事務(wù)在歐洲聯(lián)盟框架下直接與歐盟產(chǎn)生相關(guān)關(guān)系?？肆_地亞第八章“歐洲聯(lián)盟”第二節(jié)“參加歐洲聯(lián)盟的機(jī)構(gòu)”同樣也對該國的議會(huì)、政府、總統(tǒng)等國家機(jī)關(guān)直接參與歐盟事務(wù)作了專門規(guī)定。此外，像比利時(shí)憲法第八條、保加利亞第四十二條通過規(guī)定歐洲議會(huì)的直接選舉將公民與歐盟這二者直接建立聯(lián)系。民族國家、歐盟機(jī)構(gòu)、個(gè)人都能在歐盟這個(gè)多層網(wǎng)狀政策共同體中參與一定的問題領(lǐng)域并干預(yù)決策的形成。一體化憲法規(guī)范是歐洲一體化組織成員國憲法中出現(xiàn)的規(guī)范國家與該組織之間關(guān)系的規(guī)范，它調(diào)整的主要是國家與國際組織、國家機(jī)關(guān)與國際組織、公民與國際組織之間的相互關(guān)系。這類規(guī)范不同于傳統(tǒng)意義上的憲法規(guī)范，因?yàn)閭鹘y(tǒng)意義上的憲法規(guī)范是調(diào)整傳統(tǒng)憲法關(guān)系的各種規(guī)范的總和。它既包括社會(huì)、國家與個(gè)人之間的關(guān)系，也包括國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。在憲法關(guān)系中國家或國家機(jī)關(guān)始終是重要的參與者。而一體化憲法規(guī)范中國際組織成為憲法關(guān)系的一方，對傳統(tǒng)憲法規(guī)范的概念構(gòu)成沖擊。

注釋：

①根據(jù)《意大利共和國憲法》第117 條第2 款，意大利中央當(dāng)局在調(diào)整本國與歐盟之間關(guān)系、規(guī)定非歐洲公民避難權(quán)等方面享有專屬立法權(quán)。

②此類歐盟立法以歐盟基礎(chǔ)條約為根本依據(jù)，是歐盟基礎(chǔ)條約內(nèi)容的細(xì)化和具體化，因而被稱為歐盟的“二級立法”。參見[德]康拉德·黑塞：《聯(lián)邦德國憲法綱要》，李輝譯，商務(wù)印書館2007年版，第81-82 頁。

③舒曼希望通過“建立一個(gè)超國家機(jī)構(gòu)，共同管制德法及西歐的煤鋼資源，以圖一勞永逸地消除德國軍事工業(yè)資源。”參見張才圣：《德國與歐洲一體化》，人民出版社2011 年版，第72-78 頁。

④1997 年6 月17 日通過的《阿姆斯特丹條約》，將避難、移民、邊境檢查及民事領(lǐng)域的司法合作規(guī)定為“歐共體事務(wù)”。自此，作為“第三支柱”的司法與內(nèi)務(wù)合作便只剩下“刑事司法與警務(wù)合作”了。

⑤早在1949 年5 月8 日通過的《德意志聯(lián)邦共和國基本法》中，就有“聯(lián)邦可以通過法律將部分主權(quán)讓與國際機(jī)構(gòu)”的規(guī)定。參見北京大學(xué)法律系：《憲法資料選編（第五輯）》，北京大學(xué)出版社1981 年版，第107 頁。

⑥該委員會(huì)是由聯(lián)邦議院和參議院共同組建，主要職能是針對“兩德《統(tǒng)一協(xié)議》第5 條及由于歐盟統(tǒng)一進(jìn)程的實(shí)現(xiàn)而引起的必要的憲法修改”提出咨詢建議。

⑦EC，No.775.3，December 1973，p.2.

⑧Report of the ad hoc Committee on a People's Europe to the European Council，Bull EC Supp.7/85.

⑨根據(jù)《歐洲聯(lián)盟條約》第11 條第4 款及《歐盟運(yùn)行條約》第24條第1 款的規(guī)定，如果認(rèn)為某一事項(xiàng)是實(shí)施歐盟條約所必需的，“來自多個(gè)成員國的、100 萬人以上的歐洲公民”可提出動(dòng)議，要求歐盟委員會(huì)就該事項(xiàng)提交議案。

⑩1994 年12 月19 日，歐洲理事會(huì)針對歐洲公民的市鎮(zhèn)選舉權(quán)發(fā)布了專門的實(shí)施指令，對于存在特殊問題的成員國，該實(shí)施指令可以作出減損適用的規(guī)定。

?日本學(xué)者廣度清吾的觀點(diǎn)。參見廣度清吾：“關(guān)于德國統(tǒng)一圍繞修改基本法的問題”，《法律時(shí)報(bào)》1995 年第67 卷8 號(hào)。轉(zhuǎn)引自魏定仁、傅思明：《憲法發(fā)展簡史》，江蘇人民出版社2014 年版，第86 頁。

?德國地處歐洲中部，所有鄰國都屬于該條款規(guī)定的“安全第三國”，通過陸路前往德國的申請避難者幾乎完全被排除在外。參見唐艋：“德國難民政策的歷史與現(xiàn)狀”，《德國研究》2015 年第2 期，第51 頁。

? D．O’Keeffe，“The Schengen Convention： A Suitable Model for European Integration?”，Yearbook of European Law，Vol. 11，No.1，1991，p.199.

?根據(jù)《歐盟運(yùn)行條約》 第78 條的規(guī)定，“歐洲聯(lián)盟制定與避難、附屬、臨時(shí)保護(hù)等事項(xiàng)有關(guān)的共同政策，必須遵循不推回原則（non-refoulement）”。

?從1957 年《歐洲共同體條約》開始，歐盟基礎(chǔ)條約中就已經(jīng)存在關(guān)于人員自由流動(dòng)的規(guī)定。參見朱曉青：“歐洲一體化進(jìn)程中人權(quán)法律地位的演變”，《法學(xué)研究》2002 年第5 期，第140-141 頁。

? Protocol on Asylum for Nationals of the Union，the 24th Protocol of Lisbon Treaty.

?根據(jù)《羅馬規(guī)約》，只要國際刑事法院向某一締約國提出引渡請求，該締約國就必須將被引渡請求人移交至國際刑事法院。參見劉曉農(nóng)、章成、劉英生：“國際刑事法院請求引渡的依據(jù)及法律障礙”，《江西社會(huì)科學(xué)》2011 年第10 期，第172-173 頁。

?BVerfG，2 BvR 2236/04 [2005] .有關(guān)“EAW 案”的討論，見本文第四章第三節(jié)。

?《EAW 框架決定》列舉的32 種犯罪包括：恐怖主義犯罪，種族滅絕，人口販賣，故意殺人及重傷害，非法拘禁及綁架，強(qiáng)奸，猥褻兒童，放火，劫持，詐騙，敲詐勒索，攜帶武器盜竊，買賣盜臟機(jī)動(dòng)車，非法買賣文物、生長激素、核物質(zhì)、毒品、武器、人體器官，偽造、變造貨幣、公文，幫助非法入境，洗錢，腐敗，網(wǎng)絡(luò)犯罪，環(huán)境犯罪等等。

?BundesgesetzblattI，S.311-313.

?原基本法第75 條規(guī)定了聯(lián)邦的“框架立法權(quán)”，允許聯(lián)邦在教育、文化、環(huán)保等領(lǐng)域制定立法原則。

?根據(jù)《歐盟運(yùn)行條約》 第126 條（原《歐共體條約》 第104條》） 的規(guī)定，成員國應(yīng)遵守歐盟財(cái)政預(yù)算紀(jì)律，避免過度的政府赤字。