一、問題緣起：“小過重罰”引發(fā)質(zhì)疑導(dǎo)致執(zhí)法困境

（一）“小過重罰”現(xiàn)象引發(fā)的質(zhì)疑及其成因

近期，各地市場監(jiān)管執(zhí)法屢現(xiàn)“小過重罰”問題，比如福建閩侯一老農(nóng)因銷售農(nóng)殘超標(biāo)芹菜獲利14元被罰5萬元，陜西榆林個體工商戶羅某夫婦因賣5斤農(nóng)殘超標(biāo)芹菜被罰6.6萬元，廣東某縣超許可經(jīng)營“拍黃瓜”獲利34元被罰5萬元等“小過重罰”案件，引起社會輿論的高度關(guān)注?！靶∵^重罰”案件引發(fā)關(guān)注，究其原因在于行政處罰超出了一般社會公眾的樸素認(rèn)知，觸及社會轉(zhuǎn)型期背景下群眾對小微市場主體天然的同情心理。一是從過錯角度分析，當(dāng)事人違法情節(jié)輕微，并未造成嚴(yán)重的社會危害，涉案金額也較低。二是從處罰的角度分析，對輕微違法行為無須進行過重的處罰，處罰不應(yīng)導(dǎo)致當(dāng)事人生產(chǎn)經(jīng)營難以為繼。這些案例與日常生活聯(lián)系密切，社會公眾能更直觀地體會到數(shù)萬元罰款與實際案值的巨大反差和當(dāng)事人面臨的經(jīng)濟壓力，進而引發(fā)質(zhì)疑。

（二）“依法”緣何“不當(dāng)”：過罰相當(dāng)原則適用面臨困境

《中華人民共和國行政處罰法》第5條規(guī)：“行政處罰遵循公正、公開的原則。設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)?！蹦敲词欠窨梢院唵握J(rèn)為此類案件引發(fā)爭議的原因在于執(zhí)法人員適用法律不當(dāng)，若其處罰時能準(zhǔn)確把握社會心態(tài)、群眾情緒，仔細(xì)考察具體情節(jié)做到過罰相當(dāng)即可？實則不然，問題的核心在于，此類案件均為執(zhí)法人員依法作出，且多為按照法定處罰起點低限處罰。執(zhí)法實踐中，處罰裁量要遵循一個基本理念，即法律最低罰款額不可輕易突破。如無法定從輕理由，按照法定最低額處罰都是慎之又慎，同樣，無法定減輕理由不得突破法定最低罰款額，否則存在違法瀆職的風(fēng)險。

同時，行政執(zhí)法相對于司法裁判存在一定局限性。市場監(jiān)管部門按法定最低額處罰，被法院以過罰不當(dāng)為由予以撤銷或者變更、不予執(zhí)行的案例不勝枚舉。法院可以依據(jù)法律原則、自由心證斷案，但行政機關(guān)實踐操作起來則較為困難。“法無明文規(guī)定不可為”是執(zhí)法機關(guān)最基本的底線。由此可見，市場監(jiān)管部門執(zhí)法裁量存在“局限性”，有時明知“過罰不當(dāng)”，卻只能“依法處罰”，從而導(dǎo)致面臨“悖論執(zhí)法”的窘境。

二、進路激活：“服務(wù)型執(zhí)法”對過罰相當(dāng)原則的重塑適用

（一）落實過罰相當(dāng)原則需主動破題，多措并舉

“小過重罰”案件屢屢出現(xiàn)，除了相關(guān)立法供給不足等客觀原因外，還存在以下因素：一是部分執(zhí)法人員運用法律的能力有待提升，未能結(jié)合具體案情綜合運用從輕減輕或不予處罰，存在“不會用”法的問題。二是部分執(zhí)法人員存在對瀆職風(fēng)險的畏懼和追責(zé)問責(zé)的擔(dān)憂，“過罰相當(dāng)”原則在適用中趨于“失靈”，出現(xiàn)“不敢用”法的問題。三是部分執(zhí)法人員執(zhí)法手段單一、理念落后、服務(wù)意識不足，只為完成任務(wù)、一罰了之，產(chǎn)生了“只罰不管”的問題。

所以，落實過罰相當(dāng)原則需要市場監(jiān)管執(zhí)法部門從根本上轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，創(chuàng)新優(yōu)化執(zhí)法方式，進一步健全嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法的制度機制。2024年2月9日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設(shè)定與實施的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），為準(zhǔn)確適用過罰相當(dāng)原則作出了細(xì)化規(guī)定。一方面，《意見》細(xì)化了“過”與“罰”的考量因素，要求統(tǒng)籌考慮當(dāng)事人的主觀過錯、獲利情況，將“過”與“罰”的考量因素具體化。另一方面，明確單行法和《行政處罰法》的適用關(guān)系。根據(jù)《意見》，行政機關(guān)實施處罰時，如果單獨適用單行法難以體現(xiàn)過罰相當(dāng)原則，但符合《行政處罰法》規(guī)定的從輕、減輕、不予處罰等情形的，要適用《行政處罰法》?？梢?，《意見》為在執(zhí)法實踐中綜合運用《行政處罰法》，準(zhǔn)確適用過罰相當(dāng)原則，提供了操作依據(jù)。同時，還需要多措并舉，在配套機制保障上做足文章。

（二）服務(wù)型執(zhí)法與過罰相當(dāng)原則的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

近日，市場監(jiān)管總局印發(fā)《關(guān)于牢固樹立監(jiān)管為民理念推行服務(wù)型執(zhí)法的指導(dǎo)意見》，在全國市場監(jiān)管部門推行服務(wù)型執(zhí)法新模式，為“小過重罰”問題提供了具體解決路徑。服務(wù)型執(zhí)法是指行政機關(guān)在執(zhí)法過程中，堅持嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法，堅持執(zhí)法與服務(wù)相統(tǒng)一，守底線和促發(fā)展相結(jié)合，實現(xiàn)監(jiān)管、執(zhí)法、服務(wù)三位一體，相互交融，相互促進的新型執(zhí)法模式。具體而言，就是切實將服務(wù)貫穿于執(zhí)法事前、事中和事后全過程、各環(huán)節(jié)，構(gòu)建“預(yù)防為主、輕違免罰、重違嚴(yán)懲、過罰相當(dāng)、事后回訪”的執(zhí)法模式。

執(zhí)法實踐中，過罰相當(dāng)原則可以通過執(zhí)法的適當(dāng)性、必要性和均衡性來判斷。適當(dāng)性要求執(zhí)法手段必須符合立法目的，能夠達(dá)到維護市場安全穩(wěn)定的效果；必要性要求執(zhí)法手段對相對人造成的損害最小；均衡性要求執(zhí)法手段與后果要均衡，對相對人造成的損害限度不能超過要保護的公共利益。服務(wù)型執(zhí)法突出指導(dǎo)在先、教育在先、警示在先，要求做到懲教結(jié)合、寬嚴(yán)相濟、裁量統(tǒng)一、過罰相當(dāng)；強調(diào)創(chuàng)新執(zhí)法方式，遵循合法、合理、必要、恰當(dāng)原則，堅決杜絕處罰的隨意性和“一刀切”。因此，過罰相當(dāng)是服務(wù)型執(zhí)法的重要價值目標(biāo)，服務(wù)型執(zhí)法可以指引過罰相當(dāng)原則在執(zhí)法實踐中的科學(xué)、靈活適用。

（三）服務(wù)型執(zhí)法引領(lǐng)過罰相當(dāng)原則的科學(xué)適用

一是抓好事前體檢，突出源頭治理，提升執(zhí)法的可預(yù)測性。推動“執(zhí)法端口前移”，把預(yù)防違法行為發(fā)生、服務(wù)經(jīng)營主體健康發(fā)展作為重要任務(wù)。建立健全與經(jīng)營主體的常態(tài)化溝通機制，幫助經(jīng)營主體強化違法風(fēng)險防控意識，提升內(nèi)部管理能力水平。梳理研判個案中發(fā)現(xiàn)的苗頭性、傾向性、潛在性問題，及時對同類企業(yè)進行預(yù)警，從源頭消除違法隱患。積極探索創(chuàng)新合規(guī)寬宥、合規(guī)激勵、合規(guī)承諾等方式，推動企業(yè)自我糾錯。更有利于實現(xiàn)維護市場安全秩序穩(wěn)定，符合適當(dāng)性原則。

二是抓好事中裁量，突出懲教結(jié)合，提升執(zhí)法的可接受性。準(zhǔn)確研判事理、情理和法理，綜合考慮違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度、地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r、行業(yè)特點、當(dāng)事人獲利情況等多方面因素。通過完善行政處罰裁量基準(zhǔn)、發(fā)布案例指導(dǎo)、制定執(zhí)法指引等方式，科學(xué)規(guī)范行使裁量權(quán)，避免“類案不同罰”。綜合運用行政建議、告誡、約談、提示等非強制手段，引導(dǎo)相對人主動糾正違法行為、消除危害后果。實施全過程“說理式”執(zhí)法，更好運用說理式文書，做好釋法說理。通過提高執(zhí)法質(zhì)量，做到寬嚴(yán)相濟、法理相容，實現(xiàn)行政手段對相對人損害最小的目標(biāo)，符合必要性標(biāo)準(zhǔn)。

三是抓好事后回訪，營造健康生態(tài)，提升執(zhí)法的社會效果。建立健全事后督導(dǎo)服務(wù)機制，通過涉案主體“回頭訪”、相關(guān)事項“回頭看”、相關(guān)產(chǎn)品“回頭檢”等強化案后跟蹤指導(dǎo)，幫助涉案主體合規(guī)經(jīng)營。抓好執(zhí)法后續(xù)服務(wù)，建立健全整改核查機制，加強行政指導(dǎo)，督促免罰減罰經(jīng)營主體及時糾正違法行為，確保免罰不免責(zé)。建立健全困難主體幫扶機制，在質(zhì)量管理、品牌管理、品牌培育、產(chǎn)業(yè)升級、市場拓展等方面幫助涉案主體紓困解難。通過營造更加包容有序的市場環(huán)境，實現(xiàn)執(zhí)法手段與所保護的社會公益相匹配，符合均衡性標(biāo)準(zhǔn)。

三、實踐探索：“服務(wù)型執(zhí)法”指引下踐行過罰相當(dāng)原則的“北京經(jīng)驗”

北京市市場監(jiān)管部門認(rèn)真貫徹落實市場監(jiān)管總局工作部署，積極構(gòu)建“預(yù)防為主、輕違免罰、重違嚴(yán)懲、過罰相當(dāng)、事后回訪”的服務(wù)型執(zhí)法模式，充分發(fā)揮綜合執(zhí)法優(yōu)勢，將嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法與為民服務(wù)宗旨有機結(jié)合，為科學(xué)適用過罰相當(dāng)原則，提高執(zhí)法工作質(zhì)效開展了一系列工作并取得積極成效。

一是轉(zhuǎn)變觀念，“剛?cè)岵碧岣咭?guī)范執(zhí)法的“精度”。踐行“首善標(biāo)準(zhǔn) 監(jiān)管為民”文化，樹立“執(zhí)法是為了更好發(fā)展”工作導(dǎo)向，推動執(zhí)法從“剛性為主”向“剛?cè)岵鞭D(zhuǎn)變，從“重處罰”向“懲教并舉”轉(zhuǎn)變，從“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。依托市區(qū)所三級聯(lián)動機制，結(jié)合全系統(tǒng)行風(fēng)建設(shè)任務(wù)，在明確嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法的基礎(chǔ)上，推動各級執(zhí)法部門貫徹落實包容審慎執(zhí)法理念，助力營造穩(wěn)定公平透明可預(yù)期的營商環(huán)境。在部署民生領(lǐng)域案件查辦“鐵拳”行動中，明確提出“堅持寬嚴(yán)相濟”的執(zhí)法要求，推進分類、梯次、精準(zhǔn)執(zhí)法，綜合考慮違法行為性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度、當(dāng)事人承受能力等因素，科學(xué)確定處罰方式和處罰額度，提高規(guī)范執(zhí)法的“精度”。

二是細(xì)化制度，“包容審慎”明確執(zhí)法裁量的“尺度”。不斷完善輕微違法行為容錯糾錯機制，2024年9月出臺的《北京市市場監(jiān)督管理局輕微違法行為容錯糾錯清單》（第三版），在第二版基礎(chǔ)上進行修訂，共形成不予處罰違法行為184項，其中新增36項、修改28項，涵蓋企業(yè)監(jiān)督、廣告監(jiān)管、價格監(jiān)管等領(lǐng)域。印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范實施從輕、減輕和不予行政處罰的指導(dǎo)意見》，進一步加強對法定從輕、減輕、不予處罰情形的理解和適用，規(guī)范行使自由裁量權(quán)。出臺《關(guān)于規(guī)范有關(guān)文書制作的指導(dǎo)意見》，提出“有行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)的”應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定書中對行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)的適用情況予以明確。結(jié)合執(zhí)法實際，發(fā)布“預(yù)付卡”“重點平臺企業(yè)”執(zhí)法指引，統(tǒng)一全市執(zhí)法裁量標(biāo)準(zhǔn)。2024年以來，依法不予行政處罰案件共9529件，免罰金額約3.5億元，分別是去年同期的212%和102.9%。

三是綜合施策，“法理相容”彰顯文明執(zhí)法的“溫度”。印發(fā)全國首部市場監(jiān)管行政指導(dǎo)規(guī)范——《北京市市場監(jiān)督管理局行政指導(dǎo)工作規(guī)范》，明確行政指導(dǎo)方式、基本原則、適用程序文書及行政指導(dǎo)評價機制，為執(zhí)法規(guī)范化和柔性執(zhí)法奠定制度保障。同時，將行政指導(dǎo)融入市場主體準(zhǔn)入、市場經(jīng)濟監(jiān)管和行政執(zhí)法的全過程，重點圍繞企業(yè)注冊登記、廣告、食品安全、價格、產(chǎn)品質(zhì)量、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管等領(lǐng)域加大行政指導(dǎo)力度。組織電商平臺圍繞直播營銷、電動自行車監(jiān)管等領(lǐng)域召開約談會，開展民生領(lǐng)域執(zhí)法行政指導(dǎo)約談6235次。制發(fā)《北京市反壟斷合規(guī)指引》《北京市直播帶貨合規(guī)指引》，實施《反壟斷“三書一函”制度》，對初期輕微違法行為以警示教育為主，督促經(jīng)營主體加強自律，主動依法依規(guī)經(jīng)營。

深入推行服務(wù)型執(zhí)法，準(zhǔn)確把握執(zhí)法行為的時、度、效，充分激活科學(xué)適用過罰相當(dāng)原則，讓經(jīng)營主體和人民群眾在每一個執(zhí)法行為、每一項執(zhí)法決定中都能感受到公平正義，更好實現(xiàn)政治效果、法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。█