趙 磊

(中共河南省委黨校 法學(xué)教研部,河南 鄭州 450018)

黨的二十大報告指出,全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家,最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村,要全面推進鄉(xiāng)村振興,推進多層次多領(lǐng)域依法治理,提升社會治理法治化水平。村域治理作為社會治理的基礎(chǔ)部分,也是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的基本場域。村域治理法治化實質(zhì)是通過合理確權(quán)、依法用權(quán)、程序控權(quán)、監(jiān)督權(quán)力來明晰不同治理主體的權(quán)力內(nèi)容及其運行邊界,規(guī)范鄉(xiāng)村治理權(quán)力,保障權(quán)力有效運作,實現(xiàn)從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村控制體系向法理型的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理與自治體系的轉(zhuǎn)型發(fā)展,這已經(jīng)成為新時代推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的必然抉擇[1]。

一、法治視野下村域治理權(quán)力架構(gòu)及運行邏輯

在我國基層權(quán)力圖譜中,多元治理主體及其掌握的治理資源,共筑村域治理權(quán)力的基本架構(gòu),即農(nóng)村基層黨組織的執(zhí)政權(quán)力、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的國家公權(quán)力以及村委會和村社會組織的社會公權(quán)力。其中多元治理主體依據(jù)憲法法律規(guī)定,行使著性質(zhì)相異,內(nèi)容有別的治理權(quán)力,具有各自的運行邏輯。

(一)村域治理權(quán)力的多元架構(gòu)

第一,村域治理權(quán)力架構(gòu)的核心是黨在農(nóng)村的基層組織行使的執(zhí)政權(quán)力。黨在農(nóng)村的基層組織是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨在我國社會基層的政治組織,是全面推進村域治理和鄉(xiāng)村振興的領(lǐng)導(dǎo)力量,其具有的權(quán)力內(nèi)容及其影響力不同于其他公權(quán)力。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第2條、第9條和第10條的規(guī)定,黨在農(nóng)村的基層組織主要分為兩類:一類是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委作為基層黨建的“領(lǐng)頭羊”全面領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán);另一類是村黨組織在農(nóng)村事務(wù)中發(fā)揮“主心骨”作用,負(fù)責(zé)本村黨的建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定等工作?？梢?農(nóng)村基層黨組織行使的權(quán)力在村域治理權(quán)力結(jié)構(gòu)體系里處于核心樞紐地位,起到統(tǒng)合、協(xié)調(diào)、聯(lián)動不同組織權(quán)力和治理資源的重要作用。

第二,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)依法行使村域治理中的國家公權(quán)力。從《憲法》第96條和第105條(1)《憲法》第96條規(guī)定,“地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機關(guān)”;第105條規(guī)定,“地方各級人民政府是地方各級國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān),是地方各級國家行政機關(guān)”?？?鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層政權(quán)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會及其主席團、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及其組成部門所行使的權(quán)力的統(tǒng)一體。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是該區(qū)域內(nèi)有選舉權(quán)的公民依照法定程序選舉產(chǎn)生的,能夠保障基層民主法制建設(shè)、人民當(dāng)家作主、充分發(fā)揮社會主義民主的基層權(quán)力機構(gòu);鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為整個行政組織序列中位階最低的基層機構(gòu),在農(nóng)村治理過程中扮演國家公權(quán)力主體的重要角色。同時接受上級政府領(lǐng)導(dǎo),對所在轄區(qū)內(nèi)各類行政和公共事項履行法定權(quán)責(zé),處理各類行政事務(wù)。根據(jù)《村委會組織法》第5條規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村委會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助,但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。由此可知,村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

第三,村委會和村社會組織主要擁有村域治理中的社會公權(quán)力。村民自治是我國基層群眾性自治制度在農(nóng)村的生動實踐,是村民依法對其生產(chǎn)、生活、公共福利等直接相關(guān)事務(wù)展開的自我管理活動。村民會議、村民代表會議、村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)主要承擔(dān)本村民主決策與監(jiān)督。從《村委會組織法》第2條規(guī)定(2)《村委會組織法》第2條規(guī)定,“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè),調(diào)解民間糾紛,協(xié)助維護社會治安,向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”?？?村委會是村民自治的核心,村民通過民主選舉程序,將其自治權(quán)委托于村委會行使,并在村務(wù)決策和監(jiān)督工作中發(fā)揮影響,由此確立其自治主體地位。根據(jù)馬克思主義權(quán)力觀的生成機理和內(nèi)在機制,村委會享有的自治權(quán)應(yīng)該歸屬于社會公權(quán)力,“源于成員讓渡,經(jīng)國家承認(rèn)而獲得合法性”[2]。此外,村社會組織是具有一定治理功能并對村集體事務(wù)或者公共利益產(chǎn)生積極作用的民間自治性組織,包括農(nóng)民專業(yè)合作社、鄉(xiāng)賢理事會、公益理事會等,旨在推動農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和社會長治久安。從《村委會組織法》第8條和第9條規(guī)定(3)《村委會組織法》第8條規(guī)定,“村民委員會應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)……保障集體經(jīng)濟組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法財產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益”;第9條規(guī)定,“村民委員會應(yīng)當(dāng)支持服務(wù)性、公益性、互助性社會組織依法開展活動,推動農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”?？?村委會與村社會組織之間不存在上下級或者領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,它們共處于村域治理權(quán)力架構(gòu)的同等位置。

(二)村域治理權(quán)力的運行邏輯

一是村域治理中基層黨組織行使執(zhí)政權(quán)力重在資源整合。在我國政治結(jié)構(gòu)中,中國共產(chǎn)黨是以人民為中心的執(zhí)政黨,是最有權(quán)威性和強大組織力的政治組織。在社會轉(zhuǎn)型、多元價值沖突和利益調(diào)整的復(fù)雜背景下,中國共產(chǎn)黨在社會價值、社會利益和社會力量等層面彰顯了其獨特而有力的社會整合能力?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層黨組織工作條例》都賦予基層黨組織對農(nóng)村基層的整合職能。在村域治理語境下,村黨組織通過與村委會、集體經(jīng)濟組織等治理主體交叉任職,以獲取、整合、分配相關(guān)資源。同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)村黨組織的職責(zé),通過上下級黨組織之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,有助于加強基層國家機關(guān)和村委會等農(nóng)村自治組織之間銜接互動。

二是村域治理中國家公權(quán)力運行遵循權(quán)力法定原則。眾所周知,權(quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗[3]285—286。權(quán)力法定意味著權(quán)力的來源與行使要居于法律框架之下,旨在防止權(quán)力濫用,保持權(quán)力高效運行。同時,國家立法授予的公權(quán)力具有強制性、獨占性和擴張性,由此可以引出后文社會公權(quán)力的不抵觸原則。此外,在權(quán)力設(shè)定上,保證在法律調(diào)控下實現(xiàn)權(quán)力在治理主體之間,以及主體內(nèi)部縱向與橫向分配合理化;在權(quán)力運行上,以法的形式提供具體程序規(guī)程,在透明、公開、民主情形下依法行權(quán)。具體到村域治理領(lǐng)域,強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國家機關(guān)行使權(quán)力要“于法有據(jù)”,恪守“有法可依”“法無授權(quán)不可為”原則,依照法定程序行使權(quán)力,不得違法擴權(quán),擠壓村民自治空間。

三是村域治理中社會公權(quán)力運行遵循不抵觸原則和法律保留原則。不抵觸原則強調(diào)下位法內(nèi)容不能與上位法的原則和規(guī)定相抵觸。法律保留原則強調(diào)僅有立法機關(guān)享有限縮民眾權(quán)利自由的專屬權(quán)力。將上述原則引申于社會公權(quán)力運行規(guī)則層面,意在明晰其權(quán)力運行邊界。首先,自治章程、村規(guī)民約等社會自治性規(guī)則的具體內(nèi)容不能違反現(xiàn)有法律原則和規(guī)定。其次,村委會和村社會組織的權(quán)力活動不能與國家機關(guān)職責(zé)相沖突,應(yīng)當(dāng)保障或者配合后者依法履職盡責(zé)。第三,村委會與村社會組織行使職權(quán)受法律法規(guī)節(jié)制,禁止任意限制公民權(quán)利自由。

二、法治視野下村域治理權(quán)力運行的主要問題

在社會治理權(quán)力運行體系中,權(quán)力主體存在“自利性”,不同權(quán)力意味對不同利益的追逐,對治理資源的支配。因此,權(quán)力主體之間為獲取治理資源存在沖突與協(xié)調(diào)問題。事實上,由于缺乏對村域治理權(quán)力運行的有效規(guī)制,權(quán)力主體必然肆意擴權(quán),爭奪治理資源,從而陷入治理僵局,窒礙農(nóng)村全面振興進程。

(一)農(nóng)村基層黨組織權(quán)力運行法治化水平有待提升

在村域治理具體實踐中,村黨支部和村委會存在一定權(quán)力沖突與利益糾葛問題,并成為阻礙農(nóng)村治理工作向前推進的“絆腳石”。近些年,很多地方通過實施“一肩挑”模式,意圖從基層權(quán)力運行體系角度強化村黨支部對農(nóng)村治理工作的領(lǐng)導(dǎo),減少中間環(huán)節(jié)的層級影響,降低不必要的資源損耗。但是,村黨支部和村委會行使的治理權(quán)力性質(zhì)和來源并不一致,“一肩挑”模式只在表面遮掩了兩者的身份爭議,實際尚未明晰村黨支部領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與村委會自治權(quán)之間的應(yīng)有關(guān)系。如法律對村黨支部的權(quán)力內(nèi)容規(guī)定得比較原則,由此使得村黨支部在村域治理實踐中權(quán)力運行缺乏具體指引等問題[4],對此應(yīng)該在推動村黨支部權(quán)力運行法治化進程中加以重點解決。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)對村民自治事務(wù)的過度干涉

在“行政吸納自治”的村域治理實踐中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直保持強勢地位,行政權(quán)明顯優(yōu)于自治權(quán),權(quán)力關(guān)系呈現(xiàn)失衡狀態(tài),甚至自治權(quán)只有在依附于行政權(quán)時,才能正常運轉(zhuǎn),村民自治組織成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“附庸”。首先,隨著國家不斷加大對農(nóng)村基層資源投入,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)依靠資源撥付、責(zé)任督導(dǎo)等方式,不斷擴大對村委會的管控力,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的指導(dǎo)關(guān)系演變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。其次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)經(jīng)常通過制定并發(fā)布行政規(guī)范性文件的形式,分配治理任務(wù)給村委會或者直接干預(yù)村民自治事務(wù)。如曾引起網(wǎng)絡(luò)熱議的河南某地街道辦公布的《紅白喜事操辦標(biāo)準(zhǔn)》,規(guī)定“要彩禮過多以販賣人口論處”,并交辦村委會負(fù)責(zé)執(zhí)行[5]。這些行為既干涉村民自治事項,又有違法定國家公權(quán)力運行邏輯。第三,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間往往不能保持正常溝通渠道,缺少一種貫徹民主協(xié)商政治邏輯的法律化機制。

(三)村域社會公權(quán)力行為對法律原則規(guī)定的背反

村域治理中的社會公權(quán)力包括村委會、村社會組織等自治組織制定的自治規(guī)則以及日常管理活動。隨著村民自治經(jīng)驗的不斷累積以及法治意識的日益強固,村域治理過程中形成的規(guī)則也能夠有所依據(jù),這在一定程度解決了其合法性問題。然而,村自治組織所行使的權(quán)力容易成為與法律規(guī)定產(chǎn)生沖突的主要對象。實踐中,這種沖突多由村自治組織內(nèi)部人員非法侵犯“公共話語缺失”“失權(quán)”村民的合法利益所引起。如某村委會主任利用職務(wù)便利,未經(jīng)村委會集體研究,將村組土地以低價出租他人,以謀取利益[6]。有的村委會在村級采購、勞務(wù)用工、困難救助等方面管理低效、混亂,每年引起多起法律糾紛,損害村民合法權(quán)益[7]。

(四)村域治理中社會公權(quán)力之間的彼此消長起伏

隨著我國基層民主法治的不斷發(fā)展,家族、仁義、禮節(jié)等道德習(xí)俗資源“角色”,開始由傳統(tǒng)倫理主導(dǎo)下定分止?fàn)幍闹匾鶕?jù)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代法治下矛盾問題處理的選擇性參考。事實上,禮治是中國社會特有的規(guī)范模式。中國人將傳統(tǒng)的禮治文化轉(zhuǎn)化為有節(jié)奏的現(xiàn)代基本倫理責(zé)任秩序,成為一種看不見的權(quán)力,內(nèi)化在每個人身上和心中。在村域治理場域中,禮治、倫理、族規(guī)等舊有規(guī)則及其賦予下的自治權(quán)力仍在基層存續(xù)運行,村社會組織與村委會之間呈現(xiàn)權(quán)力博弈狀態(tài)?！班l(xiāng)村社會非正式制度客觀上扭曲甚至制約著正式的鄉(xiāng)村治理制度——村民自治制度的有效運行?！盵8]因此,《鄉(xiāng)村振興促進法》第41條規(guī)定,建立“三治融合”的鄉(xiāng)村社會治理體系,以有效整合鄉(xiāng)村中正式與非正式組織和資源。

三、法治視野下村域治理權(quán)力運行的規(guī)制路徑

上述問題既反映出村域治理權(quán)力運行程序規(guī)制不到位,又體現(xiàn)出不同治理權(quán)力銜接機制不完備。習(xí)近平總書記指出,權(quán)力是一把雙刃劍,在法治軌道上行使可以造福人民,在法律之外行使則必然禍害國家和人民[9]。因此,需要把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里,將法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重心指向程序法治進路,以提升村域治理權(quán)力運行的法治化水平,為全面推進鄉(xiāng)村振興賦能。

(一)重視村域治理權(quán)力運行的程序法治規(guī)制

一是權(quán)力按照法定程序運作是法治的基本內(nèi)容。黨內(nèi)法規(guī)、法律規(guī)范、自治規(guī)定等共同組成村域治理權(quán)力的來源框架,并成為不同村域治理主體行使權(quán)力的重要根據(jù)。不同的村域治理主體具有不同的利益目標(biāo),產(chǎn)生具有一定價值傾向的規(guī)范,進而引導(dǎo)權(quán)力活動方向和路徑。正如正義理論大師羅爾斯所指出的,“公正的法治秩序是正義的基本要求,而法治取決于一定形式的正當(dāng)過程,正當(dāng)過程又主要通過程序來體現(xiàn)”[10]225,程序創(chuàng)建過程實際是多元價值平衡、不同利益主體博弈的過程,而程序設(shè)定意味著各方價值利益形成了結(jié)合點,成為主體行使權(quán)力必須遵循的共同規(guī)則。因此,村域治理的程序法治進路能夠回應(yīng)治理價值沖突與權(quán)力運行異化之困境,是一劑整合價值和規(guī)制權(quán)力的“良方”。

二是程序法治是村域治理現(xiàn)代化的基本要求。一方面,法律法規(guī)是村域治理的主要合法性根據(jù)。程序法治要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)“通過程序性規(guī)則為多主體的利益共生、合作共贏創(chuàng)造良性互動的機制,以程序保障治理過程的理性化、規(guī)范化”[11],以此筑牢村域治理“小微權(quán)力”的法治藩籬;另一方面,農(nóng)村自治性規(guī)定是農(nóng)村基層治理制度的主要內(nèi)容之一,其創(chuàng)制、完善及實施必須遵守程序法治,恪守正當(dāng)程序原則。因此,村域治理的程序法治,承載著嚴(yán)密的權(quán)力體系和明晰的權(quán)力內(nèi)容,依靠權(quán)力運作機制,促使權(quán)力主體展開利益博弈,促進村域治理的價值整合,防止出現(xiàn)農(nóng)村依法治理的“真空地帶”。

三是程序性規(guī)則不足是阻礙村域治理權(quán)力運行的重要方面,且以社會組織行使的權(quán)力和村民個人權(quán)利之間的矛盾尤為突出。調(diào)研發(fā)現(xiàn),在無法律授權(quán)或者法無明確規(guī)定情況下,執(zhí)掌司法權(quán)力的司法機關(guān)較為消極地應(yīng)對社會組織與村民的矛盾沖突。只有當(dāng)村社會組織制定的自治規(guī)范有違現(xiàn)有法律規(guī)定時,司法機關(guān)才出于維護法制公信力和統(tǒng)一性之立場,對具有違法性的自治規(guī)范加以司法化處理。對于一些村委會濫用民主決策程序,制定形式合法而實質(zhì)違法的自治規(guī)范,進而侵犯村民權(quán)益,而司法權(quán)并未跟進監(jiān)督等情形(4)2023年5月10日至13日,筆者在L市S縣等地調(diào)研了解到上述情形。究其原因,一是現(xiàn)有相關(guān)立法尤其是程序法的缺失;二是司法機關(guān)恪守權(quán)力法定、有法可依和法無授權(quán)不可為原則。,程序法治的應(yīng)對思路是,通過國家立法,填補農(nóng)村治理的“規(guī)則空檔”,完善社會公權(quán)力運行的程序性監(jiān)督。同時,將社會公權(quán)力活動是否遵循正當(dāng)程序納入司法機關(guān)監(jiān)督范疇。

(二)完善村域治理權(quán)力運行的程序控制機制

一是推進農(nóng)村基層黨組織權(quán)力運作程序化建設(shè)。新時代不斷加強黨對農(nóng)村基層工作的全面領(lǐng)導(dǎo),首要任務(wù)是提升基層黨組織的建設(shè)水平,確保農(nóng)村基層黨組織權(quán)力的規(guī)范化運作。既要將各級黨組織所掌握的執(zhí)政權(quán)力納入完善的制度體系之中,又要促使執(zhí)政權(quán)力嚴(yán)格按照黨內(nèi)法治要求運行。這進一步凸顯了基層黨組織行使權(quán)力時應(yīng)當(dāng)遵守法定程序,重視過程公開和結(jié)果公正,完善村黨組織議事規(guī)則和決策程序,推進決策的科學(xué)化和民主化。此外,新時代村域基層治理越來越重視發(fā)揮農(nóng)村黨組織書記的“一肩挑”角色作用,賦予其較大的權(quán)力空間。為防止其濫用權(quán)力,亟須完善對村黨組織書記權(quán)力行為的監(jiān)督約束機制。

二是繼續(xù)推進基層政權(quán)組織公權(quán)力運行程序法治建設(shè)。習(xí)近平總書記強調(diào),讓權(quán)力在陽光下運行,確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力[12]135。法治政府建設(shè)的全面推進和具體落實,為有效規(guī)制鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織及其工作人員的權(quán)力活動產(chǎn)生至關(guān)重要的作用。近年來,為防止權(quán)力“任性”,很多地方將已制定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)權(quán)力運作程序,對職能部門責(zé)任、操辦步驟、監(jiān)督形式等內(nèi)容公之于眾,保障民眾知情權(quán),接受民眾監(jiān)督。然而,在欠缺政策統(tǒng)一協(xié)調(diào)情形下,處于不同地域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)權(quán)力活動對外公告的范圍和程度尚存不一。同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)依程序行使權(quán)力及其遵循的程序公開并不意味程序本身具有合法性。因此,需要建立外部審查機制,由地方人大及其常設(shè)機構(gòu)或者上一級政府審核鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)權(quán)力運作的合法性。

三是完善村域治理中社會公權(quán)力運行機制。科學(xué)完備的自治規(guī)定是社會公權(quán)力良善運作的基本保障。同時,該自治規(guī)定的起草、修改過程是否體現(xiàn)民主精神、是否遵循法定程序成為判斷其是否具備正當(dāng)性的重要依據(jù)。以村民自治章程等的制定修改為例,雖然為防止其與憲法法律基本原則相沖突,《村委會組織法》第27條規(guī)定,“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約,并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案”。但該法并未規(guī)定其制定修改的具體程序。由此導(dǎo)致前述法律規(guī)定之合法性不足、內(nèi)容不完備問題。對此,隨著依法治國理念和農(nóng)村基層自治制度的全面落實,有必要通過完善立法的方式確保有關(guān)農(nóng)村自治規(guī)范的制定、修改于法有據(jù)。同時,為杜絕“拍腦袋”決策,要健全農(nóng)村民主決策機制和程序安排,提高農(nóng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)水平。

(三)健全村域治理權(quán)力運行的銜接協(xié)調(diào)機制

一是健全農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)村域治理的程序機制。為進一步加強和改善農(nóng)村基層黨組織對村域治理工作的領(lǐng)導(dǎo),亟須健全農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)村域治理的實施程序,既要提高交叉任職工作的法治化水平,按照既定程序要求,持續(xù)增強黨建引領(lǐng)農(nóng)村基層治理的法律根據(jù),又要完善農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)和參與相關(guān)事務(wù)的活動流程,具體化每一個重要議事部分的實施程序。此外,鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨組織之間的上下級關(guān)系及在村域治理中所擔(dān)負(fù)的重要職責(zé),有必要建立并完善基層黨組織上下級之間的報告與溝通程序機制。

二是建立村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的程序機制。村域治理權(quán)力主體關(guān)系的理順關(guān)鍵在于正確處理政府投入與村委會等自治主體獨立性的辯證關(guān)系問題,建立“鄉(xiāng)政”和“村治”有機銜接的法律平臺。為防止村委會自治事務(wù)受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的恣意干預(yù),扭曲兩者之間的良善互動關(guān)系,有必要對村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的具體程序予以明晰,尤其要明確劃分其各自權(quán)責(zé),使鄉(xiāng)村關(guān)系邊界更加明朗。同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力與村委會自治權(quán)力的有序運行需要雙方互相供給治理資源,并從制度層面將實現(xiàn)村公共利益列為雙方共同行動目標(biāo)。此外,還要暢通各類主體參與村域治理制度化渠道。以完善政府向村域自治組織購買服務(wù)機制為例,這種協(xié)助方式同樣需要相應(yīng)操作規(guī)范的程序化保障。

三是建立村委會與村社會組織的業(yè)務(wù)銜接機制?！洞逦瘯M織法》第9條規(guī)定,“村民委員會應(yīng)當(dāng)支持服務(wù)性、公益性、互助性社會組織依法開展活動,推動農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”。村委會是法律明確規(guī)定的全體村民實施村民自治的主要組織形式,是農(nóng)村基層治理的重要載體。相對而言,村委會具備與政府交流溝通的獨特優(yōu)勢,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)系村社會組織的重要平臺。隨著公共服務(wù)市場化以及社會組織參與村域治理作用的持續(xù)發(fā)揮,在積極探索“政經(jīng)分開”改革,明確村委會和集體經(jīng)濟組織的職責(zé)定位及關(guān)系的同時,村域治理亟須加快推進村委會與村社會組織之間的協(xié)調(diào)配合工作機制建設(shè)。

(四)強化村域治理權(quán)力運行的監(jiān)督機制

一是健全“三級監(jiān)督”農(nóng)村基層黨組織權(quán)力運行體系。首先要實行崗位目標(biāo)責(zé)任制。合理確定農(nóng)村基層黨組織書記等人員任期目標(biāo)和年度目標(biāo),嚴(yán)格實行目標(biāo)管理;完善實績考核辦法,實行量化考核,評出級別等次,將考核結(jié)果作為兌現(xiàn)農(nóng)村基層黨組織人員工資報酬以及評先評優(yōu)的主要依據(jù)。其次要完善監(jiān)督約束機制。完善農(nóng)村基層黨組織成員述職和民主評議制度,接受上級黨組織的考核和黨員、群眾的評議;建立經(jīng)濟責(zé)任審計制度,對農(nóng)村基層黨組織成員進行任期和離任經(jīng)濟責(zé)任專項審計。第三要完善并嚴(yán)格落實不合格黨組織成員的調(diào)整制度,強化農(nóng)村基層黨組織書記等人員日常管理,對不勝任、不合格、不盡職的農(nóng)村基層黨組織書記等人員及時撤換調(diào)整。

二是構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力運行“三個體系”監(jiān)督。首先要多措并舉,構(gòu)建防范體系。建立上級組織部、紀(jì)委監(jiān)委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)定期談話、定期匯報和評議機制,及時發(fā)現(xiàn)和解決帶有苗頭性、傾向性問題,防患于未然。其次要明確職責(zé),構(gòu)建責(zé)任體系。嚴(yán)格落實上級對標(biāo)考核制度,強化“一崗雙責(zé)”意識,加大對“三重一大”落實情況的督查。第三要密切協(xié)作,形成全方位監(jiān)督體系。要發(fā)揮紀(jì)檢、審計等部門作用,突出“事前預(yù)防”,全面落實廉政建設(shè)責(zé)任制;突出“事中控制”,依法監(jiān)督重要項目推進情況,防控風(fēng)險點;突出“事后嚴(yán)查”,嚴(yán)格依法查處各類違規(guī)違法活動。

三是加強對村委會權(quán)力運行的監(jiān)督力度。首先要健全村務(wù)監(jiān)督委員會制度。要建立專門的村務(wù)監(jiān)督制度,將村務(wù)監(jiān)督委員會的行為納入制度化軌道;要設(shè)置救濟機制,當(dāng)該機構(gòu)由于某種特殊原因而不能及時履行監(jiān)督職責(zé)時,有權(quán)向上一級政府所屬機構(gòu)尋求幫助。其次要強化紀(jì)委監(jiān)委的監(jiān)督主體角色。落實監(jiān)察下沉和監(jiān)察全覆蓋,通過開展日常監(jiān)督、專項監(jiān)督和線索辦理提級等方式,帶動村委會廉潔履職能力提升。第三要善于利用新技術(shù)開展網(wǎng)絡(luò)問政。充分利用智能手機等新型通訊載具上的各類軟件,動員村民積極參加村域治理活動,有效發(fā)揮群眾監(jiān)督的重要作用。