王海旻

【摘要】“小金庫”治理工作，是企業(yè)規(guī)范經(jīng)營(yíng)管理、堅(jiān)持依法治企的現(xiàn)實(shí)需要。目前治理形勢(shì)有了根本性好轉(zhuǎn)，但是各種轉(zhuǎn)變方式的、隱蔽的、小團(tuán)體的“小金庫”問題仍然隱匿在鐵路生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)各環(huán)節(jié)。本文作者通過以近三年來巡察及審計(jì)工作中發(fā)現(xiàn)的“小金庫”案例，分析鐵路集團(tuán)公司存在“小金庫”的產(chǎn)生背景，剖析成因，提出解決方案。

【關(guān)鍵詞】鐵路企業(yè)；“小金庫”；問題；對(duì)策

一、引言

談起“小金庫”大家耳熟能詳，在《中央紀(jì)委、監(jiān)察部、財(cái)政部、審計(jì)署、國(guó)務(wù)院國(guó)資委印發(fā)〈國(guó)有及國(guó)有控股單位“小金庫”專項(xiàng)治理實(shí)施辦法〉的通知》有明確定義：“‘小金庫是指侵占、截留國(guó)家和單位收入，化大公為小公、化小公為私有，未在本單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部門列收列支和私存私放的各種資金”。改革開放后社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，鐵路系統(tǒng)各部門及團(tuán)體掌握了各種權(quán)力與資源，在缺少監(jiān)督與制約的環(huán)境下，“小金庫”現(xiàn)象逐漸滋生。從初始隱蔽操作，發(fā)展到后期打著集體的幌子，請(qǐng)客送禮、亂發(fā)錢物、收送紅包、公款行賄等?！靶〗饚臁爆F(xiàn)象破壞了黨風(fēng)廉政建設(shè)、違反了財(cái)經(jīng)紀(jì)律及財(cái)經(jīng)制度、造成了國(guó)有資產(chǎn)流失、危害了鐵路正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)秩序。黨的“十八大”召開，中央“八項(xiàng)規(guī)定”落地執(zhí)行，社會(huì)各層面積極響應(yīng)，“小金庫”治理工作在鐵路系統(tǒng)全面推進(jìn)。這些年，通過各級(jí)巡視巡察、專項(xiàng)審計(jì)工作，以及對(duì)責(zé)任人加大處理處罰力度，“小金庫”現(xiàn)象在鐵路系統(tǒng)得到根本性扭轉(zhuǎn)。系統(tǒng)性、成規(guī)模的“小金庫”現(xiàn)象已基本消除，但是各種轉(zhuǎn)變方式的、隱蔽的、小團(tuán)體的“小金庫”仍然隱匿在鐵路生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的灰色地帶。

二、現(xiàn)階段易發(fā)多發(fā)的“小金庫”案例剖析及解決思路

1.截留資金，彌補(bǔ)勞務(wù)用工

（1）案例剖析。隨著大量鐵路新線開通運(yùn)營(yíng)，鐵路設(shè)備維修量加大，造成一線車間正式職工缺員問題嚴(yán)重。為解決量能矛盾，N鐵路集團(tuán)公司批準(zhǔn)下屬相關(guān)企業(yè)外購勞務(wù)，充實(shí)到車間，彌補(bǔ)缺員。兩種用工形式的人員共處工作，逐漸形成了勞務(wù)工從事苦、臟、累、重的工作，勞效飽和；正式職工從事技術(shù)性、輔助性工作，勞效不高的局面。因?yàn)閯谛У投a(chǎn)生的內(nèi)生性缺員，集團(tuán)公司不會(huì)批準(zhǔn)增補(bǔ)用工，更不會(huì)撥付預(yù)算資金。部分企業(yè)為了減輕正式職工的工作強(qiáng)度，用截留工程收入、套取工程資金等方法，超定額外購勞務(wù)，即“以工換工”。

此類“小金庫”涉及的管理層級(jí)多，牽涉面廣；套取的資金數(shù)量大、環(huán)節(jié)復(fù)雜。車間超定額用工套取資金過程復(fù)雜，要經(jīng)過資金籌集、合同簽訂、人力分配等眾多環(huán)節(jié)，是較組織化的“小金庫”，存在的層面較高。某工務(wù)段因“換工”需求，每年套取資金達(dá)幾十萬元，套取形式主要有工程虛計(jì)價(jià)、工程配合費(fèi)收入不入賬、多計(jì)用工考勤等?！耙怨Q工”形式的“小金庫”流轉(zhuǎn)復(fù)雜、金額大，但是“小金庫”資金的用途、用量、結(jié)余情況基本無人核查，操作及分配完全根據(jù)項(xiàng)目主管一人的意志調(diào)配，完全脫離了監(jiān)管、監(jiān)控；套取的資金主要留存于外購勞務(wù)企業(yè)的賬戶，形成體外循環(huán)。資金用度在沒有監(jiān)管的情況下，“小金庫”資金管理無序混亂，甚至在“換工”的大背景下，隱藏著一些個(gè)人行為。

（2）成因解析。部分鐵路企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)存在重安全生產(chǎn)，輕經(jīng)營(yíng)管理的思想觀念，以完成生產(chǎn)任務(wù)，確保運(yùn)輸安全為工作重點(diǎn)，對(duì)“以工換工”產(chǎn)生的“小金庫”廉政風(fēng)險(xiǎn)研判不足；業(yè)務(wù)科室認(rèn)為通過“換工”獲取的資金，用于雇用勞務(wù)工，投入到工程施工、設(shè)備維護(hù)工作等方面，沒有放入個(gè)人口袋，問題不大；計(jì)財(cái)科、紀(jì)委等監(jiān)督部門對(duì)此類“小金庫”防范控制、制度規(guī)定宣傳教育不到位，造成單位內(nèi)無防控的壓力氛圍與管理環(huán)境。

（3）解決措施。集團(tuán)公司層面加大對(duì)各企業(yè)“小金庫”治理工作宣傳力度，多形式、多層次、多角度地宣傳“小金庫”治理的重要意義。企業(yè)層面一是規(guī)范合同管理，所有委外收入項(xiàng)目均納入合同信息管理系統(tǒng)，車間不得對(duì)外簽訂合同，所有收入納入財(cái)務(wù)一本賬；二是落實(shí)工程過程監(jiān)督制度，圍繞工程項(xiàng)目施工日志實(shí)行全過程簽字確認(rèn)制度，對(duì)工程施工情況進(jìn)行過程監(jiān)督，建立項(xiàng)目管理內(nèi)控追溯機(jī)制，杜絕虛計(jì)價(jià)；三是完善制度體系，緩解生產(chǎn)車間壓力，加大經(jīng)費(fèi)支撐，提高職工從事苦、臟、累工作的積極性；四是根據(jù)生產(chǎn)任務(wù)對(duì)生產(chǎn)人員進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配，統(tǒng)籌解決勞力短缺的問題。

2.規(guī)章制度存在缺陷，產(chǎn)生個(gè)人權(quán)力尋租空間

（1）案例剖析。鐵路貨運(yùn)主要承擔(dān)著社會(huì)大宗物資的運(yùn)輸，運(yùn)輸業(yè)務(wù)涉及倉儲(chǔ)業(yè)務(wù)，目前鐵路倉儲(chǔ)業(yè)務(wù)收費(fèi)使用《鐵路貨物運(yùn)輸規(guī)程》?！兑?guī)程》規(guī)定：“承運(yùn)物資到達(dá)鐵路站場(chǎng)，卸貨后貨主未及時(shí)取貨，按停時(shí)梯度收取倉儲(chǔ)延時(shí)費(fèi)”，即24-48小時(shí)按第一梯度價(jià)計(jì)費(fèi)；48-72小時(shí)按第二梯度價(jià)計(jì)費(fèi)，以此類推?，F(xiàn)有鐵路倉儲(chǔ)延時(shí)收費(fèi)規(guī)則出臺(tái)已有二十年，當(dāng)時(shí)公路網(wǎng)不發(fā)達(dá)，鐵路貨運(yùn)十分繁忙，梯度收費(fèi)規(guī)則是為促使貨物到達(dá)貨場(chǎng)后快速離場(chǎng)，提高鐵路貨場(chǎng)利用率。然而現(xiàn)今公路物流高度發(fā)達(dá)，鐵路貨運(yùn)空間被公路擠占，貨場(chǎng)大量閑置，《規(guī)程》制定的背景已發(fā)生重大變化。目前大宗物資市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)劇烈，經(jīng)常發(fā)生貨物運(yùn)抵鐵路貨場(chǎng)，即產(chǎn)生銷售遇阻的問題，貨主為了減少二次搬運(yùn)費(fèi)用，希望貨物能在鐵路貨場(chǎng)存儲(chǔ)，等待銷售商機(jī)。然而根據(jù)現(xiàn)有梯度計(jì)費(fèi)原則，延時(shí)倉儲(chǔ)費(fèi)甚至超過貨值，貨主面臨高額倉儲(chǔ)費(fèi)，萌生退出鐵路貨運(yùn)，轉(zhuǎn)為公路運(yùn)輸?shù)拇蛩?。部分鐵路貨站主管出于留住貨主、保住鐵路運(yùn)輸貨源的考慮，默許貨主不交或少交延時(shí)倉儲(chǔ)費(fèi)。這種脫離制度約束的做法，給一些不潔身自愛的人員制造了可乘之機(jī)。貨物延時(shí)倉儲(chǔ)費(fèi)該何時(shí)收、如何收，收多收少全憑個(gè)別人主觀意志。面對(duì)貨主的托請(qǐng)，部分鐵路貨運(yùn)人員接受吃請(qǐng)、收拿禮品、紅包的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。

（2）成因解析及解決措施。管理層制定的規(guī)章制度不合時(shí)宜，極易產(chǎn)生權(quán)力執(zhí)行失序；執(zhí)行過程產(chǎn)生權(quán)力尋租問題。為解決上述困擾，各鐵路貨站可以結(jié)合自身情況，將閑置貨場(chǎng)劃出一片區(qū)域作為可租賃場(chǎng)地，與貨主簽訂臨時(shí)場(chǎng)地租賃協(xié)議，以雙贏的方式處理貨物延時(shí)停放的現(xiàn)象。企業(yè)管理者在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中要善于發(fā)現(xiàn)問題，找出制度漏洞，與時(shí)俱進(jìn)，不斷完善規(guī)章制度，避免因制度的缺陷，為“小金庫”埋下種子。

3.食堂餐料弄虛作假套出資金，用于吃、請(qǐng)、發(fā)

（1）案例剖析。這些年，通過深入開展“小金庫”自查自糾活動(dòng)，鐵路系統(tǒng)單位截留工程資金用于大吃大喝現(xiàn)象基本消失，但是從巡察、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題來看，以購買食堂餐料名義套取資金，用于聚餐、打點(diǎn)經(jīng)辦人、發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)的情況仍有發(fā)生。鐵路企業(yè)特征是點(diǎn)多線長(zhǎng)，一家企業(yè)幾千號(hào)職工沿著鐵路鋪展開來，沿線有數(shù)十個(gè)車間開辦食堂。食堂采購較多用白條收據(jù)代替發(fā)票，管理上有難度，是“小金庫”問題易發(fā)多發(fā)的重點(diǎn)。

（2）成因解析。從食堂采購餐料數(shù)量、品類與車間實(shí)際用餐人數(shù)、餐食標(biāo)準(zhǔn)方面比對(duì)，能較快發(fā)現(xiàn)此類問題的端倪。該類“小金庫”問題產(chǎn)生有幾個(gè)共性特征，一是部分車間管理者紀(jì)律規(guī)矩意識(shí)淡薄，對(duì)“小金庫”高壓線無敬畏意識(shí)，不清楚那些行為已經(jīng)踩到了“小金庫”的紅線；二是對(duì)“小金庫”的概念不清晰，認(rèn)為便于開展工作，從車間伙食費(fèi)中省下來，購買香煙送給協(xié)作單位，沒往自己口袋里放，犯不了什么大錯(cuò)誤；三是認(rèn)為車間有“活錢”，發(fā)點(diǎn)獎(jiǎng)勵(lì)、聚個(gè)餐能更好地調(diào)動(dòng)職工的積極性；四是主管部門對(duì)“微腐敗”關(guān)注度不足。

（3）解決措施。解決此類“小金庫”問題應(yīng)從制度和思想方面著手，打破管理者的慣性思維。一是要加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)，根據(jù)車間班組生產(chǎn)實(shí)際，采取“疏”“堵”結(jié)合方式，將所有必要支出納入預(yù)算管理，保證正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)開支；二是加強(qiáng)菜籃子檢查力度，完善監(jiān)督制度，形成多層級(jí)的制約機(jī)制；三是加強(qiáng)“小金庫”概念及其危害來宣傳，不能上熱下冷，真正地讓車間管理者入心入腦；四是對(duì)相關(guān)責(zé)任人員視情況予以經(jīng)濟(jì)考核、處理處分，進(jìn)行廣泛的警示教育。

4.利用工資薪金二次分配形成“小金庫”

（1）案例剖析。鐵路企業(yè)主要包含維修管理單位、窗口服務(wù)單位兩種類形。目前，服務(wù)類型單位既沒有對(duì)外發(fā)包工程項(xiàng)目，也沒有對(duì)外資源收益，外部資金流較少，但是服務(wù)型企業(yè)具有人工基數(shù)龐大、人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜的特點(diǎn)。企業(yè)下屬個(gè)別車間利于手中掌握的人力資源，打起歪腦筋，通過虛列職工工資、違規(guī)分配收入等方式設(shè)立“小金庫”。該類“小金庫”主要有三種形式：一是車間未按照規(guī)定將生產(chǎn)獎(jiǎng)全額分配給實(shí)際當(dāng)班作業(yè)人員，提取部分發(fā)放給班組長(zhǎng)，由班組長(zhǎng)交到“小金庫”經(jīng)辦人員手中；二是車間管理者多計(jì)職工作業(yè)工時(shí)，套出計(jì)件工資，發(fā)放至多計(jì)件職工賬上，再通知職工取出，交到“小金庫”經(jīng)辦人員手中；三是車間有個(gè)別未能正常上班的職工，車間管理者采用虛打考勤的方法，套出缺勤工資，給缺勤職工留一點(diǎn)，給頂替其工作的職工分一點(diǎn)，剩余歸入“小金庫”。

（2）成因解析。套取工資薪金形成“小金庫”的手法眾多，以上三種形式是套取的主要途徑，套出資金后主要用于本車間對(duì)外接待、內(nèi)部聚餐、內(nèi)部獎(jiǎng)勵(lì)；該類“小金庫”由于套取工資薪金關(guān)乎職工切身利益，且知情者眾多，較少發(fā)生車間管理者個(gè)人私吞的情況。

（3）解決措施。一是從勞資業(yè)務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)入手，規(guī)范勞資事項(xiàng)處理流程，強(qiáng)化權(quán)責(zé)事項(xiàng)的監(jiān)督，完善風(fēng)險(xiǎn)防控制度，壓縮隨意違規(guī)謀私利的空間。二是勞資部門人員加大調(diào)查力度，重點(diǎn)關(guān)注長(zhǎng)期不在崗的“刺頭”工資發(fā)放真實(shí)性。三是采用電子考勤系統(tǒng)等手段，防止人為操作考勤記錄；執(zhí)行考勤公示制度，接受職工群眾監(jiān)督。四是建立日常監(jiān)督檢查制度，定期安排專人到車間、班組檢查職工、勞務(wù)工實(shí)際出勤、勞動(dòng)報(bào)酬支付等情況。五是對(duì)違反勞資規(guī)定的車間、班組責(zé)任人，進(jìn)行追責(zé)并予以經(jīng)濟(jì)考核，形成對(duì)“小金庫”問題“不敢”和“知止”的氛圍。

5.經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中存在的隱形“小金庫”

（1）案例剖析。鐵路非運(yùn)輸企業(yè)是圍繞鐵路資源開展其他業(yè)務(wù)創(chuàng)收的部門，該類企業(yè)人員因開展業(yè)務(wù)需要，與體制外人員打交道多，從近幾年審計(jì)巡察反映的問題來看，鐵路非運(yùn)輸企業(yè)人員接受關(guān)聯(lián)單位人員吃請(qǐng)，暗地里與外部人員沆瀣一氣圍標(biāo)串標(biāo)，出賣企業(yè)利益等違反“八項(xiàng)規(guī)定”的現(xiàn)象仍有多發(fā)。

①圍標(biāo)串標(biāo)，虛假招標(biāo)、虛假詢價(jià)。此類問題集中表現(xiàn)在工程建設(shè)及物資采購過程的立項(xiàng)審批、招投標(biāo)、驗(yàn)工計(jì)價(jià)等方面。這些問題存量較大、持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，究其原因，主要是規(guī)章制度不完善、信息公開發(fā)布不健全、監(jiān)督檢查機(jī)制缺失等。如：某鐵路企業(yè)對(duì)外招標(biāo)貨物承運(yùn)代理業(yè)務(wù)，按規(guī)定應(yīng)進(jìn)行詢質(zhì)比價(jià)，檢查發(fā)現(xiàn)《運(yùn)輸費(fèi)詢價(jià)函》所填報(bào)的詢價(jià)數(shù)據(jù)行為弄虛作假；如：某企業(yè)對(duì)某工程招標(biāo)，四家應(yīng)標(biāo)單位的標(biāo)書相似度極高，標(biāo)書文字錯(cuò)誤也雷同；如：某企業(yè)每年開工建設(shè)幾十個(gè)工程項(xiàng)目，投標(biāo)單位僅有五、六家，明顯是排座位吃果果，圍標(biāo)、串標(biāo)跡象明顯。

②對(duì)侵占鐵路資產(chǎn)及資源熟視無睹。某些管理人員不作為，造成鐵路資產(chǎn)被無償侵占，國(guó)有資產(chǎn)流失的情況，仍然較多存在。如：某閑置火車站房出租后，承租戶違反合同約定，私自改造、加高擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)面積；如：某鐵路沿街店面出租后，店主私自打通隔壁鐵路閑置房的墻體，用于堆放貨物；如：某地塊出租給外單位，實(shí)際使用面積卻超出合同約定數(shù)的數(shù)倍。上述事例，相關(guān)負(fù)責(zé)人知曉卻不啟動(dòng)整改，背后都隱藏著“小金庫”及“微腐敗”問題。

③違規(guī)接受業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)方吃請(qǐng)，違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神及廉政紀(jì)律。通過近些年拍蠅打虎、廉政宣傳教育，大吃大喝在鐵路企業(yè)中基本清零。但是“微腐敗”問題仍然存在。個(gè)別單位在黨委巡察、小金庫專項(xiàng)治理后，依然我行我素，有章不循，頂風(fēng)違紀(jì)。審計(jì)仍有發(fā)現(xiàn)，業(yè)務(wù)經(jīng)辦人接受外部關(guān)聯(lián)企業(yè)的宴請(qǐng)、KTV娛樂消費(fèi)、旅游服務(wù)，違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神及廉政紀(jì)律的問題。

（2）成因解析。虛假招標(biāo)、放任資產(chǎn)資源損失、違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神等行為，雖然沒有私存私放資金，但是其化公為私的特質(zhì)與“小金庫”一脈相承，只是圈子更小，方式更隱蔽。此類問題產(chǎn)生原因，主要是企業(yè)在用人管理上嚴(yán)重失職失查，各級(jí)管理者沒有緊盯領(lǐng)導(dǎo)人員和關(guān)鍵崗位人員，緊盯權(quán)力運(yùn)行關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)；教育提醒力度不夠，對(duì)苗頭性、傾向性問題未及時(shí)提醒指出，沒有抓早抓小、防微杜漸。

（3）解決措施。經(jīng)營(yíng)工作管理者應(yīng)把落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神作為檢驗(yàn)嚴(yán)守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩的重要標(biāo)尺，增強(qiáng)紅線意識(shí)和底線意識(shí)，敬畏紀(jì)律、嚴(yán)守制度、盡責(zé)履職，正確區(qū)分公私界限。引導(dǎo)重點(diǎn)人員在與業(yè)務(wù)往來單位及管理服務(wù)對(duì)象交往過程中守住“親”與“清”的界線。

三、現(xiàn)階段“小金庫”情況治理展想

治理“小金庫”是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，而“小金庫”源頭治理是關(guān)鍵。企業(yè)應(yīng)深入剖析、找準(zhǔn)癥結(jié)，抓住現(xiàn)階段“小金庫”風(fēng)險(xiǎn)防控關(guān)鍵點(diǎn)，將治理“小金庫”工作納入常態(tài)管理。一是注重日常監(jiān)督，健全內(nèi)部控制制度，規(guī)范業(yè)務(wù)流程，嚴(yán)格過程卡控；二是強(qiáng)化相關(guān)部門監(jiān)督職能，認(rèn)真履行職責(zé)，嚴(yán)把收支審核關(guān)；三是對(duì)資金使用的硬性規(guī)定和“紅線”要及時(shí)予以明確，對(duì)資金內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制的薄弱環(huán)節(jié)和管理漏洞要進(jìn)行全面補(bǔ)強(qiáng)；四是財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門要加強(qiáng)對(duì)接，科學(xué)測(cè)算各種費(fèi)用支出，合理安排資金使用，加強(qiáng)資金流向過程監(jiān)控。

鐵路企業(yè)應(yīng)統(tǒng)合力量，形成集“堵、防、查、處”于一體的綜合治理措施，形成靠機(jī)制管事的良好風(fēng)氣，通過不斷提高經(jīng)營(yíng)管理科學(xué)化、精細(xì)化水平，有效防范出現(xiàn)“小金庫”問題。

········參考文獻(xiàn)·····················

[1]裘宗舜.審計(jì)學(xué)[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2003.

[2]楊敬芳.構(gòu)建內(nèi)控環(huán)境下的成本控制信息系統(tǒng)防控“小金庫”風(fēng)險(xiǎn)問題研究[J].鐵道經(jīng)濟(jì)研究，2020，（4）：1-7.

[3]董議論.鐵路企業(yè)防范治理小金庫問題與對(duì)策[J].西部財(cái)會(huì)，2020，（4）：64-66.

[4]周麗紅.淺談內(nèi)部管理審計(jì)的實(shí)施[J].經(jīng)濟(jì)師，2012，（7）：20-23.

（作者單位：中國(guó)鐵路南昌局有限責(zé)任公司）