劉暢，胡衛(wèi)衛(wèi)

（西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院，陜西楊凌 712100）

1 問題提出與文獻回顧

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》中提出，深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，建立健全環(huán)境治理體系，強化區(qū)域協(xié)同治理。在治理體系與治理能力向現(xiàn)代化邁進的過程中，環(huán)境治理的主要瓶頸由區(qū)域環(huán)境問題地方政府不作為嬗變?yōu)榭缬颦h(huán)境問題府際合作難形成。面對行政權(quán)威高位推動帶來的生態(tài)治理壓力，地方政府的行為邏輯并沒有從競爭轉(zhuǎn)向合作，而是從“環(huán)境競次”向“環(huán)境競優(yōu)”轉(zhuǎn)變[1]?？缬蛏鷳B(tài)問題具有復(fù)雜性、流動性和時滯性等特點[2]，傳統(tǒng)的跨域治理奉行科層體制下的分工模式，試圖通過任務(wù)分解使各地政府在各自行政區(qū)劃下進行單中心的“屬地管理”，以提高治理效率。但跨域生態(tài)問題無界性和行政區(qū)劃剛性之間的結(jié)構(gòu)性張力撕裂了生態(tài)治理的整體性，導(dǎo)致該模式在運行中出現(xiàn)了各地政府“畫地為牢”的實踐悖論，使跨域生態(tài)治理頻頻浮現(xiàn)行動不協(xié)調(diào)、資源難整合和眾智難匯聚等“碎片化”問題。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中強調(diào)，要深入推進環(huán)境污染防治，健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系。2023年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》，要求“建設(shè)綠色智慧的數(shù)字生態(tài)文明，推動生態(tài)環(huán)境智慧治理，加快構(gòu)建智慧高效的生態(tài)環(huán)境信息化體系”。進入數(shù)字化時代，以大數(shù)據(jù)、5G、云計算、人工智能和區(qū)塊鏈等為代表的數(shù)字技術(shù)已經(jīng)滲透到社會的各個領(lǐng)域并迸發(fā)出強大動能。以整體性治理理論為指導(dǎo)，依靠數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)跨域生態(tài)善治能否成為化解生態(tài)治理“碎片化”問題的一劑“良藥”，這副“良藥”又會如何“苦口”逐漸成為學(xué)界所關(guān)注的重點。

進入新時代，隨著黨和國家對生態(tài)環(huán)境的重視程度不斷提高、公民的環(huán)保意識普遍覺醒和生態(tài)問題的整體性特征愈加明晰，學(xué)界關(guān)于跨域生態(tài)治理的相關(guān)研究也在持續(xù)深入并取得了豐富的研究成果。首先，一些學(xué)者從歷史變遷的宏觀維度出發(fā)，對改革開放以來地方從功利型到管制型再到合作型治理的施策邏輯轉(zhuǎn)向進行了系統(tǒng)梳理[3]，認為我國跨域生態(tài)治理模式整體沿襲從屬地管理到協(xié)同治理的轉(zhuǎn)型面向[4]。同時，注意到當前跨域生態(tài)治理正處于“應(yīng)協(xié)同，要協(xié)同，而未真正協(xié)同”的轉(zhuǎn)型瓶頸期[5]，并基于治理要素的中觀視角，圍繞主體、對象、手段、目標分析了跨域治理中存在的理念認知碎片化[6]、治理責任碎片化[7]、信息共享機制碎片化[8]等問題。最后，從具體案例的微觀維度出發(fā)，基于整體主義思維從培育信任基礎(chǔ)上的長期合作理念[9]、制定合理協(xié)議明晰責任劃分[10]、加強媒體監(jiān)管和信息公開[11]等方面提出相應(yīng)的彌合路徑。

文獻梳理發(fā)現(xiàn)，既有研究能夠為本文提供有益借鑒，但仍存在諸多可優(yōu)化的空間。第一，學(xué)界較多關(guān)注跨域生態(tài)治理的碎片化表征，而對其內(nèi)在生成機理即傳統(tǒng)跨域生態(tài)治理模式的限度缺乏深入審視。第二，學(xué)界能夠較好認識到整體性治理理論對于解決跨域生態(tài)治理碎片化問題的適用性，但對整體性治理與跨域生態(tài)治理的耦合關(guān)系分析不足。第三，多數(shù)研究僅著眼于依托整體主義思維建構(gòu)整體性治理機制，而忽視了整體性治理所強調(diào)的技術(shù)工具，難以與數(shù)字化時代的現(xiàn)實背景充分適配。基于此，本文從跨域生態(tài)治理的“碎片化”瓶頸出發(fā)，分析其癥結(jié)所在并以整體性治理理論為“藥引”，基于現(xiàn)實背景提出化解跨域生態(tài)治理難題的技術(shù)“藥方”，以期為數(shù)字化時代的跨域生態(tài)治理提供有力指導(dǎo)。

2 “碎片化”瓶頸：傳統(tǒng)跨域生態(tài)治理模式的限度審視

2.1 治理目標碎片化：府際利益失衡下的各謀其政

環(huán)境治理的外部性和公共性決定著政府是生態(tài)治理的主體責任人。因此，面對跨域生態(tài)問題的復(fù)雜性特點，府際間的合作深度自然成為影響治理成效的關(guān)鍵變量。然而，在當前跨域生態(tài)治理實踐中，由于府際間尚未普遍建立穩(wěn)固、公平的經(jīng)濟利益和政治利益紐帶，致使跨域各政府共同決策意愿不強[12]，多數(shù)情況下仍以屬地利益最大化的“經(jīng)濟人”角色來制定治理目標[13]。這種各謀其政的治理格局雖能壓實區(qū)域生態(tài)治理的“屬地”責任，但未能壓實跨域生態(tài)治理的“屬事”責任，難以凝聚共治合力。

從區(qū)域發(fā)展的經(jīng)濟視角來看，各地雖然在地理區(qū)位和資源稟賦的影響下?lián)碛胁煌闹卫韮?yōu)勢和治理責任，但并不代表著區(qū)域會因此而揚長避短。面對跨域生態(tài)治理高昂的治理支出和機會成本，地方在利益權(quán)衡后，可能選擇“壯士斷腕”，以犧牲環(huán)境和放棄環(huán)境治理優(yōu)勢的方式來謀求本地經(jīng)濟發(fā)展。生態(tài)補償看似是這一問題的“解題之匙”，但在實踐中也存在諸多問題。第一，資金不足且主體單一。當前補償來源主要依靠上級財政的轉(zhuǎn)移支付和專項資金，受益區(qū)對保護區(qū)的橫向補償機制不健全，企業(yè)、個體的生態(tài)補償責任承擔不足，難以補足生態(tài)治理所需的資金缺口。第二，核算機制不健全。對地方財政而言，補償主要針對治理支出，對地方因環(huán)境保護而付出的機會成本鮮有涉及；對保護區(qū)居民而言，農(nóng)民通過植樹造林、涵養(yǎng)水源獲得的公益性收入遠低于砍樹伐林、竭澤而漁產(chǎn)生的經(jīng)濟價值，“靠山吃山，靠水吃水”向“靠山養(yǎng)山，靠水養(yǎng)水”的轉(zhuǎn)變難以實現(xiàn)。

從官員晉升的政治視角來看，制度規(guī)則引導(dǎo)個體行為[14]，以政績考核為主的激勵機制仍是官員執(zhí)政理念的“風向標”[15]。自黨的十八大以來，政績考核中生態(tài)指標的權(quán)重不斷提升①2013年12月6日，中共中央組織部頒布了《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》。2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布《生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法》，明確規(guī)定對省級黨政主體進行生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核，考核中不斷提高生態(tài)指標的權(quán)重。，“一票否決”等制度創(chuàng)新也強化了官員的生態(tài)保護意識。但經(jīng)濟發(fā)展仍然是政績考核的“主旋律”，實證研究證明財政壓力的增大會抑制環(huán)境治理領(lǐng)域晉升激勵作用的有效發(fā)揮[16]，從而使官員工作重心再度由“生態(tài)治理與經(jīng)濟發(fā)展并重”向“以經(jīng)濟發(fā)展為中心”回歸。政績考核中經(jīng)濟指標對生態(tài)指標的擠壓，再加之跨域生態(tài)治理的外部性、流動性和高成本等特點，致使發(fā)展水平較低的區(qū)域?qū)Νh(huán)境則采取重“顯績”輕“潛績”的治理策略[17]。壓力型體制的政績考核下，單純依靠環(huán)保口號的呼吁使生態(tài)功能區(qū)官員犧牲本域經(jīng)濟發(fā)展機會換取他域官員晉升資本的行為不可為長久之計，且謀求經(jīng)濟發(fā)展并不單純是地方官員的自利行為，也可能是當?shù)氐拿褚馑浮Ｔ诒局皩ι县撠煛焙汀皩ο聯(lián)敗钡幕A(chǔ)上，地方采取“重發(fā)展，輕環(huán)境”的治理策略也實屬無奈之舉。

2.2 治理資源碎片化：“技”“智”缺位下的整合失力

數(shù)字技術(shù)的進步不斷推進生態(tài)治理變革，形塑新的生態(tài)治理模式[18]?！皵?shù)字+生態(tài)治理”的創(chuàng)新實踐正在各地展開，如長江的生態(tài)云平臺以一網(wǎng)統(tǒng)覽、智能派單、自動巡檢等功能守護著長江流域湖北段的生態(tài)安全。但當前的數(shù)字治理平臺多未突破省域邊界，在面臨跨域污染時難免顯得捉襟見肘，無法明晰并統(tǒng)合各區(qū)域的治理資源。

從資源共享的角度來看，跨域生態(tài)數(shù)字治理平臺缺失致使各地間的信息標準不統(tǒng)一、信息內(nèi)容不一致、信息傳遞不通暢，進而影響資源互通和業(yè)務(wù)互助，造成資源“碎片化”分布。第一，信息標準不統(tǒng)一。各區(qū)域的治理重點、治理能力不同，相應(yīng)地就會產(chǎn)生采樣對象、采樣標準、采樣設(shè)備和評價體系的差異，看似能夠?qū)δ骋粏栴}獲得更全面的認識，實則增加信息互通的“繁度”。第二，信息內(nèi)容不一致。環(huán)境污染的延時性和流動性，使得兩個區(qū)域之間針對同一問題可能得出截然相反的“鏡像信息①如下游的污染可能是由于上游企業(yè)在之前的某一時間偷排污水所致，上游部門接到信息后進行取樣，檢測發(fā)現(xiàn)本流域水質(zhì)合格且企業(yè)污水排放達標，認為下游信息有誤，甚至可能懷疑下游企業(yè)自排污水嫁禍于人。”，影響信息流通的“信度”。鏡像信息真實性和顛倒性兼具，不僅會干擾各域的治理行為，也可能引發(fā)區(qū)域間的互相猜忌，破壞區(qū)域關(guān)系。第三，信息傳遞不通暢。各地可能因“家丑不可外揚”、政企同流合“污”等原因主動打造區(qū)域間的信息壁壘，影響信息傳遞的“暢度”。而數(shù)字平臺可以通過對各地環(huán)境監(jiān)測設(shè)備收集的信息進行實時匯總，來實現(xiàn)信息的“強制互通”。當前，跨域生態(tài)數(shù)字治理平臺的缺失導(dǎo)致信息互通的“信度”“暢度”不足而“繁度”有余，使得跨域生態(tài)善治喪失實施基礎(chǔ)，成為空中樓閣。

從跨域生態(tài)治理機構(gòu)決策能力和施策權(quán)威的角度看，以大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術(shù)為支撐輔助決策可以擴充機構(gòu)的決策依據(jù)，提高決策科學(xué)化水平實現(xiàn)數(shù)字賦能。同時，數(shù)字化時代技術(shù)嵌入本身就具有權(quán)威伴生的特質(zhì)，使得技術(shù)賦權(quán)得以實現(xiàn)。然而，從當前治理實踐來看，“智”“治”融合不足致使跨域生態(tài)治理機構(gòu)“權(quán)能雙饋”，難逃“懸浮化”的困境。第一，決策依據(jù)缺“智”。區(qū)域間信息壁壘、信息噪聲的存在，加之大數(shù)據(jù)應(yīng)用的缺位使得跨域機構(gòu)的決策缺乏客觀數(shù)據(jù)支撐，依靠片面數(shù)據(jù)所做出的決策必然缺乏實際性和合理性，難以得到執(zhí)行部門的有效落實。第二是決策方式缺“智”。由于決策機構(gòu)的“紙上談兵”在各種場域的治理實踐中屢見不鮮，整個社會浮現(xiàn)出“信技不信人”的風氣。因此，在人的主觀性無法避免的客觀事實下，融智于治成為提高決策信服度和執(zhí)行力的錦囊妙計。而當前跨域生態(tài)治理“人治”色彩濃厚，當行動方案觸犯本地利益時，地方自然會采取“策略行動”，以形式主義來應(yīng)付機構(gòu)的“拍腦袋”決策。第三，決策監(jiān)督缺“智”。依托數(shù)字技術(shù)可以對各執(zhí)行部門的治理行為進行實時追蹤，保障方案的落實，避免機會主義和區(qū)域保護主義行為出現(xiàn)，而當前跨域治理機構(gòu)執(zhí)法權(quán)缺失且督察依賴人力進行“肉眼巡檢”，難以甄別地方的投機行為。

2.3 治理主體碎片化：能力動力雙匱下的參與缺失

約翰·克萊頓·托馬斯認為公民參與具有提高決策質(zhì)量、增強決策執(zhí)行力、彌補政府公共服務(wù)供給不足和加強公眾對政府行為的理解四方面好處[19]。同時，公民、企業(yè)與生態(tài)問題的利益相關(guān)性和政府單中心治理的局限性使得跨域生態(tài)治理中的多元參與既為理論可行又是現(xiàn)實所需。然而，各主體的參與冷漠并未隨著環(huán)保意識的普遍覺醒而徹底扭轉(zhuǎn)，參與能力的匱乏和參與動力的受挫導(dǎo)致當前各主體面對環(huán)境問題時多采取觀望態(tài)度，對生態(tài)環(huán)境治理的高關(guān)注度與低參與度并存，治理主體碎片化問題依然頑固。

從參與能力的角度分析，社會公眾的參與冷漠并非無本之木，其原因在于信息虛置引發(fā)的能力不足。Arthur P.J.Mol 指出環(huán)境信息是改變個人環(huán)境態(tài)度的關(guān)鍵，而態(tài)度被認為是行為改變的基礎(chǔ)[20]。政府作為信息公開的首要責任主體，分析認為其在信息公開工作上主要有以下三點不足。第一，信息公開“唯上不唯下”。個別官員“全能型政府”的觀念仍未扭轉(zhuǎn)，輕視環(huán)境治理中多元參與的作用，對待信息公開的態(tài)度不積極，認為滿足上級要求即可，在公開內(nèi)容上看似琳瑯滿目，實則“不接地氣”，“給領(lǐng)導(dǎo)看”有余而“供群眾用”不足。第二，“片面真相”問題仍存。線上公開的信息確為事實且一片欣欣向榮，對于污染超標企業(yè)也附有相應(yīng)的整治結(jié)果，但存在“選擇性公開②選擇性公開此處指代相關(guān)部門只公布某些正向的環(huán)境執(zhí)法信息，而虛報、瞞報環(huán)境違法信息，以此來幫助企業(yè)逃避監(jiān)管的行為。”現(xiàn)象。第三，傳播手段單一。當前各地環(huán)境信息公開主要通過生態(tài)環(huán)境部門官網(wǎng)，而通過該渠道獲取信息并非公眾的日常行為，再加之官網(wǎng)信息的高繁雜度，使得公眾很難捕獲到與自己有關(guān)的信息。此外，部分企業(yè)與社會組織在信息公開上“主動缺位”，缺乏對自身責任定位的清晰認識，將政府的主體責任視為全部責任，進一步壓縮了公眾收集環(huán)境信息的渠道。

從參與動力的角度分析，部分政府、企業(yè)、社會組織對公眾參與行為、參與意愿的回應(yīng)不足打擊了社會公眾的參與動力，致使跨域生態(tài)治理“難聚眾智”。第一，地方政府和跨域機構(gòu)缺乏對民眾發(fā)聲行為的回應(yīng)。當前跨域機構(gòu)缺乏接訴能力，如黃河流域局作為跨域環(huán)境治理統(tǒng)籌機構(gòu)，缺乏舉報欄目的設(shè)立，提示民眾通過“12369”進行舉報。而“12369”默認為轄區(qū)接訴，當轄區(qū)內(nèi)存在政企合謀時，民眾的投訴往往“層層落空”，甚至可能遭受打擊報復(fù)；當反映的問題是由他域污染所造成時，轄區(qū)部門通常難以解決或直接以不在受理范圍為由進行推諉。第二，企業(yè)和社會組織缺乏對民眾發(fā)力意愿的回應(yīng)。公眾力量的強大和非專業(yè)性并存意味著需要組織和機構(gòu)來引導(dǎo)公眾正向參與、有序參與。然而，當前企業(yè)與社會組織未能廣泛宣傳環(huán)保知識和正確的環(huán)保舉措，使得公眾依靠自己僅有的認知和觀念來參與環(huán)境治理，從而誘發(fā)了“放生”礦泉水之類的怪誕行為。同時，企業(yè)與社會組織也未能積極地舉辦一些環(huán)保活動將公眾有效組織起來，通過組織化的方式收集民眾訴求、傳遞政府政策，發(fā)揮上傳下達功能，實現(xiàn)矛盾的基層化解，避免群體性事件的出現(xiàn)。

3 整體性治理：數(shù)字化時代跨域生態(tài)治理的基本面向

3.1 整體性治理的理論意涵

20世紀70年代末開始，席卷世界的新公共管理運動通過分權(quán)式管理、注入企業(yè)管理方法和績效理念，使政府擺脫了效率低下的難題，而隨著時間的推移，新公共管理改革所造成的“碎片化”問題也逐步顯現(xiàn)[21]。20世紀90年代末，以佩里·?？怂篂榇淼膶W(xué)者開始對新公共管理運動的弊端進行批判，認為新公共管理會強化政府管理“碎片化”問題，造成部門間相互轉(zhuǎn)嫁問題和成本、機構(gòu)間項目沖突、重復(fù)建設(shè)浪費資源等一系列問題[22]，并提出了整體性治理的概念來回應(yīng)管理的碎片化。整體性治理的核心思想在于借助信息技術(shù)的發(fā)展，立足于整體主義思維方式，通過網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)培育和落實協(xié)調(diào)、整合以及信任機制，充分發(fā)揮多元化、異質(zhì)化的公共管理主體的專有資源和比較優(yōu)勢所形成的強大合力，從而更快、更好、成本更低地為公眾提供滿足其需要的無縫隙的公共產(chǎn)品和服務(wù)[23]。

3.2 價值、工具與場域：整體性治理在跨域生態(tài)治理中的耦合性分析

5G、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等數(shù)字技術(shù)的發(fā)展夯實了整體性治理的運行基礎(chǔ)。數(shù)字化時代思考如何依托整體性治理理論“縫合”跨域生態(tài)治理的“碎片化”問題具有重要意義，研究發(fā)現(xiàn)整體性治理與數(shù)字化時代跨域生態(tài)治理之間存在著價值、工具、場域的三重耦合（圖1）。

圖1 整體性治理與數(shù)字化時代跨域生態(tài)治理耦合關(guān)系分析

3.2.1 價值耦合：公共利益為導(dǎo)向，變競爭為合作

整體性治理的公共利益導(dǎo)向與數(shù)字化時代跨域生態(tài)治理理念相契合。面對跨域環(huán)境問題整體性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性等特點，傳統(tǒng)生態(tài)治理模式難以逃脫“碎片化”的陷阱，而數(shù)字化時代跨域生態(tài)治理借技術(shù)之“能”通過優(yōu)化政績考核和生態(tài)補償體系落實協(xié)調(diào)機制，推動府際間、區(qū)域間形成以公共利益為導(dǎo)向的價值共識，打破過去不良博弈的困境，以整體主義思維去思考跨域環(huán)境問題的解決方式。數(shù)字化時代跨域生態(tài)治理并不是將治理任務(wù)按“2-1=1”的邏輯進行簡單分解，使地方各自為政，而是在大數(shù)據(jù)和智能算法的支撐下進行科學(xué)決策，按照整體主義思維落實整合機制，結(jié)合各地實際以公共利益最大化為導(dǎo)向，圍繞各地治理資源、治理優(yōu)勢統(tǒng)籌分配任務(wù)，形成“1+1 ＞2”的治理成效。此外，數(shù)字化時代跨域生態(tài)治理不是單純強調(diào)整體性的公共利益而忽視局部利益，而是在治理過程中通過合理的利益安排推動府際間的信任合作，使各區(qū)域政府利益共享、責任共擔，實現(xiàn)整體效果“大于2”的同時，保證各地原有的“1”不會有所縮減，實現(xiàn)治理有效的可持續(xù)性。由此，數(shù)字化時代跨域生態(tài)治理通過數(shù)字技術(shù)賦能落實協(xié)調(diào)、整合和信任機制，形成以公共利益為導(dǎo)向的跨域統(tǒng)籌，推動府際關(guān)系、區(qū)域關(guān)系由無序競爭向有序合作轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)跨域生態(tài)治理“碎片化”問題的彌合解決。

3.2.2 工具耦合：前沿技術(shù)為橋梁，變“人治”為“數(shù)治”

整體性治理于信息社會的時代背景下所強調(diào)的信息技術(shù)與數(shù)字化時代跨域生態(tài)治理所強調(diào)的數(shù)字技術(shù)雖有不同，但更有聯(lián)系，都是各個時期服務(wù)于治理的先進技術(shù)工具且數(shù)字技術(shù)本身就是在信息技術(shù)基礎(chǔ)上的延伸與升級。在治理場域中，信息技術(shù)更加強調(diào)對現(xiàn)象、事物的數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)化，增強其可視性、客觀性，從而更好地輔助治理，“人治為主，數(shù)據(jù)為輔”是信息化時代的治理格局。數(shù)字技術(shù)則更加強調(diào)對數(shù)據(jù)的加工運用，數(shù)據(jù)不再是人的“傀儡”，而是開始發(fā)揮“主體性”，“數(shù)治為主，人治為補”成為數(shù)字化時代治理的轉(zhuǎn)型面向。因此，可以說數(shù)字技術(shù)是在信息技術(shù)基礎(chǔ)上的再發(fā)展，尼葛洛龐帝也將數(shù)字化時代稱為后信息時代[24]。由“人治”到“數(shù)治”，信息技術(shù)向數(shù)字技術(shù)的躍遷推動著整體性治理理論于跨域生態(tài)治理中煥發(fā)新生。一方面，數(shù)字技術(shù)能夠通過構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)通路打破屏障壁壘，跨時空匯集海量信息，精準把握各區(qū)域、各部門、各主體的治理情況和治理優(yōu)勢，對跨域生態(tài)環(huán)境進行整體性畫像，進而合理安排治理行為，實現(xiàn)跨域生態(tài)治理“碎片化”資源的有效整合和科學(xué)配置。另一方面，數(shù)字技術(shù)能夠通過對環(huán)境數(shù)據(jù)進行深度學(xué)習(xí)、加工和利用，形成常態(tài)化環(huán)境問題自主響應(yīng)機制和特殊化環(huán)境問題輔助決策機制，以“數(shù)治”緩解“人治”壓力，以“人治”彌補“數(shù)治”不足，人技互補實現(xiàn)對跨域生態(tài)問題的智能化解決。

3.2.3 場域耦合：共同發(fā)聲為光景，變單核為多元

整體性治理強調(diào)以公民需求為導(dǎo)向，通過多元主體共同參與、共同發(fā)聲打通整體性、復(fù)雜性問題治理的“毛細血管”，為公眾提供“無縫隙的”公共服務(wù)，這一點與數(shù)字化時代跨域生態(tài)治理的現(xiàn)實需要相適配。在傳統(tǒng)環(huán)境問題治理模式中，政府往往試圖以有限能力擔當“無限政府”，在環(huán)境問題上包攬較多，缺乏對社會參與的足夠重視，致使政府在面對復(fù)雜、跨域的環(huán)境問題時顯得應(yīng)接不暇。同時，壓力型體制下[25]，政府“達標唯上”的行動邏輯與民眾“見效為民”的治理需求間頻發(fā)“脫軌”問題，致使環(huán)境治理表層化、形式化問題嚴峻。跳出傳統(tǒng)治理的窠臼，實現(xiàn)跨域生態(tài)問題的多元共治成為治理變革的主要趨向。進入數(shù)字化時代，數(shù)字技術(shù)的進步和發(fā)展為多元共治夯實了實踐基礎(chǔ)。一方面，以跨域數(shù)字治理平臺為載體，推動多元主體線上信息共享；以新型數(shù)字媒體為紐帶，實現(xiàn)信息的精準傳遞，由此打通信息上傳下達渠道，形塑治理資源富足的多元共治格局，引導(dǎo)各主體合理獲取、科學(xué)使用信息資源，實現(xiàn)信息增值。另一方面，通過“互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)保”建立透明化的訴求回應(yīng)機制和趣味化的多元參與機制，密化、蜜化政企民間的關(guān)系紐帶，進而實現(xiàn)對多元主體的參與行為有序引導(dǎo)。數(shù)字化時代跨域生態(tài)治理依托數(shù)字技術(shù)，打造多元主體平等發(fā)聲、共同協(xié)商、協(xié)同參與的治理場域，實現(xiàn)政府行動與民眾需求的“重嵌”和政府與社會力量的互補，凝聚處理環(huán)境問題的“眾智”。

4 技術(shù)賦能：數(shù)字化時代跨域生態(tài)整體性治理的實踐機制

數(shù)字化時代，技術(shù)的革新形塑新的治理模式，也創(chuàng)造了目標達成的技術(shù)手段。通過數(shù)字技術(shù)建構(gòu)利益共享、科學(xué)施策、多元協(xié)同機制（圖2），能夠有效呼應(yīng)整體性治理的協(xié)調(diào)、整合、信任機制，破解跨域生態(tài)治理的“碎片化”難題。

圖2 數(shù)字化時代跨域生態(tài)治理運作機制

4.1 數(shù)字化時代跨域生態(tài)整體性治理的利益共享機制

跨域生態(tài)整體性治理致力于借助協(xié)調(diào)機制緩解行動者之間的沖突關(guān)系，通過共同目標的強化塑造，增強整體性治理中網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的凝聚力[23]，使各個行動者能夠自愿、有效落實以公共利益為導(dǎo)向的系統(tǒng)分工。而協(xié)調(diào)機制能否有效發(fā)揮，其關(guān)鍵在于如何協(xié)調(diào)行動者之間的利益關(guān)系。數(shù)字技術(shù)能夠通過完善生態(tài)補償和助力考核優(yōu)化，建立穩(wěn)固、公平的利益共享機制，進而賦能跨域生態(tài)整體性治理的實現(xiàn)和碎片化的整合。

4.1.1 科學(xué)化補償弱化區(qū)域間經(jīng)濟競爭

在補償成本核算方面，引入市場機制并通過數(shù)字技術(shù)精準計算區(qū)域環(huán)境治理的機會成本，以此指導(dǎo)生態(tài)補償資金的設(shè)置，解決“餓著肚子守護綠水青山”的問題。在補償方式完善方面，以數(shù)字技術(shù)推動橫向支付機制的建立。通過數(shù)字技術(shù)進行數(shù)據(jù)分析和智能測算，實現(xiàn)對環(huán)境治理隱性效益的顯性測量，明晰各區(qū)域、各主體的受益情況，并按照“誰受益誰補償”的原則，建立起受益區(qū)政企民對保護區(qū)政企民的橫向支付機制，通過數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)對責任主體及其擔責程度的明確，在保護區(qū)機會成本這一“壓力”不變的情況下，增加責任主體來擴大“受力面積”，從而降低對中央財政的“壓強”，解決過去生態(tài)補償資金不足和主體單一的問題。此外，應(yīng)積極探索利用數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新生態(tài)補償方式。鼓勵經(jīng)濟發(fā)展區(qū)通過開發(fā)智能化、數(shù)字化的生態(tài)文旅平臺、生態(tài)產(chǎn)品信息平臺和交易平臺，幫助功能區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價值變現(xiàn)，既增加功能區(qū)的“造血”能力，也緩解發(fā)展區(qū)的“供血”壓力。

4.1.2 差異化考核弱化府際間政績博弈

在考核指標設(shè)置方面，應(yīng)通過人工智能和大數(shù)據(jù)分析，基于公共利益最大化的導(dǎo)向，科學(xué)研判區(qū)域的發(fā)展責任與發(fā)展方向，并以此為依據(jù)，調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟增長、環(huán)境保護、民生保障等指標的權(quán)重分配，為各地方官員量身定制考核標準，推動生態(tài)功能區(qū)重保護，引導(dǎo)官員依據(jù)地方優(yōu)勢合理追求政績，形塑府際自主合作的“政治紐帶”。在考核方式選擇上，應(yīng)依托數(shù)字技術(shù)輔助建立縱向為主的政績考核機制。要充分考慮跨域環(huán)境治理的長期性和流動性，通過數(shù)字技術(shù)預(yù)估本域治理行為的長期收益并將本域治理行為產(chǎn)生的他域收益也計算在內(nèi)，實現(xiàn)對官員環(huán)境治理“潛績”的測量，以“顯績”和“潛績”之和與其上一任期作對比，對官員政績進行縱向評價，消減橫向府際間的競爭博弈，推動合作達成。此外，上述諸種考核變革之初勢必會引起社會的廣泛關(guān)注，因此應(yīng)進一步提高政績考核的客觀性和可信度，通過數(shù)字技術(shù)對官員相關(guān)工作的態(tài)度、難度、速度、效度、滿意度進行量化分析，并將考核結(jié)果和考核依據(jù)進行公開，接受社會監(jiān)督。

4.2 數(shù)字化時代跨域生態(tài)整體性治理的科學(xué)施策機制

跨域生態(tài)整體性治理致力于借助整合機制，整合治理層級、治理功能、公私部門，為公眾提供個性化的、無縫隙的公共服務(wù)，從而達致整體性治理的最高水平。而整合機制能否有效發(fā)揮，取決于資源能否有效互通共享，并在合理的統(tǒng)籌下釋放合力。數(shù)字技術(shù)能夠通過搭建載體平臺有效貫通部門間、層級間、公私間的信息壁壘和資源屏障，并通過數(shù)字賦能和數(shù)字賦權(quán)進行整體智治，幫助跨域管理機構(gòu)科學(xué)整合跨域資源服務(wù)于整體性決策，助力跨域生態(tài)善治的實現(xiàn)。

4.2.1 數(shù)治平臺助力資源高效整合

第一，借助跨域生態(tài)治理平臺打通信息壁壘。建立區(qū)域間統(tǒng)一的信息收集標準，對于部分缺乏能力按標準實施檢測行為的地方，通過平臺預(yù)設(shè)算法對其所采數(shù)據(jù)進行標準化處理，降低信息互通的“繁度”。同時，將各地監(jiān)測設(shè)備與跨域平臺直接聯(lián)網(wǎng)，借技術(shù)的剛性強制力保證環(huán)境監(jiān)測信息實時上傳云端，實現(xiàn)數(shù)據(jù)傳輸方式的扁平化轉(zhuǎn)型，避免信息失真和信息失速，保障信息傳遞的“信度”和“暢度”[26]。第二，借助跨域生態(tài)治理平臺打破資源屏障。通過平臺準確把握各地的治理資源、治理優(yōu)勢，在治理需求出現(xiàn)時能夠通過平臺直接向地方派發(fā)協(xié)作任務(wù)，以指令形式推動區(qū)域合作并通過操作留痕保障落實，實現(xiàn)資源的整合利用。此外，要正確認識數(shù)字技術(shù)“剛性”與“理性”的優(yōu)勢和風險，合理適度應(yīng)用技術(shù)。在信息收集方面，要堅持有所為而有所不為，確定好信息收集的邊界，避免對個人隱私一類與環(huán)境無關(guān)信息的收集。在資源調(diào)用方面，要在追求整體利益的同時，保證局部發(fā)展，不能一味地以實現(xiàn)公共利益最大化為由，要求某一地區(qū)始終承擔“犧牲”角色。

4.2.2 整體智治賦權(quán)賦能機構(gòu)統(tǒng)籌

第一，數(shù)字技術(shù)賦能跨域生態(tài)治理機構(gòu)?？缬驒C構(gòu)以往多是依據(jù)時下信息和官員的主觀判斷進行決策，使得治理效果“表面化”問題頻現(xiàn)，而借助數(shù)字技術(shù)，可以獲取海量信息，對污染發(fā)生的全過程進行情景復(fù)原，幫助決策者更為整體性地認識問題。同時，借助智能算法及其強大算力，可以結(jié)合實際情況生成多種方案，在現(xiàn)實環(huán)境的“數(shù)字孿生體”上模擬方案實施，輔助官員進行科學(xué)決策。此外，受人力限制，過去跨域機構(gòu)的主要職責是統(tǒng)籌指導(dǎo)區(qū)域間的治理行為，對區(qū)域內(nèi)生態(tài)領(lǐng)域的細微違法行為難以做到有效監(jiān)督，而以“技術(shù)巡查”代替“肉眼巡檢”，使跨域機構(gòu)在管理上擁有“末梢治理”能力，實現(xiàn)精細化治理。第二，數(shù)字技術(shù)賦權(quán)跨域生態(tài)治理機構(gòu)。機構(gòu)官員通過數(shù)字技術(shù)輔助決策，以技術(shù)理性限制自身主觀性的發(fā)揮，使決策的合理性、科學(xué)性顯著提高。同時，主體決策的依據(jù)、過程和預(yù)期效果在平臺公開，供各區(qū)域執(zhí)行主體審視監(jiān)督。通過提高決策的科學(xué)性、合理性、透明性，使各區(qū)域愿意信服統(tǒng)籌機構(gòu)的決策安排。此外，依托數(shù)字技術(shù)可以實時監(jiān)督各地治理行為，當?shù)胤轿窗唇y(tǒng)籌機構(gòu)的決策部署落實工作時，能直接向其上級部門反映問題。由此，數(shù)字技術(shù)通過助力機構(gòu)樹立威信和助推機構(gòu)決策落實雙向推動，實現(xiàn)對跨域生態(tài)治理機構(gòu)的技術(shù)賦權(quán)。

4.3 數(shù)字化時代跨域生態(tài)整體性治理的多元協(xié)同機制

跨域生態(tài)治理的復(fù)雜性決定了多元參與的必要性，而信任則是主體間共同參與、相互合作的基礎(chǔ)和前提，也是公私部門間溝通的橋梁[27]，高度分化的社會比簡單社會需要更多的信任使其復(fù)雜性簡化[28]。整體性治理過程中，信任機制的穩(wěn)定性會直接影響協(xié)調(diào)和整合機制的運行進而影響治理成效。數(shù)字技術(shù)能夠通過有效落實信息共享和訴求回應(yīng)，強化政社間的信任機制，形塑跨域生態(tài)整體性治理的多元協(xié)同格局。

4.3.1 信息共享強化主體參與能力

信息作為各主體參與的核心資源，其數(shù)量多寡直接影響著多元協(xié)同的成效。當前環(huán)保信息傳遞呈現(xiàn)“束”字型結(jié)構(gòu)（圖3），即較多的信息集中于政府內(nèi)部，信息傳遞向度以府際間縱向一“豎”為主，府際間橫向信息傳遞的一“橫”不足，向企業(yè)、社會組織傳遞的一“撇”和向社會公眾傳遞的一“捺”更是淺嘗輒止。除了依托跨域生態(tài)數(shù)字治理平臺打通縱橫渠道以外，政府從“自娛自樂”的“避責式”信息公開逐步向公眾需求本位的信息公共服務(wù)轉(zhuǎn)變[29]，打通信息傳遞的一“撇”、一“捺”，成為解構(gòu)“束”字結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。第一，政府官員要主動變更觀念，正確認識政府能力的有限性，通過大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術(shù)準確獲取、預(yù)測社會中的環(huán)境信息需求，以社會需求為導(dǎo)向，調(diào)整信息公開內(nèi)容，以切實有用、利益相關(guān)的信息來調(diào)動多元主體參與，實現(xiàn)信息增值。第二，依托數(shù)字治理平臺建立信息公開公眾評價機制，使民眾能在線上對信息的真實性、可用性、及時性進行打分并給予意見，形成一種自下而上的考評機制，避免政府信息“唯上式”公開。第三，政府要利用好微博、抖音、快手等軟件的算法推送機制，將關(guān)系民眾切身利益的信息進行精準傳遞，實現(xiàn)“信息找人”。第四，在數(shù)字治理平臺上為政企民設(shè)置互動空間。鼓勵企業(yè)在平臺上主動公開生產(chǎn)排污情況，支持專業(yè)性社會組織針對民眾關(guān)注度較高的環(huán)境問題展開測評。由此，打造政府主動釋放信息，多主體傳播和共享信息的格局，形塑多元協(xié)同的參與基礎(chǔ)。

圖3 環(huán)境信息共享的“束”字形結(jié)構(gòu)

4.3.2 訴求回應(yīng)激活主體參與意愿

回應(yīng)性越大，善治的程度也就越高[30]。增強政府、企業(yè)、社會組織對公眾的訴求回應(yīng)能力是實現(xiàn)跨域生態(tài)整體性治理的必要條件。第一，建立“群眾吹哨—機構(gòu)響應(yīng)—部門報道”的訴求回應(yīng)機制。跨域生態(tài)治理機構(gòu)應(yīng)完善舉報功能，線上、線下雙渠道接受民眾訴求，對發(fā)聲者信息作匿名化處理后再將訴求內(nèi)容傳遞給對應(yīng)轄區(qū)核查，避免本域藏訴和他域拒訴等現(xiàn)象。同時，將訴求內(nèi)容和處理過程、處理結(jié)果在網(wǎng)絡(luò)上及時公開，接受民眾監(jiān)督。第二，政府依托數(shù)治平臺，打造數(shù)字積分管理模式。公眾可以通過瀏覽環(huán)?？破瘴恼?、參與環(huán)保志愿服務(wù)、“隨手拍+隨時傳”周邊污染實況圖等方式獲取環(huán)保積分并兌換實物獎勵，從而實現(xiàn)對公眾參與訴求的有效回應(yīng)和參與行為的有序引導(dǎo)。第三，通過平臺程序設(shè)定，定期收集政府對民眾訴求回應(yīng)度和民眾對政府回應(yīng)滿意度，建立政府回應(yīng)力測算機制，并將測算結(jié)果納入考核體系。第四，企業(yè)與社會組織也要主動承擔環(huán)保責任。企業(yè)可以學(xué)習(xí)“螞蟻森林”項目，開發(fā)“AR/VR+環(huán)?！钡募夹g(shù)化宣傳模式，通過數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)交互式體驗，將環(huán)保行為和污染行為的“滯后模糊化”影響進行“具象即視化”表達，傳播科學(xué)的環(huán)保知識；社會組織可以通過小程序和QQ 頻道等數(shù)字應(yīng)用發(fā)布環(huán)保志愿活動，同時在應(yīng)用平臺上與民眾建立溝通渠道和信任關(guān)系，及時了解民眾關(guān)切的內(nèi)容。對于民眾意見強烈的事件，幫助建立政府與民眾之間的對話渠道，及時化解問題[31]。