鄒曉龍，賈玉梅

(吉林大學(xué) 公共外交學(xué)院，吉林 長春 130012)

一、導(dǎo)言

1992年，具有里程碑意義的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(以下簡稱《公約》)成功簽署，標(biāo)志著國際社會對全球氣候治理達成了廣泛共識。作為《公約》締約國，美國對該公約的成功簽署與通過起到了重要推動作用。然而，在隨后的幾場關(guān)鍵的締約方大會(Conference of the Parties，COP)中，美國沒有簽署或核準(zhǔn)包括《京都議定書》在內(nèi)的具有真正國際法約束力的氣候條約，即便2015年美國簽署的《巴黎協(xié)定》，也是奧巴馬總統(tǒng)越過國會行使總統(tǒng)權(quán)力的結(jié)果，并不具有國內(nèi)法律約束力。2017年6月1日，繼任的總統(tǒng)特朗普于白宮玫瑰花園(Rose Garden)正式宣布美國將退出《巴黎協(xié)定》。2020年拜登勝選后，又重返《巴黎協(xié)定》，歷史再次重演。由此可見，美國在其氣候政策上呈現(xiàn)或保守或激進，時左時右的“鐘擺>現(xiàn)象”。

目前，國內(nèi)外學(xué)界相關(guān)研究大致可分為理論與實證兩個維度，即全球環(huán)境與氣候治理誘因的理論研究，以及影響美國制定具體氣候政策因素的實證分析。理論研究主要集中在國內(nèi)政治、國際政治與國際政治經(jīng)濟學(xué)三個領(lǐng)域。比如英國蘇賽克斯大學(xué)國際關(guān)系學(xué)者彼得·紐維爾(Peter Newell)從本學(xué)科視角提出了影響全球治理的政治經(jīng)濟學(xué)誘因(如歷史、資源、政治等)，并進一步闡釋了當(dāng)代全球環(huán)境治理的發(fā)展?jié)摿白璧K[1]。英國牛津大學(xué)高級研究員卡洛琳·迪爾伯克貝克(Carolyn Deere-Birkbeck)闡述了應(yīng)對氣候變化需要考慮和解決的社會、經(jīng)濟、政治和環(huán)境四個方面的風(fēng)險參數(shù)[2]；中國社會科學(xué)院莊貴陽等學(xué)者列舉了三方面的變量來解釋國家之間在國際氣候治理過程中涉及公平和效率的博弈[3]；山東大學(xué)李慧明強調(diào)氣候變化深刻影響著世界經(jīng)濟和社會發(fā)展，因此向低碳經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變已成為人類社會的理性選擇[4]。實證分析主要關(guān)注具體變量如何影響國家氣候政策的立場，例如，香港教育大學(xué)講席教授保羅·哈里斯(Paul G. Harris)在其著作《氣候變化與美國對外政策》中，對美國的氣候政策進行了道德評估，并討論了美國國會就氣候變化問題引發(fā)的爭議[5]。

隨著2017年美國退出《巴黎協(xié)定》，學(xué)界的研究重點逐漸轉(zhuǎn)向?qū)Υ诵袨橐蚬姆治?，但是這些研究通常以一些既定的變量為分析框架。例如，美國政治學(xué)教授米歇爾·貝西爾(Michele Betsill)描繪了特朗普對氣候變化的看法，認為這一看法導(dǎo)致他做出退出協(xié)定的決定[6]。 北大教授張海濱、中國氣象局研究員巢清塵等多位學(xué)者從不同角度探討了美國在全球氣候治理中的缺席對國際社會及雙邊、多邊關(guān)系的潛在影響[7-8]。這些研究從不同角度詳盡分析了美國退出《巴黎協(xié)定》的原因與影響，但尚未以綜合視角探討影響美國自21世紀以來氣候政策左右搖擺的內(nèi)在原因。

考慮到美國氣候政策包含國內(nèi)、國際等多重維度，以單一變量或傳統(tǒng)政治學(xué)理論無法詮釋全部誘因，因此本文以國際關(guān)系理論中的新古典現(xiàn)實主義(Neoclassical Realism)為分析框架，結(jié)合美國氣候政策制定的具體案例，嘗試探索影響美國氣候政策的關(guān)鍵因素，并結(jié)合2024年美國總統(tǒng)換屆大選的兩種情景，討論美國未來的氣候政策走向。

二、 理論分析框架的選擇

(一)理論選擇

現(xiàn)實主義(Realism)作為國際關(guān)系三大理論范式之一有很多分支，其中古典現(xiàn)實主義(Classical Realism)是最古老的理論分支，主要關(guān)注以捍衛(wèi)國家利益為目的的資源動員能力。古典現(xiàn)實主義學(xué)者主要關(guān)注國家權(quán)力、國家間權(quán)力分配以及國內(nèi)社會的相關(guān)變量，換言之，古典現(xiàn)實主義關(guān)注的是內(nèi)部因素與變量。但是，對外政策或戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變并不完全取決于國內(nèi)政治。新現(xiàn)實主義(Neorealism)是現(xiàn)實主義理論中一個相對較新的分支理論，它有兩種類別：進攻性現(xiàn)實主義與防御性現(xiàn)實主義[9]。無論是進攻性現(xiàn)實主義還是防御性現(xiàn)實主義都認為國家體系處于無政府狀態(tài)之中，所以各國必須通過自助來實現(xiàn)其自身的安全。新現(xiàn)實主義的突出特點是它意在解釋體系變化，并且這一體系會隨國家之間的互動而發(fā)生改變。但是，進攻性現(xiàn)實主義與防御性現(xiàn)實主義對權(quán)力有不同的理解，因此對國家追求安全的策略也有不同的看法。防御性現(xiàn)實主義者認為，各國追求的首要對外政策目標(biāo)并非實現(xiàn)本國權(quán)力的最大化而是通過適當(dāng)?shù)氖侄巫非笥邢薜陌踩?，所以各國?yīng)該利用制衡或追隨政策來確保安全。進攻性現(xiàn)實主義者認為國家應(yīng)該最大限度地發(fā)揮權(quán)力來捍衛(wèi)國家利益，因此，霸權(quán)是所有國家的目標(biāo)[10]。

新古典現(xiàn)實主義(Neoclassical Realism)是美國學(xué)者吉登·羅斯(Giden Rose)于1998年在《世界政治》(WorldPolitics)雜志上發(fā)表的一篇評論文章中首次提出。該理論雖然提出時間較短，但自提出以來便引起眾多學(xué)者的關(guān)注，逐漸成為國家對外政策的主流分析工具。植根于新現(xiàn)實主義，新古典現(xiàn)實主義為對外政策提供了國內(nèi)層面的參考變量，如政治文化、領(lǐng)導(dǎo)者觀念和社會因素等[11]。與其他現(xiàn)實主義理論一樣，新古典現(xiàn)實主義關(guān)注的是相對的物質(zhì)力量，它認為對外政策制定是由國家在國際體系中的地位所驅(qū)動的，而這一地位在很大程度上依賴于它所獲得的物質(zhì)力量。雖然新古典現(xiàn)實主義承認了體系因素的影響，但它不同于其他分支的現(xiàn)實主義理論的一點在于，其側(cè)重于單位層面的干預(yù)變量。

新古典現(xiàn)實主義與其他現(xiàn)實主義理論具有共同的理論基礎(chǔ)。第一，新古典現(xiàn)實主義雖然承認國際體系中的其他參與者的存在和重要性，但是其仍將國家視為國際體系中主要的理性參與者，因此它并沒有過多強調(diào)國際組織的作用；第二，幾乎同所有國際關(guān)系理論一樣，新古典現(xiàn)實主義理論也認為國際體系處于無政府狀態(tài)之中，國際體系中不存在一個可以管理和監(jiān)督所有國家的最高權(quán)威；第三，新古典現(xiàn)實主義將權(quán)力，尤其是相對權(quán)力視為核心概念。這里的相對權(quán)力的重要性體現(xiàn)在控制足夠的物質(zhì)資源和掌握資源的動員能力，這些資源和動員能力決定了國家在國際體系中所處的位置[12-13]。

新古典現(xiàn)實主義與新現(xiàn)實主義有很多共同之處，但在很多問題上也有不同的理解。在對外政策方面，新現(xiàn)實主義認為國家首要利益是安全，但是，新古典現(xiàn)實主義認為安全不是唯一的和主要的國家利益，國家應(yīng)該奪取權(quán)力并控制周邊地區(qū)以應(yīng)對不確定性。在行為模式方面，防御性現(xiàn)實主義者認為，除非是緊急情況，否則國家不會擴大其權(quán)力。但是新古典現(xiàn)實主義認為，如果有機會，各國應(yīng)該擴大其領(lǐng)土，這一點與進攻性現(xiàn)實主義相同，因為一個國家在國際體系中的地位取決于它的相對實力，而相對實力的增長使國家更有可能進行對外擴張[14]。

(二)變量選擇

新古典現(xiàn)實主義解釋了國家在相同的體系環(huán)境中的不同行為，因為它考慮了國內(nèi)干預(yù)變量對國家在外交政策制定中的影響。相關(guān)變量包括(但不限于)領(lǐng)導(dǎo)人形象(leader image)、國家戰(zhàn)略文化(strategic culture)、政府與社會關(guān)系(state and society relations)、國內(nèi)體制建構(gòu)(domestic institutions)等[15]?；仡櫭绹膰H氣候政策立場，不難發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)因素是影響美國氣候政策立場的主要因素。因此，相較于體系變化，美國的國內(nèi)因素對于其氣候政策制定具有決定性影響[16]。 根據(jù)對現(xiàn)有文獻的分析梳理，筆者總結(jié)出三組影響美國氣候政策的關(guān)鍵變量：領(lǐng)導(dǎo)人形象與認知、黨派政治(partisanship)和公民社會與游說集團。

1.領(lǐng)導(dǎo)人形象與認知

美國是以總統(tǒng)為中心的共和制國家，盡管其制度具有行政、立法、司法三權(quán)分立的體制特點，但總統(tǒng)職權(quán)在很多方面具有其他權(quán)力無法匹敵的優(yōu)勢。因此，了解美國領(lǐng)導(dǎo)人在其政策制定過程中所秉持的立場與認知極為重要。首先，所有人都有基于他們的歷史和經(jīng)驗形成的對世界的個性化的甚至帶有偏見的認知。每個人具有不同的價值觀，在看待問題和處理給定的信息時，個人的價值觀影響著其認知，這就是不同的領(lǐng)導(dǎo)者即使面對相同的情況也可能做出不同反應(yīng)的原因。此外，個人性格可能是其中的一個重要的變量，例如有些人比其他人更喜歡冒險[17]，奧巴馬與特朗普兩位總統(tǒng)對《巴黎協(xié)定》的態(tài)度就是很好的例子。

2.黨派政治

美國的政黨具有各自的目標(biāo)和意識形態(tài),相同政黨成員間享有的共同信念是其區(qū)別于其他政黨的根本特征。因此,在內(nèi)政或外交政策制定上,整個決策過程變成了黨派間的制衡或斗爭方式?？v觀美國歷史,主要黨派之間合中有斗,斗而不破,總體上共識大于分歧。然而皮尤研究中心最新的一項調(diào)查顯示,民主、共和兩黨之間的分歧日益呈兩極化發(fā)展趨勢。在幾乎所有公共政策問題上,共和黨人顯得更為保守,而民主黨人則秉持一貫的自由主義立場。保守的共和黨人對應(yīng)對氣候變化的有效性持悲觀態(tài)度,而民主黨人則認為氣候變化給環(huán)境和日常生活帶來了嚴重的負面影響,他們對解決這一問題的態(tài)度相對更為積極。然而,即使有普遍的科學(xué)證據(jù),共和黨人也不認為人類活動是造成氣候變化的原因,甚至有觀點認為“那些科學(xué)發(fā)現(xiàn)是由科學(xué)家的個人意圖和職業(yè)規(guī)劃所驅(qū)動的”[18]。因此,黨派政治是深刻影響美國氣候政策的另一個關(guān)鍵變量。

3.公民社會與游說集團

在美國，政府與社會各個階層、群體之間的互動是影響其政策制定不容忽視的重要因素。代表特定群體利益的公民社會(civil society)及代表利益團體的游說集團(lobbying group)使得大眾階層與精英階層的利益通過選票的方式表達，并在一定程度上影響美國的政策制定。需指出的是，學(xué)界對“公民社會”的定義并未達成共識，因此，筆者綜合各方觀點，將“公民社會”理解為代表了某一特定大眾利益與訴求的非官方機構(gòu)，例如非政府組織、宗教團體、大眾媒體等[19]。而游說集團則是代表了精英集團利益的專業(yè)機構(gòu)或組織，而且他們往往具有更多的資金與人脈，從而更深入地參與或影響美國相關(guān)政策的制定[20]，例如，在2003年美國入侵伊拉克的決策中，以色列游說團體發(fā)揮了決定性作用[21]。

筆者選擇新古典現(xiàn)實主義作為理論框架主要有兩個考慮因素：首先，新古典現(xiàn)實主義將國內(nèi)政治變量納入了理論解釋框架；其次，新古典現(xiàn)實主義既可以解釋短期性國家對外政策，也可以解釋長期性國際政治變化。雖然新現(xiàn)實主義解釋了國際體系中的模式變遷，但不能對具體國家的對外政策作出解釋和預(yù)測，但新古典現(xiàn)實主義則具有解釋國家對外政策和國際政治的優(yōu)勢。美國氣候政策的“鐘擺現(xiàn)象”--參加《公約》簽訂但未核準(zhǔn)《京都議定書》，先簽訂后退出再重返《巴黎協(xié)議》，這既是美國短中期對外政策的體現(xiàn)，同時也是其長期政治體制受相關(guān)變量影響的結(jié)果。

三、影響美國氣候政策“鐘擺現(xiàn)象”的三組變量分析

(一)美國政黨及其利益代表對氣候政策立場的分化

2016年的美國總統(tǒng)大選進一步凸顯兩黨分歧。2016年美國皮尤研究中心的一項調(diào)查報告顯示[18]：第一，民主、共和兩黨多數(shù)視對方為消極黨派;第二,選擇黨派歸屬時,厭惡對方黨派政策與贊成自身黨派政策同樣有效;第三,黨派間對話充滿分歧,雖然在非政治議題上仍有共同語言;第四,兩黨成員對對方黨派成員打低分,對對方黨派總統(tǒng)競選人打分更低;第五,黨派間友誼影響了黨派間成員對對方黨派的態(tài)度;第六,自1992年以來,調(diào)查結(jié)果顯示兩黨間的互相厭惡程度再創(chuàng)新高。

實際上，美國的黨派政治(partisanship)與黨派身份，自19世紀30年代以來就已植根于美國的民主制度。與之前相比，黨派政治在南北戰(zhàn)爭時促成了世界最大民主國家的誕生，而現(xiàn)今，黨派行為則被視為“腐敗”“叛國”,甚至幾乎“病態(tài)”。從歷史上看，盡管黨派共識也曾使二戰(zhàn)后(尤其在冷戰(zhàn)期間)的美國促成了一系列舉世聞名項目，如州際高速公路、醫(yī)療保障體系和人權(quán)立法等。但那僅是歷史長河中的一條支流，這一支流很快就枯竭了。而常態(tài)則是政黨作為選民參與公共政策制定的載體，將美國分割為一塊塊泛紅或泛藍的社區(qū)，宣揚各自政黨的理念與立場，將美國逐漸撕裂?？梢?，這種黨派政治，與真正健康民主體制下的黨派競爭漸行漸遠[22]。

從歷史上來看，民主黨與共和黨所傾向的外交政策路線各有不同：偏向“理想主義”風(fēng)格的民主黨傾向于對第三世界國家的經(jīng)濟和政治發(fā)展持有較同情的立場；而偏“現(xiàn)實主義”風(fēng)格的共和黨，通常更為保守與內(nèi)向，強調(diào)本國利益，并主張對第三世界進行干涉和鎮(zhèn)壓[23]。然而，二戰(zhàn)以后“擴張主義”在美國的外交上占據(jù)了主導(dǎo)地位，很難簡單以“理想主義”和“現(xiàn)實主義”區(qū)分兩黨的外交路線的異同，在內(nèi)政上也亦斗亦和。直到冷戰(zhàn)初期，兩黨大多數(shù)人重新將國家利益置于黨派利益之上，尤其在民主黨總統(tǒng)杜魯門執(zhí)政時期，作為共和黨領(lǐng)袖、參議院對外關(guān)系委員會主席的范登堡，在重大外交決策上支持民主黨所推行的政策，奠定了兩黨一致的總外交路線。直到越南戰(zhàn)爭爆發(fā)，兩黨間利益、政見等分歧陡增，最后導(dǎo)致在對外政策上的嚴重紛爭。兩黨的政策主張極為相悖，并導(dǎo)致公眾輿論的極端化。傳統(tǒng)上主張國際主義的民主黨偏向新孤立主義，而過去主張孤立主義的共和黨更是傾向于好戰(zhàn)的干涉主義，促使兩黨在內(nèi)政、外交上的分歧遠大于共識[23]。

“就外交思想而言，共和黨奉行現(xiàn)實主義，而民主黨推崇理想主義；共和黨的外交風(fēng)格偏重單邊主義，而民主黨則傾向多邊主義；共和黨傾向于民族主義，而民主黨強調(diào)國際主義。在防務(wù)/外交政策方面，共和黨主張強大國防、獨善其身、相對孤立；而民主黨則倡導(dǎo)裁軍、集體安全、多邊合作、對外干預(yù)。在外交政策目標(biāo)排序上，共和黨傾向于將安全排第一位；而民主黨有時將人權(quán)/民主排在第一位，有時又將經(jīng)濟排在第一位?！盵24]祿德安進一步分析總結(jié)了美國政黨政治的特點：兩大黨交替執(zhí)政，第三黨通常為配角；形散而神不散的組織與功能；超黨派政治；政黨政治與憲政制度制衡作用；復(fù)雜的政黨政治與選舉政治的關(guān)系。他還總結(jié)了美國政黨政治對其外交的作用和影響：兩黨制對美外交影響，即產(chǎn)生政治逆反心理“你贊成的我反對，你反對的我贊成”，從而影響外交 ；政黨政治與憲政制度的互動對外國外交的影響，即具體問題具體分析，有一致時，亦有互相掣肘時；超黨派的政治與美國外交，即跨黨聯(lián)盟導(dǎo)致美國外交偶然性和不連貫性頻發(fā)；選舉政治對美國外交的影響，由內(nèi)政和外交環(huán)境共同發(fā)生作用。

兩黨的分歧與不同立場貫穿于包括內(nèi)政、外交、國防等一系列事務(wù)上[25]。在針對氣候變化的問題上，民主黨與共和黨的分歧更為突出。1997年，48%的共和黨人與52%的民主黨人認為全球變暖正在發(fā)生；2008年，僅有42%的共和黨人和78%的民主黨人認同該觀點；而1997年認為全球變暖被媒體夸大其詞的比率為：民主黨27%，共和黨37%；到2018年，這一數(shù)字變?yōu)槊裰鼽h17%，共和黨59%[26]。除此之外，兩大黨在氣候變化是否有足夠的科學(xué)依據(jù)、氣候變化是否為人為因素導(dǎo)致，以及在全球變暖是否帶來災(zāi)難性后果等一系列議題上均有較大分歧。

兩黨在氣候問題上的巨大分歧帶來了一系列消極影響。第一，黨派之爭將嚴重掣肘美國氣候政策的制定過程；第二，議會的二元制度與三權(quán)分立原則，使需要多數(shù)議員達成共識的立法過程，尤其針對氣候議題的立法難上加難；第三，黨派觀點之爭逐漸演變?yōu)樯矸葜疇?，為了反對對方黨派，發(fā)展成為“只要你擁護的政策我就反對，只要你反對的政策我就擁護”的荒唐對峙[27]。兩黨在氣候問題上的斗爭與極化，不僅展現(xiàn)了其所代表的黨派精英與政治領(lǐng)袖的立場，而且更直接或間接影響了支持他們的選民的看法與立場。尤其在某些極具爭議的話題方面，選民往往將選票投給最能反映或代表他們價值觀的競選人，而黨派精英和政治領(lǐng)袖也會利用各種競選、游說活動影響選民的觀點與立場。因此，當(dāng)兩黨在氣候議題上意見分歧較大時，公眾也會相應(yīng)形成不同的陣營，嚴重削弱了民眾應(yīng)對氣候變化問題的積極性。

盡管主流學(xué)界對氣候變化、全球變暖等議題已經(jīng)達成廣泛共識，但大多數(shù)美國共和黨人仍堅持質(zhì)疑其權(quán)威性或科學(xué)性。相對來說，支持氣候友好型政策的民主黨人，尤其在奧巴馬任內(nèi)取得了一些成就，如2009年出臺的《清潔電力法案》，以及2015年奧巴馬行使總統(tǒng)特權(quán)(executive privilege)，繞開國會簽署了具有里程碑意義的《巴黎協(xié)定》等。然而，當(dāng)總統(tǒng)寶座再次被共和黨人占有時，一切又回歸了原點。2017年6月1日，特朗普總統(tǒng)宣布美國將正式退出《巴黎協(xié)定》，致使全球氣候治理再次陰霾籠罩，直到2020年拜登勝選，隨即“撥亂反正”，重新加入。

(二)領(lǐng)導(dǎo)人個人形象與認知對氣候政策的左右

自二戰(zhàn)結(jié)束以來，美國的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化均走在了世界前列。從美國環(huán)境治理的發(fā)展歷史來看，環(huán)保意識的出現(xiàn)始于20世紀60年代。從表1可以看出，在20世紀60-70年代的尼克松至卡特總統(tǒng)任內(nèi)，各黨派均采取某種程度的環(huán)境友好政策，這與當(dāng)時美國公共環(huán)保意識覺醒息息相關(guān)。80年代以后，尤其自強硬派共和黨總統(tǒng)里根上任以來，美國環(huán)境、氣候政策受黨派意識影響嚴重，總體趨勢為：共和黨采取相對非氣候友好立場，民主黨則采取氣候友好的立場。雖然美國在老布什任期內(nèi)于1992年簽署并核準(zhǔn)《公約》，但該公約沒有強制性的減排標(biāo)準(zhǔn)，因此不能作為氣候友好立場的依據(jù)。而且老布什總統(tǒng)在外交方面表現(xiàn)積極，但在內(nèi)政方面卻飽受爭議，并被有些人稱為“共和黨中的民主黨人”。

表1 美國歷任總統(tǒng)及其所屬黨派與其環(huán)境、氣候政策立場

作為奧巴馬總統(tǒng)在全球氣候治理方面最主要的政治遺產(chǎn)之一，《巴黎協(xié)定》使各締約國制訂了均衡且雄心勃勃的減排計劃，從而實現(xiàn)將全球氣溫升幅控制在前工業(yè)化水平以上低于2 ℃之內(nèi)，最終緩解全球變暖現(xiàn)象這一目標(biāo)。中國和美國(全球溫室氣體排放總量最多的兩個國家)領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)手促成了《巴黎協(xié)定》的成功簽署。與里程碑式的《京都議定書》不同，《巴黎協(xié)定》并未對締約國設(shè)定強制減排目標(biāo)，但仍不妨礙其成為繼《京都議定書》之后，締約國最多、生效時間最快且具有法律約束力的國際條約。而奧巴馬總統(tǒng)也是全球公認的氣候友好型領(lǐng)導(dǎo)人。

作為氣候變化懷疑主義者，美國總統(tǒng)特朗普拒絕承認全球變暖和氣候變化的現(xiàn)實。盡管氣候變化正在發(fā)生并主要由人為因素引起已是美國主流學(xué)界的共識，但特朗普總統(tǒng)自己從未正式接受過這些結(jié)論。對特朗普總統(tǒng)來說，氣候變化是一個值得商榷的科學(xué)問題。即使在總統(tǒng)競選期間，他也宣稱全球變暖本身就是一種欺詐行為，并一再批評奧巴馬總統(tǒng)的氣候政策，認為其嚴重損害美國經(jīng)濟。

特朗普認為《巴黎協(xié)定》具有不公平性和低效性。第一，《巴黎協(xié)定》的條款有助于其他國家壓制美國經(jīng)濟發(fā)展，損害傳統(tǒng)能源部門的利益，并讓中國、印度和歐盟等國家有機會趕超美國。因為該協(xié)定以“國家自主貢獻”(intended nationally determined contribution)的形式，促使締約方減少二氧化碳(CO2)排放。而美國的絕大部分碳排放來自于傳統(tǒng)能源的消耗，特朗普上任后急于實施振興傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)的政策[28]。第二，即使所有國家都全面履行《巴黎協(xié)定》，預(yù)計到2100年全球氣溫仍將上升0.2 ℃,而且中國14天的碳排放就將抵消美國2030年排放目標(biāo)的全部努力[29]。最重要的是,特朗普認為《巴黎協(xié)定》的減排承諾將嚴重阻礙美國經(jīng)濟的發(fā)展。他引用國家經(jīng)濟研究協(xié)會的數(shù)據(jù)稱,“美國將在2025年失去270萬個工作崗位……其中造紙業(yè)減少12%，水泥業(yè)減少23%，鋼鐵業(yè)減少38%，煤炭業(yè)減少86%，天然氣行業(yè)下降31%……國內(nèi)生產(chǎn)總值將損失近3萬億美元，約600萬個工業(yè)崗位將會流失，美國國民家庭收入也將會減少7 000美元”[30]。因此，特朗普自身的氣候變化懷疑主義者形象，加上他對氣候條約的負面看法嚴重影響了美國制定氣候政策的立場。

從特朗普的一系列表現(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，美國領(lǐng)導(dǎo)人在公眾中所樹立的個人形象及其看待事物的認知方式，可以達到超越黨派立場，進而影響美國氣候政策制定的效果。

(三)公民社會及游說集團對氣候政策的影響

氣候問題的政治化和黨派化不僅代表了美國政黨精英和領(lǐng)導(dǎo)人的立場，也代表了各個層級選民的觀點和看法。對于某些有爭議的問題，公眾通常支持與其觀點相同的候選人。反之，這些政黨成員或地方領(lǐng)導(dǎo)人也會發(fā)揮“過濾”作用，即通過在選民中傳播信息從而影響他們的看法和意見。因此，當(dāng)各方對氣候變化等重要問題的立場因黨派偏差而大不相同時，公眾也會產(chǎn)生同樣的分歧，甚至削弱了公眾對應(yīng)對氣候變化的熱情。

特朗普政府對《巴黎協(xié)定》的認知偏見深深植根于氣候變化的懷疑態(tài)度。一項研究表明，從1972年到2005年美國出版了141本關(guān)于環(huán)境和氣候懷疑主義的書籍，其中92%與保守派及其智囊有關(guān)[31]。這些書籍經(jīng)常否認氣候變化及其對人類的影響，并認為所謂的氣候變化問題屬于氣候政治和碳政治(carbon politics)。他們利用氣候變化的不確定性、波動性和重復(fù)性來影響政治家和普通公民對氣候變化的理解與態(tài)度。除了堅決否認氣候變化和全球變暖的特朗普總統(tǒng)之外，曾擔(dān)任俄克拉荷馬州檢察長、美國環(huán)境保護署前署長斯科特·普魯伊特也是氣候變化懷疑主義者的重要代表人物[32]。他一直質(zhì)疑氣候變化的科學(xué)性，并認為奧巴馬政府針對化石燃料的“清潔能源計劃”提高了美國的失業(yè)率，因此堅決支持特朗普政府改變氣候政策，以提高制造業(yè)和煤礦業(yè)的就業(yè)。

美國反環(huán)境主義力量也是一個不容忽視的重要群體。他們聲稱自己享有公民權(quán)利，并通過積極參與反環(huán)保主義政治運動試圖改變公眾對氣候變化的態(tài)度，這對美國的氣候政策產(chǎn)生了負面影響[33]。這些反環(huán)境主義團體經(jīng)常成為化石燃料、鋼鐵、化學(xué)品、汽車和發(fā)電等領(lǐng)域某些利益集團的代言人。反環(huán)境主義者的一個主要論點是所謂的“成本理論”。該觀點認為用于保護環(huán)境的成本已經(jīng)損害了美國經(jīng)濟，給本就龐大的財政預(yù)算增加了額外的負擔(dān)。例如，佐治亞電力公司甚至聲稱，新頒布的環(huán)保計劃每年將給每位消費者帶來150～200美元的負擔(dān)。還有一些因環(huán)保限制(例如禁止使用殺蟲劑和化肥)而導(dǎo)致利益受損的民眾也成為反環(huán)境主義的重要力量。

新保守主義支持者的力量也不容小覷。新保守派主要包括保守派的政治家、智庫、大眾媒體和社交媒體、能源公司、游說者、公關(guān)公司、博主和所謂的“偽科學(xué)家”。他們認為應(yīng)對氣候變化只是擴大政府職能，增加財政負擔(dān)，浪費經(jīng)濟資源的政治借口，它將阻礙核心產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高美國的失業(yè)率。新保守主義起源于20世紀60年代和70年代的反斯大林主義的左派和保守主義者，并且在各個領(lǐng)域一直活躍至今[34]。新保守主義支持者取消了一系列環(huán)境監(jiān)管與能源價格監(jiān)管政策法案。美國共和黨在1994年中期選舉中贏得參議院和眾議院的多數(shù)席位后，許多新保守派、氣候變化懷疑主義者和反環(huán)境主義者聯(lián)合起來反對應(yīng)對氣候變化的政策。自2010年美國國會選舉以來，在化石能源等產(chǎn)業(yè)的資金支持下，這三種力量進一步在兩院中占據(jù)了上風(fēng)。新保守主義者通過美國選民和聯(lián)邦政府將反對氣候變化的政策推向了巔峰。

游說集團或特殊利益集團，他們與美國政治和社會高度交織在一起，代表了特定群體的特定利益。一些最有影響力的利益集團包括美國商會、全國步槍協(xié)會(NRA)、能源協(xié)會、化石燃料工業(yè)總會、美國以色列公共事務(wù)委員會等，這些利益集團直接對美國的政治生態(tài)產(chǎn)生影響。例如，2004年喬治.W·布什的連任競選據(jù)稱是美國歷史上最昂貴的競選活動，大量的企業(yè)為其競選提供了資金。

政府間氣候變化專門委員會(IPCC)認為，化石燃料是導(dǎo)致大氣中二氧化碳增加的主要原因，因此氣候政策在很大程度上就是能源政策。長期以來，美國經(jīng)濟發(fā)展與能源(例如煤炭、原油和天然氣等)聯(lián)系緊密。豐富而廉價的石油曾使汽車、鋼鐵和化學(xué)工業(yè)成為美國與全球經(jīng)濟的增長動力[35]。1913年至2005年間，美國石油進口增加了300倍，國內(nèi)經(jīng)濟產(chǎn)出也增加了300倍。因此，減少碳排放會嚴重損害美國化石燃料能源部門，進而損害美國企業(yè)的經(jīng)濟利益[36]。這就是為什么這些巨型企業(yè)通過雇傭強大的游說團體(如“能源協(xié)會”)竭力影響政策制定的原因。

作為全國性礦工協(xié)會，“聯(lián)合礦工”是美國30個最大的勞工組織之一，在國內(nèi)政策制定中發(fā)揮著重要作用。美國26個州擁有煤礦業(yè)，100個參議員中有52個來自煤炭產(chǎn)區(qū)，煤炭工業(yè)構(gòu)成了這些州勞動力的主要去向。因此這52名參議員主要代表的是這些選民在碳排放和氣候變化方面的利益。特朗普在煤炭資源豐富的州進行競選活動時，多次向當(dāng)?shù)氐倪x民承諾“將他們的煤炭帶回來”，所以他在就任總統(tǒng)后履行了其承諾。同時，特朗普也經(jīng)常與煤礦工人見面，并稱：“我們的政府正在結(jié)束煤炭的戰(zhàn)爭”[37]，聲稱政府將補充化石工業(yè)行業(yè)所丟失的工作。

盡管可再生能源技術(shù)蓬勃發(fā)展，公眾的環(huán)境友好型意識也日益增強，但這些利益集團所代表的傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)集團及其利益攸關(guān)方，對美國的氣候政策產(chǎn)生了重要影響。作為《公約》的簽署方，美國遏制氣候變化的承諾在其中發(fā)揮了重要作用，盡管國會未能批準(zhǔn)《京都議定書》或任何具有法律約束力的氣候條約，但美國的許多州政府，仍通過了氣候友好型法規(guī)和政策，積極支持氣候治理行動。許多美國大型企業(yè)和中小型企業(yè)也支持簽署《巴黎協(xié)定》。除此之外，在美國退出《巴黎協(xié)定》后，《公約》秘書處表示對美國總統(tǒng)宣布退出氣候變化《巴黎協(xié)定》感到遺憾。法國總統(tǒng)馬克龍稱特朗普的決定對美國和地球來說是“一個錯誤”。法國、德國和意大利領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)表聯(lián)合聲明，表示他們對特朗普退出協(xié)議的決定表示遺憾，認為該協(xié)議旨在避免人類活動引發(fā)的災(zāi)難性氣候變化[38]。 雖然已經(jīng)繼任的拜登總統(tǒng)宣布美國重新加入《巴黎協(xié)定》，繼續(xù)履行氣候治理的責(zé)任和義務(wù)，但美國氣候政策的“鐘擺現(xiàn)象”仍將隨著黨派的拉鋸而繼續(xù)存在。

2023年初，民主、共和兩黨就已開始為2024年美國總統(tǒng)大選擂鼓作勢，目前來看兩黨候選人很可能再現(xiàn)2019年的拜登對待特朗普的情景。若民主黨拜登順利連任，則其上任以來力促的多條“奧巴馬式綠色新政”將得到進一步夯實，在國際上繼續(xù)恢復(fù)美國的“氣候霸權(quán)”及領(lǐng)導(dǎo)力。倘若特朗普或其他共和黨候選人勝選，則很有可能又一次退出《巴黎協(xié)定》，重返共和黨保守的環(huán)保主義路線，美國的“氣候鐘擺”或?qū)⒃俅螕u曳。

總之，氣候變化是當(dāng)今世界面臨的最大挑戰(zhàn)之一，所有國家和人民都應(yīng)當(dāng)堅持“共同但有區(qū)別”的原則。有效的全球氣候治理尤其需要大國的參與和承諾。然而，在實際中，它卻與國家利益、領(lǐng)導(dǎo)人認知以及霸權(quán)競爭等相沖突。從20世紀90年代初至今，盡管《公約》《京都議定書》等條約得以成功簽署，全球?qū)夂蜃兓墓沧R日益凝聚，但美國的氣候立場和政策已日益被其國內(nèi)因素撕裂，特別是領(lǐng)導(dǎo)者的懷疑主義態(tài)度、政黨競爭、某些公民社會和利益集團等因素的影響?？梢哉f，美國無論加入或退出《巴黎協(xié)定》，都有其背后的經(jīng)濟和政治利益考量。如果美國不從根本上妥善處理這些影響氣候政策制定的關(guān)鍵因素，則氣候“鐘擺現(xiàn)象”將不斷重演。