趙筱凝

(青島科技大學，山東 青島 266061)

0 引言

自區(qū)塊鏈技術(shù)出現(xiàn)并發(fā)展以來，數(shù)字貨幣憑借其高度匿名化、去中心化等技術(shù)優(yōu)勢，逐漸成了金融領(lǐng)域的弄潮兒。 根據(jù)數(shù)字貨幣發(fā)行主體的差異并基于其信用基礎(chǔ)，可以將數(shù)字貨幣分為虛擬貨幣和法定數(shù)字貨幣[1]。 其中虛擬貨幣的代表性貨幣為中本聰(Satoshi Nakamoto)于2009 年推出的比特幣(Bitcoin)。 虛擬貨幣的出現(xiàn)帶出了去中心化的技術(shù)與概念，并將去中心化這一技術(shù)開始向金融領(lǐng)域的各方各面開始滲透；中央銀行發(fā)行的數(shù)字貨幣(下稱中央銀行數(shù)字貨幣)，其具有“法償性”，因此又被稱為法定數(shù)字貨幣，典型代表為委內(nèi)瑞拉的“石油幣”以及中國的數(shù)字人民幣等。 我國央行于2014 年成立專門的法定數(shù)字貨幣研究小組，并于2018 年宣布了我國法定數(shù)字貨幣的名稱為數(shù)字人民幣(digital currency electronic payment)。 此后數(shù)字人民幣在深圳、雄安新區(qū)、蘇州、成都以及2022 冬奧會奧運村開展了一系列試點活動。

在知網(wǎng)運用主題搜索“法定數(shù)字貨幣監(jiān)管”一共可以搜索到21 條結(jié)果，搜索“數(shù)字貨幣監(jiān)管”則可以得到173 條結(jié)果。 這說明對法定數(shù)字貨幣的監(jiān)管學界的研究尚未盛行，且多數(shù)研究只停留于淺嘗輒止的階段。 我國數(shù)字人民幣的發(fā)展已經(jīng)到了相對普遍試點應用的階段，而監(jiān)管方面卻并未出臺相應的措施來應對，傳統(tǒng)的紙幣監(jiān)管政策并不完全適用于法定數(shù)字貨幣。 又由于我國對比特幣等數(shù)字貨幣采取“一刀切”的禁止模式，所以我國缺乏對數(shù)字貨幣監(jiān)管方面的立法經(jīng)驗。 這使得我國中央銀行數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)的監(jiān)管方面、可控匿名下公民信息安全的監(jiān)管方面都存在著一系列的監(jiān)管困境。 當然，需要注意的是我國中央銀行數(shù)字貨幣雖然已經(jīng)較為普遍，但是仍然處于試點狀態(tài)，對一個欣欣向榮的新事物，我們更應當把鼓勵支持其發(fā)展作為主調(diào)，而不應施加過多的監(jiān)管從而導致其不利成長。

1 中央銀行數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)之監(jiān)管困境

當前中央銀行數(shù)字貨幣正處于高速發(fā)展的時期，發(fā)展中國家以委內(nèi)瑞拉為代表推出了“石油幣”，這是世界上首個以資產(chǎn)信用背書的中央銀行數(shù)字貨幣[2]；發(fā)達國家以英國為代表推出了RS 幣(RScoin)。 這些對中央銀行數(shù)字貨幣的研究與發(fā)行說明了無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家都期望以中央銀行數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)為基礎(chǔ)去實現(xiàn)一定的政治、經(jīng)濟上的目的。 委內(nèi)瑞拉的“石油幣”最終以失敗而告終，這說明了發(fā)行中央銀行數(shù)字貨幣的道路并非一帆風順。 由于我國全面禁止比特幣等虛擬貨幣的發(fā)行、交易，中央銀行數(shù)字貨幣成為唯一的合法數(shù)字貨幣。 相較于其他的數(shù)字貨幣，中央銀行數(shù)字貨幣受限于其發(fā)行模式，使得其競爭力無法與其他數(shù)字貨幣甚至微信、支付寶等支付工具相媲美，這就使得國家壟斷貨幣發(fā)行權(quán)存在一定的監(jiān)管困境。

1.1 中央銀行數(shù)字貨幣發(fā)行的技術(shù)監(jiān)管困境

首先，中央銀行數(shù)字貨幣的興起帶動了一系列的研究，但相較于理論上的研究的興盛來看，中央銀行數(shù)字貨幣相關(guān)技術(shù)的發(fā)展并不理想。 中央銀行數(shù)字貨幣是在虛擬貨幣以及商業(yè)數(shù)字貨幣的基礎(chǔ)上誕生發(fā)展的，從比特幣誕生以來，私人數(shù)字貨幣的發(fā)展逐漸呈現(xiàn)出發(fā)行主體的“去中心化”到“中心化”、發(fā)行數(shù)量從限量轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌稣{(diào)節(jié)、交易主體從“強匿名化”到“弱匿名化”的趨勢[3]。 我國在2014 年成立研究小組開始對中央銀行數(shù)字貨幣進行研發(fā)試驗，但時至今日仍然處于一種相關(guān)技術(shù)不斷進行調(diào)試的試點階段，并沒有確立一套完備的發(fā)行技術(shù)模式和標準。 這種處于技術(shù)不穩(wěn)定的發(fā)行模式在全球金融瞬息萬變的今日能否進行有效應對值得我們深思熟慮。 技術(shù)的不穩(wěn)定也導致了中央銀行數(shù)字貨幣的發(fā)行處在了一種不穩(wěn)定的境界之中，對發(fā)行的安全性以及對相關(guān)技術(shù)的監(jiān)管也陷入了一定的困境。

其次，在微信、支付寶等電子支付方式普遍運用的情形下，如何確保中央銀行數(shù)字貨幣在短時間內(nèi)數(shù)次頻繁、大宗金額的交易可以正常進行也是應當考慮的一個問題，這同樣事關(guān)中央銀行數(shù)字貨幣的穩(wěn)定性。 相較于中國，巴哈馬發(fā)行的沙元(Sand Dollar)、委內(nèi)瑞拉發(fā)行的“石油幣”等發(fā)展中國家發(fā)行的中央銀行數(shù)字貨幣在受眾范圍較小、市場條件有限等情況下，其開展試點測試中央銀行數(shù)字貨幣的穩(wěn)定性并非易事。 反觀我國，地域遼闊，人口眾多，網(wǎng)絡交易需求量龐大，這種種因素都意味著我國的數(shù)字人民幣需要具有適應短時間內(nèi)的數(shù)量頻繁、交易額龐大的能力。 但即便如此，使用數(shù)字人民幣進行支付的交易量與當前已有的電子支付方式相比依然不足[4]。 目前我國的數(shù)字人民幣仍然處于試點中，當有朝一日全面鋪開時，數(shù)字人民幣應當具有比當前電子支付平臺更加穩(wěn)定的性能，以滿足人民群眾的日常交易需求。 當數(shù)字人民幣跨出國內(nèi)的界限，從事國際經(jīng)濟貿(mào)易交往時，對數(shù)字人民幣技術(shù)層面的要求就將更上一層樓，如何使得數(shù)字人民幣實現(xiàn)跨境支付、保證國際支付交易安全以及對域外交易的監(jiān)管都是亟須解決的難題。

1.2 中央銀行壟斷中央銀行數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)的監(jiān)管困境

根據(jù)《中華人民共和國中國人民銀行法》第五條規(guī)定，中國人民銀行履行發(fā)行人民幣、管理人民幣流通的職責。 國家壟斷貨幣發(fā)行的權(quán)力并不是一個近現(xiàn)代意義的做法，以往的歷朝歷代都將貨幣發(fā)行權(quán)作為不可外放的中央權(quán)力之一。 國家壟斷貨幣發(fā)行權(quán)的主要目的是維護社會秩序的穩(wěn)定，將貨幣發(fā)行權(quán)外放勢必會帶來社會與經(jīng)濟的震蕩。 我國對比特幣等數(shù)字貨幣的“一刀切”禁止態(tài)度就是對中央銀行壟斷貨幣發(fā)行權(quán)的最好回復。

由于受到比特幣等虛擬貨幣或商業(yè)數(shù)字貨幣的影響，一些國家在發(fā)行中央銀行數(shù)字貨幣時并不像發(fā)行傳統(tǒng)紙質(zhì)貨幣一樣完全依靠國家的信用做背書，而是通過與實物掛鉤的方式，進一步保持中央銀行數(shù)字貨幣的穩(wěn)定性。 其典型例子便是委內(nèi)瑞拉于2018 年所推出的“石油幣”，石油幣除去由委內(nèi)瑞拉政府信用做背書外，還與委內(nèi)瑞拉國內(nèi)生產(chǎn)的原油進行掛鉤，每一枚石油幣都可以由委內(nèi)瑞拉國內(nèi)生產(chǎn)的一桶原油作為抵押。 在這種形式下，除去國家自身信用以外，與之相對應掛鉤的實物資產(chǎn)信用也極為重要。 委內(nèi)瑞拉境內(nèi)原油資源豐富，原油價格本身也較為昂貴，因此委內(nèi)瑞拉政府將每一枚石油幣與每一桶原油進行等價掛鉤，以保證石油幣的順利發(fā)行。 在這種發(fā)行模式下，與比特幣等虛擬貨幣發(fā)行模式并無二致。 這就表明了中央銀行數(shù)字貨幣的發(fā)行模式與傳統(tǒng)貨幣發(fā)行模式出現(xiàn)了一定程度上的差異，傳統(tǒng)貨幣的發(fā)行不可能與實物資產(chǎn)進行掛鉤，而只是單純依靠國家信用做背書。 在這種情形下，傳統(tǒng)的發(fā)行監(jiān)管模式已經(jīng)不能夠完全適用于中央銀行數(shù)字貨幣，亟須探尋一條新的出路。 還有一些國家則是將中央銀行數(shù)字貨幣設計為一種與電子支付相類似的概念，如瑞典電子克朗(e-krona)，這類中央銀行數(shù)字貨幣多采取一種零售型的模式，主要目的是方便國內(nèi)居民的日常消費交易電子支付。這兩種中央銀行數(shù)字貨幣的發(fā)行模式都并非完全以國家信用作為依靠而發(fā)行，這就可能導致民眾對中央銀行數(shù)字貨幣的信心不足，從而影響其進一步擴大適用范圍。

現(xiàn)階段中央銀行數(shù)字貨幣并未完全取代傳統(tǒng)貨幣，甚至在相當長的時間內(nèi)兩種模式的法定會并存。中央銀行在紙幣時期可以通過貨幣流通、利率等制度來調(diào)節(jié)貨幣的發(fā)行量，并對紙幣的發(fā)行進行監(jiān)測以提供可以滿足市場經(jīng)濟需求的貨幣政策。 但正如前述，中央銀行數(shù)字貨幣與傳統(tǒng)紙幣的長期共存適用的情形下，央行的重心勢必會向其發(fā)行的數(shù)字貨幣的方向傾斜，從而可能忽略紙幣的相關(guān)情況，這也對我們確立一種新的監(jiān)管體例提出了要求。 一般來說，中央銀行數(shù)字貨幣的發(fā)行量是相對確定的，但紙幣的發(fā)行卻無法提供一個準確的發(fā)行量，這就意味著在整體上仍然會使中央銀行數(shù)字貨幣的發(fā)行量處于一種不確定的狀態(tài)。

2 中央銀行數(shù)字貨幣公民信息安全的監(jiān)管困境

首先，一種新興事物在技術(shù)層面上實現(xiàn)了安全，就一定能夠保障實際操作過程中是安全的嗎? 實則是不然的。 在互聯(lián)網(wǎng)高度發(fā)達的今天，侵害公民信息也變得比以往任何一個時期都要容易，一些技術(shù)成熟的企業(yè)也難以時刻防范可能存在的信息泄露隱患。 雖然數(shù)字人民幣對個人信息的保護通過“雙層運營架構(gòu)”、元管家等技術(shù)已經(jīng)在設計層面上做到了事無巨細，但是落實到實際運行的階段仍然避免不了漏洞的產(chǎn)生，這就需要相配套的監(jiān)管制度的建立和運營。 除去運行自身的漏洞外，如何避免因工作人員的操作不當或者程序崩潰導致的公民信息的泄露，這也與相關(guān)的監(jiān)管制度密不可分。 我們之所以設置法律規(guī)范某一行為，就在于法律可以針對這一行為的不足之處進行預防或者補救，運用到技術(shù)上也是如此。

其次，可控匿名性一方面為國家提供了可以追溯中央銀行數(shù)字貨幣使用者交易的便利，這使得權(quán)力濫用的問題不得不被提起；在另一方面，可控匿名性雖然保證了用戶在交易過程中對交易對象的匿名實現(xiàn)，但無法對中央銀行實現(xiàn)，這也是中心化的中央銀行數(shù)字貨幣與去中心化的其他虛擬貨幣、商業(yè)數(shù)字貨幣的最大區(qū)別之一。 數(shù)字人民幣基于數(shù)據(jù)庫的構(gòu)建，使得數(shù)字人民幣的使用者的數(shù)據(jù)源源不斷地向數(shù)據(jù)庫內(nèi)進行發(fā)送，這也就為國家監(jiān)控貨幣提供了重要的來源。 中央銀行數(shù)字貨幣的到來擴大了央行以及其他國家機關(guān)在公民信息利用與監(jiān)測上的權(quán)力，這一權(quán)力的擴大極易引發(fā)權(quán)力濫用的問題，對此種權(quán)力的擴大如何進行有效的監(jiān)管，以保證公民個人信息安全不被侵犯，成了中央銀行數(shù)字貨幣所繞不開的一個話題。 這種權(quán)力的擴大若是不加以限制，國家信用就會因此而減損，這對起步較晚的中央銀行數(shù)字貨幣來說無疑會加大其與電子支付平臺和其他虛擬貨幣、商業(yè)數(shù)字貨幣的差距。

3 中央銀行數(shù)字貨幣監(jiān)管困境之出路

中央銀行數(shù)字貨幣發(fā)展至今仍然處于一種試點研發(fā)的初級階段，任何新事物的初生階段都不應當過分強調(diào)監(jiān)管，而使得其發(fā)展失去原生動力。 但中央銀行數(shù)字貨幣作為法定貨幣，其充分體現(xiàn)了國家對貨幣相關(guān)權(quán)力的行使，如果放任中央銀行數(shù)字貨幣在各個領(lǐng)域自由探索，片面追求其所帶來的貨幣政策優(yōu)勢，而忽視其穩(wěn)定性、安全性，忽視其可能造成的公民信息泄露甚至刑事犯罪，那么中央銀行數(shù)字貨幣就會淪為國家權(quán)力肆意妄為的工具。 所以對中央銀行數(shù)字貨幣的規(guī)制和監(jiān)管是必要的，這有利于其符合憲法和法律的規(guī)定，使其自身的合法性更上一層樓，成為真正有利于國家、社會和公民的公共產(chǎn)品。

3.1 中央銀行數(shù)字貨幣應當保持自身的穩(wěn)定性與安全性

由于我國的數(shù)字人民幣尚處于試點階段，支持數(shù)字人民幣支付的商家較少，數(shù)字人民幣應用的領(lǐng)域較少，甚至無法滿足公眾日常的支付需求，多數(shù)銀行的數(shù)字人民幣錢包功能更像是一個擺設。 這就使得中央銀行數(shù)字貨幣應當保證自身的穩(wěn)定性要優(yōu)于現(xiàn)有的電子支付平臺，建立起相配套的金融基礎(chǔ)設施，完善“雙離線”的線下支付功能，并積極鼓勵支持商戶對支付系統(tǒng)的升級。 此外，國家也應當積極出臺相配套的法律、政策，在提升技術(shù)的同時，為數(shù)字人民幣做出政策、法律上的保護。

在安全性方面，應當構(gòu)建“監(jiān)管沙盒”為中央銀行數(shù)字貨幣的安全性提供良好的測試環(huán)境[5]。 “監(jiān)管沙盒”的本質(zhì)是實現(xiàn)鼓勵創(chuàng)新發(fā)展與維護金融穩(wěn)定雙重目的，當“監(jiān)管沙盒”的對象符合其要求時，就不需要承擔不利的后果。 在“監(jiān)管沙盒”中，相關(guān)的監(jiān)管主體既要保證被監(jiān)管的主體可以充分發(fā)揮主觀能動性進行技術(shù)的創(chuàng)新；同時也應當注重對公民權(quán)利的保護，防范可能危及公民合法權(quán)益的不利后果。 監(jiān)管主體應當提高監(jiān)管的靈敏程度，以加強對風險的把控，在保證中央銀行數(shù)字貨幣能夠充分創(chuàng)新的前提下，實現(xiàn)其安全性的提升。

3.2 中央銀行數(shù)字貨幣應當加強對公民個人信息的保護

相較于傳統(tǒng)的紙幣來說，中央銀行數(shù)字貨幣對公民信息的收集、利用是其不可比擬的，而基于數(shù)據(jù)庫的中央銀行數(shù)字貨幣采用的是可控匿名，這就更為國家監(jiān)管公民使用中央銀行數(shù)字貨幣提供了便利。 相比于現(xiàn)有的電子支付平臺，國家對中央銀行數(shù)字貨幣的監(jiān)管勢必會更加直接和全面，這是保證中央銀行數(shù)字貨幣充分流通、保證金融穩(wěn)定的必要措施。 監(jiān)管的直接和全面則必然會對公民個人信息產(chǎn)生影響，如同上文所述，公民個人信息無時無刻不在向數(shù)據(jù)庫中傳輸，這就要求中央銀行數(shù)字貨幣持有人在使用中央銀行數(shù)字貨幣時有權(quán)決定是否將個人信息向第三方進行授權(quán)，以避免個人信息的泄露。

國家在利用、收集和使用中央銀行數(shù)字貨幣時也可能會引發(fā)權(quán)力濫用的問題。 “不積小流，無以成江?！保醒脬y行數(shù)字貨幣所依賴的數(shù)據(jù)庫是由一條條信息所匯聚而成的，單一的公民個人信息對整個數(shù)據(jù)庫來說只不過是滄海一粟。 但是一旦有心利用，針對某一具體個人時，這一具體的個人的相關(guān)信息就有著極大的可能被泄露或不當利用的風險。這就要求應當出臺相應的法律、政策，保證只有在法定事由下，有權(quán)查詢公民個人信息的相關(guān)人員才能夠依照法定的程序查詢相關(guān)個人的信息。 從中央到地方的各級國家機關(guān)也應當對其所能行使的權(quán)限進行相應的分級，避免統(tǒng)一劃線情形的出現(xiàn)。