摘要：包頭市是內(nèi)蒙古第一個開展碳達(dá)峰、碳中和林草碳匯試點(diǎn)的地區(qū)，并取得重大成果。但在林草碳匯發(fā)展中存在缺乏法律規(guī)范、全社會參與度不高、碳市場尚未建立等問題。為解決包頭市面臨的上述問題，提出以政府為主導(dǎo)，制定相關(guān)的法律規(guī)范、促進(jìn)全社會共同參與、建立碳市場體系、規(guī)范交易行為的建議，爭取助力中國早日實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：雙碳；內(nèi)蒙古包頭市；林草碳匯氣候變化對社會和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展的影響已逐漸顯現(xiàn)。為了能夠更好地應(yīng)對氣候變化帶來的風(fēng)險挑戰(zhàn)，促進(jìn)社會的可持續(xù)發(fā)展，我們必須從生產(chǎn)生活的各方面著手，努力減少溫室氣體的排放。中國作為全球最大的排放二氧化碳等溫室氣體的國家，在應(yīng)對全球氣候變化中扮演著重要角色，我國提出爭取于2030年和2060年分別實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰與碳中和。

1包頭市林草碳匯現(xiàn)狀

習(xí)近平總書記交給內(nèi)蒙古的“5大任務(wù)”之一就是把內(nèi)蒙古建設(shè)成為我國北方重要的生態(tài)安全屏障，內(nèi)蒙古自治區(qū)是我國北方面積最大、物種最豐富的地區(qū)之一，森林面積占比大，碳匯潛力巨大，能為中國實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)貢獻(xiàn)巨大力量。內(nèi)蒙古包頭市作為我國重工業(yè)基地，在工業(yè)化過程中，大量的工業(yè)廢水、廢料和廢渣等被排放出來，使溫室氣體排放量變大。因此，包頭市應(yīng)積極保護(hù)生態(tài)環(huán)境，做實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的先行者，2021年包頭市正式啟動林草碳匯試驗(yàn)區(qū)，取得了一定成果。

（1） 制定政策引導(dǎo)林草碳匯發(fā)展。2021年制定《碳達(dá)峰碳中和林草碳匯（包頭）試驗(yàn)區(qū)實(shí)施方案》《包頭市深入推進(jìn)林業(yè)草原碳匯三年行動計(jì)劃（2021—2023年）》《包頭市森林草原濕地碳匯能力鞏固提升行動方案》等3個主體方案，提出林草碳匯試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的發(fā)展思路，編制穩(wěn)固提高林草碳匯能力的任務(wù)、準(zhǔn)則和方法［1］。

（2） 因地制宜建設(shè)碳匯發(fā)展片區(qū)。①建設(shè)森林碳匯發(fā)展片區(qū)共12個、草原碳匯發(fā)展片區(qū)、濕地碳匯發(fā)展片區(qū)和碳匯林示范基地各5個；②建設(shè)碳匯示范林，堅(jiān)持綠色科學(xué)化發(fā)展，根據(jù)不同的土地條件，種植不同的樹種，選擇適宜樹種，便于碳匯檢測，2021年已經(jīng)在青山區(qū)、固陽縣建成兩片面積2 000萬畝以上的碳匯林示范基地［2］。

（3） 科學(xué)建立林草碳匯試驗(yàn)區(qū)。①建立“包頭零碳行動”模式，開展“零碳”項(xiàng)目，包括“零碳”產(chǎn)品、“零碳”活動推動綠色低碳發(fā)展，通過市域內(nèi)林草碳匯抵消碳排放；②開發(fā)林草碳匯綜合信息化管理平臺，為包頭碳匯的發(fā)展提供數(shù)字化服務(wù)；③開展林草碳匯計(jì)量監(jiān)測，對包頭全市完成林草調(diào)查的同時與內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)合作開展碳匯計(jì)量檢測研究與實(shí)踐，并在后續(xù)積極開展碳匯連續(xù)動態(tài)監(jiān)測。

（4） 積極建立碳金融。①推進(jìn)林草碳匯資產(chǎn)的開發(fā)運(yùn)營，開發(fā)具有收益權(quán)的林草碳票，賦予碳票交易、質(zhì)押、兌現(xiàn)等權(quán)限；②積極推行碳匯林企合作，2021年與包鋼股份、北京美亞、江蘇恩提逸等企業(yè)合作，建設(shè)約1.2萬畝的企業(yè)碳匯林；③發(fā)展林草碳匯金融保險，與眾多銀行合作，協(xié)助企業(yè)拓寬籌資渠道，開展如“草原碳匯遙感指數(shù)保險”的業(yè)務(wù)［3］。

2包頭市林業(yè)碳匯發(fā)展中存在的問題

2.1缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范

從全國范圍來看，我國已經(jīng)出臺了《大氣污染防治法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》《森林法》《可再生能源法》等有關(guān)環(huán)境資源保護(hù)和利用的法律法規(guī)，但是，這幾部法律都是為了防治空氣污染、保護(hù)森林資源等，尚未出臺有關(guān)碳達(dá)峰、碳中和的專項(xiàng)法規(guī)。在碳市場交易方面法律不健全，目前的交易規(guī)范主要依據(jù)《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》等少數(shù)部門規(guī)章，相關(guān)的配套制度如保險等制度不完善。因此，要從立法上對碳排放管理進(jìn)行完善，從法律上逐步建立起包括碳減排計(jì)劃、碳預(yù)算制度、碳排放標(biāo)準(zhǔn)等要素共同構(gòu)建的碳排放管理制度。包頭市目前計(jì)劃制定“3+6”的工作方案，缺少關(guān)于林草碳匯市場交易和碳排放管理等專門的法律法規(guī)，對“雙碳”、林業(yè)碳匯、林草碳匯等法律概念界定不清，包頭市林草碳匯的發(fā)展處于初級階段，后續(xù)應(yīng)加強(qiáng)立法，完善管理林草碳匯的法律規(guī)范。

2.2全社會參與度不高

（1） 在政府層面，一些領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)制度的從業(yè)人員以及投資商對林草碳匯的理解還不夠透徹。在某種生態(tài)環(huán)境中，政府官員往往把林草和生態(tài)補(bǔ)償掛鉤，并對林草碳匯的銷售抱有較高的期望。在此影響下，一些企業(yè)在林區(qū)或林場中“圈地”，卻沒有在造林、撫育等方面給予足夠的科技投資，從而影響到森林的正常管理與保護(hù)，也不利于碳匯市場的健康發(fā)展。

（2） 在企業(yè)層面，林草碳匯項(xiàng)目的風(fēng)險高，容易受到自然災(zāi)害的影響，很多企業(yè)考慮到收益的風(fēng)險性；對林草碳匯項(xiàng)目的了解不足；在林草碳匯的運(yùn)作模式、運(yùn)作方式、風(fēng)險管理等方面，缺乏專門的技術(shù)人員?；谝陨弦蛩兀瑢?dǎo)致企業(yè)不愿意參與到林草碳匯的融資中來。

（3） 在社會公眾層面，雖然公眾已經(jīng)認(rèn)識到了氣候變化所產(chǎn)生的社會和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，但是對于如何利用碳匯實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排等問題還缺乏足夠的認(rèn)識，不清楚林草碳匯項(xiàng)目的參與流程，缺乏公眾參與的渠道，導(dǎo)致個人對于碳基金的參與熱情較低。林草碳匯作為最高效、最安全、最廉價、最易操作的減少溫室氣體排放的方法，大眾并沒有意識到其在減少溫室氣體排放方面所具有的巨大優(yōu)勢［4］。

2.3碳市場尚未建立

林草碳匯項(xiàng)目實(shí)施的終極目的是推動碳匯產(chǎn)品進(jìn)入碳交易市場，并實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)效益。我國林草碳匯交易屬于項(xiàng)目方面的核證減排量交易。（1）清潔發(fā)展機(jī)制（Clean Development Mechanism）項(xiàng)目；（2）中國核證減排機(jī)制（Chinese Certified Emission Reduction）項(xiàng)目；（3）其他自愿類項(xiàng)目，比如林業(yè)自愿碳減排標(biāo)準(zhǔn)（Verified Carbon Units）項(xiàng)目等［5］。

內(nèi)蒙古自治區(qū)以CCER方法學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)蒙古森工集團(tuán)開發(fā)的《天然次生林經(jīng)營碳匯項(xiàng)目方法學(xué)》對碳市場進(jìn)行評估，得出每年理論上僅有107萬t的碳匯量可用于交易，可轉(zhuǎn)化部分不足貢獻(xiàn)量的4%［6］?？梢?，內(nèi)蒙古自治區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化實(shí)際份額很小，不能盡快促進(jìn)碳市場建立，其主要原因：（1）CCER林草碳匯屬于新興產(chǎn)業(yè)，許多政策尚存不確定性，且碳交易市場尚未完全成熟，給林草碳匯的發(fā)展帶來了一些風(fēng)險；（2）碳匯項(xiàng)目易受到交易規(guī)模較小、價格不透明等因素影響，導(dǎo)致交易市場不統(tǒng)一，價格差距較大。

包頭市積極開展林草碳票、推行碳匯林企合作和發(fā)展金融保險等措施，雖然在碳匯交易方面做出了一定貢獻(xiàn)，但是并未成功建立碳市場。

3包頭市林業(yè)碳匯實(shí)現(xiàn)路徑

3.1制定包頭市林草碳匯相關(guān)政策

要充分發(fā)揮政府對林草碳匯的管理職能，做好自治區(qū)黨委和政府關(guān)于碳達(dá)峰的整體安排，指導(dǎo)各個區(qū)域、各個領(lǐng)域、各個行業(yè)，分門別類，因地制宜，把握主要矛盾，有針對性地開展林草碳匯的試點(diǎn)工作，創(chuàng)造出如內(nèi)蒙古包頭市林草碳匯試驗(yàn)區(qū)類似的成功典型案例。此外，政府應(yīng)完善相關(guān)的政策，樹立符合我國生態(tài)保護(hù)的綠色發(fā)展理念，與林草碳匯發(fā)展接軌，不斷演變，協(xié)調(diào)一致。建立包頭市地方性政策法規(guī)，推進(jìn)林草碳匯市場發(fā)展的保障機(jī)制?？梢园凑諊覍用娴奶寂欧艡?quán)交易管理辦法制定相關(guān)的自治區(qū)層面的《區(qū)域碳中和交易管理辦法》總體規(guī)范區(qū)域碳中和交易。

3.2全社會共同參與碳匯

促進(jìn)林草碳匯的發(fā)展，需要全社會的共同參與，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，企業(yè)和個人要遵守相關(guān)法律法規(guī)，積極配合國家的扶持政策。堅(jiān)持全區(qū)動員、全民動手、全社會共同參與，深入推進(jìn)林草碳匯有效實(shí)施［7］。（1）在政府層面，應(yīng)提高從業(yè)人員的素質(zhì)，進(jìn)行林草碳匯方面的訓(xùn)練，政府應(yīng)增加資金的投入，設(shè)立林草碳匯人才的專項(xiàng)培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)等，開發(fā)并投資林草人力資源，提升相應(yīng)的林草人才素質(zhì)，使政府工作人員明確自己的職責(zé)，最大程度地發(fā)揮對林草碳匯的管理作用；（2）在企業(yè)層面，作為林草碳匯的供給主體要不斷提升自己的實(shí)力，不斷完善科學(xué)技術(shù)的手段和監(jiān)督管理的方法，提高自己的經(jīng)營能力，提升在市場上的地位。這樣才能在政府給予政策福利時，企業(yè)能最大化地利用政策給自己帶來經(jīng)營便利，提高林草碳匯的供給，推動林草碳匯生態(tài)效益和社會效益的實(shí)現(xiàn)；（3）從社會公眾角度，作為社會公民，應(yīng)積極參與生態(tài)類公益項(xiàng)目，保護(hù)環(huán)境，廣泛引導(dǎo)區(qū)內(nèi)個人參與碳匯公益造林、碳足跡消除、捐資造林等公益活動，營造更好的綠色低碳發(fā)展氛圍［8］。

3.3促進(jìn)碳匯市場交易，規(guī)范交易行為

林草碳匯要發(fā)展就要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，制定市場規(guī)則，營造良好的市場交易氛圍，促進(jìn)碳匯市場的穩(wěn)定發(fā)展［9］。（1）發(fā)展碳匯相關(guān)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建林草碳匯產(chǎn)業(yè)體系［10］，建立健全林草碳匯產(chǎn)業(yè)鏈。比如發(fā)展碳匯項(xiàng)目咨詢平臺、碳匯交易路徑、碳金融服務(wù)業(yè)等業(yè)態(tài)，形成林草碳匯產(chǎn)業(yè)全鏈條。（2）構(gòu)建林草碳匯風(fēng)險保障機(jī)制，實(shí)施林草碳匯交易保險制度。由于林草碳匯產(chǎn)業(yè)風(fēng)險的存在，除了受到火災(zāi)、病蟲害等自然災(zāi)害以外，還會受到諸如政策法規(guī)等外部因素的影響。因此，要充分認(rèn)識到林草碳匯交易保險制度，法律上要對碳匯林的總體進(jìn)行保障，包括經(jīng)濟(jì)價值、生命或整體生態(tài)進(jìn)行投保，這樣才能有效地進(jìn)行風(fēng)險預(yù)防［11］。（3）建立交易制度，理順交易渠道。政府應(yīng)積極引導(dǎo)林草碳匯交易市場的正常運(yùn)行，制定交易規(guī)則，引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)平臺向用戶提供交易服務(wù)，定時公開和保存相關(guān)信息，保障交易安全，為交易平臺的自主運(yùn)行提供制度保障，并可以建立一整套林草碳匯交易標(biāo)準(zhǔn)。

4結(jié)語

內(nèi)蒙古包頭市成功入選國家林草碳匯試點(diǎn)市，對于進(jìn)一步深化包頭市林草碳匯試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、提升創(chuàng)新發(fā)展水平具有重大意義。但包頭市林草碳匯發(fā)展處于初步階段，在法律、市場、人員參與等方面存在不足，建議制定相關(guān)的法律規(guī)范，促進(jìn)全社會共同參與，建立碳市場體系，規(guī)范交易行為，樹立習(xí)近平生態(tài)文明思想，筑牢北方重要生態(tài)安全屏障，助力中國早日實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的目標(biāo)。

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