應(yīng)益華（教授）

一、問題的提出

近年來，地方政府受財(cái)政約束、金融管制、經(jīng)濟(jì)不確定性等多重因素影響，僅依賴傳統(tǒng)的融資模式已無法滿足不斷增加的公共產(chǎn)品或服務(wù)需求，迫切需要通過跨組織的合作框架提供融資模式，以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的挑戰(zhàn)。政府和社會(huì)資本合作起源于西方，其最初的設(shè)計(jì)目的是作為規(guī)避政府預(yù)算約束的制度性安排，現(xiàn)已逐漸被政府廣泛采用。學(xué)界和業(yè)界普遍認(rèn)為，政府和社會(huì)資本合作改變了傳統(tǒng)公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供方式與制度邏輯，突破了傳統(tǒng)公共行政的公共服務(wù)提供者和接受者的二元關(guān)系，構(gòu)成了相對(duì)復(fù)雜的價(jià)值關(guān)系，也在一定程度上發(fā)揮了財(cái)政資金的杠桿作用，有助于實(shí)現(xiàn)物有所值目標(biāo)，已經(jīng)從政府融資的權(quán)宜之計(jì)演變?yōu)檎钠?。政府和社?huì)資本合作作為新公共管理浪潮的產(chǎn)物，承載著工具理性和價(jià)值理性之間的平衡與融合，如果設(shè)計(jì)得當(dāng)，可以整合不同的制度邏輯，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本差異化的資源稟賦互補(bǔ)（資源優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)、創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)和管理優(yōu)勢(shì)）效應(yīng)，通過社會(huì)資本的深度參與來協(xié)同創(chuàng)造公共價(jià)值，這對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和可持續(xù)發(fā)展能夠發(fā)揮重要作用。但同時(shí)應(yīng)看到，政府和社會(huì)資本合作在實(shí)施過程中逐步暴露出一些問題，主要體現(xiàn)在以下方面：第一，在公共價(jià)值多元化的背景下，政府和社會(huì)資本內(nèi)在的利益沖突導(dǎo)致公共價(jià)值流失或偏離的問題屢見不鮮。第二，社會(huì)資本主要依賴于債權(quán)融資，因不斷推高的融資成本削弱了政府和社會(huì)資本合作的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，最終損害了項(xiàng)目的合法性和公共價(jià)值，加之地方政府專項(xiàng)債的推出，導(dǎo)致地方政府對(duì)政府和社會(huì)資本合作模式的熱情正逐步消退。2023 年11 月3日國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財(cái)政部〈關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見〉的通知》，對(duì)規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制（簡稱“新機(jī)制”）提出具體指導(dǎo)意見，聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，為未來政府和社會(huì)資本合作指明了方向。第三，政府和社會(huì)資本合作常用的物有所值評(píng)價(jià)體系還存在一定的缺陷，物有所值評(píng)價(jià)貫穿于項(xiàng)目實(shí)施的全過程，旨在捕捉成本與價(jià)值的關(guān)系，通常利用凈現(xiàn)值等方法進(jìn)行經(jīng)濟(jì)意義上的價(jià)值評(píng)價(jià)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)配置等方面缺少充分考慮。在工具理性的影響下，政府和社會(huì)資本合作對(duì)于價(jià)值理性考慮不多，導(dǎo)致其在政策設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施過程中價(jià)值取向的偏離，進(jìn)而背離了政府和社會(huì)資本合作的公共屬性并侵蝕公共價(jià)值。加之政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目跨度長，項(xiàng)目可行性研究階段物有所值評(píng)價(jià)往往通過高估以通過項(xiàng)目審批，階段性的物有所值評(píng)價(jià)沒有考慮政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的全壽命周期的特殊性，而事后物有所值評(píng)價(jià)缺少必要的反饋價(jià)值，意義不大。未來物有所值的“值”不應(yīng)局限于傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)價(jià)值，而應(yīng)擴(kuò)展到多元的價(jià)值，以實(shí)現(xiàn)從狹義的經(jīng)濟(jì)價(jià)值向公共價(jià)值范式的轉(zhuǎn)變。

公共價(jià)值范式成為設(shè)計(jì)和提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的重要研究主題，克服了傳統(tǒng)行政管理和新公共管理范式的缺陷，融合了傳統(tǒng)公共管理和新公共管理的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)超越了傳統(tǒng)公共管理效率低下以及新公共管理過于強(qiáng)調(diào)工具理性（指狹義的功利主義，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)提供部門的內(nèi)部變革，以產(chǎn)品導(dǎo)向、成本導(dǎo)向、競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向和客戶導(dǎo)向?yàn)榛A(chǔ)，借鑒精益生產(chǎn)的理念，關(guān)注公共服務(wù)提供的經(jīng)濟(jì)、效率、效果，以解決政府失靈的問題）和價(jià)值理性被邊緣化的弊端，將重點(diǎn)從聚焦于成本效率向?qū)崿F(xiàn)更為寬泛的社會(huì)預(yù)期結(jié)果、強(qiáng)調(diào)工具理性和價(jià)值理性的融合、注重共同體之間的相互聯(lián)系和相互影響轉(zhuǎn)變，為政府行動(dòng)決策提供了目標(biāo)導(dǎo)向、價(jià)值引領(lǐng)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，引起了學(xué)界和業(yè)界的廣泛興趣。

從摩爾開創(chuàng)性提出公共價(jià)值概念以來，公共價(jià)值研究取得了豐碩成果，但公共價(jià)值是一個(gè)相對(duì)寬泛的概念，不同的學(xué)者對(duì)公共價(jià)值提出了不同的框架，尚未達(dá)成規(guī)范性的共識(shí)，對(duì)于多元公共價(jià)值本身的平衡也一直備受爭(zhēng)議。本文試圖厘清公共價(jià)值的內(nèi)涵和外延，構(gòu)建廣泛、多維度和可推廣復(fù)制的公共價(jià)值分析框架，一方面可以為理解新機(jī)制提供整體性視角，避免碎片化的邏輯思維，另一方面可以解決新機(jī)制運(yùn)行過程中存在的價(jià)值失范問題，以期為新機(jī)制項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展提供決策參考。

二、文獻(xiàn)回顧

對(duì)公共部門而言，政府的戰(zhàn)略目標(biāo)就是創(chuàng)造公共價(jià)值（樊梅，2017），公共價(jià)值是公共行政領(lǐng)域非常重要的一個(gè)概念，是公共治理的核心，從字面上而言是對(duì)公眾有價(jià)值的東西。公共價(jià)值研究者對(duì)其定義、識(shí)別、分類、確認(rèn)和計(jì)量特別關(guān)注。

1.公共價(jià)值定義。任何一種理論或范式，其核心概念、邊界和緣起都是基于特定的情景下產(chǎn)生的，是對(duì)原有理論或范式的缺陷和面臨新的挑戰(zhàn)所做出的反應(yīng)。公共價(jià)值范式和新公共管理理論在制度邏輯上存在差異，因此公共價(jià)值范式不是在新公共管理理論基礎(chǔ)上的簡單的疊加過程，而是在新公共管理理論基礎(chǔ)上不斷演變和迭代重構(gòu)的結(jié)果。公共價(jià)值范式區(qū)別于新公共管理和公共治理范式，超越了狹義的政府失靈/市場(chǎng)失靈的方法，對(duì)于解決政府失靈具有重要的指導(dǎo)意義。王學(xué)軍和張弘（2013）總結(jié)了關(guān)于公共價(jià)值的五類定義：公共價(jià)值是公民對(duì)政府期望的集合；公共價(jià)值是政府通過服務(wù)、法律規(guī)制和其他行為創(chuàng)造的價(jià)值；公共價(jià)值是公民集體偏好的政治協(xié)調(diào)表達(dá)；公共價(jià)值是由公民決定的價(jià)值；公共價(jià)值是關(guān)于權(quán)利、義務(wù)和規(guī)范形成的共識(shí)。

Cruz Dallagnol 等（2023）將公共價(jià)值相關(guān)文獻(xiàn)分為兩類：第一類基于摩爾的研究；第二類基于Bozeman（2007）的研究。Bozeman（2007）認(rèn)為復(fù)數(shù)公共價(jià)值（Public values）是關(guān)于以下方面規(guī)范共識(shí)的價(jià)值觀：公民應(yīng)當(dāng)或不應(yīng)擁有的權(quán)利、利益和特權(quán)；公民對(duì)社會(huì)、國家和他人的義務(wù)；政府和政策應(yīng)當(dāng)遵循的原則。Nabatchi（2018）對(duì)單數(shù)公共價(jià)值（Public value）和復(fù)數(shù)公共價(jià)值進(jìn)行了明確區(qū)分：單數(shù)公共價(jià)值是指政府代表社會(huì)公眾所創(chuàng)造和維持價(jià)值的評(píng)價(jià)，以結(jié)果為導(dǎo)向；復(fù)數(shù)公共價(jià)值更多的是基于個(gè)人情感和認(rèn)知評(píng)價(jià)對(duì)價(jià)值達(dá)成的規(guī)范性共識(shí)（包括公民應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利、利益和特權(quán)，公民承擔(dān)的義務(wù)，政府政策基于的原則），以共識(shí)為導(dǎo)向。

2.公共價(jià)值分析框架。Benington（2009）提出了核心之問：什么是公共價(jià)值？什么能增加公共領(lǐng)域的價(jià)值？我們所謂的價(jià)值是什么意思？誰創(chuàng)造公共價(jià)值？公共價(jià)值如何被創(chuàng)造？公共價(jià)值在何處創(chuàng)造？公共價(jià)值如何計(jì)量？公共價(jià)值何時(shí)被創(chuàng)造？Willems等（2023）將公共價(jià)值分為四個(gè)部分，包括開發(fā)的框架（何謂公共價(jià)值）、行動(dòng)者聯(lián)盟（誰的公共價(jià)值）、行動(dòng)者動(dòng)機(jī)（為什么是該種公共價(jià)值）、行動(dòng)工具（行動(dòng)者如何追求公共價(jià)值），這四個(gè)部分高度交織并相互形塑。龍朝陽和劉紫薇（2023）構(gòu)建了涵蓋公共價(jià)值感知、公共價(jià)值生成和公共價(jià)值確認(rèn)三個(gè)階段公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程的分析框架。陳振明和魏景容（2022）認(rèn)為，應(yīng)遵循“價(jià)值識(shí)別—價(jià)值執(zhí)行—價(jià)值結(jié)果”的過程邏輯和“價(jià)值—?jiǎng)訖C(jī)—行為—結(jié)果”的行為邏輯來探討公共價(jià)值。

3.政府和社會(huì)資本合作模式中的公共價(jià)值。寧靚和趙立波（2018）認(rèn)為政府和社會(huì)資本合作的多元利益主體價(jià)值取向存在差異，需要從基本制度安排、溝通參與機(jī)制、多元監(jiān)管模式、市場(chǎng)環(huán)境營造等方面協(xié)調(diào)公共價(jià)值沖突。葉曉甦等（2017）認(rèn)為創(chuàng)造額外價(jià)值是政府和社會(huì)資本合作的本質(zhì)，這部分價(jià)值是由公共部門和私人部門合作而生產(chǎn)的，可以理解為伙伴關(guān)系價(jià)值。李明等（2023）認(rèn)為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目價(jià)值是一種特殊價(jià)值，指的是某種產(chǎn)品（或作業(yè)）所具有的綜合效益（功能）與獲得該綜合收益（功能）的全部費(fèi)用的比值，反映了政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目活動(dòng)及其成果滿足業(yè)主及其他利益相關(guān)者需要的程度和合理性。賈康等（2023）認(rèn)為應(yīng)引導(dǎo)地方政府嚴(yán)格按照科學(xué)設(shè)定政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目績效目標(biāo)及指標(biāo)體系，加強(qiáng)績效運(yùn)營監(jiān)控，強(qiáng)化績效評(píng)價(jià)及其結(jié)果應(yīng)用，確保公共服務(wù)安全、穩(wěn)定、高效供給。

綜上，公共價(jià)值內(nèi)涵和外延尚未取得完全共識(shí)，但是均圍繞單數(shù)公共價(jià)值和復(fù)數(shù)公共價(jià)值展開，公共價(jià)值分析框架在公共價(jià)值創(chuàng)造中有導(dǎo)向作用，部分學(xué)者也開始探討政府和社會(huì)資本合作與公共價(jià)值之間的關(guān)系問題，但現(xiàn)有研究缺少從公共價(jià)值框架的角度探討新機(jī)制的價(jià)值創(chuàng)造問題。本文基于公共價(jià)值分析框架視角，探究新機(jī)制下公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，以更好地利用新機(jī)制。

三、公共價(jià)值分析框架

公共部門旨在實(shí)現(xiàn)更為廣泛的公共目標(biāo)，或者說在既定資源或預(yù)算約束條件下實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值最大化，公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供過程就是公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)過程。公共價(jià)值是一個(gè)多維度的概念，其具體內(nèi)涵會(huì)因所處時(shí)空的變化而變化，但在一定時(shí)空范圍內(nèi)會(huì)維持相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)。現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)于公共價(jià)值內(nèi)涵和外延的界定不一致，碎片化的邏輯體系導(dǎo)致缺少明確和一致的概念，繼而導(dǎo)致公共價(jià)值范式應(yīng)用受到一定的限制。要從總體上把握公共價(jià)值，應(yīng)構(gòu)建一個(gè)內(nèi)在連貫又相對(duì)寬泛的公共價(jià)值分析框架。Schmidt（2008）認(rèn)為框架或理念在定義公共價(jià)值方面發(fā)揮著核心作用，Weick（1995）認(rèn)為框架由若干個(gè)中心概念和事件組成，這些概念和事件的排序方式使它們成為一個(gè)連貫的“故事”。公共價(jià)值分析框架可以整合事實(shí)、價(jià)值觀、利益，借鑒財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)概念框架的實(shí)質(zhì)，可以將公共價(jià)值分析框架表述為：公共價(jià)值分析框架是一套目標(biāo)與基本原理相互關(guān)聯(lián)的有內(nèi)在邏輯關(guān)系的體系，是一個(gè)由相互關(guān)聯(lián)的目標(biāo)和基本概念組成的協(xié)調(diào)一致的系統(tǒng)，行動(dòng)者聯(lián)盟支持或共享該框架，并在框架內(nèi)行動(dòng)，該框架可用以指導(dǎo)或評(píng)價(jià)公共管理實(shí)踐。研究公共價(jià)值分析框架對(duì)于指引公共管理決策、實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和財(cái)政可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)有重要的意義。本文參照Willems等（2023）的觀點(diǎn)，將公共價(jià)值分析框架分為四個(gè)部分：開發(fā)的框架（何謂公共價(jià)值）、行動(dòng)者聯(lián)盟（誰的公共價(jià)值）、行動(dòng)者動(dòng)機(jī)（為什么是該種公共價(jià)值）、行動(dòng)（行動(dòng)者如何追求公共價(jià)值）進(jìn)行分析。

1.開發(fā)的框架（何謂公共價(jià)值）。價(jià)值是一個(gè)寬泛的概念，可以從不同的建構(gòu)維度進(jìn)行定義，主要根植于人的欲望、感知、偏好，受到先前經(jīng)驗(yàn)的影響，需要借助解釋和復(fù)雜的判斷進(jìn)行外化，并通過個(gè)人、組織和社會(huì)等層面的決策、行動(dòng)、偏好、主張、態(tài)度等進(jìn)行表達(dá)，在不同的場(chǎng)景下可能被賦予不同的解釋。傳統(tǒng)的公共服務(wù)提供方式更多關(guān)注效率、效果，新公共管理強(qiáng)調(diào)借鑒私營部門的管理理念、方法和工具，注重公共服務(wù)提供的效率，強(qiáng)調(diào)目標(biāo)達(dá)成、績效管理和財(cái)務(wù)控制，特別是注重服務(wù)成本的削減，成本削減是實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的重要手段，但成本削減并不代表公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

理解公共價(jià)值的內(nèi)涵、識(shí)別公共價(jià)值是公共價(jià)值范式落地的基礎(chǔ)。具體可以從三個(gè)方面進(jìn)行理解。

（1）公共價(jià)值基于私營部門價(jià)值發(fā)展而來，但兩者的底層邏輯存在較大差異。公共價(jià)值并非一個(gè)狹義上的經(jīng)濟(jì)術(shù)語，其與私營部門價(jià)值之間存在共性之處，兩者均強(qiáng)調(diào)受托責(zé)任、效率和效果等價(jià)值，但公共價(jià)值包含更為寬泛的內(nèi)容。私營部門價(jià)值強(qiáng)調(diào)股東財(cái)富和利潤最大化，主要通過單一底線來體現(xiàn)，相對(duì)容易量化，而公共價(jià)值強(qiáng)調(diào)公共價(jià)值最大化，多元化決定了公共價(jià)值無法類似私營部門用單一底線來進(jìn)行計(jì)量，除了經(jīng)濟(jì)價(jià)值（經(jīng)濟(jì)、效率、效果）等可以通過相對(duì)客觀的數(shù)據(jù)進(jìn)行反映，社會(huì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、政治價(jià)值等都相對(duì)較為主觀。

（2）多元化的公共價(jià)值既存在競(jìng)爭(zhēng)性又存在互補(bǔ)性。多元化公共價(jià)值之間的競(jìng)爭(zhēng)不管在理論上還是在實(shí)踐中都普遍存在，且從某種意義上而言，公共管理的復(fù)雜性及其艱巨性就在于如何處理多目標(biāo)決策，讓相互競(jìng)爭(zhēng)的公共價(jià)值在一定程度上得到協(xié)調(diào)推進(jìn)（Schmidt，2008）。在資源和時(shí)間的約束下，對(duì)于某種價(jià)值的追求勢(shì)必會(huì)影響對(duì)其他價(jià)值追求的能力（如強(qiáng)調(diào)對(duì)成本的節(jié)約可能損害系統(tǒng)公共價(jià)值的創(chuàng)造能力），部分公共價(jià)值的不可通約性（利益相關(guān)者對(duì)于利益的偏好不同，會(huì)導(dǎo)致整體公共價(jià)值最大化可能損害部分利益相關(guān)者的利益）導(dǎo)致公共價(jià)值存在內(nèi)在沖突，這種沖突可能在微觀層面、中觀層面和宏觀層面同時(shí)存在，行動(dòng)者無法將不同的目標(biāo)自動(dòng)轉(zhuǎn)為公共價(jià)值，需要通過政府治理管理價(jià)值之間的沖突，實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值之間的平衡。

（3）公共價(jià)值外延最終通過“價(jià)值清單”體現(xiàn)。以公眾為核心的多元主體價(jià)值偏好是形塑公共服務(wù)價(jià)值取向的重要依據(jù)，不同的主體通過自身偏好的表達(dá)幫助政府制定公共服務(wù)的“價(jià)值清單”（王學(xué)軍和陳友倩，2022），不同主體定義的公共價(jià)值存在差異，如何在存在差異的定義中明確“價(jià)值清單”是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，這就需要政府通過大數(shù)據(jù)和新媒體等多重手段持續(xù)獲取信息以了解社會(huì)公眾的偏好。不同的學(xué)者對(duì)公共價(jià)值清單提出了自己的看法。Reyners（2014）確定了五個(gè)維度，包括：受托責(zé)任、透明度、回應(yīng)性、責(zé)任感和質(zhì)量。宋雄偉（2015）認(rèn)為應(yīng)將世界各國政府改革使用較多的指標(biāo)作為參考，基本可以得出如下五項(xiàng)具體標(biāo)準(zhǔn)來細(xì)化公共價(jià)值：民主性、公開性、回應(yīng)性、責(zé)任性和高質(zhì)量。結(jié)合國內(nèi)外學(xué)者的觀點(diǎn)，可將公共價(jià)值分為程序性公共價(jià)值（是否遵循相關(guān)程序、透明度等）、結(jié)果性公共價(jià)值（結(jié)果目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)、是否帶來凈效益增加、利益相關(guān)者對(duì)公共產(chǎn)品或服務(wù)是否滿意等）。社會(huì)公眾期望具有易變性和多樣性，因此公共價(jià)值內(nèi)涵和外延是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過程，需要實(shí)現(xiàn)程序性公共價(jià)值和結(jié)果性公共價(jià)值之間的相對(duì)動(dòng)態(tài)平衡。

2.行動(dòng)者聯(lián)盟（誰的公共價(jià)值）。行動(dòng)者聯(lián)盟可以劃分為四類，包括資源提供者（納稅人、捐贈(zèng)者、貸款人、社會(huì)資本和其他資源提供者）、公共產(chǎn)品或服務(wù)提供者（政府部門、社會(huì)資本、非營利組織等）、服務(wù)接受者（社會(huì)公眾）、其他利益相關(guān)者（獨(dú)立分析師、媒體等），四者在特定的環(huán)境下存在重疊。雖然聯(lián)盟內(nèi)的行動(dòng)者利益訴求各異，但都可以在整個(gè)公共價(jià)值框架內(nèi)運(yùn)行并形成共鳴。隨著環(huán)境的變化，以及聯(lián)盟內(nèi)耦合或去耦的持續(xù)進(jìn)行，行動(dòng)者聯(lián)盟也在不斷的重塑、裂變、重組，進(jìn)而提升公共價(jià)值創(chuàng)造的空間。上述行動(dòng)者通過顯性和隱性契約形成行動(dòng)者聯(lián)盟，并通過公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值創(chuàng)造。

行動(dòng)者聯(lián)盟既可以是一種松散耦合的共同體，也可以是高度制度化的聯(lián)盟，無論采取何種模式，行動(dòng)者都是在公共產(chǎn)品或服務(wù)提供過程中通過政府、社會(huì)資本和其他利益相關(guān)者的關(guān)系重構(gòu)，與所處的社會(huì)環(huán)境等要素構(gòu)成一個(gè)共生的服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)，通過共同設(shè)計(jì)、共同提供等手段為社會(huì)公眾創(chuàng)造公共價(jià)值。

3.行動(dòng)者動(dòng)機(jī)（為什么是該種公共價(jià)值）。公共價(jià)值創(chuàng)造作為廣泛的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)程中的一部分，由預(yù)先感知的價(jià)值驅(qū)動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，這與行動(dòng)者動(dòng)機(jī)密切相關(guān)。行動(dòng)者動(dòng)機(jī)為利益相關(guān)者的目標(biāo)及其基本價(jià)值觀，行動(dòng)者聯(lián)盟中的資源提供者、公共產(chǎn)品或服務(wù)提供者、服務(wù)接受者、其他利益相關(guān)者動(dòng)機(jī)各異。資源提供者包括資源間接提供者和資源直接提供者，資源間接提供者主要是指納稅人，納稅人通過非交換交易向政府提供資源；資源間接提供者關(guān)注的是其提供的資金是否得到高效運(yùn)用。資源直接提供者主要是指政府以及參與公共產(chǎn)品或服務(wù)的社會(huì)資本等。政府部門通常作為資源直接提供者、公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供者身份出現(xiàn)，其作為公共價(jià)值保障者扮演特殊的角色，主要關(guān)注公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供是否滿足社會(huì)公眾的需求并實(shí)現(xiàn)其合法性。政府官員作為政府的代表有其利己的一面，也有利他的一面，其在公共產(chǎn)品或服務(wù)提供決策上在利己和利他動(dòng)機(jī)中進(jìn)行選擇。社會(huì)資本既是資源提供者，又是公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供者，滿足特定的條件還可能成為服務(wù)接受者，其在提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的過程中承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任，但更多的是以股東財(cái)富最大化和利潤最大化為目標(biāo)，甚至以犧牲質(zhì)量或其他外部性為代價(jià)，其關(guān)注所提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)（數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)間、成本等）是否滿足其需求。公共價(jià)值并非公共服務(wù)提供者和接受者個(gè)人偏好的簡單疊加，而是資源提供者、公共產(chǎn)品或服務(wù)提供者、服務(wù)接受者和其他利益相關(guān)者在持續(xù)民主對(duì)話和雙向互動(dòng)中妥協(xié)達(dá)成的一種共識(shí)，并通過參與服務(wù)設(shè)計(jì)和提供實(shí)現(xiàn)價(jià)值的共創(chuàng)，最終將社會(huì)公眾的利益以及訴求轉(zhuǎn)化為過程、活動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值創(chuàng)造。一旦公共價(jià)值的集合機(jī)制、表達(dá)機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制出現(xiàn)失靈，就會(huì)形成利益錯(cuò)配，最終導(dǎo)致公共價(jià)值的損失。

4.行動(dòng)工具（行動(dòng)者如何追求公共價(jià)值）。公共價(jià)值創(chuàng)造往往是一個(gè)非常復(fù)雜的工程，政府不只使用戰(zhàn)略管理這一種治理工具，而是使用多種治理工具的組合（何繼新和陳真真，2016）。公共價(jià)值范式認(rèn)為公共價(jià)值創(chuàng)造是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要借助合適和有效的工具，環(huán)境不同，管理工具也應(yīng)存在差異。管理工具應(yīng)圍繞公共價(jià)值識(shí)別、公共價(jià)值創(chuàng)造、公共價(jià)值計(jì)量、公共價(jià)值評(píng)價(jià)等進(jìn)行設(shè)計(jì)和創(chuàng)新，具體包括戰(zhàn)略管理、公共價(jià)值計(jì)量、公共價(jià)值預(yù)算控制、公共價(jià)值評(píng)價(jià)等工具。由于公共價(jià)值多元化問題一直存在，公共價(jià)值管理工具的創(chuàng)新可能導(dǎo)致路徑依賴現(xiàn)象，其變革可能是漸進(jìn)式的變革，也可能是激進(jìn)式的變革。

四、新機(jī)制下公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)路徑

政府的有限理性決定了公共價(jià)值創(chuàng)造不可能單獨(dú)依賴政府部門得以實(shí)現(xiàn)，要確保其提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量、時(shí)間、成本、可負(fù)擔(dān)性以及可及性等要素之間的平衡，就需要政府、社會(huì)資本和社會(huì)公眾的廣泛參與，通過跨組織的網(wǎng)絡(luò)資源整合和能力集聚機(jī)制實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值創(chuàng)造。公共價(jià)值作為一種區(qū)別于新公共管理的范式，具有公共性，是一種基于政策制定者、公共部門管理者、社會(huì)資本和公眾達(dá)成的規(guī)范性的共識(shí)與判斷。新機(jī)制建立在公共價(jià)值認(rèn)同基礎(chǔ)之上，在利用新機(jī)制時(shí)，需要綜合考慮公共價(jià)值問題。

1.確定新機(jī)制項(xiàng)目行動(dòng)者聯(lián)盟，明確其受托責(zé)任。

新機(jī)制的核心是通過跨邊界的治理模式實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供模式的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)實(shí)中存在不同的組合安排，無論何種組合，行動(dòng)者均包含政府、社會(huì)資本、社會(huì)公眾等多元利益相關(guān)者，這些利益相關(guān)者在公共價(jià)值框架內(nèi)形成行動(dòng)者聯(lián)盟，并在公共價(jià)值框架內(nèi)行動(dòng)。公共產(chǎn)品或服務(wù)由政府和社會(huì)資本共同定義、共同設(shè)計(jì)、共同提供，但這并不意味著政府承擔(dān)的責(zé)任的轉(zhuǎn)移。

行動(dòng)者聯(lián)盟與受托責(zé)任密切相關(guān)，受托責(zé)任是指行動(dòng)者有義務(wù)向其他利益相關(guān)者解釋或證實(shí)其行動(dòng)的合理性和合法性，管理哲學(xué)思維不同，受托責(zé)任也不同。在公共價(jià)值背景下，受托責(zé)任從傳統(tǒng)的以財(cái)務(wù)為主的受托責(zé)任向社會(huì)、環(huán)境、財(cái)務(wù)和公平等多維度受托責(zé)任變化（強(qiáng)調(diào)政府提供公共服務(wù)的結(jié)果實(shí)現(xiàn)與耗費(fèi)資源的關(guān)系，既強(qiáng)調(diào)程序受托責(zé)任，也強(qiáng)調(diào)結(jié)果受托責(zé)任）。要實(shí)現(xiàn)新機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，就必須明確受托責(zé)任機(jī)制，但在新機(jī)制中復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系導(dǎo)致傳統(tǒng)的單向度垂直的受托責(zé)任機(jī)制無法實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值，需借助多邊關(guān)系問責(zé)網(wǎng)絡(luò)，以回應(yīng)不同行動(dòng)者的需求，解決受托責(zé)任赤字（受托責(zé)任期望和實(shí)際之間的差距）問題。從契約層面而言，基于長期契約以及相關(guān)的條款是政府和社會(huì)資本合作的基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上形成受托責(zé)任，因此需通過進(jìn)一步明確契約（如績效指標(biāo)、激勵(lì)機(jī)制等）來確保受托責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。

2.建立有效的公共價(jià)值體系。制度的設(shè)計(jì)和執(zhí)行需要有共同的價(jià)值作為其基礎(chǔ)（竺乾威，2023），同時(shí)公共價(jià)值只有嵌入制度層面才能充分發(fā)揮其導(dǎo)向作用。價(jià)值是基于特定時(shí)空中的主觀建構(gòu)，一旦形成，將在一定時(shí)空范圍內(nèi)處于相對(duì)鎖定狀態(tài)，因此公共價(jià)值體系構(gòu)建具備了邏輯基礎(chǔ)。公共價(jià)值體系是實(shí)現(xiàn)外部受托責(zé)任需求和提升內(nèi)部受托責(zé)任水平的基礎(chǔ)，因此明確公共價(jià)值的外延顯得十分重要，公共價(jià)值的公共性和價(jià)值本身的多元性決定了公共價(jià)值體系的建立必須有廣泛的利益相關(guān)者參與。本文借鑒王學(xué)軍和張弘（2013）的觀點(diǎn)，將公共價(jià)值區(qū)分為結(jié)果導(dǎo)向的公共價(jià)值和共識(shí)導(dǎo)向的公共價(jià)值。結(jié)果導(dǎo)向的公共價(jià)值體現(xiàn)為工具理性，主要通過財(cái)務(wù)核算、績效計(jì)量、績效報(bào)告等進(jìn)行系統(tǒng)全面的反映，旨在提供人們所需要的經(jīng)濟(jì)信息。過度強(qiáng)調(diào)公共價(jià)值的工具理性忽略了正義、公平等非財(cái)務(wù)價(jià)值維度，甚至以犧牲長期公共價(jià)值為代價(jià)，因此必須關(guān)注共識(shí)導(dǎo)向的公共價(jià)值。共識(shí)導(dǎo)向的公共價(jià)值更多地體現(xiàn)為價(jià)值理性，雖然價(jià)值理性大多難以直接量化，但對(duì)于促進(jìn)善治有非常重要的作用。工具理性是價(jià)值理性實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，價(jià)值理性則是工具理性的最終目標(biāo)，兩者有機(jī)結(jié)合并通過公共治理確保公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)，具體可以將公共價(jià)值分為結(jié)果實(shí)現(xiàn)、服務(wù)提供質(zhì)量、信任與合法性、效率、公平正義（見圖1）。上述價(jià)值維度的優(yōu)先級(jí)取決于共同體整合的業(yè)務(wù)需求以及新機(jī)制項(xiàng)目的特定屬性，并隨著環(huán)境的變化而變化。

圖1 公共價(jià)值清單

3.充分利用管理工具，創(chuàng)造公共價(jià)值。

（1）明確組織戰(zhàn)略。組織的戰(zhàn)略和使命決定了組織的行動(dòng)與資源配置的方向，繼而決定了投入和產(chǎn)出的結(jié)果，是整個(gè)公共價(jià)值創(chuàng)造的邏輯起點(diǎn)。新機(jī)制最大的特點(diǎn)就是充分利用政府與社會(huì)資本的資源優(yōu)勢(shì)和效率優(yōu)勢(shì)，集政府邏輯、商業(yè)邏輯、公民邏輯于同一場(chǎng)域，發(fā)揮三種制度邏輯共存的潛力，但政府邏輯、商業(yè)邏輯和公民邏輯反映了不同主體異質(zhì)化的訴求，邏輯的多元化增加了整合和平衡的難度。在新機(jī)制項(xiàng)目壽命周期內(nèi)，不同的邏輯在同一場(chǎng)域的不同時(shí)間不斷進(jìn)行組合，主導(dǎo)邏輯也會(huì)發(fā)生變化。要想在共存的過程中整合不同的邏輯并將其具化到行動(dòng)過程當(dāng)中，最終體現(xiàn)公共產(chǎn)品或服務(wù)供給的“公共性”，就必須以戰(zhàn)略為先導(dǎo)?；诠矁r(jià)值導(dǎo)向的戰(zhàn)略旨在將政府部門理念轉(zhuǎn)化為具體的戰(zhàn)略制定和戰(zhàn)略實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值最大化的目標(biāo)，兼具合法性和可操作性的特征。戰(zhàn)略的制定、實(shí)施是一個(gè)動(dòng)態(tài)的迭代過程，也是規(guī)避以犧牲長期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)短期目標(biāo)的重要手段。在制定組織戰(zhàn)略時(shí)，必須促進(jìn)政府、社會(huì)資本和其他利益相關(guān)者通過民主程序表達(dá)其偏好，并在協(xié)商中形成戰(zhàn)略共識(shí)，明確政府的目標(biāo)服務(wù)對(duì)象、具體提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)、如何在公共服務(wù)提供過程中實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值創(chuàng)造，在此過程中必須堅(jiān)持整體性思維和長期性思維，以提升新機(jī)制項(xiàng)目的公共價(jià)值。在明確組織的使命和愿景時(shí)必須考慮以下事項(xiàng)：是否具備合法性、是否以公共價(jià)值創(chuàng)造為持續(xù)目標(biāo)、道德或倫理是否正確、政治上是否可以接受、操作上是否可行。在制定組織戰(zhàn)略時(shí)，可以將摩爾提出的戰(zhàn)略三角概念（授權(quán)環(huán)境、公共價(jià)值創(chuàng)造、運(yùn)營能力）作為戰(zhàn)略制定的重要工具，也可以運(yùn)用其他戰(zhàn)略管理工具，如SWOT、戰(zhàn)略地圖等。

（2）重塑新機(jī)制公共價(jià)值鏈。在傳統(tǒng)模式下，公共產(chǎn)品或服務(wù)接受者被動(dòng)地接受政府提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)。在公共價(jià)值范式下，政府、社會(huì)資本從合作生產(chǎn)者向公共價(jià)值共創(chuàng)者轉(zhuǎn)變，在此過程中可以借助公共價(jià)值鏈和價(jià)值流等工具將社會(huì)公眾對(duì)公共價(jià)值的訴求與組織架構(gòu)和公共服務(wù)的提供有機(jī)聯(lián)系在一起。公共價(jià)值鏈?zhǔn)窃诮梃b波特價(jià)值鏈的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，旨在構(gòu)建公共價(jià)值與投入、產(chǎn)出、結(jié)果之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)公共價(jià)值鏈?zhǔn)且粋€(gè)持續(xù)、動(dòng)態(tài)的過程，在此過程中每個(gè)環(huán)節(jié)都能提升公共價(jià)值，公共產(chǎn)品或服務(wù)提供過程就是公共價(jià)值創(chuàng)造過程。就政府和社會(huì)資本合作而言，圍繞著價(jià)值鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效管理是實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值最大化的關(guān)鍵，在塑造公共價(jià)值鏈的過程中，應(yīng)按照“價(jià)值鏈識(shí)別—價(jià)值鏈分析—價(jià)值鏈優(yōu)化—價(jià)值鏈整體增值”這四個(gè)步驟展開。具體而言：一是加強(qiáng)對(duì)公共產(chǎn)品或服務(wù)的需求分析，并將需求預(yù)測(cè)映射到公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給過程當(dāng)中，強(qiáng)化以公共價(jià)值創(chuàng)造為基礎(chǔ)的供給全程化管理，最大限度地滿足公共需求和提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的福利價(jià)值，避免“供給缺陷”（供給過度或不足）和“需求缺陷”（需求預(yù)測(cè)不充分）；二是把不同場(chǎng)域、環(huán)節(jié)和主體的供給行為作為一個(gè)供給協(xié)同整體治理，通過有效整合服務(wù)流、資金流和信息流的要素配置及交換，解構(gòu)政府和社會(huì)資本合作提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的黑箱，分析公共價(jià)值鏈（包含內(nèi)部價(jià)值鏈和外部價(jià)值鏈）各個(gè)節(jié)點(diǎn)的價(jià)值分布，重點(diǎn)識(shí)別影響公共價(jià)值的主要風(fēng)險(xiǎn)、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、無效步驟，參照精益思想的價(jià)值流理念，進(jìn)一步整合優(yōu)化公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給流程，解決多元供給主體協(xié)同度不高的問題；三是倡導(dǎo)利益相關(guān)者多方互動(dòng)共享、共同共建治理，形成互惠共生的長效合作關(guān)系（何繼新和陳真真，2017）。

（3）明確新機(jī)制項(xiàng)目公共價(jià)值的計(jì)量。公共價(jià)值計(jì)量與披露和公共價(jià)值創(chuàng)造密不可分，社會(huì)公眾的刻板印象是公共價(jià)值是可以量化的，公共價(jià)值計(jì)量也是判斷公共價(jià)值戰(zhàn)略是否成功的關(guān)鍵，迫使政府官員明確其使命（創(chuàng)造何種公共價(jià)值、所創(chuàng)造的公共價(jià)值如何測(cè)度），以滿足外部和內(nèi)部問責(zé)的需求，反過來倒逼公共價(jià)值創(chuàng)造。雖然可以將公共價(jià)值視為公共產(chǎn)品或服務(wù)提供創(chuàng)造的價(jià)值和與為產(chǎn)生這些價(jià)值所發(fā)生耗費(fèi)的函數(shù)關(guān)系，但公共價(jià)值是一個(gè)多維度的指標(biāo)體系，難以用單一底線進(jìn)行衡量。周衛(wèi)華等（2021）認(rèn)為政府績效是以公共價(jià)值建構(gòu)為基礎(chǔ)的，并以公共價(jià)值最大化為目標(biāo)，公共價(jià)值可以分為財(cái)務(wù)績效（包含預(yù)算執(zhí)行率、財(cái)務(wù)合法合規(guī)或凈現(xiàn)值技術(shù)，比較投資回報(bào)率與加權(quán)平均資本成本等）和非財(cái)務(wù)績效（包含公共產(chǎn)品或服務(wù)數(shù)量、公共產(chǎn)品或服務(wù)滿意度等）。從本質(zhì)而言，如何利用財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和管理會(huì)計(jì)的變革來影響或形塑新機(jī)制的治理與財(cái)務(wù)決策并實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值顯得尤為重要。在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目實(shí)施過程中，公共價(jià)值超越了傳統(tǒng)的以貨幣計(jì)量的財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)邏輯（以財(cái)務(wù)價(jià)值邏輯驅(qū)動(dòng)，強(qiáng)調(diào)效率和效果，專注于成本計(jì)量），向合作創(chuàng)新的邏輯轉(zhuǎn)變，評(píng)價(jià)的維度擴(kuò)展至廣泛的非財(cái)務(wù)價(jià)值（社會(huì)價(jià)值、環(huán)境價(jià)值、文化價(jià)值等）。

非財(cái)務(wù)價(jià)值也是確定新機(jī)制項(xiàng)目支付的重要依據(jù)，是一個(gè)持續(xù)、動(dòng)態(tài)的過程，在此過程中提高非財(cái)務(wù)價(jià)值在決策中的作用，將非財(cái)務(wù)價(jià)值及其相關(guān)的過程受托責(zé)任和結(jié)果受托責(zé)任納入決策范圍，可以使相關(guān)決策更具有針對(duì)性，在提升新機(jī)制項(xiàng)目內(nèi)部效率和削減成本的同時(shí)實(shí)現(xiàn)更為廣泛的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。非財(cái)務(wù)價(jià)值的模糊性導(dǎo)致其難以用傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)語言（貨幣計(jì)量）進(jìn)行確認(rèn)和報(bào)告，部分非財(cái)務(wù)價(jià)值在滿足一定條件時(shí)也可以進(jìn)行測(cè)度（非貨幣化計(jì)量）和報(bào)告，并納入可持續(xù)性和財(cái)政脆弱性的要求。在傳統(tǒng)財(cái)務(wù)報(bào)告的基礎(chǔ)上引入可持續(xù)發(fā)展報(bào)告（關(guān)注公共活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境影響）時(shí)，可從兩個(gè)維度考慮可持續(xù)性：一是項(xiàng)目本身的可持續(xù)性（社會(huì)資本不宜尋求以離散的或短期的交易價(jià)值作為其目標(biāo)，必須考慮項(xiàng)目的持續(xù)發(fā)展）；二是項(xiàng)目對(duì)相關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)性。此外，還必須考慮項(xiàng)目的代際影響。

（4）建立透明的信息披露機(jī)制。新機(jī)制契約內(nèi)在的不完備性以及復(fù)雜性，加之合作雙方的機(jī)會(huì)主義行為，導(dǎo)致了高昂的交易成本，主要表現(xiàn)為：第一，事前的無效率（主要是在項(xiàng)目招投標(biāo)階段因機(jī)會(huì)主義投標(biāo)行為導(dǎo)致的效率低下）；第二，執(zhí)行過程的無效率（項(xiàng)目投標(biāo)后，社會(huì)資本的話語權(quán)逐步增強(qiáng)，在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營階段，通過外包、集中于短期回報(bào)以規(guī)避不確定性；實(shí)施過程中重新協(xié)商，特別是涉及項(xiàng)目的可持續(xù)性以及成本和收益的分配）。事前的無效率和執(zhí)行過程的無效率均可能引發(fā)公共價(jià)值的偏離問題。信任、合作與溝通是政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目成功的關(guān)鍵，都需借助充分的信息披露才能實(shí)現(xiàn)。

新機(jī)制倡導(dǎo)的合作模式會(huì)因參與者多樣性和參與數(shù)量的增加導(dǎo)致交易成本上升而影響價(jià)值創(chuàng)造，充分的信息披露是實(shí)現(xiàn)合法性與增進(jìn)信任的重要手段，也是項(xiàng)目公司進(jìn)行內(nèi)部治理和外部治理的基礎(chǔ)，有助于減少政府和社會(huì)資本的機(jī)會(huì)主義行為與共謀動(dòng)機(jī)，降低交易成本，為政府監(jiān)管和解除受托責(zé)任提供依據(jù)。透明度是指公共產(chǎn)品或服務(wù)信息的可用性、及時(shí)性、可及性、可靠性、交互性，主要有兩種體現(xiàn)形式：一是內(nèi)部透明度（政府和社會(huì)資本之間共享內(nèi)部信息），二是外部透明度（項(xiàng)目的信息充分向社會(huì)公布，涉及商業(yè)秘密信息的除外）。可從以下幾方面考慮建立透明的信息披露機(jī)制：其一，及時(shí)披露契約等相關(guān)信息。新機(jī)制涉及復(fù)雜的利益關(guān)系，契約是有效治理的基礎(chǔ)，對(duì)于推動(dòng)政府和社會(huì)資本價(jià)值認(rèn)同有重要的意義，因此當(dāng)涉及新機(jī)制契約的核心條款（如排他性權(quán)利、項(xiàng)目投資規(guī)模、政府擔(dān)保、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、合同期限、關(guān)鍵的績效指標(biāo)體系等重大條款）及其變化情況時(shí)必須及時(shí)披露。其二，按照公共選擇理論，政府官員作為有限理性經(jīng)濟(jì)人，在預(yù)算軟約束條件和不確定環(huán)境下，基于政績驅(qū)動(dòng)，傾向于通過創(chuàng)造性的會(huì)計(jì)技術(shù)等規(guī)避政府管制，因此必須將新機(jī)制項(xiàng)目的實(shí)施情況對(duì)外披露，方便社會(huì)公眾對(duì)項(xiàng)目本身及地方政府財(cái)政可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行評(píng)價(jià)和判斷。其三，信息披露需要考慮新機(jī)制項(xiàng)目相關(guān)信息的廣度和深度，以及信息的可靠性、及時(shí)性、連續(xù)性、可及性和可理解性。

（5）建立有效的內(nèi)部治理機(jī)制。在新機(jī)制實(shí)施過程中，可以通過構(gòu)建多中心的嵌入式治理體系合理配置資源、技能和能力以創(chuàng)造公共價(jià)值，但同時(shí)由于復(fù)雜的制度環(huán)境導(dǎo)致多邊問責(zé)機(jī)制和權(quán)屬不清進(jìn)而引起治理失靈的現(xiàn)象。善治的本質(zhì)是通過制定與執(zhí)行規(guī)則、機(jī)制和政策來實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值最大化，公共價(jià)值創(chuàng)造反過來也會(huì)促進(jìn)治理機(jī)制的進(jìn)一步完善。公共價(jià)值范式突破了新公共管理模式強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)導(dǎo)向的邏輯（狹隘的功利主義，聚焦內(nèi)部效率，孤立服務(wù)的生產(chǎn)和消費(fèi)，如果處理不當(dāng)，可能導(dǎo)致公共價(jià)值的破壞），構(gòu)建了基于公共服務(wù)的主導(dǎo)邏輯（聚焦跨邊界的合作共同創(chuàng)造價(jià)值），強(qiáng)調(diào)通過管理向上（滿足授權(quán)環(huán)境的需求）、管理向外（依賴社會(huì)公眾和利益相關(guān)者，如與其他組織或個(gè)人通過資源共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制等方式合作）和管理向內(nèi)（提高管理和運(yùn)營能力，確保組織實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的可操作性）來實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。新機(jī)制包含復(fù)雜的聯(lián)盟關(guān)系，其治理機(jī)制必須反映政府和社會(huì)資本的治理需求，涉及否決點(diǎn)設(shè)計(jì)等決策權(quán)的安排，這進(jìn)一步增加了治理的難度。在新機(jī)制項(xiàng)目實(shí)施過程中，政府部門在治理機(jī)制中居于“元治理”的特殊地位，其既是政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的設(shè)計(jì)者、發(fā)起者、推動(dòng)者、監(jiān)管者、網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)者、資源提供者，公共產(chǎn)品或服務(wù)的合作提供者和購買者，又是政府和社會(huì)資本合作政策的制定者和倡導(dǎo)者以及新機(jī)制項(xiàng)目績效的管理者和評(píng)估者。社會(huì)公眾作為服務(wù)的接受者，同時(shí)又是公共價(jià)值的合作設(shè)計(jì)者和合作生產(chǎn)者，通過建立有效的制衡機(jī)制實(shí)現(xiàn)政府不同角色之間的平衡就顯得尤為重要。

政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目公司在存在目的、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、制度邏輯等方面有別于傳統(tǒng)意義的企業(yè)，其治理設(shè)計(jì)必須將公共價(jià)值理念嵌入治理過程，同時(shí)考慮所處的外部環(huán)境，綜合發(fā)揮政府和社會(huì)資本各自的優(yōu)勢(shì)，并將利益相關(guān)者的關(guān)切、需求等納入決策和行動(dòng)過程中。內(nèi)部治理設(shè)計(jì)對(duì)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目至關(guān)重要。

在新機(jī)制模式實(shí)施過程中，既存在公共價(jià)值不同選擇之間的沖突（對(duì)某種公共價(jià)值的選擇不可避免地限制了追求其他價(jià)值的能力），也存在個(gè)人（部分）價(jià)值與更為廣泛的公眾之間的沖突（個(gè)人價(jià)值凌駕于更為廣泛的公共價(jià)值之上），且在項(xiàng)目公司內(nèi)部也存在多重代理沖突（政府與社會(huì)資本間的沖突、項(xiàng)目公司所有者與實(shí)際管理者間的沖突），需構(gòu)建有效的內(nèi)部治理體系（項(xiàng)目公司的組織結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、決策權(quán)分配等）。項(xiàng)目公司產(chǎn)權(quán)清晰度既會(huì)影響相應(yīng)資產(chǎn)及負(fù)債的確認(rèn)，也會(huì)直接影響代理問題的解決和項(xiàng)目公司管理者的行動(dòng)決策，是社會(huì)資本剩余控制權(quán)確認(rèn)的基礎(chǔ)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)公司可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，因此必須厘清政府和社會(huì)資本的產(chǎn)權(quán)。

（6）設(shè)計(jì)合適的績效評(píng)價(jià)機(jī)制。公共價(jià)值范式超越了聚焦投入和產(chǎn)出的關(guān)注，轉(zhuǎn)而關(guān)注更為寬泛的公共價(jià)值管理，是集投入、產(chǎn)出、結(jié)果和過程管理于一體的組合。公共價(jià)值創(chuàng)造系統(tǒng)需要以績效管理體系作為支撐，對(duì)公共價(jià)值進(jìn)行評(píng)價(jià)一方面承載著公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)，另一方面也是公共價(jià)值在現(xiàn)實(shí)世界的具象化過程和實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值創(chuàng)造的必要條件。公共價(jià)值評(píng)價(jià)具體包括評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)依據(jù)（設(shè)定評(píng)價(jià)目標(biāo)）和評(píng)價(jià)性質(zhì)等要素。如何從多維度的指標(biāo)體系中找出相對(duì)可量化的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，并持續(xù)對(duì)績效進(jìn)行監(jiān)督和改進(jìn)，一直是公共管理所追求的目標(biāo)。在新機(jī)制實(shí)施過程中，必須制定明確的績效評(píng)價(jià)框架，具體可以參照摩爾提出的公共價(jià)值計(jì)分卡方法，從整體的角度考慮公共價(jià)值創(chuàng)造，按照不同的價(jià)值維度進(jìn)行評(píng)價(jià)，將隱性公共價(jià)值顯性化。實(shí)現(xiàn)顯性績效與隱性績效的相對(duì)統(tǒng)一以及多元價(jià)值屬性之間的動(dòng)態(tài)平衡顯得尤為重要，這就需要在傳統(tǒng)的質(zhì)量、成本和時(shí)間維度外引入更多的評(píng)價(jià)維度，以引導(dǎo)新機(jī)制項(xiàng)目創(chuàng)造公共價(jià)值，評(píng)價(jià)維度的優(yōu)先級(jí)取決于政府部門的戰(zhàn)略和利益相關(guān)者的整體要求。

（7）重構(gòu)新機(jī)制的風(fēng)險(xiǎn)配置。無論是經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目還是社會(huì)項(xiàng)目，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)都是一道有效的防火墻，風(fēng)險(xiǎn)敞口和收益的非對(duì)稱性分配最終將損害公共價(jià)值并可能導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，因此風(fēng)險(xiǎn)配置是新機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行的基礎(chǔ)。引入新機(jī)制的重要理由是能夠?qū)L(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給最有能力管理風(fēng)險(xiǎn)或者說更愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方，而不是單向度地將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本。新機(jī)制實(shí)施過程中社會(huì)資本集設(shè)計(jì)、融資、建造、管理和運(yùn)營為一體，有更加強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)從全壽命周期的角度通過持續(xù)創(chuàng)新設(shè)計(jì)、建造、管理和運(yùn)營來實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的可持續(xù)和物有所值，并獲得合理回報(bào)。政府也可以通過競(jìng)爭(zhēng)性的招投標(biāo)實(shí)現(xiàn)對(duì)新機(jī)制項(xiàng)目最終的控制，從而在項(xiàng)目壽命周期整體上實(shí)現(xiàn)資源共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和物有所值，以實(shí)現(xiàn)其合法性。項(xiàng)目一旦選擇新機(jī)制，雙方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制就處于長期鎖定狀態(tài)，因此必須充分考慮社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)與收益之間的平衡問題。

五、結(jié)論

公共價(jià)值范式引入系統(tǒng)性的方法綜合考慮利益相關(guān)者的利益，被社會(huì)廣泛認(rèn)可，但從新公共管理范式向公共價(jià)值范式變遷是一個(gè)持續(xù)演進(jìn)的過程。在新機(jī)制的運(yùn)用過程中，眾多利益相關(guān)者目標(biāo)各異，需要以公共價(jià)值范式為基礎(chǔ)，平衡差異化的、沖突的公共價(jià)值維度，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵目標(biāo)的相對(duì)一致性。公共價(jià)值范式分為四個(gè)組成部分（包括開發(fā)的框架、行動(dòng)者聯(lián)盟、行動(dòng)者動(dòng)機(jī)、行動(dòng)工具），在政府和社會(huì)資本合作推廣過程中，必須以公共價(jià)值分析框架為基礎(chǔ)，明確公共價(jià)值的內(nèi)涵與外延，識(shí)別行動(dòng)者聯(lián)盟，并對(duì)聯(lián)盟中的行動(dòng)者動(dòng)機(jī)進(jìn)行分析，從何謂公共價(jià)值、行動(dòng)者聯(lián)盟識(shí)別、對(duì)行動(dòng)者動(dòng)機(jī)分析，充分利用戰(zhàn)略管理工具、公共價(jià)值鏈、公共價(jià)值計(jì)量、披露等行動(dòng)工具實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值最大化。

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