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消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，也是中國式現(xiàn)代化的重要特征。黨的十八大以來，黨和國家采取有力的措施保障和改善民生，歷史性地解決了困擾中華民族幾千年的絕對貧困問題。脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)完成后，為保持幫扶政策的連續(xù)性與穩(wěn)定性，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》，明確提出在脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)完成后，設(shè)立5年的過渡期，并要求健全農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶機(jī)制。①《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》，https://www.gov.cn/zhengce/2021-03/22/content_5594969.htm。為更好滿足人民日益增長的美好生活需要，實現(xiàn)全體人民共同富裕擺在了更加重要的位置。黨的十九屆五中全會首次提出把“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進(jìn)展”作為愿景和遠(yuǎn)景目標(biāo)，明確要求“著力提高低收入群體收入，擴(kuò)大中等收入群體”①《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報》，https://www.gov.cn/xinwen/2020-10/29/content_5555877.htm。。在中央財經(jīng)委員會第十次會議上，習(xí)近平總書記在《扎實推進(jìn)共同富?！分袕?qiáng)調(diào)“構(gòu)建初次分配、再分配、三次分配協(xié)調(diào)配套的基礎(chǔ)性制度安排”②習(xí)近平：《扎實推動共同富?！?，求是網(wǎng)，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1713669893847699587&wfr=spider&for=pc。，指明了實現(xiàn)共同富裕愿景的目標(biāo)任務(wù)與政策取向。

實現(xiàn)全體人民共同富裕，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。多年來，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使城鄉(xiāng)居民的收入水平、社會保障及公共服務(wù)存在較大的福利差距。盡管21 世紀(jì)以來，隨著新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的提出，“讓公共財政的陽光照耀農(nóng)村”的理念以及一系列“多予少取放活”的惠農(nóng)政策和基本城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化等戰(zhàn)略措施，縮小了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的福利差距，但農(nóng)村福利水平依舊落后于城市。

一、農(nóng)村低收入人口的收入和福利差距

（一）城鄉(xiāng)收入差距明顯，全國低收入人口主要分布在農(nóng)村

近年來，城鄉(xiāng)居民收入差距雖不斷縮小，但是農(nóng)村居民收入仍落后于城鎮(zhèn)居民。從城鄉(xiāng)居民的可支配收入來看，自2014 年以來，城鄉(xiāng)居民收入的相對差距持續(xù)縮小，但絕對差距依然在擴(kuò)大。2022 年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比為2.45（農(nóng)村居民收入=1），比2014 年下降0.3，但是城鄉(xiāng)居民可支配收入的絕對差距從2014 年的18355 元擴(kuò)大到2020 年的29150 元。從增長速度來看，城鄉(xiāng)居民收入差距縮小的速度在逐步變慢，2022 年農(nóng)村居民人均可支配收入20133 元，實際增速4.2%，較上一年下降5.5%，農(nóng)村居民的收入增幅呈放緩態(tài)勢。

另外，農(nóng)村低收入群體不僅規(guī)模龐大，還面臨經(jīng)濟(jì)增長活力不足的問題，且農(nóng)村內(nèi)部的收入差距擴(kuò)大化、顯性化。從2021 年中國城鎮(zhèn)及農(nóng)村居民五等分分組數(shù)據(jù)來看（如表1 所示），城鎮(zhèn)低收入組人均收入是農(nóng)村低收入組人均收入的3.4 倍，城鎮(zhèn)低收入組年收入增長率為7.4%，農(nóng)村為3.74%，低收入人口的城鄉(xiāng)差距明顯。從農(nóng)村內(nèi)部的收入差距來看，農(nóng)村高收入組人均收入是農(nóng)村低收入組的8.9 倍，而城鎮(zhèn)高收入組是低收入組的6.1 倍，且農(nóng)村低收入人口的收入增長速度明顯滯后于農(nóng)村高收入群體（11.84%）?？梢?，相較于城市而言，農(nóng)村的收入差距更為明顯。從農(nóng)村中等收入群體的收入情況來看，存在比重較低且收入水平不高，距離橄欖型分配結(jié)構(gòu)有較大差距。2021 年農(nóng)村中等收入群體的年收入為16546 元，僅比城鎮(zhèn)低收入群體高出200 元。不僅如此，2021 年全國居民人均可支配收入35128 元，農(nóng)村僅有20%的最高收入組略高于此水平，若按照第七次全國人口普查數(shù)據(jù)來推算③據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示居住在鄉(xiāng)村的人口為50979 萬人。，約40783.2 萬的中高組及以下群體都低于全國居民可支配收入水平。

表1 2021 年中國城鎮(zhèn)及農(nóng)村居民五等分分組人均年收入（單位：元/年）

（二）農(nóng)村低收入人口的公共服務(wù)與社會福利差距明顯

長期以來，城鄉(xiāng)有別的社會福利結(jié)構(gòu)形成了差異化福利狀態(tài)。以農(nóng)村土地制度的變遷為標(biāo)志，中國農(nóng)村福利的變遷與發(fā)展經(jīng)歷了從中華人民共和國成立初期的“集體—家庭”福利體系，到改革開放后的“家庭承包—集體”的福利體系，以及21 世紀(jì)以來的“社會—家庭承包—集體”福利體系。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)被逐漸打破的背景下，盡管農(nóng)村的福利來源開始變得多元化，但是不同福利主體的支撐力度有限，農(nóng)村的福利是一種零散化的福利。

農(nóng)村社會保險抵御重大風(fēng)險的能力有限，社會保險待遇水平差異明顯，社會救助存在對象窄、水平低、差距大等問題，基本公共服務(wù)可獲得性、可承受性低。與此同時，現(xiàn)有的醫(yī)保政策難以彌合農(nóng)村低收入群體與城鄉(xiāng)中高收入群體間的起點差距與過程差距，農(nóng)村低收入群體醫(yī)療負(fù)擔(dān)仍然較重。一方面，參保繳費標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)村低收入群體而言負(fù)擔(dān)仍然較重，部分低收入人群的工資往往達(dá)不到最低繳費基數(shù)，卻要按照最低繳費基數(shù)進(jìn)行繳費，加重了個人繳費負(fù)擔(dān)。另一方面，城鄉(xiāng)醫(yī)保和城鎮(zhèn)職工醫(yī)保待遇差距依然較大，城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險繳費符合當(dāng)?shù)刈畹屠U費年限，可以享受終身醫(yī)保待遇。而城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險不享受退休終身醫(yī)保待遇，需終身繳費才能享受。不僅如此，異地就醫(yī)帶來的報銷待遇的降低，以及照護(hù)費、食宿費、交通費等間接費用對農(nóng)村低收入群體而言也是沉重的負(fù)擔(dān)。此外，農(nóng)村社會救助措施和服務(wù)種類較少且救助水平低，還不能完全解決農(nóng)村低收入群體的根本問題。

農(nóng)村低收入群體在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)充分性、可得性和可及性方面存在明顯的差距，差異化的福利資源配置在城鄉(xiāng)之間產(chǎn)生了“福利距離”①岳經(jīng)綸、方珂：《福利距離、地域正義與中國社會福利的平衡發(fā)展》，《探索與爭鳴》2020 年第6 期。。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，城鄉(xiāng)在社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)與設(shè)施方面有明顯的差異，2020 年城市社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施已實現(xiàn)全覆蓋，而同年農(nóng)村的覆蓋率僅為65.7%。②數(shù)據(jù)來源：《民政部2020 年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，https://www.mca.gov.cn/images3/www2017/file/202109/1631265147970.pdf。此外，雖然中國農(nóng)村均已基本實現(xiàn)“人人有電用”的電力全覆蓋，但農(nóng)村的單位電價偏高，農(nóng)民能源支出費用占總消費的比重較大，家庭能源支出負(fù)擔(dān)相對較重。在公共服務(wù)方面，農(nóng)村基本公共服務(wù)的種類、數(shù)量和質(zhì)量存在不同程度的短缺。與城鎮(zhèn)戶籍捆綁的眾多福利使農(nóng)民工的收入水平、公共服務(wù)、社會保障水平與城市居民有明顯的差距，也使其子女教育等公共服務(wù)面臨不充分的問題，起點的不公平使農(nóng)民工承擔(dān)著更多的經(jīng)濟(jì)壓力。在醫(yī)療服務(wù)方面，農(nóng)村缺乏完備的基層醫(yī)療服務(wù)體系，存在基層醫(yī)療資源配置與服務(wù)能力不足，導(dǎo)致群眾就醫(yī)成本高。就業(yè)方面，各地區(qū)不僅在就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)建設(shè)等“硬件”方面存在明顯的差距，在就業(yè)服務(wù)內(nèi)容、成效等“軟件”方面也存在明顯差距。在照護(hù)服務(wù)方面，面向農(nóng)村低收入家庭老年人、兒童及困難殘疾人等特殊群體提供的康復(fù)與保健服務(wù)、健康管理、托育服務(wù)、心理健康服務(wù)短缺。

（三）農(nóng)村集體福利有限，家庭的福利供給可靠性不斷降低

首先，村集體作為兼具經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等多重屬性的農(nóng)村特有組織，在福利供給上承擔(dān)著重要的責(zé)任。但目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收入有限，且收入主要用于支付剛性的管理費用、維持村委會運行等與經(jīng)營管理活動無直接關(guān)系的各項費用，缺少可用于村民分配的福利資源。截至2020 年底，在53.99 萬個的村級集體經(jīng)濟(jì)組織中沒有集體經(jīng)營性收益的村級組織數(shù)量為12.13 萬個，比重為22.4%；有集體經(jīng)營性收入但低于10 萬元的村級組織為24.02 萬個，占比為44.5%。③陳錫文：《充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在共同富裕中的作用》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2022 年第5 期。與此同時，農(nóng)村集體資產(chǎn)在地域之間分布極不均衡，東部地區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)占總資產(chǎn)的64.7%，中部和西部地區(qū)資產(chǎn)分別占總資產(chǎn)的17.7%、17.6%④數(shù)據(jù)來源：《中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部》，https://www.moa.gov.cn/xw/zwdt/202007/t20200710_6348455.htm。，農(nóng)村集體資產(chǎn)分配、收益水平的區(qū)域不平衡帶來了村集體在福利分配上的區(qū)域差異。

其次，從農(nóng)民個體角度來看，土地是農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)和生活資料，在促進(jìn)個體經(jīng)濟(jì)福利水平方面起著至關(guān)重要的作用。但是從現(xiàn)狀來看，農(nóng)地原初具有的生活保障和就業(yè)承載功能減退，“土地福利”有限，“去保障化”的趨勢明顯。從第三次全國農(nóng)業(yè)普查來看，截至2016 年底，全國農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶共有20743 萬戶，其中，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶398 萬戶，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員31422 萬。⑤數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報（第二號）、（第五號），http://www.stats.gov.cn/sj/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/。小農(nóng)戶基數(shù)大，占農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶總數(shù)的98%以上，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶僅占1.92%，且小農(nóng)戶經(jīng)營耕地面積占總耕地面積的70%①數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國中央人民政府https://www.gov.cn/xinwen/2019-03/02/content_5369853.htm。。高度分散化小規(guī)模經(jīng)營、過高的勞動力比重導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率降低，很難起到提高農(nóng)戶收入的作用，更難以發(fā)揮經(jīng)濟(jì)福利。

最后，作為傳統(tǒng)福利來源的家庭，其經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)和服務(wù)照料的可靠性不斷下降、可預(yù)期性低。一方面，農(nóng)村老齡化程度不斷加重，老年人口數(shù)量遠(yuǎn)高于城市，老年人貧困問題突出。根據(jù)《中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況調(diào)查報告（2018）》，中國農(nóng)村老年人平均收入為7621 元②楊曉奇、王莉莉、董彭滔：《我國城鄉(xiāng)老年人收入和消費狀況》，黨俊武、魏彥彥、劉妮娜主編：《老齡藍(lán)皮書：中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況調(diào)查報告（2018）》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018 年，第169—172 頁。，僅占同期城鎮(zhèn)居民可支配收入的26.4%，城市老年人收入的31.8%。從城鄉(xiāng)老年人收入結(jié)構(gòu)上來看，農(nóng)村老年人收入結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“拼湊式”特征，經(jīng)營性收入、社會保障收入、其他轉(zhuǎn)移性收入、財產(chǎn)性收入分別占39%、36%、19%、6%，經(jīng)營性收入是農(nóng)村老年人的主要收入來源，且80%以上的老年在業(yè)人口主要以從事體力勞動為主。反觀城市，社會保障收入占城市老年人收入的79.4%。不僅如此，失能、半失能老年人口數(shù)量的增加導(dǎo)致老年人經(jīng)營性收入持續(xù)降低，低齡老年人經(jīng)營性收入平均為4520 元，高齡老年人經(jīng)營性收入平均為217 元③楊曉奇、王莉莉、董彭滔：《我國城鄉(xiāng)老年人收入和消費狀況》，黨俊武、魏彥彥、劉妮娜主編：《老齡藍(lán)皮書：中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況調(diào)查報告（2018）》，第174 頁。，兩者相差4303 元，過低的收入水平難以滿足農(nóng)村老年人維持基本生活和護(hù)理照料的需求。另一方面，農(nóng)村老齡化的進(jìn)程，還伴隨著家庭結(jié)構(gòu)小型化，產(chǎn)生了大量的空巢家庭、獨居家庭和脆弱家庭。中國家庭戶均規(guī)模從2000 年的3.44 人/戶下降至2020 年2.62 人/戶④數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局http://www.stats.gov.cn/xxgk/jd/sjjd2020/202105/t20210513_1817408.html。，家庭小型化對家庭內(nèi)部供養(yǎng)能力產(chǎn)生了明顯的削弱作用。受子女外出務(wù)工、家庭收入拮據(jù)等影響，農(nóng)村部分高齡老人反而需要自養(yǎng)。

綜上，盡管21 世紀(jì)以來，農(nóng)村形成了“社會—家庭承包—集體”福利體系，其福利來源變得更為豐富，但是不同主體間難以形成合力，甚至存在相互割裂、相互博弈與推諉的現(xiàn)象。尤其是在農(nóng)村集體福利“空殼化”的現(xiàn)實條件下，農(nóng)村仍然是以脆弱的家庭福利為主要依托，零散化、碎片化的社會與集體福利為輔的福利分配模式。因此，迫切需要對標(biāo)共同富裕，研判農(nóng)村福利差距，并對其進(jìn)行制度性的回應(yīng)，以補(bǔ)齊農(nóng)村社會福利短板。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界和實務(wù)界圍繞農(nóng)村人口幫扶政策展開了理論探討與實踐探索，但主要聚焦于收入層面，更多地強(qiáng)調(diào)生存型幫扶，對市場競爭中“弱能群體”關(guān)注不足。鮮有研究從福利視角出發(fā)，關(guān)注農(nóng)村低收入人口的福利差距問題，也很少探討三次分配在補(bǔ)齊農(nóng)村福利差距中的重要作用，尤其是對初次分配在促進(jìn)農(nóng)村低收入人口增收減支中的作用關(guān)注不足。故本文以三次分配為視角，探討農(nóng)村低收入群體幫扶政策應(yīng)如何超越狹義的社會救助政策、甚至傳統(tǒng)的農(nóng)村開發(fā)式扶貧政策范圍，對農(nóng)村低收入群體幫扶政策進(jìn)行拓展與創(chuàng)新，以促進(jìn)農(nóng)村低收入人口朝著共同富裕目標(biāo)扎實邁進(jìn)。

二、應(yīng)對農(nóng)村福利差距的三次分配分析框架

低收入人口的問題和低收入不完全等同。農(nóng)村低收入人口除了過低的收入水平外，還面臨著成本高、支出大、風(fēng)險大、福利水平低等困境，也就是說不能將低收入人口完全等同于收入低，低收入人口與其他人群的差距是多方面的，僅提高收入不能完全解決低收入人口的根本性問題。脫貧攻堅戰(zhàn)期間，黨和國家出臺了一系列超常規(guī)的政策舉措，通過構(gòu)建一整套行之有效的政策體系，從保護(hù)—發(fā)展維度、增收—減支維度、風(fēng)險管理維度、區(qū)域—家庭—個體維度等對困難群眾開展了一系列幫扶措施。但在農(nóng)村人口社會經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵轉(zhuǎn)化、分化，需求和問題復(fù)雜化的現(xiàn)實條件下，農(nóng)村低收入人口幫扶政策在具體的實踐過程中存在幫扶措施多而不優(yōu)、政策間聯(lián)接不緊密等問題。因此，面向?qū)崿F(xiàn)全體人民共同富裕的偉大遠(yuǎn)景目標(biāo)，需要以新的思維和措施加強(qiáng)對農(nóng)村低收入群體的認(rèn)知理解和幫扶，特別要關(guān)注那些缺乏發(fā)展能力與發(fā)展機(jī)會，在公共服務(wù)、社會保障方面仍顯不足的農(nóng)村低收入群體，從三次分配角度構(gòu)建一個完整的、全面的、系統(tǒng)的支持框架，擴(kuò)大農(nóng)村低收入群體幫扶政策維度。

收入分配制度作為促進(jìn)共同富裕的基礎(chǔ)性制度安排，是實現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的關(guān)鍵抓手，而中國的收入分配格局是初次分配、再分配和第三次分配共同作用的結(jié)果。黨中央多次指出要“構(gòu)建初次分配、再分配、第三次分配協(xié)調(diào)配套的制度體系”，表明了健全的收入分配制度是實現(xiàn)共同富裕征程中的關(guān)鍵一環(huán)。目前，大多數(shù)學(xué)者從獨立視角出發(fā)，分別探討三種層次分配制度各自面臨的困境與挑戰(zhàn)，但多忽視了三次分配的協(xié)同性與整體性構(gòu)建。據(jù)此，本文基于三次分配的視角，對農(nóng)村低收入人口幫扶政策進(jìn)行審視與思考，構(gòu)建三次分配視角下農(nóng)村幫扶政策改善低收入人口福利差距的邏輯（如圖1 所示），以探討農(nóng)村低收入人口幫扶政策在三次分配中的作用機(jī)制與作用空間，厘清農(nóng)村幫扶政策在初次分配、再分配和第三次分配環(huán)節(jié)中的實踐要義。

圖1 三次分配視角下增進(jìn)農(nóng)村低收入人口福利的政策邏輯

從三次分配的視角來看現(xiàn)有的農(nóng)村幫扶政策，初次分配、再分配、第三次分配既相互區(qū)別，又相互聯(lián)系。一方面，農(nóng)村低收入人口幫扶政策在三次分配中的表現(xiàn)形式及作用側(cè)重點有所不同，先后發(fā)揮著各自的作用。首先是初次分配，初次分配是按照勞動力、資本、土地和技術(shù)等生產(chǎn)要素對國民收入貢獻(xiàn)的大小進(jìn)行的分配，主要形式包括稅金、勞動者報酬、集體福利、職工獎勵、財產(chǎn)性收入等。在農(nóng)村幫扶政策中，初次分配主要通過向小戶農(nóng)業(yè)提供農(nóng)業(yè)聯(lián)耕聯(lián)種、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)（半托管和全托管）、產(chǎn)銷服務(wù)等農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各環(huán)節(jié)作業(yè)的社會化服務(wù)，提升小農(nóng)戶發(fā)展能力，促進(jìn)小農(nóng)戶增收①左停：《發(fā)展與保護(hù)：促進(jìn)農(nóng)民增收的行動邏輯和政策取向》，《人民論壇》2022 年第24 期。。通過為低收入人口建設(shè)發(fā)展平臺、給予包容性和益貧性的勞動條件、借助培訓(xùn)提高其勞動能力等一系列的公共服務(wù)和社會服務(wù)措施穩(wěn)崗擴(kuò)就業(yè)，提升工資性收入。其次是再分配，再分配是政府主導(dǎo)下通過稅收、公共服務(wù)、社會保障等方式對初次分配后的收入分配的再調(diào)節(jié)，是對初次分配造成差距擴(kuò)大的適度矯正。在農(nóng)村幫扶政策中，主要通過基本生活救助、專項救助和臨時救助等無條件或者有條件轉(zhuǎn)移支付方式為農(nóng)村低收入群體搭建兜底保障網(wǎng)。通過糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等相關(guān)政策降低農(nóng)民的經(jīng)營成本。最后是第三次分配，借助社會力量，依托道德與文化的第三次分配主要通過慈善捐贈等形式彌補(bǔ)市場分配機(jī)制注重效率的不足以及再分配中忽略微觀個體需求的缺陷，在農(nóng)村幫扶政策中主要通過積分制、設(shè)立社區(qū)慈善基金等方式促進(jìn)社會資源和財富在村莊內(nèi)部的流動和共享。

另一方面，三次分配之間具有較多相互兼顧的創(chuàng)新空間，同一個幫扶政策可以體現(xiàn)不同層次的分配功能，發(fā)揮著多重作用，共同服務(wù)于農(nóng)村低收入群體的收入分配全過程。首先，發(fā)揮初次分配作用的幫扶政策背后也具有再分配、第三次分配的含義。舉例來說，就業(yè)幫扶車間以及以工代賑等政策在推動勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，提升其勞動技能，帶動困難群眾就業(yè)增收方面發(fā)揮著初次分配的作用。與此同時，在通過產(chǎn)業(yè)扶持提升物質(zhì)資本，改善農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)生活條件，提供車間運營服務(wù)補(bǔ)貼、就業(yè)補(bǔ)貼、土地廠房租金減免、用水用電補(bǔ)貼方面發(fā)揮著再分配的作用。又如，職業(yè)培訓(xùn)等促進(jìn)務(wù)工就業(yè)的舉措在提高人力資本、提升農(nóng)民工技能、開發(fā)其潛能、強(qiáng)化就業(yè)能力方面發(fā)揮初次分配的作用。在給予企業(yè)職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、失業(yè)保險穩(wěn)崗返還等措施，以及為失業(yè)人員提供技能提升補(bǔ)貼、生活費交通費補(bǔ)貼等方面發(fā)揮再分配的作用。公益性崗位在吸納困難群體就業(yè)方面具有初次分配作用，而政府、村集體鄉(xiāng)村企業(yè)在公益性崗位的設(shè)置與開發(fā)、給予崗位補(bǔ)貼和社保補(bǔ)貼方面又發(fā)揮再分配和第三次分配的作用。其次，具有再分配功能的幫扶政策在實際運作過程中也發(fā)揮初次分配、第三次分配的作用。如社會保險、商業(yè)保險補(bǔ)貼從屬社會公共資源轉(zhuǎn)移和支持下的再分配，通過減輕困難群體參保繳費負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大保險覆蓋范圍，借助風(fēng)險和損失的社會化再分配，減少因風(fēng)險而導(dǎo)致的財產(chǎn)損失，保障個體不會因預(yù)期風(fēng)險而陷入貧困，提高其對未來生活保障的安全感和穩(wěn)定預(yù)期，以激發(fā)和調(diào)動社會的創(chuàng)新活力。對農(nóng)民給予創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款、稅費減免、貼息扶持，以及提供創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼等舉措屬于再分配的內(nèi)容，但是通過創(chuàng)業(yè)所創(chuàng)造的就業(yè)崗位與就業(yè)機(jī)會又發(fā)揮了初次分配的功能。公辦民營、民辦公助的敬老食堂、敬老院、日照中心在發(fā)揮政府投資引導(dǎo)作用，給予建設(shè)補(bǔ)貼、床位補(bǔ)貼和運營補(bǔ)貼等方面發(fā)揮著再分配功能，而民間力量輸出專業(yè)的運營管理服務(wù)參與到農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)全過程，為低收入老年人提供照護(hù)服務(wù)又發(fā)揮第三次分配的作用。依托于公共財政投入的資產(chǎn)受益幫扶政策也屬于再分配，但是在初次分配中也發(fā)揮著重要的作用，基于轉(zhuǎn)移支付所形成的資產(chǎn)通過土地托管、扶持資金折股量化、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)入股等方式，在為農(nóng)村人口創(chuàng)造資產(chǎn)，穩(wěn)定增加農(nóng)村人口的財產(chǎn)性收入，推動農(nóng)民由傳統(tǒng)的生計方式向現(xiàn)代生計方式轉(zhuǎn)型的同時，也能帶動農(nóng)戶增加生產(chǎn)和就業(yè)，以勞動增收方式發(fā)揮了初次分配的作用。

在三次分配分析框架下，農(nóng)村低收入人口幫扶措施擁有豐富的創(chuàng)新空間。從功能上來看，不同的幫扶政策在初次分配、再分配、第三次分配中按照邏輯關(guān)系發(fā)揮著不同的作用；從關(guān)系上來看，不同幫扶措施在三次分配中相互關(guān)聯(lián)、相互依存、相互強(qiáng)化，即便是同一幫扶政策也能擁有不同的三次分配功能，在不同的層次上具有多種選項。盡管近些年來，中國圍繞農(nóng)村低收入群體的政策實踐或多或少都是基于三次分配的不同著力點展開，但仍存在初次分配效率不高、再分配水平低、第三次分配尚未找到切入點、不同層次分配間協(xié)同性不足等問題。在推動共同富裕的進(jìn)程中，僅依靠某一種分配形式，又或者是任由三種分配形式各自孤立地發(fā)揮作用都不可取。①楊秀云、馮子純：《協(xié)同性三次分配制度構(gòu)建研究》，《社會科學(xué)研究》2022 年第5 期。因此，如何通過制度改革來有效促進(jìn)三次分配相互協(xié)調(diào)，如何讓三次分配在改善農(nóng)村低收入人口福利差距中發(fā)揮更好的作用，是中國新發(fā)展階段所面臨的時代命題，這就要求研究者加強(qiáng)對三次分配著力點、協(xié)調(diào)性的理論觀照，通過制度改革有效促進(jìn)三次分配相互協(xié)調(diào)與整體發(fā)力，讓三次分配在促進(jìn)農(nóng)村低收入人口福利改善中發(fā)揮更好的作用。

三、三次分配視角下改善農(nóng)村低收入人口福利的著力點

（一）初次分配層面的著力點

實現(xiàn)共同富裕的遠(yuǎn)景目標(biāo)，合理的初次分配是基礎(chǔ)。初次分配解決的主要是利益分配問題，通過有效市場和有為政府形成效率主導(dǎo)下相對公平的初次分配機(jī)制。

1.提高農(nóng)村低收入群體的勞動報酬，尤其是農(nóng)業(yè)勞動收入

改革開放以來，中國的收入分配制度歷經(jīng)多次發(fā)展與改革，形成了市場機(jī)制與政府干預(yù)相結(jié)合的收入分配治理格局。②王贊新：《政府轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化收入分配治理體系構(gòu)建》，中國行政體制改革研究會：《第五屆中國行政改革論壇——創(chuàng)新政府治理，深化行政改革 優(yōu)秀論文集》，中國行政體制改革研究會：中國行政體制改革研究會，2014 年，第67—75 頁。然而，由于不同群體、不同地區(qū)間生產(chǎn)要素稟賦及其帶來的貢獻(xiàn)率存在差異，催生了收入分配的“馬太效應(yīng)”，最主要的特征表現(xiàn)在勞動力、資本、土地和技術(shù)等生產(chǎn)要素中，勞動要素的報酬較低，非勞動要素的報酬偏高。這一現(xiàn)象在農(nóng)村表現(xiàn)得更為明顯，無論是從經(jīng)營性收入還是工資性收入來看，務(wù)工和務(wù)農(nóng)收入相對處于較低水平。因此，迫切需要改善農(nóng)村勞動者特別是一線勞動者的勞動技能和勞動條件，穩(wěn)步提高勞動報酬在初次分配中的比重。

首先，加大以工代訓(xùn)、以訓(xùn)穩(wěn)崗的職業(yè)技能培訓(xùn)力度，擴(kuò)大職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼政策的范圍，提升農(nóng)村勞動力的整體素質(zhì)與技術(shù)水平，促進(jìn)低收入人口增收。改變現(xiàn)有的農(nóng)村勞動條件，為農(nóng)村勞動力提供包容性、益貧性的就業(yè)環(huán)境。通過加強(qiáng)區(qū)域間的勞務(wù)協(xié)作，完善區(qū)域間、區(qū)域內(nèi)的用工協(xié)調(diào)對接機(jī)制，暢通農(nóng)村低收入群體的非農(nóng)就業(yè)渠道，避免社會資本、人力資本和物質(zhì)資本豐富的農(nóng)民擠占本地的非農(nóng)就業(yè)資源。①劉魏、張應(yīng)良：《非農(nóng)就業(yè)與農(nóng)戶收入差距研究——基于“離土”和“離鄉(xiāng)”的異質(zhì)性分析》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2018 年第3 期。通過搭建用工供需對接平臺、創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺等社會服務(wù)平臺，及時了解創(chuàng)業(yè)就業(yè)需求并提供服務(wù)支持。通過公益性崗位、以工代賑等方式為重點困難群體提供就地就近就業(yè)幫扶，促進(jìn)農(nóng)村勞動力的充分就業(yè)。通過一次性創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、生活補(bǔ)貼、吸納就業(yè)獎補(bǔ)等就業(yè)創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼政策，減少外出務(wù)工的成本，幫助有勞動能力和就業(yè)意愿的農(nóng)村勞動力外出務(wù)工、穩(wěn)定務(wù)工。

其次，提高農(nóng)業(yè)勞動回報。當(dāng)前農(nóng)業(yè)的相對國民收入水平一直保持低位，農(nóng)業(yè)勞動始終面臨著高成本、低收益的問題。一方面，較多的農(nóng)業(yè)勞動人口生產(chǎn)了較小份額的增加值，低效率、低標(biāo)準(zhǔn)、低質(zhì)量的生產(chǎn)環(huán)節(jié)造成了較低的回報率。另一方面，土地流轉(zhuǎn)性不強(qiáng)，導(dǎo)致土地經(jīng)營規(guī)模偏低，產(chǎn)業(yè)難以發(fā)展。因此，需要促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動力“有進(jìn)有出”，提升在崗勞動者的回報。針對具有返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)意愿的本土人才，采取多樣化的激勵措施與培養(yǎng)策略，讓良好的發(fā)展環(huán)境與資源成為人才回流的“引力”，將農(nóng)業(yè)技術(shù)人才“引進(jìn)來”“留下來”。針對高齡農(nóng)業(yè)勞動力，通過建立農(nóng)民退休制度，探索以城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險為基礎(chǔ)、農(nóng)民老齡年金為補(bǔ)充及土地流轉(zhuǎn)或宅基地復(fù)墾后“地票”交易下的經(jīng)營轉(zhuǎn)移收入為提升的三支柱型農(nóng)民退休制度②聶建亮、董子越、吳玉鋒：《從“無休”到退休：農(nóng)民退休的邏輯與制度設(shè)計》，《學(xué)習(xí)與實踐》2021 年第7 期。，給予農(nóng)民退休的選項與保障。針對尚未轉(zhuǎn)移的勞動力，通過優(yōu)化勞動轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制，為其提供就業(yè)技能培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)等社會化服務(wù)，提升其就業(yè)能力。與此同時，保障轉(zhuǎn)移勞動力在養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療、社會保險等方面的福利待遇。

最后，降低農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的生產(chǎn)成本。目前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素價格上升，農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營社會保障不足，經(jīng)營主體自身抵抗風(fēng)險能力差，不少規(guī)模經(jīng)營戶面臨“成本升、利潤薄、轉(zhuǎn)型難”等問題。因此，要構(gòu)建和完善適度規(guī)模經(jīng)營的政策支持體系，通過優(yōu)化和完善財政、信貸、保險、用地等政策，降低農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的生產(chǎn)成本，確保其健康長遠(yuǎn)發(fā)展。一是加快發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系和政策性農(nóng)業(yè)保險的作用，強(qiáng)化經(jīng)營戶抵御風(fēng)險的能力。二是需要加大對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)扶持政策，可以根據(jù)種植規(guī)模、產(chǎn)量等，提高補(bǔ)貼的針對性和科學(xué)性。

2.擴(kuò)大農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，降低勞動力成本

從農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家的實踐經(jīng)驗來看，隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)的不斷進(jìn)步，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營是提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率最好的方式。這意味著未來從事穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)將是大多數(shù)鄉(xiāng)村勞動力的就業(yè)需求。從中國農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)人數(shù)變化趨勢中也能看出這一走向，城鄉(xiāng)間、行業(yè)間的收入差距使農(nóng)村大量的勞動力外流并參與到非農(nóng)生產(chǎn)中，獲得工資性收入。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2015 年農(nóng)村工資性收入首次代替經(jīng)營性收入，成為農(nóng)村居民可支配收入的首要來源。2021 年全國農(nóng)村居民的工資性收入占可支配收入的42%，③數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局http://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202302/t20230203_1901342.html。農(nóng)民工的數(shù)量也從2000 年的7849 萬人增至2022 年29562 萬人。④數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局2022 年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告http://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202304/t20230427_1939124.html。農(nóng)業(yè)勞動力的減少已是一種必然趨勢，未來政策不僅需要為城市的農(nóng)村勞動力穩(wěn)定就業(yè)創(chuàng)造條件，更需要為在村以及返鄉(xiāng)的農(nóng)村勞動力提供就地、就近非農(nóng)就業(yè)機(jī)會。

擴(kuò)大非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，促進(jìn)農(nóng)民就地就近就業(yè)不僅經(jīng)濟(jì)效益明顯，社會效益也十分顯著。一方面，農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)不僅有利于農(nóng)地市場的發(fā)育，也能加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)，提高耕地資源的配置效率，進(jìn)而提升農(nóng)地集中經(jīng)營和專業(yè)化生產(chǎn)水平。與此同時，還能夠緩解大量農(nóng)村剩余勞動力隱形失業(yè)的問題，為其擴(kuò)展就業(yè)出路，緩解其就業(yè)壓力。另一方面，擴(kuò)大當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)就業(yè)機(jī)會能夠有效促進(jìn)農(nóng)村人員回流，減少農(nóng)村人口流失現(xiàn)象，部分緩解因年輕勞動力外出務(wù)工帶來的留守兒童及留守老人的問題。

但需要注意的是，一方面農(nóng)村勞動力就地就近就業(yè)需求日益增加，2013—2022 年以來，農(nóng)民工總量增速回落，且外出農(nóng)民工數(shù)量逐年放緩。外出農(nóng)民工的增長率從2013 年的1.7%下降至2022 年的0.1%，而同年本地農(nóng)民工增長率為2.4%。①數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告整理所得，http://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202304/t20230427_1939124.html。另一方面，農(nóng)民可獲得的非農(nóng)工作崗位和工資比較有限，且非農(nóng)就業(yè)崗位短期性、臨時性突出，社會保障不足，非農(nóng)就業(yè)的增收潛力尚未充分釋放?；亓鬓r(nóng)村勞動力在外出就業(yè)過程中積累了一定的工作經(jīng)驗，但農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)行業(yè)主要以勞動密集型行業(yè)為主，存在技術(shù)含量低、勞動強(qiáng)度大等特征。當(dāng)非農(nóng)就業(yè)薪資水平較低，或是就業(yè)機(jī)會較少時，回流農(nóng)村的勞動力便不得不務(wù)農(nóng)，或是繼續(xù)選擇外出打工，便會形成“外出—回流”的雙向循環(huán)怪圈。

對此，一是需要適度增加農(nóng)村本地非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，為農(nóng)民就地就近非農(nóng)就業(yè)提供“蓄水池”，通過培育農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)、新模式，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)開拓新空間。二是需要強(qiáng)化精準(zhǔn)性，圍繞非農(nóng)就業(yè)勞動力需求以及不同地區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)自身特點，提高返鄉(xiāng)就業(yè)人員的配置結(jié)構(gòu)與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的匹配度。三是需要增強(qiáng)農(nóng)村社會化服務(wù)，加強(qiáng)對回流勞動力的就業(yè)指導(dǎo)培訓(xùn)，促進(jìn)其穩(wěn)定就業(yè)。與此同時，通過非農(nóng)就業(yè)社會保障支持，擴(kuò)大普惠性養(yǎng)老托育服務(wù)供給，解決農(nóng)村勞動力的“一老一小”問題，降低非農(nóng)就業(yè)人員的勞動力成本，為其提供良好的就業(yè)支持環(huán)境。

（二）再分配層面的著力點

再分配相對于初次分配而言，在分配原則、判斷標(biāo)準(zhǔn)、運行機(jī)制上都有所不同。再分配的原則更多注重公平，判斷標(biāo)準(zhǔn)并非是像初次分配一樣注重生產(chǎn)要素的貢獻(xiàn)率大小，而是遵循公民基本生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的公平。其運行機(jī)制不是依靠初次分配的市場機(jī)制，而是依靠政府主導(dǎo)的政府機(jī)制。若再分配的矯正機(jī)制出現(xiàn)“缺位”或“錯位”，會導(dǎo)致社會不公平的不斷擴(kuò)大與蔓延?；嵯禂?shù)作為判斷分配平等程度的重要指標(biāo)，國際上通常把0.4 作為收入分配差距的“警戒線”，一般發(fā)達(dá)國家的基尼指數(shù)在0.24—0.36之間，而中國的基尼系數(shù)近十年來一直徘徊在0.4—0.5 之間，②根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2012—2022 年中國的基尼系數(shù)分別為 0.474、0.473、0.469、0.462、0.465、0.467、0.468、0.465、0.468、0.472。這表明中國現(xiàn)有的再分配力度不足，需要進(jìn)一步優(yōu)化和完善再分配政策體系，加強(qiáng)對農(nóng)村低收入人群的政策傾斜力度。

1.強(qiáng)化對農(nóng)村低收入人口的轉(zhuǎn)移支付力度，推動社會救助的擴(kuò)圍增效

盡管中國的社會救助制度經(jīng)過幾十年的發(fā)展變遷，取得了顯著成效，但仍然存在救助標(biāo)準(zhǔn)低、救助覆蓋面窄、救助方式單一等問題，需要著力推動社會救助的擴(kuò)圍增效。首先，社會救助的“擴(kuò)圍”需要體現(xiàn)救助對象的精準(zhǔn)性。救助對象識別的難點在于精準(zhǔn)識別，精準(zhǔn)并非是要實現(xiàn)毫無偏差，而是要克服實踐過程中存在的救助對象瞄準(zhǔn)的主觀化、簡單化傾向，通過開展多維指標(biāo)的綜合研判和預(yù)警，有效識別各種貧困狀態(tài)，既關(guān)注低收入群體的“現(xiàn)時狀態(tài)”，更要對其未來的發(fā)展?fàn)顟B(tài)予以關(guān)切，克服救助對象識別的滯后性困境，取代傳統(tǒng)救助范式對困難群體未加區(qū)分的資金、資源的直接分配而導(dǎo)致的無效率。③李迎生：《社會政策、三次分配與全體人民共同富?！?，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2022 年第4 期。其次，“擴(kuò)圍”需要體現(xiàn)救助內(nèi)容與救助方式的多層次性?，F(xiàn)行的社會救助內(nèi)容更多的是以物質(zhì)類救助為主，發(fā)展服務(wù)類社會救助尚處發(fā)展階段，難以滿足困難群眾日益迫切和多樣化的受助需求。物質(zhì)類救助雖能解決救助對象的生存危機(jī)，但難以從根源上改善救助對象的生存環(huán)境，使其獲得社會發(fā)展權(quán)益的機(jī)會。舉例來說，低收入群體之所以難以提升其收入水平，不僅是因為自身能力欠缺而導(dǎo)致的就業(yè)不穩(wěn)定，還因為家庭中需要被照料的老人、孩子及患病的成員較多，家庭供養(yǎng)負(fù)擔(dān)較大，同時僅有的勞動力需往返參與照料，降低了工作時長，造成不穩(wěn)定就業(yè)。因此，救助內(nèi)容尤其是服務(wù)類救助內(nèi)容和形式需進(jìn)一步豐富。再次，“擴(kuò)圍”需要體現(xiàn)救助水平的提升。目前的農(nóng)村低保、特困人員供養(yǎng)只能維持最基本的生活，專項救助和臨時救助能力有限，還不能解決農(nóng)村低收入群體的根本問題。因此，有必要逐步提升農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌。最后，“增效”不僅要體現(xiàn)在社會救助政策統(tǒng)一、管理有序、發(fā)展規(guī)范方面，更要體現(xiàn)在救助方式的專業(yè)化、人性化上。社會救助制度包括了最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)救助等多項制度，但諸多救助制度內(nèi)部政策資源與數(shù)據(jù)信息存在割裂現(xiàn)象，迫切需要加強(qiáng)各項制度之間的有效銜接和協(xié)調(diào)發(fā)展。與此同時，基層救助服務(wù)隊伍的專業(yè)化水平也是促進(jìn)社會救助提質(zhì)增效的關(guān)鍵所在，近年來也有不少地方通過數(shù)字技術(shù)賦能等方式推進(jìn)社會救助領(lǐng)域的創(chuàng)新實踐活動。比如，重慶渝中區(qū)“救助通”創(chuàng)新智慧救助模式、烏蘭察布社會救助協(xié)理員制度等通過數(shù)字技術(shù)賦能，向社會力量購買事務(wù)性和服務(wù)性社會救助服務(wù)，在為基層執(zhí)行人員“松綁減負(fù)”的同時，也提高了社會救助專業(yè)水平。因此，有必要借鑒各地的有益經(jīng)驗，加強(qiáng)社會救助的專業(yè)化水平。

2.提高基本公共服務(wù)均等化的深度與廣度，提升福利獲得水平

基本公共服務(wù)作為再分配的重要調(diào)節(jié)機(jī)制，有助于改善農(nóng)村低收入群體生存與發(fā)展的環(huán)境，緩解因資源稟賦差異的先天失衡以及因起點不公平而導(dǎo)致這種差距向后代傳遞和延伸。黨的十八大以來，中國在基本公共服務(wù)均等化方面取得了顯著成效，彌補(bǔ)了農(nóng)村地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)的基本公共服務(wù)短板，縮小了地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)的差距，但是從整體性或者區(qū)域性的角度來看，低收入群體在基本公共服務(wù)的充分性、可得性和可及性方面仍存在顯著的差距。對此，不僅要從收入的維度思考如何提升農(nóng)村低收入人口的經(jīng)濟(jì)水平，更要從福利的角度思考如何減少和分擔(dān)支出，緩解其未來支出壓力，提升其福利獲得水平，以切實解決農(nóng)村低收入人口所面臨的過高的經(jīng)營成本、過高的家庭支出、相對福利水平低等現(xiàn)實問題。

因此，需要加大農(nóng)村公共服務(wù)的支持力度，提升公共服務(wù)的供給效率，推動農(nóng)村基本公共服務(wù)從“物質(zhì)條件”的提升向“物質(zhì)條件”和“精神條件”兼顧，“質(zhì)”和“量”并行，“供給”和“需求”相匹配發(fā)展。首先，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村低收入群體的福利項目和服務(wù)范圍，增加農(nóng)村低收入群體負(fù)擔(dān)得起的普惠性服務(wù)供給，尤其是在子女托育、教育、養(yǎng)老、住房等方面的服務(wù)供給，強(qiáng)化農(nóng)村公共服務(wù)的社會效益，緩解農(nóng)村低收入群體的支出壓力，增加實際可支配收入，推動基本公共服務(wù)為農(nóng)村低收入人群持續(xù)賦能。其次，強(qiáng)化農(nóng)村公共服務(wù)在提升低收入群體參與初次分配能力方面的作用，加大農(nóng)村低收入群體精神層面、能力發(fā)展等軟件類公共服務(wù)的供給力度，避免農(nóng)村低收入群體因人力資本積累低，參與市場競爭能力弱而在初次分配中處于弱勢地位。與此同時，需要提升公共服務(wù)的供給效率，避免因服務(wù)供給與需求間的失衡而導(dǎo)致服務(wù)過剩與短缺并存現(xiàn)象的發(fā)生。

3.完善農(nóng)業(yè)支持與資源保護(hù)政策

農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，面臨“自然—市場—技術(shù)”三重風(fēng)險，與此同時，農(nóng)業(yè)又具有外部性以及準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，是保障國家糧食安全和國家生態(tài)安全的根本。這也決定了對農(nóng)業(yè)的支持和資源保護(hù)制度是現(xiàn)代國家農(nóng)業(yè)政策的核心，也是國民收入的再分配政策的重點，更是中國建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的必然要求。黨的十八大以來，中國的農(nóng)業(yè)支持與資源保護(hù)政策不斷完善，形成了以農(nóng)業(yè)投入、價格支持、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、金融服務(wù)等為重點，以保障國家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)民增收和生態(tài)環(huán)境改善為目標(biāo)的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系。①譚智心、謝東東：《黨的十八大以來農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策改革：成就、經(jīng)驗與完善建議》，《農(nóng)村金融研究》2023 年第3 期。但是，目前農(nóng)業(yè)與資源的支持和保護(hù)的力度仍顯不足，存在經(jīng)營成本高、風(fēng)險大、收益低等困境。因此，在國家強(qiáng)調(diào)生態(tài)安全和糧食安全的目標(biāo)下，農(nóng)業(yè)支持與資源保護(hù)政策需要兼顧發(fā)展與保護(hù)，既要體現(xiàn)出為促進(jìn)生產(chǎn)、增加經(jīng)營收入的發(fā)展性邏輯，還要加強(qiáng)對增加補(bǔ)貼、減少成本的保護(hù)性邏輯的運用②左停：《發(fā)展與保護(hù)：促進(jìn)農(nóng)民增收的行動邏輯和政策取向》。，實現(xiàn)糧食安全、生態(tài)安全與農(nóng)民增收目標(biāo)之間的和諧發(fā)展。

首先，從保護(hù)的角度，完善以風(fēng)險和成本控制為主的農(nóng)業(yè)支持與資源保護(hù)政策。一是凸顯農(nóng)業(yè)保險的風(fēng)險保障功能，推動農(nóng)業(yè)保險“擴(kuò)面、提標(biāo)、增品”，做大農(nóng)業(yè)保險“蛋糕”，也可以引入更多的風(fēng)險管理主體，運用農(nóng)業(yè)保險與擔(dān)保、信貸、期貨的深度融合，以提高農(nóng)民抵御自然災(zāi)害、市場與技術(shù)風(fēng)險的能力，穩(wěn)定預(yù)期。二是提升農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的政策瞄準(zhǔn)性，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及成本的轉(zhuǎn)移支付力度。既要分擔(dān)小農(nóng)戶的經(jīng)營成本，扶持和帶動小農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)、增加收入，又要向“大戶”傾斜，提高補(bǔ)貼政策的激勵效應(yīng)，在支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與扶持小農(nóng)戶之間取得有效平衡。

其次，從發(fā)展的角度來看，形成以提效增收為主的農(nóng)業(yè)支持與資源保護(hù)政策。一是“質(zhì)”“量”并行，在實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品基本托底的基礎(chǔ)上支持“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與流通①程秀娟、李國祥：《新時代中國農(nóng)業(yè)支持政策發(fā)展：成就、風(fēng)險與展望》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2023 年第7 期。，穩(wěn)步提升農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)的同時，提高農(nóng)產(chǎn)品的預(yù)期價格與附加值，使農(nóng)業(yè)有合理的收益與回報。二是形成以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策，確保國家生態(tài)安全?？梢詫⑥r(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與特定的生產(chǎn)資料相結(jié)合（有機(jī)肥、農(nóng)家肥等），引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對象的生產(chǎn)投入行為,減少有害生產(chǎn)資料的使用。

4.推動社保均等化，盡快消除因制度問題造成的養(yǎng)老、醫(yī)療保險等權(quán)益不平等

首先，基于公民基本保障權(quán)益平等的目標(biāo)，加快消除因制度因素導(dǎo)致的養(yǎng)老、醫(yī)療保險的權(quán)益不平等問題，改變風(fēng)險與保護(hù)、待遇和階層的錯配問題，加快推進(jìn)社保制度政策和待遇上的統(tǒng)一。當(dāng)然這里的統(tǒng)一并非是整齊劃一，而是不因職業(yè)身份、社會身份、地域的差異性而區(qū)別對待。其次，可以針對農(nóng)村未成年人、農(nóng)民工、老年人、殘疾人等特殊群體，在養(yǎng)老、醫(yī)療方面形成縮小待遇差距的特定方案，保障他們有持續(xù)的財力參加繳費型的社會保險制度，提高困難群體對風(fēng)險的穩(wěn)定預(yù)期。比如，北京市逐漸打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的壁壘，將4 萬名農(nóng)村就業(yè)勞動力納入城鎮(zhèn)職工社會保險體系。解決農(nóng)村深度貧困人口養(yǎng)老問題。又如，各地對失地農(nóng)民勞動年齡人員安排在城鎮(zhèn)就業(yè)、給予失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險等社會保險繳費補(bǔ)貼，將補(bǔ)償權(quán)和社會保障權(quán)的結(jié)合作為替代貨幣補(bǔ)償。因此，有必要借鑒上述地方的有益經(jīng)驗，加強(qiáng)對特定群體社會保障權(quán)益的平等保護(hù)和特殊扶助，將改善農(nóng)村弱勢群體待遇差距作為“減弱”的有效途徑，增強(qiáng)弱勢群體的保障感。

（三）第三次分配層面的著力點

與初次分配、再分配相比，以慈善組織、公益組織等社會力量為福利主體，以為貧弱群體提供福利資源與福利服務(wù)為目標(biāo)，通過福利資源籌集、遞送、分配來實現(xiàn)社會財富優(yōu)化配置的第三次分配在縮小貧富差距、緩解相對貧困、實現(xiàn)共同富裕方面具有不可替代的作用。②王卓、常進(jìn)鋒：《福利多元主義視角下第三次分配的現(xiàn)實困境與治理路徑》，《中州學(xué)刊》2022 年第9 期。因此，亟須強(qiáng)化第三次分配在改善農(nóng)民低收入群體福利差距中的作用。

1.強(qiáng)化慈善公益組織在第三次分配中的主導(dǎo)作用

慈善活動包括慈善資源的生產(chǎn)、整合與遞送等過程，相應(yīng)地，慈善公益組織需要具備社會化動員能力、市場化生存能力、行政化協(xié)同能力以及專業(yè)化的服務(wù)能力，以保障慈善活動能夠高效運轉(zhuǎn)。然而，中國缺少能夠有效連接政府和草根組織的樞紐型組織，慈善總會、紅十字會等組織名義上雖承擔(dān)樞紐型慈善組織的角色，但是自身能力明顯不足。因此，首先，需要加快發(fā)展樞紐型慈善組織，推動各地兼具政治性和社會性的樞紐型組織擔(dān)負(fù)起引領(lǐng)與帶動整體行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的使命，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府有關(guān)部門、企業(yè)和公益慈善行業(yè)關(guān)系，鏈接與融合不同類型和領(lǐng)域社會組織。③藍(lán)煜昕、何立晗：《第三次分配背景下慈善資源的分配有效性：框架與機(jī)制》，《行政管理改革》2022 年第5 期。其次，發(fā)揮社會工作在第三次分配中的作用。近年來，農(nóng)村地區(qū)不斷加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會工作人才隊伍和社工站建設(shè)，為社會工作助力第三次分配提供了強(qiáng)勁動力。社會工作隊伍以專業(yè)化的方式參與到第三次分配中不僅能夠解決因慈善慈善服務(wù)形式單一的困境，還能夠緩解慈善服務(wù)的“短期效應(yīng)”，社會工作等專業(yè)力量作為第三次分配中福利資源與福利服務(wù)的重要傳遞主體，可以協(xié)同慈善、公益組織等社會力量共同促進(jìn)農(nóng)村低收入群體的福利改善。最后，立足于農(nóng)村實際需求，擴(kuò)展慈善項目的廣度和深度。當(dāng)前，中國聚焦農(nóng)村地區(qū)的慈善項目輻射范圍較小，針對的群體較為單一，圍繞殘疾人、高齡老人、罕見病、認(rèn)知障礙患者等人群的慈善項目較少。從內(nèi)容上來看，多數(shù)慈善項目內(nèi)容還停留在傳統(tǒng)的慈善救助方面，如基礎(chǔ)的助學(xué)支教、醫(yī)療救助、物資遞送、修建硬件等，普惠性服務(wù)類的救助較少。因此，需要立足農(nóng)村的實際需求，將慈善項目拓展至助殘、農(nóng)村婦女兒童發(fā)展、托幼、創(chuàng)業(yè)就業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域，在基本公共服務(wù)還沒有涵蓋的“空白領(lǐng)域”發(fā)揮“補(bǔ)漏”功能，在基本公共服務(wù)已經(jīng)涵蓋但是相對水平較低、可及性可得性較差的領(lǐng)域發(fā)揮“疊加”功能。與此同時，需要提升慈善項目的深度。當(dāng)前的慈善項目存在需求定位脫離農(nóng)村實際、項目管理與運作能力不足、項目結(jié)束后存在效果衰退等問題，導(dǎo)致慈善項目的產(chǎn)品化和規(guī)模化進(jìn)程步履艱難。因此，需要推動慈善項目的“本地化”，在項目進(jìn)入農(nóng)村落地前，站在村民的立場了解對方的實際情況，判斷對方的實際需求并進(jìn)行項目設(shè)計實現(xiàn)供需匹配。還需要加強(qiáng)慈善項目的制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、專業(yè)化建設(shè)，提升慈善項目質(zhì)量。

2.豐富第三次分配的實現(xiàn)形式，既要強(qiáng)調(diào)“大慈善”也要關(guān)注“微慈善”

“微慈善”是指從小規(guī)模、小切口的慈善活動入手，改善弱勢群體的困難生活。雖其所擁有的慈善資源有限，且輻射范圍窄，但是對強(qiáng)化社會成員慈善意識、營造和傳遞良好社會氛圍、維系與發(fā)展社會共同體關(guān)系發(fā)揮著重要的作用。不僅如此，“微慈善”具有很強(qiáng)的靈活性、針對性、日常性特征，“小快靈”的慈善活動能夠立足于基層實際需求，實現(xiàn)慈善資源的精準(zhǔn)匹配和高效傳遞，擁有著大型慈善不具備的相對優(yōu)勢。因此，農(nóng)村在推進(jìn)第三次分配的過程中可以將村莊的“微慈善”作為解決農(nóng)村第三次分配的重點，支持培育農(nóng)村集體形成的互助和自治的“土壤”，積極探索更豐富的第三次分配形式。

當(dāng)前，不少地區(qū)以社區(qū)為單元，社區(qū)內(nèi)居民訴求為牽引，通過建立村級慈善基金會、社區(qū)發(fā)展基金會、社區(qū)慈善基金會，以慈善項目化運作的方式實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)居民的互助互濟(jì)，推動了慈善資源向基層下沉。上述實踐正是本文所強(qiáng)調(diào)的“微慈善”的具體形式。但是目前“微慈善”在中國的發(fā)展仍處于初級階段，存在諸多困難，如社區(qū)基金目前在上海、北京、四川等部分地區(qū)進(jìn)行了試點，農(nóng)村尚未全面展開，且存在運行模式不成熟、資金募集缺乏持續(xù)性、社區(qū)居民參與度較低等問題?？梢?，“微慈善”在未來還有很大的提升與發(fā)展創(chuàng)新的空間，因此農(nóng)村在推進(jìn)第三次分配的過程中需要將“微慈善”作為著力點，為“微慈善”走進(jìn)農(nóng)村提供更多的實踐機(jī)會；發(fā)揮村委會、鄉(xiāng)賢在農(nóng)村“微慈善”中的引領(lǐng)作用，通過建立村級基金會等方式打造村級慈善的“蓄水池”；鼓勵和支持慈善組織的資源、服務(wù)、項目與村級慈善基金開展多種形式的合作，豐富“微慈善”的內(nèi)容；突出村民在“微慈善”中的重要作用，保持捐贈形式的靈活性。針對有經(jīng)濟(jì)實力的個人，可以通過捐款方式幫助困難群體，也可以通過志愿服務(wù)活動幫助困難群體；而針對那些不具備經(jīng)濟(jì)實力但有勞動能力的個人，可以將初次分配中按勞分配原則應(yīng)用到第三次分配中，創(chuàng)造社區(qū)的就業(yè)機(jī)會，以多樣化的方式激活村莊內(nèi)生性互助資源，拓展村民社會福利的覆蓋范圍，提高農(nóng)村社會福利保障水平。

（四）強(qiáng)化三次分配間的協(xié)同配合

首先，完善第三次分配與初次分配、再分配的有效銜接機(jī)制。三次分配中,市場、政府、社會的主次關(guān)系雖然產(chǎn)生了變化，但是市場機(jī)制、政府機(jī)制仍然貫穿于全過程，依然發(fā)揮著重要作用。目前中國第三次分配與初次分配、再分配的銜接不足，尤其是第三次分配中的慈善資源投入與政府公共資源投入邊界不清、缺乏協(xié)調(diào)，慈善組織與企業(yè)的合作不充分、不穩(wěn)定，從而導(dǎo)致第三次分配在實踐過程中低效甚至是無效。因此，需要強(qiáng)化第三次分配與初次分配、再分配間的有效銜接，促進(jìn)第三次分配中的慈善資源投入到合適的領(lǐng)域、對象和環(huán)節(jié)。一是發(fā)揮政府的“搭臺”作用，建立政府、社會組織與企業(yè)之間穩(wěn)定的對接渠道與溝通機(jī)制?？蓢@農(nóng)村低收入人口在就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等各個領(lǐng)域，形成綜合性、常態(tài)化、制度化溝通協(xié)調(diào)渠道。二是發(fā)揮政府的引導(dǎo)和監(jiān)管作用，健全相關(guān)法律與保障制度，提供良好的政策環(huán)境與基礎(chǔ)性制度安排,規(guī)范與監(jiān)督第三次分配過程與結(jié)果，持續(xù)優(yōu)化第三次分配發(fā)展環(huán)境，以確保其健康發(fā)展。與此同時，可以進(jìn)一步加強(qiáng)政府購買社會服務(wù)和支持公益創(chuàng)投力度，通過包容性的機(jī)制設(shè)計引導(dǎo)慈善資源使用方向，撬動慈善資源投入，并提升慈善組織能力。

其次，豐富“整合型”三次分配在農(nóng)村的實踐場景。從現(xiàn)有的實踐來看，圍繞農(nóng)村低收入人口的幫扶措施中，初次分配與再分配相互嵌入的復(fù)合型幫扶措施較多，與第三次分配相整合的措施較少。因此，可以積極探索初次分配與再分配、第三次分配整合嵌入的復(fù)合型的運作模式，拓展第三次分配在農(nóng)村的應(yīng)用場景。比如，古田縣的“互助孝老食堂”通過政府+社會力量共同出資搭臺建設(shè)農(nóng)村老人食堂，由村居、公益組織、村民自主運營，解決了特殊困難老年人的吃飯問題。與此同時，通過開發(fā)鄉(xiāng)村公益性崗位，解決了行動不便老人的就餐問題，也發(fā)揮了就業(yè)增收效應(yīng)?？梢?，整合型的運作模式可以促進(jìn)政府、社會組織和個人在三次分配中發(fā)揮各自的相對優(yōu)勢，也能夠推動不同主體間的互動與合作，還能夠在互動合作過程中推進(jìn)慈善公益等社會力量的組織化、規(guī)范化程度。因此，未來可進(jìn)一步發(fā)展和創(chuàng)新第三次分配領(lǐng)域慈善資源與初次分配、再分配的整合嵌入，也可以將初次分配、再分配的一些原則應(yīng)用至第三次分配當(dāng)中，實現(xiàn)慈善組織、公益組織自身的發(fā)展創(chuàng)新，進(jìn)一步提升第三次分配在農(nóng)村低收入人口福利改善的效率。

四、結(jié)語

中國農(nóng)村和農(nóng)民在不斷分化轉(zhuǎn)型，三次分配的契合也不盡相同。在農(nóng)村社會福利格局中，初次分配、再分配、第三次分配往往是一種學(xué)術(shù)劃分，但在實踐過程中卻更多地呈現(xiàn)出一種相互交錯的復(fù)合架構(gòu)。脫貧攻堅期間，黨和國家通過動員和凝聚多方力量構(gòu)建的多種舉措有機(jī)結(jié)合、互為支撐的大扶貧格局或多或少是在這種復(fù)合架構(gòu)下展開的。當(dāng)前，消除絕對貧困的艱巨任務(wù)已順利完成，農(nóng)村建設(shè)重點也向全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)轉(zhuǎn)變，而廣大農(nóng)民對美好生活有了更高的期盼。在這一背景下，如何更好地延續(xù)、優(yōu)化、創(chuàng)新脫貧攻堅期間的一系列復(fù)合型幫扶措施，發(fā)揮三次分配幫扶措施在農(nóng)村低收入群體勞動權(quán)益、社會保障、基本公共服務(wù)等方面的相對優(yōu)勢，增加農(nóng)村低收入群體的“福利選項”，應(yīng)當(dāng)成為學(xué)術(shù)界和實務(wù)界關(guān)注的重點問題。因此，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)前瞻性的探索與實踐，強(qiáng)化三次分配在農(nóng)村低收入人口福利改善中的聯(lián)動效應(yīng)，最大程度地發(fā)揮不同分配方式在效率和公平方面的相對優(yōu)勢，致力實現(xiàn)三種分配方式在改善農(nóng)村低收入人口福利差距，全體人民共同富裕方面的整體發(fā)力。