□文/王韻欽

（哈爾濱商業(yè)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院 黑龍江·哈爾濱）

[提要］ 垃圾分類指按一定的規(guī)定把垃圾進行分類搬運、儲存和處理，從而轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣操Y源的過程。本文基于史密斯模型對垃圾分類政策執(zhí)行過程進行分析，研究垃圾分類政策執(zhí)行過程中存在的問題，并提出對策建議。

隨著我國經(jīng)濟實力不斷增長，帶來的不僅是國民幸福生活指數(shù)的提高，城市化產(chǎn)生的大量的各種各樣的生活垃圾造成了垃圾圍城現(xiàn)象，水源和土地被污染，導(dǎo)致很多居民身體出現(xiàn)了各種健康問題。2019年，為了解決這一問題，我國出臺了垃圾分類政策，并選中上海等46個城市作為試點對象進行垃圾分類，強制性垃圾分類的政策出臺后，引起了廣泛爭議，實施兩年后，取得了一定成果，但是還存在一定不足。本文基于史密斯模型，分析上海市在垃圾分類政策執(zhí)行過程中還存在哪些問題。

垃圾分類作為國內(nèi)學(xué)者一直關(guān)心的重要問題，張英民指出我國城市垃圾過多，但是處理垃圾的能力相對滯后。呂維霞認為日本的垃圾分類和垃圾處理做得很好，我國應(yīng)該借鑒日本處理垃圾的經(jīng)驗。徐林認為正向宣傳、繁榮非正式垃圾回收市場、社區(qū)社會組織培育發(fā)展都有利于提升垃圾分類的績效。劉梅認為發(fā)達國家例如日本、美國、德國、比利時的垃圾分類經(jīng)驗更加先進，我國應(yīng)該學(xué)習(xí)其中的精華部分。譚文柱認為我國垃圾圍城困境的根源在于城市生活垃圾處理制度的缺失，應(yīng)該借鑒臺灣垃圾分類處理的經(jīng)驗，將垃圾分類收集與垃圾費征收結(jié)合起來。余潔認為我國城市垃圾分類相關(guān)法律不夠完善。杜春林認為應(yīng)完善多元主體參與垃圾分類的相關(guān)制度，引導(dǎo)多元主體共同參加垃圾分類，才能做好垃圾分類。張麗萍認為我國垃圾分類工作面臨困難的原因是大量居民怕麻煩，感覺費時間。杜歡政認為我國城市生活垃圾分類還面臨著居民難以養(yǎng)成垃圾分類習(xí)慣、公共機構(gòu)示范困難、不斷有新品種的垃圾產(chǎn)生、各城市垃圾分類標準不同、處理垃圾的技術(shù)和設(shè)備不夠先進、獎懲機制尚未健全等問題。王曉楠認為應(yīng)該提升公民的綠色消費觀念，培養(yǎng)公民節(jié)約環(huán)保的習(xí)慣，增強公民環(huán)境責(zé)任意識，梳理典型模范人物，增強不同階級的認同感，提升公眾對環(huán)境的滿意度，促進公眾積極進行垃圾分類的行為。

一、垃圾分類政策執(zhí)行的理論框架

（一）史密斯政策執(zhí)行過程模型。史密斯認為，理想化的政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體、環(huán)境因素，都是政策執(zhí)行過程中所牽涉到的重大因素。理想化的政策是政策制定者試圖追求的相互作用形式；目標群體是受政策最直接影響的，必須對政策采取適當反應(yīng)的符合政策要求的群體或個體；執(zhí)行機構(gòu)是政府機構(gòu)中負責(zé)政策執(zhí)行的組織；環(huán)境因素是那些影響政策執(zhí)行和受政策執(zhí)行影響的要素。（圖1）

圖1 史密斯政策執(zhí)行過程分析模型圖

史密斯認為政策執(zhí)行所涉及因素很多，但以下四個為主要變量：

1、理想化的政策，即合法、合理、可行的政策方案，具體包括政策的形式、類型、淵源、范圍，以及社會對政策的認識。

2、執(zhí)行機關(guān)，通常指政府中具體負責(zé)政策執(zhí)行的機構(gòu)。包括執(zhí)行機構(gòu)的權(quán)力結(jié)構(gòu)、人事配備及其工作態(tài)度、領(lǐng)導(dǎo)模式和技巧，以及執(zhí)行人員的情況。

3、目標群體，即政策對象，泛指由于特定的政策決定而必須調(diào)整其行為的群體。包括他們的組織或制度化程度、對領(lǐng)導(dǎo)的認知程度以及先前的政策經(jīng)驗。

4、環(huán)境因素，即與政策生存空間相關(guān)聯(lián)的因素，包括政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境、歷史環(huán)境等。它是政策執(zhí)行的路徑依賴和影響因素。

（二）生活垃圾分類政策執(zhí)行分析框架?；谑访芩鼓Ｐ?，生活垃圾分類政策中涵蓋四個變量：第一個是上層決策者受環(huán)境影響為了解決垃圾圍城、垃圾污染等問題而制定并執(zhí)行的生活垃圾分類政策；第二個是執(zhí)行機構(gòu)，政府的相關(guān)部門負責(zé)進行頒布政策并監(jiān)督目標群體執(zhí)行；第三個是目標群體，是政策的直接被影響者，也是政策的目標承接者，上海市居民作為政策的直接受眾，對于政策執(zhí)行的效果與后果有一定的影響，并最了解政策執(zhí)行的效果；第四個是政策環(huán)境，由受環(huán)境影響的政策執(zhí)行過程或者被政策執(zhí)行過程影響的因素組成，生活垃圾分類政策就受到了社會環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境等的影響。如圖2 所示。（圖2）

圖2 生活垃圾分類政策執(zhí)行分析框架圖

二、生活垃圾分類政策執(zhí)行中存在的問題

（一）目標群體積極性不高。因為2019 年前上海的生活垃圾一直由物業(yè)的保潔員進行分類，居民沒有養(yǎng)成垃圾分類的習(xí)慣，所以政策頒布后，居民感覺垃圾分類過于繁瑣麻煩，不夠便捷，并不會積極主動地進行垃圾分類，而且居民不了解如果不進行垃圾分類會對環(huán)境乃至居民自身造成什么影響，只是很抵觸突然出現(xiàn)的強制性責(zé)任。

（二）獎懲機制不夠合理。政策出臺后注重提到了處罰機制，如果不進行垃圾分類會有什么懲罰，但是并沒有強調(diào)垃圾分類進行得好會有多大的獎勵，進一步加深了目標群體的抵觸心理，只強調(diào)懲罰而不強調(diào)獎勵會加深政策執(zhí)行的困難程度。而且獎勵對于大部分居民來說也不夠有吸引力，獎勵是通過綠色賬戶中的積分來兌換物品，上海市的年輕人由于工作忙等原因并不愿意去兌換物品，兌換物品的一般都是退休后有清閑時光的老年人，所以獎勵機制的受眾不夠全面。而且處罰機制雖然比較嚴厲，但是執(zhí)行的情況并不夠好，執(zhí)法力量薄弱，行政處罰常常難以落實到實處。

（三）政府沒有發(fā)揮真正的主導(dǎo)作用。政府不僅沒有調(diào)動起目標群體的積極性，而且由于是強制性的垃圾分類，沒有讓居民認清垃圾分類的必要性，只是由于強制性被迫做出垃圾分類的行為，所以當政府或者社區(qū)的監(jiān)管出現(xiàn)不足的情況時，居民就會能懶則懶，不再進行垃圾分類。而且部分居民并沒有很好地理解垃圾分類政策中的一些含義，例如定時定點，認為政策并沒有對定時定點做出強制性規(guī)定，而且由于大部分居民都是上班族，并不能很好地執(zhí)行定時定點而選擇偷著亂扔垃圾，雖然不符合規(guī)定，但也是政策制定時考慮得不夠全面，不能讓目標群體清楚了解政策的執(zhí)行過程。

（四）垃圾分類政策宣傳不夠深入。在垃圾分類政策執(zhí)行以來并沒有一個很好的宣傳方式，甚至大部分宣傳都是在線下進行，沒有讓熱愛上網(wǎng)的年輕人合理理解政策的途徑，宣傳手冊等的發(fā)送很少會真正吸引目標群體，宣傳方式過于落后，不能吸引年輕人、中年人等上班族的注意。而且宣傳手冊中的內(nèi)容過于繁瑣復(fù)雜，沒有真正直觀地體現(xiàn)出垃圾分類的必要性，而且沒有一些朗朗上口、簡單易懂的口號，宣傳手冊做得也不夠有趣，不能吸引目標群體的注意。

（五）垃圾分類監(jiān)管還比較薄弱。因為居民對于垃圾分類的主動性不夠高，所以不會主動關(guān)注別人是否進行了垃圾分類，社區(qū)就只能依靠純?nèi)斯みM行垃圾分類，但是工作人員即使是24 小時關(guān)注大家是否都按照垃圾分類要求進行分類，依然會有一些漏網(wǎng)之魚，而且長期24小時工作也會造成監(jiān)管人員人手不足的情況，在部分小區(qū)因為監(jiān)管過于嚴格會引發(fā)住戶不滿，甚至可能會反而舉報小區(qū)服務(wù)不夠好，為了讓用戶滿意，小區(qū)監(jiān)管人員也會存在睜一只眼閉一只眼的行為，進一步對垃圾分類監(jiān)管造成困難。

三、上海市垃圾分類政策執(zhí)行完善建議

（一）提高目標群體積極性。應(yīng)對垃圾分類的必要性進行大力宣傳，可以在網(wǎng)上發(fā)布垃圾分類科普視頻，或者把垃圾分類編成有意思的小段子，讓年輕人進行了解，并調(diào)動年輕人的積極性，讓年輕人愿意主動進行垃圾分類。

（二）完善獎懲機制?，F(xiàn)有獎懲機制不足以滿足各種不同類型的群體，比如針對中老年人就應(yīng)該加大物質(zhì)獎勵，垃圾分類進行得好可以獎勵一些生活用品，針對年輕人可以進行精神獎勵，例如給予一些表彰等；也要把懲罰落實下來，并不能只是光說不做，做得好要有獎勵，做得不好也一定要有懲罰，不能怕得罪目標群體就對他們錯誤的地方視而不見，必須要讓目標群體知道如果不進行垃圾分類就一定會有懲罰。只有明確獎懲機制，目標群體才能積極主動地執(zhí)行政策。

（三）強化垃圾分類監(jiān)管力度。在執(zhí)行垃圾分類監(jiān)管過程中如果無法招聘到足夠的人員進行監(jiān)管，可以采用裝攝像頭進行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的形式，發(fā)現(xiàn)有人違規(guī)扔垃圾時進行懲處，也應(yīng)該在聘用生活垃圾管理社會監(jiān)督員時給予他們一定的權(quán)利，讓他們有權(quán)利對違規(guī)人員進行懲罰，而不只是口頭教育，并且應(yīng)該提高生活垃圾管理社會監(jiān)督員的福利，吸引更多的人來應(yīng)聘這個職位。如果招聘不到足夠的人手，還可以從社區(qū)選取志愿者，對于老年人我們可以采用勸說他們“社區(qū)是一個大家庭，只有社區(qū)的環(huán)境好，我們的家才會更好”的方法；對于中青年人，我們可以選擇讓家長帶著孩子一起參加活動的辦法，可以給孩子一些榮譽稱號，如果做得很好，還可以給學(xué)校發(fā)送感謝信，讓孩子有榮譽感；對于沒有孩子的青年人，可以采用勸說他們?yōu)槿嗣穹?wù)就是為自己服務(wù)的方法，調(diào)動他們的責(zé)任感與積極性，讓他們感覺參加志愿者活動不僅是為人民負責(zé)，更是為自己負責(zé)。

（四）政府要承擔(dān)好主導(dǎo)作用。要把政策明確清晰地傳達給目標群體，針對政策執(zhí)行中存在的問題要及時加以修改，不能把最初的政策一成不變地執(zhí)行下去，政策的執(zhí)行是一個長期的過程，我們要有耐心也要有準備來進行持久戰(zhàn)，只有細心聽取各方意見，根據(jù)實際情況不斷地進行修改，讓政策盡量落到實處，最后能接近政策制定者最理想的目標。因為政策的制定與執(zhí)行都是由政府作為主導(dǎo)，不僅增加了政府的人力與物資投入，而且由于政府可以發(fā)揮作用的部門過多，可能會出現(xiàn)權(quán)責(zé)界限不清晰的情況，有些部門不想管，有些部門重復(fù)管，造成大量的資源浪費。我們可以借鑒發(fā)達國家垃圾分類的經(jīng)驗，對垃圾分類進行市場化管理，不再把所有責(zé)任集中在政府手中，而是分散到社區(qū)、居民、企業(yè)中。可以把處理垃圾的過程外包給一些企業(yè)，并給予他們一些權(quán)利，讓他們有權(quán)收取處理垃圾的費用，政府適當?shù)胤攀植粌H可以幫助政策執(zhí)行，還可以為社會提供一些就業(yè)崗位。