趙豐澤 胡鳳琪

摘要：秸稈綜合利用是生態(tài)文明建設(shè)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)。聚焦秸稈禁燒和綜合利用，中央及地方政府制定了大量相關(guān)政策。本文以2013—2022年J省層面出臺的72項政策文本為分析對象，運用扎根理論研究方法，借助質(zhì)性分析軟件Atlas.ti探究J省秸稈綜合利用政策運行機制。研究發(fā)現(xiàn)，J省秸稈綜合利用政策以治理策略為核心，在治理動機的引導(dǎo)下，依托高效的政治工具、選擇科學(xué)實際的治理模式、以高標(biāo)準(zhǔn)治理目標(biāo)為激勵，實現(xiàn)卓越的治理成效，將秸稈利用方面的治理困境轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村振興與生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展動力，助力J省實現(xiàn)由農(nóng)業(yè)大省向農(nóng)業(yè)強省的轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：秸稈綜合利用 扎根理論 政策文本

一、問題提出與文獻綜述

長期以來，秸稈利用問題是農(nóng)業(yè)農(nóng)村和生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域工作的重點。黨的十八大以來，中央一號文件連續(xù)多年聚焦“三農(nóng)”問題。其中，秸稈的綜合利用問題受到極大關(guān)注。以習(xí)近平生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，從基層秸稈燃燒亂象屢禁不止到秸稈綜合利用助力鄉(xiāng)村振興與生態(tài)環(huán)境建設(shè)，秸稈綜合利用政策經(jīng)歷了怎樣的發(fā)展階段？秸稈綜合利用政策的演進邏輯如何？本文基于扎根理論，以產(chǎn)糧大省J省為分析對象，對2013—2022年以來J省有關(guān)秸稈綜合利用的本級政策文件進行文本分析，探究J省秸稈利用政策的運行機制并建構(gòu)模型。

學(xué)術(shù)界關(guān)于秸稈綜合利用問題的討論由來已久，基于不同學(xué)科背景對秸稈綜合利用問題展開討論。一些學(xué)者基于經(jīng)濟學(xué)視角，進行秸稈禁燒的成本—收益分析，思考解決負外部性的對策。梅付春認(rèn)為，焚燒秸稈成本高、收益低，加上勞動力機會成本和運輸距離過遠，綜合塑造了秸稈焚燒屢禁不止的問題。申端峰認(rèn)為，小農(nóng)生產(chǎn)的負外部性與高成本的農(nóng)業(yè)技術(shù)治理形成矛盾，單純依靠市場無法解決外部性問題，只能寄希望于政府管制，而基層政府動員型環(huán)境管制不能從根本上解決問題。林向紅、孫瑋認(rèn)為，農(nóng)民是受市場機制作用的“經(jīng)濟人”，政府與農(nóng)民之間存在社會公眾利益與私人經(jīng)濟利益兩者的“利益沖突”，導(dǎo)致農(nóng)民的非合作性博弈。吳宏偉、朱竹清、劉詠梅通過經(jīng)濟學(xué)分析發(fā)現(xiàn)，小農(nóng)戶在秸稈回收政策中無利可圖，秸稈禁燒政策行政成本高、基層工作人員意見大、老百姓不買賬，最終導(dǎo)致“禁而不止”。丁煥峰、孫小哲基于有限理性的假設(shè)，建立農(nóng)戶與政府的演化博弈模型，認(rèn)為調(diào)整秸稈露天焚燒的凈收益小于秸稈綜合利用的凈收益是解決秸稈露天焚燒問題的根本途徑。張海燕、汪德華運用計量模型，探索秸稈禁燒政策對農(nóng)戶的行為決策和最終收入的影響，發(fā)現(xiàn)秸稈禁燒對人均家庭收入沒有影響，但是改變了人均家庭收入結(jié)構(gòu)。

以經(jīng)濟學(xué)“有限理性”理論為啟發(fā)，學(xué)者圍繞管理學(xué)和社會學(xué)視角展開討論，關(guān)注特定場域下秸稈禁燒政策利益主體的行為建構(gòu)及其宏觀影響。王敏運用logit實證分析，探究動員式秸稈禁燒政策獲得一線參與者支持的微觀機制，認(rèn)為動員式秸稈禁燒政策提高了農(nóng)民對政府的信任。田雄、鄭家昊圍繞秸稈禁燒個案，考察國家、基層干部與農(nóng)民各自的行動邏輯，認(rèn)為以國家為中心的運動式治理模式遭遇基層政府的“消解”和來自鄉(xiāng)村的抵抗，造成秸稈禁燒“高內(nèi)耗，低成效”的結(jié)果。林亦府、辛麗娟、孟佳輝基于利益相關(guān)的多元主體協(xié)同治理視角，建立政府、企業(yè)和社會的“分工、協(xié)作與制衡”分析框架，發(fā)現(xiàn)多方協(xié)同治理的合作共識容易達成，但出于各主體利益的分化，利益共識難以形成。賈秀飛、葉鴻蔚結(jié)合公共政策學(xué)和經(jīng)濟學(xué)視角，認(rèn)為多維度視角的問題核心在于尋找助推秸稈綜合利用的政策工具組合。張振波基于對山東省W縣X鎮(zhèn)秸稈禁燒政策推行的觀察，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村干部在秸稈禁燒政策執(zhí)行中采取多重變通策略，推動鄉(xiāng)村多維度非正式關(guān)系再生產(chǎn)，助推秸稈禁燒政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

在農(nóng)業(yè)科學(xué)領(lǐng)域，學(xué)者圍繞有關(guān)秸稈綜合利用的實施策略展開討論。王飛、石祖梁等闡述了區(qū)域秸稈全量處理利用的概念、原則、具體思路，總結(jié)模式經(jīng)驗。田宜水分析了我國秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行促進政策，闡述了存在的主要問題，并提出針對性解決方法。

秸稈綜合利用問題所涉各學(xué)科都開展了豐富的學(xué)術(shù)討論，在微觀層面構(gòu)建機制、框架，提出對策。然而，大多數(shù)研究都是尋找“橫切面”，基于秸稈綜合利用政策過程的小切口切入，這種細致入微的學(xué)術(shù)研究重在剖析個案、追蹤過程，發(fā)現(xiàn)日常不可見的過程，并借此“以小見大”，實現(xiàn)“一滴水見太陽”的效果。不過，既有研究很少去進行中觀政策架構(gòu)與宏觀政策變遷的梳理，對既有經(jīng)驗作出總結(jié)，以回應(yīng)“以小見大”之問。雖然存在個別針對秸稈處置問題的中觀研究，但理論貢獻不足。張學(xué)禮對1980—2000年石家莊地區(qū)秸稈禁燒工作做了歷史性梳理，總結(jié)了其主要工作方法和歷史經(jīng)驗。但由于研究年代較為久遠，不能解釋當(dāng)前秸稈相關(guān)問題。

本文基于扎根理論，運用Atlas.ti質(zhì)性分析軟件對J省2013—2022年頒布的省本級文件進行文本篩選與分析。建立一個秸稈綜合利用政策運行的中觀機制和運作模型，探索秸稈綜合利用政策實施以來J省秸稈治理政策的發(fā)展脈絡(luò)，厘清秸稈綜合利用政策運作模型的組成部分，串聯(lián)先前研究中分散的運行機制，闡明模型的六種組成部分，即治理動機、治理工具、治理策略、治理模式、治理目標(biāo)和治理成效的具體組成和相互之間的邏輯關(guān)系。從中觀層面搭建秸稈綜合利用政策演變的完整圖景，為秸稈政策研究提供新思路，為秸稈綜合利用政策遠景規(guī)劃提供參考。

二、研究設(shè)計

（一）樣本選擇

本研究以中央人民政府官網(wǎng)、J省人民政府官網(wǎng)、北大法寶法律數(shù)據(jù)平臺為文獻來源，政策文本類型限定為已發(fā)布的政策文件、新聞報道、提案反饋、領(lǐng)導(dǎo)講話。

2013年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》后，J省首次以省政府名義發(fā)布禁燒秸稈通告，標(biāo)志著秸稈綜合利用問題成為國家重點關(guān)注、省級重點治理問題，有關(guān)秸稈綜合利用政策的文件陸續(xù)發(fā)布。因此，政策文本收集范圍定為2013年到2022年。

設(shè)置“秸稈”“秸稈綜合利用”“秸稈禁燒”為關(guān)鍵詞，在北大法寶法律數(shù)據(jù)平臺搜索到J省層面的地方規(guī)范性文件176項，剔除無效政策文本后，篩選出合適的政策文本45項。在J省人民政府官網(wǎng)設(shè)置“秸稈”關(guān)鍵詞進行搜索，篩選到補充性政策文件15項，新聞動態(tài)報道4篇，提案反饋4篇，領(lǐng)導(dǎo)講話4篇，合計72項。

（二）研究方法

本文采用扎根理論研究方法生成機制、建構(gòu)模型。之所以使用扎根理論研究方法，一是因為本文基于大量政策文本展開分析，扎根理論正是以編碼形式對行為模式逐級抽象的理論，這與本文資料分析形式相契合。二是因為本文意在建構(gòu)政策過程，扎根理論是對抽象問題及其（社會）過程的研究，并非問卷調(diào)查和案例研究等描述性研究是對（社會）單元的研究，這與本文研究目標(biāo)相契合。

扎根理論由兩位美國學(xué)者格拉斯和施特勞斯在1967年出版的合著《扎根理論的發(fā)現(xiàn)》中首次提出，從經(jīng)驗材料中生成代碼和類屬。本文采用施特勞斯的三級編碼方法，內(nèi)容包括提煉開放編碼、軸心編碼、選擇編碼。

本文使用Atlas.ti質(zhì)性數(shù)據(jù)統(tǒng)計軟件，這是一款適用于多種形式數(shù)據(jù)的分析軟件，可以同時分析和處理多個文本文檔，幫助研究者更好的找出、呈現(xiàn)研究結(jié)果。

對篩選出的72項政策文本進行內(nèi)容整理和逐級編碼，主要分為四步。第一步，通讀政策文本，從中尋找意義，進行概念化；第二步，對概念化的意義單元進行初步編碼，形成開放性編碼；第三步，對開放性編碼進行整合，形成主軸編碼；第四步，對主軸編碼進行邏輯連接與組合，形成選擇性編碼。

三、扎根理論編碼

（一）開放性編碼

開放性編碼是對文本內(nèi)容進行意義單元的劃分和提取。開放性編碼過程要求研究者拋棄先入之見，對文本內(nèi)容進行類屬和意義的概念化。本文采用自行創(chuàng)建的方式進行概念命名，在文本的對比中不斷合并相似概念，提取最符合事物本質(zhì)的概念。因此，只有在考慮了所有可能的意義，以及仔細審查其語境之后，研究者才能準(zhǔn)備好將解釋性的概念標(biāo)簽貼到這些資料上。在遵循研究規(guī)范的基礎(chǔ)上，本文共摘取252個原始語錄，提取43個初始概念，21個基本范疇，具體如表1所示。

（二）主軸編碼

開放性編碼完成了文本的拆分和概念的初步凝聚，但最終得出的范疇幾乎都是獨立的，其間的關(guān)系并沒有得到深入探討，而關(guān)系的建立是得出結(jié)論的必要前提。主軸編碼是指通過運用典范模型，將開放性編碼中得出的各項范疇聯(lián)結(jié)在一起的過程。通過對基本范疇的再抽象，得到治理動機、治理工具、治理策略、治理模式、治理目標(biāo)、治理成效6個主范疇。具體如表2所示。

（三）選擇性編碼

選擇性編碼是對主軸編碼的再抽象，從邏輯關(guān)系角度對主范疇反復(fù)比較并深度分析，明確統(tǒng)領(lǐng)所有主范疇的核心范疇。本文的問題意識表現(xiàn)在展示秸稈綜合利用變遷的宏觀圖景，通過對主范疇之間的對比與分析，得出本文的核心范疇“J省秸稈綜合利用模型”。主范疇圍繞核心范疇相互關(guān)聯(lián)和作用，形成完整的“故事線”，即J省秸稈綜合利用運行機制。通過機制的連接，得出J省秸稈綜合利用政策的運作模型，如圖1所示。

（四）理論飽和度驗證

通過對預(yù)留的3份政策文本進行相同流程的編碼和分析，沒有產(chǎn)生新的范疇，表明理論機制具有一定的信度和效度，模型是飽和的。

四、模型闡述

對六個主軸編碼所代表的含義做出解釋，使J省秸稈綜合利用政策模型的各組成部分清晰化。

（一）治理動機

秸稈綜合利用的治理動機即治理的動力來源，主要源于政治動機、生態(tài)動機和發(fā)展動機。

政治動機貫穿秸稈綜合利用政策的全生命周期，其演進邏輯受中央政策意圖影響。政治動機來自中央會議精神、各部委會議精神及出臺的政策法規(guī)，規(guī)定地方政府必須貫徹落實的政治任務(wù)。政府通常通過高位推動方式創(chuàng)造政治動機。

生態(tài)動機源自受秸稈燃燒影響而惡化的大氣環(huán)境。政府對受到人民群眾密切關(guān)注且涉及到人民群眾切身利益的大氣污染問題需做出回應(yīng)，由此構(gòu)成了秸稈治理的生態(tài)動機。

秸稈治理也具有發(fā)展主義色彩。秸稈作為一種資源，如果得到合理利用，將成為助力農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要一極。秸稈的綜合利用在改善農(nóng)村人居環(huán)境以及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中扮演著不可或缺的角色，構(gòu)成了秸稈綜合利用的發(fā)展動機。

（二）治理工具

治理工具是政府貫徹秸稈綜合利用策略的手段與途徑，起到工具支持作用，可以分為政策建構(gòu)和制度設(shè)計兩種。政策建構(gòu)包括宣傳政策、監(jiān)督政策、經(jīng)濟政策、土地政策、人才政策五種涉及秸稈綜合利用的政府政策。宣傳政策面向農(nóng)民，采用正反兩方面案例教育引導(dǎo)農(nóng)民禁燒秸稈，推廣新型秸稈利用技術(shù)；監(jiān)督政策通過健全包括衛(wèi)星、監(jiān)控攝像、媒體、群眾在內(nèi)的秸稈監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)對秸稈禁燒的監(jiān)督作用；經(jīng)濟政策主要通過專項資金與轉(zhuǎn)移支付的補貼和“政銀擔(dān)保平臺”的信貸支持實現(xiàn)；土地政策意指為秸稈綜合利用和收儲體系項目建設(shè)用地提供土地審批上的支持；人才政策指出臺政策優(yōu)化涉及秸稈綜合利用各方面專業(yè)技術(shù)人才的晉級規(guī)則。五種治理政策是貫徹政府意志，實現(xiàn)治理策略的重要媒介。

制度設(shè)計有四種形式，分別是獎懲制度、責(zé)任制度、動員制度、包聯(lián)制度。獎懲制度設(shè)計用來獎勵組建家庭農(nóng)場、采用新型秸稈利用技術(shù)、參與秸稈綜合利用環(huán)節(jié)建設(shè)的農(nóng)戶，懲罰違規(guī)燃燒秸稈、違規(guī)使用鍋爐的責(zé)任主體；責(zé)任制度一方面落實到農(nóng)戶家中，每家每戶都要簽訂秸稈禁燒責(zé)任書，另一方面落實到政府官員隊伍中，建立責(zé)任網(wǎng)絡(luò)，層層落實秸稈禁燒防治問責(zé)以及績效考核制度；動員制度包括召開秸稈禁燒工作動員會議和開展農(nóng)作物秸稈綜合整治專項行動，動員多元主體參與秸稈綜合利用；包聯(lián)制度指建立科技工作者、包保干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的聯(lián)系制度。四種制度共同構(gòu)成了秸稈綜合利用政策的制度設(shè)計，構(gòu)成基層政府、企業(yè)、農(nóng)民三方行為準(zhǔn)則的約束基線。

（三）治理策略

政府的治理策略是指在秸稈綜合利用中、政府在治理動機影響下，基于特定治理模式，運用治理工具，有效實現(xiàn)政府治理目標(biāo)。此前的研究中，對治理策略的描述通?；凇耙远聻橹鳌焙汀耙允铻橹鳌钡亩炙季S，本文對“以疏為主”發(fā)展階段進行再區(qū)分，細化秸稈綜合利用發(fā)展階段的策略變化。從行為維度看，治理策略分為以堵為主、強基固本、增量培育三種模式，即早期策略意在落實全面禁燒政策，主要措施有制定嚴(yán)格的懲罰制度、召開動員會議、強化責(zé)任制等行為；中期策略意在強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為秸稈的再利用創(chuàng)造條件，具體措施有構(gòu)建秸稈“五化”生產(chǎn)與供應(yīng)體系、規(guī)范秸稈使用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)；后期策略是在穩(wěn)固秸稈“五化”利用的穩(wěn)定產(chǎn)出與利用基礎(chǔ)上，開展科技創(chuàng)新、招商引資、產(chǎn)業(yè)集群構(gòu)建、技術(shù)推廣、企業(yè)培育等發(fā)展活動。

（四）治理模式

秸稈綜合利用模式在治理策略的戰(zhàn)略指導(dǎo)下，對治理目標(biāo)起到強化引領(lǐng)作用。相似的治理方案具有意義上的一致性，因而聚類成為模式，不同的治理模式背后蘊含不同的政策動機。本文涉及的治理模式包括分級治理、以點帶面、因地制宜、社會參與、合力治理、捆綁治理、梯次推進七種。治理模式的選擇，一方面受到政府治理偏好的影響，另一方面受到時間和空間環(huán)境的限制。治理模式在特定條件下可以疊加使用。

分級治理模式。在資源有限條件下，對重點地區(qū)傾斜資源，實現(xiàn)目標(biāo)效益的最大化，如“優(yōu)先在城市和機場周邊、高速和國道兩側(cè)和鐵路沿線等重點部位開展秸稈機收撿拾打捆作業(yè)”。對非重點地區(qū)則傾斜少量資源或保持原狀，等待重點區(qū)域問題改善后再行處置。

以點帶面治理模式。該模式與政策試點相關(guān)。通過選取培育典型案例，積累經(jīng)驗成果，對其他地區(qū)起到借鑒和輻射帶動作用。如“充分發(fā)揮示范區(qū)和滾動推進區(qū)示范引領(lǐng)和輻射帶動作用，引導(dǎo)廣大農(nóng)戶積極應(yīng)用秸稈覆蓋還田保護性耕作技術(shù)”。

因地制宜治理模式。該模式放權(quán)于地方政府，通過結(jié)合地區(qū)實際情況，在政策制定和資金使用上給予地方政府更多主動權(quán)，“因地制宜，選擇適宜的區(qū)域安排適宜的秸稈還田技術(shù)措施”“在不違反相關(guān)資金管理要求、不改變資金使用用途、確保完成約束性任務(wù)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，由各市縣結(jié)合實際，因地制宜組織實施”。因地制宜治理模式的普及表明，秸稈綜合利用政策告別了粗放的管制與監(jiān)控，進入了“一地區(qū)一策”的新發(fā)展格局。

社會參與治理模式。以激發(fā)市場主體活力，賦予秸稈治理產(chǎn)業(yè)新動能為主要目標(biāo)，鼓勵包括農(nóng)民和其他市場主體在內(nèi)的多元主體共同參與秸稈綜合利用項目與收儲體系的建設(shè)。社會參與模式助力秸稈“五化利用”與市場接軌，真正實現(xiàn)秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)與鄉(xiāng)村振興的緊密銜接。

捆綁治理模式?！白⒅貙ⅰТ迨痉秳?chuàng)建與鄉(xiāng)村建設(shè)行動、村級集體經(jīng)濟提質(zhì)增效行動、‘十大產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展和‘秸稈變?nèi)怍咔f頭肉牛建設(shè)工程等有機結(jié)合”。在多元發(fā)展目標(biāo)的前提下，政府難以分門別類地針對每一個發(fā)展目標(biāo)制定不同的政策方案。因此，整合項目資金，將項目捆綁治理是地方政府在面臨多元發(fā)展目標(biāo)時的理性選擇。這一過程也被學(xué)者描述為“上級發(fā)包，地方抓包”。

梯次推進治理模式。該模式承接以點帶面治理模式，在個別典型的基礎(chǔ)上，通過梯次發(fā)展模式，以地區(qū)整體發(fā)展水平為考量，選擇性地普及成果經(jīng)驗技術(shù)。“全省30個產(chǎn)糧大縣，按照‘村建點、鄉(xiāng)建片、縣建區(qū)、梯次推進的發(fā)展布局，建立由‘點、片、區(qū)梯次結(jié)合構(gòu)成的示范區(qū)”。梯次推進治理模式是“小步快走”發(fā)展理念的典型模式，避免了因政策背景不同而造成政策擴散失敗的結(jié)果。

合力治理模式。通過跨條塊部門的聯(lián)動來實現(xiàn)權(quán)責(zé)關(guān)系的重組，以應(yīng)對秸稈治理亂象中“九龍治水”困境。通過設(shè)置聯(lián)席會議制度開展聯(lián)合執(zhí)法、齊抓共管、落實責(zé)任，有效地“堵住”秸稈燃燒亂象。

（五）治理目標(biāo)

治理目標(biāo)根據(jù)結(jié)果導(dǎo)向的不同，分為政治目標(biāo)、生態(tài)目標(biāo)、發(fā)展目標(biāo)。政治目標(biāo)，一方面是來自人民的期盼，政府從為人民服務(wù)的立場出發(fā)必須要實現(xiàn)的目標(biāo)，另一方面是完成上級的要求。生態(tài)目標(biāo)包括防治大氣污染、改善黑土地質(zhì)量、建設(shè)美麗新鄉(xiāng)村等顯性目標(biāo)，也是群眾可見的利益關(guān)切。發(fā)展目標(biāo)聚焦于制定時間目標(biāo)或數(shù)量目標(biāo)。例如，“到2020年，全省形成布局合理、多元利用的秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)化格局”“力爭到2025年，全省秸稈飼料化利用1500萬噸，比2019年增長109%”。發(fā)展目標(biāo)體現(xiàn)出直觀可見性，錨定具體目標(biāo)，是宏觀政策策略實現(xiàn)的具體表征。

（六）治理成效

治理成效是在治理模式引領(lǐng)下實施治理策略，通過對治理目標(biāo)的追求而實現(xiàn)的現(xiàn)實成果，主要分為政治成效、生態(tài)成效、發(fā)展成效。

政治成效，一方面是來自上級的肯定，上級肯定是對下級政府階段性目標(biāo)完成效果的贊許，同時給予下級政府推進下一階段工作任務(wù)的激勵。另一方面，政治成效來自下級政府規(guī)范隊伍體系建設(shè)的成果，J省政府以秸稈綜合利用項目為契機開展集中治理，強化政治凝聚力。政治問責(zé)制度對干部隊伍起到震懾作用，實現(xiàn)了肅清不良風(fēng)氣、強化責(zé)任認(rèn)同的政治效果。

生態(tài)成效是群眾直觀可見的環(huán)境改善成效?！?021年1-4月，未發(fā)生因秸稈露天焚燒引發(fā)的持續(xù)重污染天氣”“2022年，全省地級及以上城市優(yōu)良天數(shù)比例達93.4%，在全國排名第9位，同比上升3個位次”“截至2022年4月中旬，已開展離田4916萬畝，離田率達到80%，同比增加2200萬畝，為春耕生產(chǎn)創(chuàng)造了有利條件，減輕了露天焚燒秸稈給環(huán)境空氣質(zhì)量帶來的壓力”。通過政策文本可以看出，在“疏堵結(jié)合、以疏為主、以堵促疏”工作原則下，J省政府科學(xué)施策，大氣污染防治攻堅戰(zhàn)已經(jīng)取得了階段性勝利。

發(fā)展成效是基于既定的發(fā)展目標(biāo)努力實現(xiàn)的效果。秸稈綜合利用項目在產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)、多元主體共建、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面都取得了長足進展。例如，“肉牛增速位居?xùn)|北三省第一位，是東北三省唯一保持雙位數(shù)增長省份，位居全國前列”“2019年4月起，委托專業(yè)廠家研發(fā)了移動式秸稈焚燒爐。相對于秸稈散燒，采用焚燒爐燒除秸稈，可減少98%的PM2.5排放量，減少96%的PM10排放量，目前全省已售出370臺，有力地推動了秸稈無害化處置工作”。

五、模型演進

J省秸稈綜合利用政策的整體運作邏輯建立在各邏輯部件相互聯(lián)系與發(fā)展的基礎(chǔ)上。治理策略的變化在政策整體運行中起到關(guān)鍵性作用。治理策略承接治理動機，支配治理工具，引領(lǐng)治理模式，指向治理目標(biāo)，影響治理成效。本文以治理策略為秸稈綜合利用模型的核心，解釋政策模型的運作邏輯。

（一）治理動機對治理策略的要素驅(qū)動作用

治理動機變化的原初推動力來自中央政府。中央政府的高位推動，提供了治理的政治動機，現(xiàn)實的污染狀況提供了治理的生態(tài)動機。這一時期的治理策略是緊迫性的，要求快速落實全面禁燒政策，改善生態(tài)環(huán)境，政府在高位推動和現(xiàn)實情況的共同影響下，治理策略偏向規(guī)制型，表現(xiàn)為“以堵為主”。在秸稈全域禁燒的目標(biāo)實現(xiàn)后，在來自政治動機驅(qū)使的政治壓力下，生態(tài)動機驅(qū)使的生態(tài)轉(zhuǎn)型壓力依然存在，政府尋找秸稈綜合利用方法，治理策略偏向修補型，表現(xiàn)為“強基固本”。在生態(tài)環(huán)境逐漸好轉(zhuǎn)，生態(tài)動機不再緊迫時，政治動機的持續(xù)壓力敦促地方思考秸稈利用的長效發(fā)展機制，治理策略偏向發(fā)展型，表現(xiàn)為“增量培育”。

（二）治理工具對治理策略的工具支持作用

治理工具是實現(xiàn)政府治理策略的現(xiàn)實手段。政策建構(gòu)和制度設(shè)計工具分別扮演“動”與“靜”的角色。政策建構(gòu)工具隨策略變化而變化，經(jīng)濟政策、土地政策、人才政策等都具有很強的時效性，使政策工具始終保持與時俱進的時代特性。制度設(shè)計工具著眼組織體系、標(biāo)準(zhǔn)、秩序的維護，使政策工具帶有強制性和規(guī)范性的理性特征。兩種治理工具相互配合，共同支持治理策略轉(zhuǎn)化為實際成果。

（三）治理策略對治理模式的戰(zhàn)略指導(dǎo)作用

治理策略的戰(zhàn)略指導(dǎo)作用直觀體現(xiàn)在治理模式的型塑與選擇上。上文提到，不同治理策略引領(lǐng)不同的治理模式?！耙远聻橹鳌辈呗噪A段對于治“堵”的迫切需求，使策略主要聚焦于動員黨員干部落實責(zé)任制、秸稈禁燒政策宣傳到千家萬戶，以短期性的政策策略來杜絕秸稈焚燒現(xiàn)象發(fā)生。政府更青睞合力治理、分級治理、以點帶面的模式。這三種治理模式聚焦在哪治堵、誰來治堵的問題。

“增量培育”策略階段的現(xiàn)實需求全面轉(zhuǎn)向“以疏治堵”。秸稈“五化”利用格局，秸稈收儲體系建設(shè)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)完善正式成為官方規(guī)劃政策。在發(fā)展動機的引領(lǐng)下，治理策略具體要求實現(xiàn)秸稈綜合利用體系的構(gòu)建、質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)的確立、科技農(nóng)業(yè)發(fā)展、生物技術(shù)轉(zhuǎn)化，等等。政府更青睞因地制宜、捆綁治理、社會參與、梯次推進四種治理模式。這四種治理模式聚焦在哪疏導(dǎo)、怎么疏導(dǎo)、誰來疏導(dǎo)等進階型問題，是增量培育階段政府治理模式的現(xiàn)實選擇。

（四）治理模式對治理目標(biāo)的強化引領(lǐng)作用

不同的發(fā)展階段有不同的治理策略，選擇不同的治理模式，以對應(yīng)不同的治理目標(biāo)。

在“以堵為主”和“強基固本”治理策略指導(dǎo)下的發(fā)展階段，治理目標(biāo)大多為確保全域禁燒、實現(xiàn)權(quán)責(zé)關(guān)系重組、完善綜合利用體系各環(huán)節(jié)建設(shè)等。合力治理模式聚焦群策群力，實現(xiàn)“1+1>2”的效果。分級治理則根據(jù)地區(qū)實際情況選擇治理的輕重緩急程度。以點帶面則以分級治理為基礎(chǔ)，通過重點地區(qū)或示范區(qū)的治理，積累可供推廣的經(jīng)驗。這三種模式很好地適配這一階段的發(fā)展目標(biāo)。

在增量培育階段，治理目標(biāo)大多為放權(quán)讓利、鼓勵多元主體、整合項目資金提供更大支持等。捆綁治理和因地制宜治理模式都存在對地方的放權(quán)讓利行為，社會參與治理模式鼓勵多元主體共治共享，梯次推進治理模式以點帶面、梯次推廣。這四種治理模式致力于實現(xiàn)增量培育的作用。

（五）治理目標(biāo)與治理成效之間的互構(gòu)

治理目標(biāo)高度影響了治理成效的結(jié)果，更高的標(biāo)準(zhǔn)能夠激發(fā)政府內(nèi)生和外在動力。因此，政府治理目標(biāo)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)通常偏高。例如，“力爭到2025年，全省秸稈飼料化利用1500萬噸，比2019年增長109%”。有關(guān)“力爭”“爭取”類型的詞語頻繁出現(xiàn)在政府目標(biāo)設(shè)計的文件中，體現(xiàn)出政府高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)秸稈綜合利用項目的決心。同時，治理成效的發(fā)展對治理目標(biāo)形成反饋，從而使治理目標(biāo)發(fā)生新的改變，進一步引領(lǐng)治理成效取得更大進步。

（六）治理成效對治理模式的反饋

治理成效的發(fā)展影響著治理模式的進化。地區(qū)治理模式的選擇是變化的，其變化受到治理策略的直接指導(dǎo)，而治理策略調(diào)整時機受到治理成效的影響。將治理策略作為中介變量，即可認(rèn)為治理成效對治理模式存在反饋作用。

在秸稈綜合利用實例中，來自治理成效的反饋不斷傳導(dǎo)新的政策信號，治理策略根據(jù)政策信號而動。隨著秸稈綜合利用治理成效的穩(wěn)步提升，政策成果越做越大，政府對涉及治理主體的模式選擇從政府內(nèi)部合力治理，調(diào)整到多元社會主體共治，鼓勵多元主體共享發(fā)展成果，激發(fā)發(fā)展新動能。整體成效明顯也使得省級政府同意放權(quán)地方，實行因地制宜的政策模式。而治理成效的積極向好也為梯次推進、捆綁治理模式運用奠定堅實的基礎(chǔ)。

六、結(jié)論

本文運用扎根理論研究方法，對2013—2022年J省秸稈綜合利用相關(guān)政策文本進行分析，構(gòu)建J省秸稈綜合利用政策的運行機制和模型。通過分析發(fā)現(xiàn)，J省秸稈綜合利用政策以政治動機、生態(tài)動機、發(fā)展動機三種治理動機的要素驅(qū)動作用和制度設(shè)計，建構(gòu)兩種治理工具為施政基礎(chǔ)，基于以堵為主、強基固本、增量培育的治理策略，通過綜合運用分級治理、以點帶面、因地制宜、社會參與、合力治理、捆綁治理、梯次推進七種治理模式，集中表現(xiàn)為對政治目標(biāo)、生態(tài)目標(biāo)、發(fā)展目標(biāo)的追求，落實為穩(wěn)步提升的政策成效。

在習(xí)近平生態(tài)文明思想指導(dǎo)下，J省集生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新等多元目標(biāo)于一體，持續(xù)推動生態(tài)文明建設(shè)，從禁止秸稈露天焚燒的被動應(yīng)對，到推動秸稈綜合利用的主動作為，實現(xiàn)了“鳳凰涅槃”的變化。秸稈綜合利用政策歷時性長，涉及主體多，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)推進，有關(guān)秸稈綜合利用的現(xiàn)實問題會發(fā)生新變化、激發(fā)新動力、指向新目標(biāo)，這些還有待于進一步研究。

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（作者單位：吉林大學(xué)哲學(xué)社會學(xué)院）