摘 要 耕地“進出平衡”是嚴(yán)格管控耕地用途、堅守18億畝耕地紅線的創(chuàng)新之舉，但目前地方在落實政策過程中反映出工程選址難、空間協(xié)調(diào)難、耕地恢復(fù)難、后期管護難等諸多問題。以江蘇省海安市為研究區(qū)，從生態(tài)環(huán)境、土壤條件、規(guī)劃狀況等多維度構(gòu)建耕地后備資源潛力評價指標(biāo)體系，利用GIS技術(shù)，采用“限制性因子”評價法，對海安市耕地后備資源進行全面評價，并提出建議，為摸清海安市耕地后備資源潛力的數(shù)量與分布狀況，統(tǒng)籌調(diào)配和開發(fā)利用耕地后備資源，落實耕地“進出平衡”提供依據(jù)。

關(guān)鍵詞 耕地后備資源；限制性因子；指引圖斑；潛力；浙江省海安市

中圖分類號：F323.21 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.23.016

耕地資源安全是糧食安全的基礎(chǔ)和關(guān)鍵[1]。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，人口持續(xù)增長、耕地數(shù)量流失、質(zhì)量下降、低效利用等問題正成為威脅中國糧食安全的隱憂[2]。為了保障我國糧食安全，國家先后實施耕地“占補平衡”和“進出平衡”等措施，遏制耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”現(xiàn)象，嚴(yán)格管控耕地用途。因此全面系統(tǒng)地掌握區(qū)域內(nèi)耕地后備資源數(shù)量和空間分布狀況，對于科學(xué)協(xié)調(diào)“占補平衡”和“進出平衡”補充耕地潛力的數(shù)量、位置，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡目標(biāo)，具有重要的意義。但目前國家暫未出臺相關(guān)實施細(xì)則，圍繞全域國土綜合整治、耕地“進出平衡”、耕地潛力分析等方面的研究多為宏觀戰(zhàn)略層面的思考[3-6]，缺乏對具體實施措施的科學(xué)探索。實踐中，地方普遍反映“進出平衡”存在工程選址難、空間協(xié)調(diào)難、耕地恢復(fù)難、后期管護難等諸多難題[7-9]。本研究以江蘇省海安市為例，利用高分辨率遙感影像和GIS技術(shù)，采用“限制性因子”評價法，將國土空間規(guī)劃、“三區(qū)三線”、地形地貌和土壤條件等現(xiàn)勢性數(shù)據(jù)與變更調(diào)查圖斑進行疊加分析，查明海安市范圍內(nèi)可用于落實“進出平衡”的耕地后備資源潛力地塊的類型、數(shù)量和分布情況，為地方政府科學(xué)推進國土空間規(guī)劃整治、實施“進出平衡”耕地補充項目提供依據(jù)。

1" 研究區(qū)域概況與數(shù)據(jù)來源

1.1" 研究區(qū)域概況

海安市東臨黃海，南毗如皋，西通泰興，北接?xùn)|臺，地理坐標(biāo)為東經(jīng)120°12′～120°53′，北緯32°32′～32°43′，地勢南高北低，均勻傾斜，地面高度為1.6～5.1 m。境內(nèi)為平原地帶，地形坦蕩，河道稠密，擁有新通揚運河、通榆河、串場河等多條水系，地表水資源豐富。海安市屬于亞熱帶濕潤季風(fēng)氣候，年均氣溫14.6 ℃，年均降水量1 021.9 mm，總面積1 184 km2，其中耕地面積543 km2，占土地總面積的45.82%。截至2023年末，海安市下轄9個鎮(zhèn)、4個街道、1個農(nóng)場，總?cè)丝?9.24萬人。

1.2" 數(shù)據(jù)來源

本研究數(shù)據(jù)由海安市自然資源和規(guī)劃局提供，以海安市2022年國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)來源還包括海安市2022年耕地資源質(zhì)量分類成果、海安市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田劃定成果、《海安市土壤志》《海安市國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》、0.5 m高分辨率遙感影像等相關(guān)數(shù)據(jù)。

2" 研究方法與過程

2.1" 評價單元劃分

耕地后備資源一般是指在一定經(jīng)濟技術(shù)條件下，能夠?qū)⒎歉刭Y源轉(zhuǎn)化為耕地的資源。此次海安市耕地后備資源潛力調(diào)查以2022年海安市國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫中的圖斑為評價單元，提取宜耕農(nóng)用地、宜耕未利用地、建設(shè)用地復(fù)墾、耕地提質(zhì)改造等4種類型潛力圖斑。

2.2" 評價體系構(gòu)建

市場機制、政策規(guī)劃、耕作條件、恢復(fù)成本、后期利用管護等一系列社會經(jīng)濟因素均會影響到耕地后備資源的選取、開發(fā)和調(diào)用[10-12]。因此，本研究采用不宜耕限制性區(qū)域排除法和限制因子排除法調(diào)查評價耕地后備資源的宜耕性。限制性區(qū)域主要考慮到地形地貌、氣候條件等不適宜耕作因素及相關(guān)政策、規(guī)劃計劃有其他用地安排不允許耕作等情況。限制性因子主要考慮到影響耕地質(zhì)量和種植條件的地形坡度、土層厚度、土壤類型、土壤pH值、排水條件、交通狀況等6個因子。海安市耕地后備資源不宜耕評價指標(biāo)體系見表1。

2.3" 研究過程

2.3.1" 指引圖斑提取

指引圖斑的提取是耕地后備資源潛力調(diào)查評價的首要步驟，也是關(guān)鍵的一步，指引圖斑的精準(zhǔn)度關(guān)乎此次耕地后備資源潛力調(diào)查成果的質(zhì)量和效率。海安市耕地后備資源潛力調(diào)查以海安市2022年國土變更調(diào)查成果為基礎(chǔ)，應(yīng)用GIS技術(shù)分別提取宜耕農(nóng)用地（其他草地、國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)中種植屬性標(biāo)注為“工程恢復(fù)”的園地和林地等農(nóng)用地）、宜耕未利用地（裸土地、灘涂、鹽堿地、沙地、沼澤地、空閑地等適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)但還未利用的土地）、建設(shè)用地復(fù)墾（農(nóng)村閑置建設(shè)用地、工礦廢棄地等建設(shè)用地能夠轉(zhuǎn)變?yōu)楦氐耐恋兀?、耕地提質(zhì)改造（現(xiàn)狀耕地中旱地、水澆地及納入到耕地保護范圍的可調(diào)整園地、可調(diào)整林地，種植屬性標(biāo)注為“即可恢復(fù)”的園地和林地等農(nóng)用地）等4種類型地塊為耕地后備資源初步指引圖斑。

2.3.2" 不宜耕限制性區(qū)域排除

運用ArcGIS 10.2軟件將初步提取的指引圖斑與不宜耕限制性區(qū)域（圖1）進行疊加分析，扣除位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護紅線、林地保護規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃中的指引圖斑，其中土壤嚴(yán)重污染區(qū)依據(jù)2022年海安市耕地資源質(zhì)量分類調(diào)查成果中的土壤重金屬污染狀況級別進行剔除。

2.3.3" 限制因子排除

利用ArcGIS 10.2軟件將初篩的指引圖斑再次與坡度圖、土壤圖、2022年海安市耕地資源質(zhì)量分類成果和地理國情監(jiān)測數(shù)據(jù)中的路網(wǎng)數(shù)據(jù)等進行疊加分析。采用GIS緩沖區(qū)、多層屬性賦值等技術(shù)對坡度、土壤類型、土層厚度、土壤pH值、排水條件和交通狀況等限制性因子進行賦值和篩選。其中排水條件直接采用2022年海安市耕地質(zhì)量分等成果中排水條件分值；交通狀況依據(jù)指引圖斑與2022年海安市國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)中的路網(wǎng)數(shù)據(jù)疊加分析，采用緩沖區(qū)分析方法，設(shè)置緩沖距離，篩選出位于緩沖區(qū)內(nèi)的圖斑，判定為交通狀況相對便利。

2.3.4" 影像判讀與外業(yè)核查

為提高經(jīng)過篩選指標(biāo)圖斑的準(zhǔn)確性，本研究還結(jié)合0.5 m高分辨率遙感影像的紋理，查看指引圖斑周圍的地形地貌、環(huán)境條件、交通狀況等，對相關(guān)圖斑進行綜合判別，對于內(nèi)業(yè)不能準(zhǔn)確判斷的指引圖斑，開展外業(yè)實地核查，保證此次研究耕地后備資源圖斑的準(zhǔn)確性。通過內(nèi)業(yè)處理和業(yè)外調(diào)查，剔除不符合耕作條件的圖斑，最終確定海安市耕地后備資源潛力圖斑。具體研究技術(shù)流程見圖2。

3" 結(jié)果與分析

3.1" 海安市耕地后備資源數(shù)量與構(gòu)成分析

根據(jù)上述技術(shù)方法，經(jīng)一系列處理、篩選和整理，得到海安市耕地后備資源潛力圖斑（圖3）共計72 898個，面積19 253.88 hm2，占全市土地總面積的16.27%。其中，耕地提質(zhì)改造潛力最大，面積為15 293.70 hm2，占總潛力的79.43%；宜耕農(nóng)用地整治潛力次之，面積為27 554.74 hm2，占總潛力的14.31%；第三為宜耕未利用地潛力，面積為1 166.23 hm2，占總潛力的6.06%；最后為建設(shè)用地復(fù)墾潛力，面積為39.22 hm2，占總潛力的0.20%。

3.2" 海安市耕地后備資源空間分布狀況

以街道/鎮(zhèn)為單位，分別提取4種類型的潛力資源圖斑，從耕地后備資源空間分布狀況圖表（表2與圖4）可知，不同種類的耕地后備資源潛力空間格局具有異質(zhì)性。1）耕地提質(zhì)改造潛力資源主要集中分布在海安市的東部地區(qū)，西部次之，中部最少。耕地提質(zhì)改造潛力超過1 500 hm2的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)3個，分別為角斛鎮(zhèn)（2 836.9 hm2）、大公鎮(zhèn)（2 172.36 hm2）、李堡鎮(zhèn)（1 793.76 hm2）；2）建設(shè)用地復(fù)墾潛力圖斑在空間上呈現(xiàn)出中部高、外圍低的分布格局。有4個街道/鎮(zhèn)建設(shè)用地復(fù)墾潛力超過4.5 hm2，依次為隆政街道（8.31 hm2）、南莫鎮(zhèn)（6.07 hm2）、曲塘鎮(zhèn)（5.92 hm2）和胡集街道（4.60 hm2），其余街道/鎮(zhèn)建設(shè)用地復(fù)墾潛力較小，均值不足1.5 hm2；3）宜耕農(nóng)用地潛力圖斑與建設(shè)用地復(fù)墾潛力圖斑的空間分布呈現(xiàn)出相反的格局，在空間上呈現(xiàn)出外圍高、中部低的分布格局。主要分布在角斛鎮(zhèn)（641.67 hm2）、墩頭鎮(zhèn)（497.92 hm2）、白甸鎮(zhèn)（260.99 hm2）、城東鎮(zhèn)（197.45 hm2）和雅周鎮(zhèn)（203.24 hm2），共計占宜耕農(nóng)用地總潛力的65.39%；4）宜耕未利用地潛力資源僅分布在角斛鎮(zhèn)，面積為1 166.23 hm2。

3.3" 海安市耕地后備資源類型

為進一步探究耕地后備資源的類型與特點，對4種來源的耕地后備資源潛力圖斑按照其用途類型進行分類統(tǒng)計。由表3可知：1）耕地提質(zhì)改造潛力在各個街道/鎮(zhèn)均有大量分布，其中地類圖斑主要為水澆地、可調(diào)整其他園地、旱地和園地，分別為7 131.58 、3 433.67 、1 636.21、1 241.12 hm2，占海安市耕地提質(zhì)改造潛力總面積的比例分別為46.63%、22.45%、10.70%、8.12%；2）建設(shè)用地復(fù)墾潛力較小，主要分布中心城區(qū)及其周圍，地類來源主要為采礦用地、工業(yè)用地、農(nóng)村宅基地和物流倉儲用地，分別為16.30、13.59、8.66、0.67 hm2，占比依次為41.55%、34.65%、22.09%、1.71%；3）宜耕農(nóng)用地潛力地類圖斑主要分布在遠(yuǎn)離中心城區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，地類圖斑主要為其他園地、其他草地、其他林地、養(yǎng)殖坑塘和坑塘水面，分別為726.14 、663.41、441.49、428.88、367.40 hm2，占比依次為27.67%、24.08%、16.03%、15.57%、13.34%；4）宜耕未利用地的地類圖斑僅有沿海灘涂，面積為1 166.23 hm2。

4" 結(jié)論與建議

4.1" 結(jié)論

本研究以海安市為研究實例，構(gòu)建了耕地后備資源數(shù)據(jù)庫，經(jīng)分析，海安市耕地后備資源總計能夠轉(zhuǎn)化為耕地潛力面積為19 253.88 hm2。其中：

1）從潛力類型上看，耕地提質(zhì)改造潛力15 293.7 hm2，占總潛力的79.43%；建設(shè)用地復(fù)墾潛力39.22 hm2，占總潛力的0.20%；宜耕農(nóng)用地整治潛力為2 754.74 hm2，占總潛力的14.31%；宜耕未利用地潛力為1 166.23 hm2，占總潛力的6.06%。

2）從空間分布上看，耕地提質(zhì)改造潛力資源主要分布在海安市東部的角斛鎮(zhèn)、大公鎮(zhèn)和李堡鎮(zhèn)；建設(shè)用地復(fù)墾潛力主要分布在市區(qū)及周圍的隆鎮(zhèn)街道、南莫鎮(zhèn)和曲塘鎮(zhèn)；宜耕農(nóng)用地潛力主要分布市區(qū)外圍的角斛鎮(zhèn)、墩頭鎮(zhèn)和白甸鎮(zhèn)；宜耕未利用地集中分布在東部的角斛鎮(zhèn)。

3）從潛力地類來看，耕地提質(zhì)改造潛力的地類主要為水澆地，占提質(zhì)改造面積的46.63%；建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的潛力地類主要為采礦用地，占其總潛力的41.55%；宜耕農(nóng)用地潛力來源主要為其他園地和其他草地，分別占其總潛力的27.67%、24.08%；宜耕未利用地潛力來源為沿海灘涂。

4.2" 政策建議

4.2.1" 以補定占，完善國土空間規(guī)劃編制

國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)。海安市耕地后備資源的開發(fā)利用應(yīng)結(jié)合海安市社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，在國土空間總體規(guī)劃的引領(lǐng)下，統(tǒng)籌山水林田湖草保護利用，在充分考慮耕地后備資源潛力的數(shù)量和空間分布狀況的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、空心村改造、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)等整治工程，按照宜農(nóng)則農(nóng)、宜耕則耕、宜建則建、宜整則整的原則，對海安市土地開發(fā)、利用、整治與保護進行全域規(guī)劃、科學(xué)設(shè)計、綜合整治。既有利于落實以補定占、占一補一、占優(yōu)補優(yōu)的耕地保護要求，也為合理安排建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局，科學(xué)編制國土空間規(guī)劃，確定耕地保護目標(biāo)提供依據(jù)。

4.2.2" 制定耕地后備資源開發(fā)利用策略

海安市各街道/鎮(zhèn)耕地后備資源潛力中，角斛鎮(zhèn)、李堡鎮(zhèn)、大公鎮(zhèn)、城東鎮(zhèn)、墩頭鎮(zhèn)和雅周鎮(zhèn)的耕地后備資源潛力較大，總計超過總潛力的70%。在后續(xù)海安市耕地后備資源開發(fā)利用過程中，建議優(yōu)先挖掘這6個耕地后備資源潛力較大的地區(qū)，將集中連片的耕地后備資源開發(fā)利用，同區(qū)域農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展相結(jié)合，以海安市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的布局及發(fā)展方向，選擇適宜的農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ貕K；對于耕地后備資源潛力較小的街道/鎮(zhèn)，建議結(jié)合實際情況，對分散的小區(qū)域發(fā)展特色種養(yǎng)殖業(yè)，在確保糧食生產(chǎn)安全與耕作條件便利化的基礎(chǔ)上發(fā)展具有地方特色的自然農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)。在保持農(nóng)民數(shù)量動態(tài)平衡的基礎(chǔ)上，提高從事規(guī)?；r(nóng)業(yè)人員的專業(yè)性，精減規(guī)模農(nóng)業(yè)的農(nóng)民數(shù)量，調(diào)動農(nóng)民從事特色農(nóng)業(yè)的積極性、主動性和創(chuàng)造性，增加特色農(nóng)業(yè)的農(nóng)民數(shù)量，通過多元化發(fā)展提高農(nóng)民收入，調(diào)節(jié)社會收入差距，保障社會穩(wěn)定，促進共同富裕。

4.2.3" 加強基礎(chǔ)設(shè)施保障手段與措施

在耕地后備資源的開發(fā)過程中，應(yīng)堅持分類施策、因地制宜的原則，針對不同類型的耕地后備資源實施相應(yīng)的整改措施，提升耕地質(zhì)量和利用效率。對于海安市宜耕農(nóng)用地和耕地提質(zhì)改造潛力資源中的坡地、水利設(shè)施較差的地塊，應(yīng)加強農(nóng)田水利與排灌渠系設(shè)施建設(shè)，保障新增耕地的用水需求；對于耕地實際耕種條件惡劣、人工整治成本較高的情況，海安市可以通過開發(fā)整理農(nóng)田和農(nóng)村居民點等途徑補充耕地，盤活非宜耕土地，提高土地資源的利用效率。同時，在耕地后備資源開發(fā)過程中，海安市各地政府應(yīng)落實新增耕地的后續(xù)管護工作，保障農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不損毀，新增耕地地力年年有提升，避免開發(fā)后的耕地再次撂荒，充分發(fā)揮出耕地后備資源開發(fā)利用的社會效益和經(jīng)濟效益。

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（責(zé)任編輯：敬廷桃）