□文/余 潤

（塔里木大學經(jīng)濟與管理學院 新疆·阿拉爾）

［提要］ 二十大報告再次強調鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強調要繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革，落實第二輪土地承包延后政策，完善土地承包制度“三權分置”，推進農(nóng)村土地所有制改革。目前，農(nóng)村土地經(jīng)營效率低，農(nóng)民經(jīng)營收入也較低。同時，在城市化進程中，許多農(nóng)民已經(jīng)外出工作，一些土地則被遺棄，導致資源浪費。因此，合理實施農(nóng)村土地流轉有助于增加農(nóng)民收入，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。關于土地流轉中市場的作用，有必要加強土地流轉機制的建立，建立縣、市土地流轉中介機構，加大土地流轉過程中的資金支持和風險防范力度。最后，政府應在土地流轉過程中發(fā)揮“釋放、管理、服務”三重作用。

一、引言

（一）研究背景及意義

1、研究背景。土地對我國社會而言非常重要，它在以下幾個方面發(fā)揮著重要作用：首先，它是我國人民生存的最基本資源；其次，它是我國人民生活最穩(wěn)固的保障；再次，土地是我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展最重要的物質基礎；最后，土地還具備一定的投資功能。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展、農(nóng)村進步和農(nóng)民收入的增加都必須以土地為基礎，因此土地問題成為“三農(nóng)”問題的核心。

2、研究意義。為了有效地利用陸地資源、解決存在的問題，土地流轉已成為一項迫切需要的措施。在“三權分置”改革、第二輪土地承包延伸和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的背景下，研究農(nóng)村土地流轉問題具有重要意義。黑龍江省是人口眾多、農(nóng)業(yè)大省和貧困大省。減少農(nóng)民貧困和促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的流動與實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化息息相關，這可使農(nóng)民在當?shù)孬@得就業(yè)機會，是擺脫貧困的好方法。

（二）文獻綜述

1、農(nóng)村土地流轉的概念。研究者通常將農(nóng)村土地流轉界定為狹義和廣義。在狹義上，趙金龍認為，在初級合作社時期，農(nóng)村土地流轉屬于土地所有權的流轉，這包括土地所有權的轉移和土地使用方式的改變；蔡昉等學者則認為，這是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的轉讓，而土地所有權不變；陳征等學者在借鑒其他學者觀點的基礎上，提出農(nóng)村土地流轉是土地使用權的流轉，在保留土地承包經(jīng)營權的前提下，土地使用權應在不同實體之間轉讓。在廣義上，廖小軍則從土地的概念、屬性和特征上解釋了農(nóng)村土地轉讓的內(nèi)涵。農(nóng)村土地流轉是指農(nóng)村土地與不同的經(jīng)濟經(jīng)營者間在一定期間內(nèi)的結合、結合比例的變化，以及土地利用控制程度和深度的變化?？傊r(nóng)地流轉的實質在于土地所有權比例是否發(fā)生了轉移，土地用途是否發(fā)生了變化。本文審查了以土地所有權和土地使用權不變?yōu)榛A的農(nóng)村土地流轉，以及轉讓承包經(jīng)營權和土地使用權。

2、我國農(nóng)村土地流轉研究綜述

（1）農(nóng)村土地流轉模式研究。農(nóng)村土地流轉，主要活躍在農(nóng)業(yè)、貿(mào)易、轉讓和轉包領域，而農(nóng)場則以合作社為平臺，采用集體租賃和承包、儲備制度、重組和合并等機制，屬于參考組織類型。林毅夫根據(jù)實踐提出了農(nóng)村土地轉讓的三種實際模式：第一種是在快速城市化的城市中，農(nóng)村土地主要以城鄉(xiāng)雙軌制置換的模式進行流轉，即將農(nóng)村房屋轉化為城市房地產(chǎn)，同時進行土地的交換承包和社會保障；第二種是基于土地承包和建筑物參與的聯(lián)合行動合作模式，特別是內(nèi)部參與和外部租賃、獨立經(jīng)營和聯(lián)合經(jīng)營；第三種是通過信托機構轉移農(nóng)村地區(qū)的土地使用權，農(nóng)業(yè)用地由政府委托信托機構作為受托人進行管理和流轉。信托機構應該在土地流轉之前、期間和之后提供信息，協(xié)調和調解糾紛。

（2）農(nóng)村土地權利研究。農(nóng)村土地所有制度的變遷與中國社會的變遷密切相關，從建國前的農(nóng)村土地私有制，到建國初期的農(nóng)村土地集體所有制，再到改革開放以來的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。在成都的實踐中，劉衛(wèi)柏得出了一個結論，他認為，為了保護農(nóng)民的土地流轉權益，政府必須記錄土地權利的確認，正確的確認必須與時俱進，重點是轉移所有農(nóng)村資源和財產(chǎn)的權利。唐文金和張紅宇在產(chǎn)權的分析中認為，中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)權主體所有權混亂，農(nóng)民無法行使權力，農(nóng)村社區(qū)和其他政府組織主導著土地所有權，難以保障農(nóng)民的權益。

二、黑龍江省農(nóng)村土地流轉現(xiàn)狀

（一）黑龍江省農(nóng)村土地流轉總體情況。在國家土地流轉政策的支持下，農(nóng)地流轉已經(jīng)取得了顯著的成效。根據(jù)黑龍江省國土資源廳公布的最新土地流轉數(shù)據(jù)，截至2016 年底，全省承包土地面積已達5，984.9 萬畝，其中1，785.8 萬畝用于流轉，占全省耕地總面積的33.85%，比上年提高了近3 個百分點。全省建立了104 個縣級平臺和1，486 個服務站，形成了全省農(nóng)村產(chǎn)權轉讓和交易服務系統(tǒng)。在2016 年，全省有183 個縣（市、區(qū)）進行了土地確權，確權面積達到92，221 萬畝，占待確權土地面積的91.2%，在全國范圍內(nèi)處于領先地位。此外，在過去的五年里，黑龍江省農(nóng)村土地的流轉程度逐步加大，土地流轉率不斷提高。其中，2016 年土地轉讓率比2011 年高15.46 個百分點，如圖1 所示。黑龍江省每年的總出讓面積以136 萬畝的速度逐步增加，農(nóng)用地出讓的范圍也將進一步擴大。（圖1）

圖1 2011～2016 年黑龍江省農(nóng)村土地流轉比率統(tǒng)計圖

（二）黑龍江省農(nóng)村土地流轉特點

1、農(nóng)地流轉模式多樣化。在最初階段，農(nóng)業(yè)用地的轉讓主要是農(nóng)民自發(fā)的。由于他們的土地無法養(yǎng)活自己的家庭，經(jīng)常由親戚朋友耕種，特別是為了防止大面積土地被遺棄和減輕他們的農(nóng)業(yè)稅收負擔。這種傳統(tǒng)的模式通常保持原有的土地使用模式，土地效率水平并沒有顯著提高。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和對農(nóng)業(yè)基礎設施的投資，農(nóng)民創(chuàng)造了多種轉讓方式，包括轉包、轉讓、交換、租賃、股份合作等。

2、農(nóng)民的土地流轉意愿強烈。由于黑龍江省農(nóng)業(yè)效率低下，加上“低地”土地租金不高，許多農(nóng)民離開家鄉(xiāng)外出打工，導致大量農(nóng)村土地被遺棄。通過土地流轉，可以促進工業(yè)化的發(fā)展，讓當?shù)剞r(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)。土地流轉也有助于大規(guī)模的土地管理，在工業(yè)化中發(fā)展壯大。因此，大多數(shù)人更希望將土地流轉，只有少數(shù)人對土地有著深厚的情感，并認為土地是他們生存的保障，不愿意將土地轉讓給他人。

三、黑龍江省農(nóng)村土地流轉中的主要問題及原因分析

（一）主要問題

1、農(nóng)村土地流轉過程中糾紛多。由于農(nóng)民對土地流轉的認知有限，因此在土地流轉的過程中會出現(xiàn)很多糾紛。從土地角度來看，土地轉讓糾紛的原因也是多種多樣的，不僅限于土地轉讓制度的障礙、土地轉讓商業(yè)化程度低、補償制度和政府職能缺失等原因所導致的糾紛。

2、農(nóng)村土地流轉存在違法行為

（1）土地“農(nóng)轉非”現(xiàn)象很多。在黑龍江省，將土地流轉用于種植經(jīng)濟作物、蔬菜和水果等農(nóng)業(yè)目的可以增加農(nóng)民的收入，這是值得肯定和推動的。然而，在土地流轉的過程中也存在一些問題。比如，一些耕地被轉化為產(chǎn)業(yè)用地、鄉(xiāng)村旅游項目或生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)等非農(nóng)業(yè)用途，這導致土地的“農(nóng)轉非”，并導致土地硬化，未來難以恢復。這與《農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉行政管理辦法》第三條的規(guī)定不同，因為農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉應當遵守農(nóng)業(yè)用途不變的原則。

（2）有許多違反地面交通的行為。工商企業(yè)的參與可以為農(nóng)業(yè)注入資金，引入先進的管理方法，以及提高農(nóng)民的市場意識，進而促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。然而，從另一個角度來看，工商企業(yè)參與土地流轉的驅動力主要是“制度紅利”，并沒有考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的弱勢特征和農(nóng)產(chǎn)品的高風險特征。例如，投資回報率較低、還款周期較長等問題。

3、農(nóng)村土地流轉程序不規(guī)范。在土地流轉的過程中，雙方需要討論土地的使用用途、轉讓方式、轉讓期限等相關內(nèi)容。在此過程中，雙方必須簽署一份包含相關條款和規(guī)定的正式合同，以便形成法律約束。然而，在實際的土地流轉中，存在兩種不規(guī)范的情況。如果農(nóng)村土地的轉讓是在集體框架內(nèi)進行的，特別是與親友、土地分包、租賃和承包農(nóng)業(yè)有關的土地轉讓，則很少簽訂土地轉讓合同，其中大部分被口頭協(xié)議所代替。

（二）原因分析

1、農(nóng)村土地流轉制度不完善

（1）農(nóng)村土地所有權制度的障礙。在黑龍江省，土地管理措施僅適用于因搬遷和其他原因被農(nóng)民棄置的舊房基地，土地所有者必須收回這些舊房基地，以便實現(xiàn)統(tǒng)一管理和使用。對于“集體”所有的土地，目前沒有明確的管理方法。一些地區(qū)實行了“增人不增地，減人不減地”的政策，例如湄潭地區(qū)，目前有30%的“無地農(nóng)民”。農(nóng)村土地權屬問題的混亂只會引發(fā)基于土地權屬合同的糾紛，從而影響農(nóng)村土地流轉。同時，農(nóng)村土地所有權證書不夠清晰，這在土地所有權合同的簽署和權利確認授予方面有所反映。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權源自合同關系，并根據(jù)合同頒發(fā)承包經(jīng)營證書。因此，合同的簽署率和管理證書的頒發(fā)率對合同管理權的穩(wěn)定性有影響。根據(jù)多年來黑龍江省合同管理證書的發(fā)放情況，行政部門的合同發(fā)放率和經(jīng)營證書發(fā)放率仍然存在問題。

（2）土地流轉領域的法律、法規(guī)和政策缺乏。在土地轉讓過程中，缺乏詳細的規(guī)章制度，包括土地轉讓的程序、轉讓人之間的收入分配以及受讓人的權利和義務。因此，土地轉讓過程中的行為不規(guī)范。雖然一些經(jīng)營者委員會提出了關于保護環(huán)境的建議，但這只是在正確的方向上邁出的一步。政策應該明確收取土地復墾費，以降低土地復墾難度帶來的風險，并預先防范違約，減少農(nóng)民的損失。雖然農(nóng)民希望將他們的土地轉移，但一些農(nóng)業(yè)企業(yè)并未參與此過程。因此，偏遠地區(qū)的優(yōu)惠政策需要更加嚴格的政治指導。

2、農(nóng)村土地流轉的市場環(huán)境不成熟

（1）農(nóng)村土地流轉市場化程度低。在黑龍江省，農(nóng)用地流轉的商業(yè)化程度相對較低。一方面農(nóng)民仍然是農(nóng)村土地流轉的主體，專業(yè)合作社和企業(yè)所占比例不高，市場社會資本在農(nóng)村土地流轉中所占比例也較低。從圖2 可以看出，超過50%的土地轉讓是在農(nóng)民之間進行的，表明大部分土地轉讓是由農(nóng)民之間直接協(xié)商完成的，而一些市場參與者則參與了土地流轉。土地價格本應該由供給和市場需求決定，經(jīng)過市場交易后，價格也應該比較合理。如果土地出讓價格過低，導致市場上出現(xiàn)土地需求缺口，農(nóng)民則可能不愿意提供土地。（圖2）

圖2 2011～2016 年黑龍江省農(nóng)村土地流轉流入主體統(tǒng)計圖

按照當前市場價格進行土地轉讓，也許可以部分增加農(nóng)民的收入，但這可能是因為土地合同期限尚未到期，不能再次轉讓。與城市遠郊相比，偏遠地區(qū)交通不便，土地流轉市場環(huán)境明顯不成熟，當?shù)剞r(nóng)民也希望參與土地流轉，但實際參與的市場參與者太少。由于農(nóng)業(yè)收入較低，偏遠地區(qū)農(nóng)民普遍選擇外出務工，導致偏遠地區(qū)大量土地浪費。

（2）農(nóng)村土地流轉中介機構發(fā)展不完善。在黑龍江省一些經(jīng)濟發(fā)展落后的市、縣，中介機構依然很少，例如缺乏區(qū)域評估、咨詢等機構。一些調查發(fā)現(xiàn)，在黑龍江省的某些地區(qū)，由于缺乏中介機構，農(nóng)村土地轉讓的信息溝通不暢，增加了土地轉讓的交易成本。缺乏中間環(huán)節(jié)，限制了土地流轉范圍，增加了流轉成本，影響了土地流轉效率。

四、黑龍江省農(nóng)村土地流轉標準化及補償措施

（一）完善現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉制度

1、完善農(nóng)村土地所有權制度。為了更有效地保護各方利益，農(nóng)村土地流轉需完善其土地所有權制度?！逗贤ā返膶嵤┮约稗r(nóng)民的經(jīng)營權可以滿足他們對土地所有權的需求。一旦農(nóng)民確定了土地的專有權益，他們將擁有持久和穩(wěn)定的經(jīng)濟預期，并將鼓勵他們在很大程度上投資于土地，從而激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟的活力。

2、完善農(nóng)村土地流轉法規(guī)、政策。為了保證合同管理權的完整性，應將其納入法制化體系。此外，需要完善政策法規(guī)，對土地流轉程序、受讓人之間的收入分配以及出讓人的權利和義務做出明確、詳細的規(guī)定，以規(guī)范土地所有權雙方的利益博弈行為。同時，應基于當前情況對矛盾的、法律上不合理的法律規(guī)定進行審查和調整，確保土地流轉市場的公平和透明。

（二）建立健全農(nóng)村土地流轉市場

1、完善土地流轉市場機制。為了確保農(nóng)民流轉信息的公開透明，黑龍江省可以建立土地流轉信息平臺。政府必須制定更加完善的土地流轉市場指引，以確保相關交易的合法性和合理性，并降低交易成本。在平原、山區(qū)和丘陵等不同地區(qū)，應制定不同的交易規(guī)則，促進當?shù)剞r(nóng)村土地的有序流轉。這樣做可以增加農(nóng)村土地流轉的市場透明度，促進土地資源的高效利用，從而推動當?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。

2、健全土地流轉中介機構。農(nóng)地流轉是一種市場行為，需要有土地流轉市場和中介機構為農(nóng)地流轉提供各種有效的服務。中間組織的主體可以是由農(nóng)民組成的合作組織，如專業(yè)合作社，社會組織設立的中間機構，如農(nóng)村評估機構、農(nóng)村土地保險機構或者政府設立的機構。一個好的中介機構確實會在農(nóng)村土地流轉的整個過程中發(fā)揮作用。為了提高中介機構的管理水平，應完善其管理職能，包括專門咨詢、評估和交易職能。農(nóng)村土地評估機構由于其特殊的中介地位，可以更有效地協(xié)調和維護土地流動的市場環(huán)境。這將進一步促進農(nóng)村土地流轉市場的發(fā)展，提高土地流轉的效率和透明度，并增加農(nóng)民收入。

3、加大對土地轉讓的財政支持。黨的十八屆三中全會精神強調，要創(chuàng)新家庭承包經(jīng)營權和農(nóng)村金融產(chǎn)品，以為土地流轉規(guī)范化發(fā)展提供有效的金融支持。黑龍江省政府應該出臺相關細則，明確確定合同管理權抵押貸款的位置，從而釋放農(nóng)村新活力，全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。這樣做可以促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民收入的提高，同時為農(nóng)村土地流轉市場的規(guī)范化發(fā)展提供必要的支持。

五、研究結論與展望

（一）研究結論。本文以黑龍江省農(nóng)村土地流轉為研究對象，通過理論研究與實證研究相結合，得出以下研究結論：黑龍江省農(nóng)村土地流轉具有方式多樣化的特點，包括轉移材料多樣化、轉移區(qū)域有利、農(nóng)民轉移意愿強等。針對此問題，本文從土地流轉制度、土地流轉市場環(huán)境和政府在土地流轉中的作用三個方面進行了論述，并提出了具體的解決辦法，如建立產(chǎn)權制度、制定法律和土地流轉政策、發(fā)展農(nóng)村流轉的市場環(huán)境、充分尊重政府在土地流轉中的作用等。這些措施可以推動黑龍江省農(nóng)村土地流轉市場的規(guī)范化和可持續(xù)發(fā)展，從而促進當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民收入的提高。

（二）研究展望。由于時間和實際困難的限制，本文研究僅關注當代農(nóng)民的權益，未考慮子孫后代的權益。此外，雖然黑龍江省農(nóng)村規(guī)模管理實踐的經(jīng)濟效益與大多數(shù)學者的觀點一致，但本文并未積極解決這些問題，這也給研究留下了一些空白。因此，下一步的實證研究可以在此基礎上進一步探討農(nóng)村土地流轉的影響和影響因素，從而提高研究的完整性和深度。具體而言，可以考慮對子孫后代的權益和長期的經(jīng)濟效益進行研究，并比較不同管理模式對土地流轉市場的影響，為農(nóng)村土地流轉市場的可持續(xù)發(fā)展提供更為全面和深入的研究參考。