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“結(jié)”與“解”:鄉(xiāng)村振興視閾下鄉(xiāng)村治理體系的癥結(jié)與突破路徑
——基于皖北L 村實(shí)踐調(diào)查研究

2024-03-18 14:50:27孫玉樓
生產(chǎn)力研究 2024年1期
關(guān)鍵詞:村域三治德治

魏 浩,孫玉樓

(1.安徽師范大學(xué) 法學(xué)院,安徽 蕪湖 241002;2.安徽科技學(xué)院,安徽 滁州 239000)

一、引言

在我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村是依附地緣、血緣構(gòu)建起來的穩(wěn)定鄉(xiāng)村場域,是基于共同的價(jià)值觀念和一致行動(dòng)形塑而成的鄉(xiāng)村社會(huì)共同體,具有穩(wěn)定性的表征。但是進(jìn)入21 世紀(jì)以來,在城市化快速發(fā)展的沖擊下,傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)日益式微,我國鄉(xiāng)村治理實(shí)踐面臨社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷下諸多挑戰(zhàn),以“村委會(huì)”為自治主體的村民自治漸趨“懸浮”。村域進(jìn)入新的十字路口,村民自治實(shí)踐面臨治理梗阻已是不爭的事實(shí)。鄉(xiāng)村是我國基本治理單元,是國家治理的有機(jī)部分。提高和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的旨?xì)w和圭臬。在此背景下,村域中涌現(xiàn)各具特色的創(chuàng)新性探索,其中發(fā)軔于浙江省桐鄉(xiāng)市的“三治融合”成效顯著,業(yè)已為全國鄉(xiāng)村治理樹立了榜樣。在此基礎(chǔ)上,黨的十九大在頂層設(shè)計(jì)中明確了“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。2021 年4 月通過的《鄉(xiāng)村促進(jìn)法》更是旗幟鮮明的強(qiáng)調(diào),“要建立健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。從國家頂層設(shè)計(jì)來看,“三治融合”治理模式為國家建構(gòu)釋放空間、市場發(fā)育提供方向,為加快鄉(xiāng)村治理體系變革和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供制度保障。從鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實(shí)來觀之,“三治融合”鄉(xiāng)村治理模式的建構(gòu)是對當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)治理中民主參與薄弱、治理效用乏力等困境的實(shí)踐反思和有效回應(yīng)。

二、文獻(xiàn)綜述

隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展,單向度的村域治理模式難以有效回應(yīng)村民的利益期待與權(quán)利訴求,延緩了鄉(xiāng)村振興的步伐。與此同時(shí),作為創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式的浙江桐鄉(xiāng)的“三治融合”歷經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn),經(jīng)實(shí)踐證明,“三治融合”是破解鄉(xiāng)村治理梗阻的有效路徑。從某種意義上說“三治融合”是國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化下沉基層的精準(zhǔn)靶向和落地方略[1]。黨的十九大以來,鄉(xiāng)村治理的研究領(lǐng)域一直是學(xué)者關(guān)注的熱點(diǎn)與重點(diǎn)話題。

目前學(xué)界對于“三治融合”議題進(jìn)行了深入的探索與研究,產(chǎn)生許多有影響力的成果,主要?dú)w為兩類。第一類關(guān)于“三治融合”何以可能的生成邏輯研究。一是“外部環(huán)境倒逼論”,“三治融合”是城鎮(zhèn)化進(jìn)程下外部環(huán)境對國家和基層社會(huì)從“分離”走向“互融”的倒逼。學(xué)者認(rèn)為新時(shí)代“三治融合”是對鄉(xiāng)村振興視域下鄉(xiāng)村治理矛盾的回應(yīng),有效補(bǔ)齊鄉(xiāng)村治理短板,提升村民滿意度。其他學(xué)者則研究的更為細(xì)化,指出“三治融合”是對鄉(xiāng)村治理的鄉(xiāng)村空心化、鄉(xiāng)土文化弱化、基層治理行政化等困境的有效回應(yīng)[2]。二是“目標(biāo)追求善治論”,善治是實(shí)現(xiàn)利益最大化的社會(huì)管理過程,其核心是政府與民眾對公共事務(wù)的協(xié)作管理[3]。業(yè)界學(xué)者從社會(huì)資本視角和實(shí)證考察相結(jié)合研究鄉(xiāng)村治理體系,提出從鄉(xiāng)村既存的社會(huì)資本入手,促使“三治融合”鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)提質(zhì)增效,最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。其他學(xué)者則更為直接指出,鄉(xiāng)村有效治理是鄉(xiāng)村振興的題中之義?!叭稳诤稀奔仁怯行е卫淼淖ナ忠彩切聲r(shí)代推進(jìn)鄉(xiāng)村走向善治的關(guān)鍵舉措[4]。三是“整體優(yōu)化論”,鄉(xiāng)村治理體系融合源自整體性構(gòu)建與內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化的整體訴求。學(xué)者指出基層社會(huì)依然陷入“頭疼醫(yī)頭”“腳痛醫(yī)腳”的泥淖中,“三治融合”是對這種“單兵突擊”的超越[5-6]。質(zhì)言之,鄉(xiāng)村治理涉及到方方面面,是一個(gè)系統(tǒng)性工程,需要進(jìn)行總體性建構(gòu),而“三治融合”則推動(dòng)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的整體性變革,是破解鄉(xiāng)村治理梗阻的現(xiàn)實(shí)選擇[7]。第二類關(guān)于“三治融合”的地位及三者關(guān)系研究。一是“地位層次論”,認(rèn)為自治、法治、德治三者不是同一維度的治理方式。學(xué)者從鄉(xiāng)村治理體系建構(gòu)的實(shí)現(xiàn)路徑上指出,自治居于“三治”的核心位置,具有獨(dú)立性是高階位的治理方式,而法治與德治則不具有獨(dú)立性,居于次優(yōu)平等地位。其他學(xué)者則對整個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系梳理后,對“三治”各自功能地位進(jìn)行劃分,指出自治是核心,增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理活力;法治是基本方略,維護(hù)村域治理秩序;德治是道德支撐,弘揚(yáng)鄉(xiāng)村治理正氣[8]。二是“三治并存論”。這是目前學(xué)界普遍持有的觀點(diǎn),認(rèn)為“三治”不是平行并列,而是“你中有我,我中有你”深度融合的嵌入關(guān)系。業(yè)界學(xué)者以“三腳架”為喻,認(rèn)為“三治”的有機(jī)結(jié)合,共同型構(gòu)和諧穩(wěn)定,達(dá)至鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的“三腳架”[9]。有學(xué)者通過對“三治”在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐場域?qū)徱曊J(rèn)為,雖然“三治”發(fā)揮自治“化解矛盾”、法治“定紛止?fàn)帯?、德治“春風(fēng)化雨”的積極效用[10],但“三治”存在自治“任性”、法治“剛性”、德治“軟性”的局限,故單一的治理方式存在短板,三者結(jié)合方式可以取長補(bǔ)短,形成協(xié)同效應(yīng)[11]。

綜上所述,圍繞鄉(xiāng)村治理體系的融合困境在學(xué)界業(yè)已進(jìn)行一些研究,但仍然存在較大的拓展研究空間??傮w而言,已有研究側(cè)重于“三治融合”的生成邏輯闡釋及“三治”之間的地位關(guān)系研究,多數(shù)缺乏深入的實(shí)地調(diào)查,理論建議較為空洞且推廣性不強(qiáng)?;诖耍P者于2023 年2 月對F 縣L 村進(jìn)行為期15天左右的田野調(diào)研,在調(diào)查方法上采用半結(jié)構(gòu)訪談法與問卷調(diào)查法對L 村人口、務(wù)工、務(wù)農(nóng)等方面進(jìn)行深入調(diào)查。F 縣位于安徽省西北部,淮河上中游結(jié)合部,下轄29 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),224 個(gè)行政村,常住人口125萬人,2019 年初完成脫貧,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體薄弱。L 村是F 縣下轄的自然村,常住人口4 375 人,近年來,青壯年外出務(wù)工率達(dá)至71%,人口大量外流,由此導(dǎo)致村民自治運(yùn)行效果不彰,“三治融合”梗阻重重。概言之,本文在中國特色社會(huì)主義新時(shí)代的背景下,通過對皖北L 村“三治融合”的全面梳理,全面總結(jié)該模式下在L 村實(shí)踐過程中遇到的癥結(jié),并探尋困境的突破路徑,試圖為鄉(xiāng)村“三治融合”的研究略呈淺見。

三、“三治”內(nèi)涵及其生成邏輯

(一)鄉(xiāng)村自治:體系本體與價(jià)值遵循

自治在“三治”體系中處于本體地位,是鄉(xiāng)村治理的核心也是德治與法治必須堅(jiān)持的基本方略和價(jià)值遵循。自治與其他外在力量予以控制與管理的“他治”不同,自治是行為主體自我管理自身事務(wù),獨(dú)立對其行為負(fù)責(zé),自我制約、自我調(diào)適的一種狀態(tài)。作為相對于“他治”的一種社會(huì)制度,我國鄉(xiāng)村流淌著自治傳統(tǒng)基因和歷史淵源。傳統(tǒng)社會(huì)自治得益于儒家思想和家戶制度的影響與形塑。在儒家教化育人的思想感召下,村域生成“家訓(xùn)”“鄉(xiāng)規(guī)”“族法”等,這些植根于鄉(xiāng)村文化土壤下的內(nèi)生性產(chǎn)物是傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)秩序維持的重要行為規(guī)范。家戶制度的特點(diǎn)也決定“皇權(quán)不下縣”,縣級(jí)以下的鄉(xiāng)村社會(huì)是由士紳領(lǐng)導(dǎo)下的自治。國家改革開放后,農(nóng)民自主創(chuàng)新下的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)民的自主權(quán)限獲得空前釋放。與此同時(shí),“村委會(huì)”在實(shí)踐中的繼替而起,并以1987 年《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法(試行)》中將“村民自治”概括為“自我教育”“自我服務(wù)”“自我管理”,村民自治的法理屬性獲得國家認(rèn)可。1998 年全國人大通過的《村民自治組織法》,其中“四個(gè)民主”喚醒廣大農(nóng)民參與村莊事務(wù)的踴躍性,在關(guān)涉自身利益和村莊共同利益綜合考量下參與自治,其所作決定能夠最大限度得到村民認(rèn)可,達(dá)至鄉(xiāng)村治理民主化的面向。新時(shí)代以來,鄉(xiāng)村自治實(shí)踐積極探索,基層治理成效卓著,但也存在自治乏力,自治主體缺失、自治意識(shí)欠佳、參與動(dòng)力倦怠等自治不彰現(xiàn)象。我們要堅(jiān)持“三治結(jié)合”這一治理邏輯,廓清“三治”內(nèi)在機(jī)理,明晰“三治”不是獨(dú)立個(gè)體而是相輔相成。為此自治需要依憑法治的“硬約束”與德治的柔性治理這對“雙翼”培育村民的法治意識(shí)和道德觀念,達(dá)至農(nóng)村治理現(xiàn)代化,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的目標(biāo)。

(二)鄉(xiāng)村法治:基本方略與秩序保障

法治是“三治融合”中基本方略與鄉(xiāng)村秩序保障。法治是傳統(tǒng)法律史上一個(gè)經(jīng)典名詞,特指“法律主治”抑或是“規(guī)則之治”,是依憑規(guī)章制度對鄉(xiāng)村進(jìn)行有效治理,被稱為鄉(xiāng)村治理的“硬治理”。我國村域“法治治村”古已有之,傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)是“禮治社會(huì)”。具言之,以親緣和地緣為聯(lián)結(jié)的“熟人社會(huì)”中,村莊內(nèi)部的道德、經(jīng)驗(yàn)、地方性關(guān)系等使人服膺的“法治精神”貫穿生活始終,處理村內(nèi)人際交往與矛盾糾紛,保障鄉(xiāng)村秩序。然而從時(shí)代性觀之,傳統(tǒng)鄉(xiāng)村法治傳統(tǒng)與現(xiàn)代法治不能相提并論?,F(xiàn)代法治發(fā)軔于西方,是民主政治的產(chǎn)物,“良法善治”是其核心要義。它代表著法律至高無上,法律面前一律平等。改革開放后,加強(qiáng)法治是黨領(lǐng)導(dǎo)人民做出的重要戰(zhàn)略決策。法治進(jìn)程推進(jìn)國家治理體系和治理能力進(jìn)入新的歷史階段。1997 年黨的十五大第一次明確指出“依法治國”是我國的基本治國方略,1999 年“依法治國”被正式寫入憲法。黨的十九大明確提出建立法治國家、法治政府,將法治推向縱深。黨的二十大繼續(xù)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持依法治國,對鄉(xiāng)村法治建設(shè)提出更高要求。具象至鄉(xiāng)村治理場域中,“三治”中的法治是法治思維和群眾意識(shí),其意義有三個(gè)層面。一是強(qiáng)化村民對規(guī)制的敬畏與服膺,形成依法辦事,知法用法的法治精神,厘清村域治理的底線,劃定村民自治的治理規(guī)則[12]。二是運(yùn)用法治思維監(jiān)督基層政府依法履行提供公共服務(wù)職能,發(fā)揚(yáng)民主監(jiān)督作用,防范“村主任治村”行為。三是法治思維明晰基層政府行為,對自治權(quán)進(jìn)行合法界定,避免村域治理行政化趨向。但是法治作為“硬約束”其存在剛性有余、法治建設(shè)滯后的桎梏。德治作為鄉(xiāng)村治理體系中的關(guān)鍵變量,其“軟約束”是法治困境的重要補(bǔ)充。

(三)鄉(xiāng)村德治:價(jià)值基礎(chǔ)與道德引領(lǐng)

德治為自治與法治提供道德引領(lǐng)與價(jià)值基礎(chǔ)。德治與法治是社會(huì)控制的兩種主要方式?!胺墒侵贫然牡赖?,道德是個(gè)人內(nèi)心的法律”。兩者既聯(lián)系又對立,德治與依憑國家強(qiáng)制手段的法治保障相異,德治并非純粹依靠外力來強(qiáng)制推動(dòng),而是憑借個(gè)人發(fā)自內(nèi)心的自覺踐履發(fā)揮效用[13]。人性之善是德治實(shí)施的首要前提,激發(fā)公民內(nèi)心的利他行為。中國德治的歷史源遠(yuǎn)流長,自古至今,我國農(nóng)村就將道德慣習(xí)作為鄉(xiāng)村治理的重要依憑。傳統(tǒng)社會(huì)是“禮治”社會(huì),在“國法不下鄉(xiāng)”氛圍中,儒家思想中德治慣習(xí)擔(dān)負(fù)主流思想責(zé)任。其主張依據(jù)儒家思想“三綱五常”等價(jià)值觀與村規(guī)民約,培育村民的道德意識(shí),賦予村民道德實(shí)踐,規(guī)約村民行為,從而維持鄉(xiāng)村社會(huì)秩序?,F(xiàn)代“三治融合”中的德治與傳統(tǒng)意義下德治不能等量齊觀?,F(xiàn)代意義上德治是具有個(gè)性與個(gè)人的權(quán)利和義務(wù)相互對應(yīng)。具體而言,在“三治融合”中,德治是依托當(dāng)?shù)卮逡?guī)民約、道德規(guī)范、優(yōu)秀傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化等強(qiáng)化道德教化效能,構(gòu)建村落共同體意識(shí),是一種非正式制度。較于傳統(tǒng)“德治”,現(xiàn)代“德治”其內(nèi)涵更具時(shí)代性,既涵括傳統(tǒng)道德精髓也囊括中國社會(huì)主義核心價(jià)值觀。習(xí)近平總書記明確指出,“治理國家、治理社會(huì)必須一手抓法治,一手抓德治?!痹卩l(xiāng)村治理語境中,既要發(fā)揮法治剛性保障作用,也要發(fā)揮德治“軟治理”效能。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,受市場化影響,傳統(tǒng)文化遭受劇烈沖擊,德治的約束作用弱化。為此通過傳承優(yōu)秀的道德傳統(tǒng),豐富鄉(xiāng)賢文化內(nèi)涵,輔以融合社會(huì)主義核心價(jià)值觀,創(chuàng)新合乎時(shí)代表征的表現(xiàn)方式。發(fā)揮非強(qiáng)制性規(guī)范與外在輿論評價(jià),引導(dǎo)村民崇德向善。在某種意義上德治也為自治與法治發(fā)揮情感支持、社會(huì)認(rèn)同,使道德規(guī)制服膺于心。

四、“三治融合”下的瓶頸約束

(一)主體缺失,黏性依附

鄉(xiāng)村治理體系的核心是村民自治,村民是農(nóng)村建設(shè)的主力軍,是鄉(xiāng)村治理的驅(qū)動(dòng)力。改革開放以來,城市就業(yè)機(jī)會(huì)眾多下的拉力與村莊資源貧乏推力共同型塑下,越來越多的青壯年群體遠(yuǎn)距離務(wù)工經(jīng)商。L 村同樣如此,其所在縣城是典型的“貧困縣”,2022 年該縣GDP 位于所在地級(jí)市倒數(shù)第一,就業(yè)資源無法滿足龐大的就業(yè)需要。作為村級(jí)治理主體源源不斷走出農(nóng)村,致使農(nóng)村治理主體出現(xiàn)弱化窘境,進(jìn)而引發(fā)鄉(xiāng)村“空心化”“三留守群體”等現(xiàn)象。與此同時(shí),本該成為鄉(xiāng)村治理主體的老黨員、退休村委會(huì)成員等存在參與意愿不強(qiáng)、參與能力薄弱,引發(fā)治理主體缺位,治理主體缺失等成為鄉(xiāng)村治理的元問題。調(diào)查研究表明,L 村青壯年外出務(wù)工比例高達(dá)71%,其余勞動(dòng)力多以日常工作抽不開身抑或是能力不足作為不參與“村務(wù)”的搪塞。可見,村民自治的主體性缺失,村民地位顯著性位移,村民漸變成村域的治理“他者”,喪失村級(jí)自治的主體地位。作為村民自治組織,“村兩委”處于國家和社會(huì)接點(diǎn)的特殊位置,在村民層面具有較強(qiáng)的信息優(yōu)勢,同時(shí)也是正式權(quán)利在基層的延伸?!按鍍晌痹谶B接國家與村域自治實(shí)踐中具有無可替代的作用。然而,在國家取消農(nóng)業(yè)稅后,村干部的工資及村治活動(dòng)資金由傳統(tǒng)的稅費(fèi)獲取轉(zhuǎn)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)放,村干部進(jìn)一步增加與鄉(xiāng)鎮(zhèn)府的黏性依附。加之,鄉(xiāng)村治理體系的重要一環(huán)是“政府主導(dǎo),主體負(fù)責(zé)”的原則,極易造成鄉(xiāng)村治理行政化。隨著村域“四合一”,村干部逐漸演變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“辦事員”,村級(jí)組織疲于處理多重行政化項(xiàng)目制任務(wù),村級(jí)治理的自主性空間日益萎縮,國家與村莊自上而下的管道被淤塞了。在L 村訪談了解到村民對村干部存在怨言,有村民表示,曾去幫子女出一個(gè)家境經(jīng)濟(jì)證明,上村委會(huì)多次沒有見到村干部,他們不是在開會(huì)就是去開會(huì)路上。

(二)形式在場,實(shí)質(zhì)脫嵌

自治、法治、德治是差異化的治理方式,其效用存在相當(dāng)大的差異。在“三治融合”的治理體系中,較于“他治”,自治是“三治”的本體與核心,是村域治理的理想樣態(tài)。法治在“三治”體系中發(fā)揮規(guī)制與保障功效。德治為自治和法治提供價(jià)值引領(lǐng)效用。概言之,“三治融合”創(chuàng)新之處在于實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治相互涵養(yǎng)、制度慣融的效用。其實(shí)質(zhì)是深度融合下發(fā)揮不同治理方式優(yōu)勢,運(yùn)用“三治合劍”化解鄉(xiāng)村矛盾,維護(hù)社會(huì)秩序[14]?!叭巍钡挠袡C(jī)融合并非簡單羅列與組合,應(yīng)該進(jìn)行必要的整飭與統(tǒng)一,將其視為一個(gè)統(tǒng)一體,體現(xiàn)“乘數(shù)效應(yīng)”。從L 村實(shí)地調(diào)研看,存在重視“三治”但功能僅表層疊合的困境。在日常宣傳中,提出“村民自治真正落地、法治維護(hù)正義、弘揚(yáng)德治傳統(tǒng)”,審視L 村宣傳標(biāo)語,關(guān)于“三治”如何組合、如何發(fā)揮其效能缺乏深刻解釋。調(diào)研顯示,L 村“三治融合”體系缺乏有機(jī)融合,需要進(jìn)一步完善,僅有25%“村兩委”成員認(rèn)為“三治融合”體系已經(jīng)健全?!叭巍鄙疃蓉炄谑青l(xiāng)村治理體系的精髓所在,“三治”結(jié)合不是隨機(jī)結(jié)合,而是依憑社會(huì)契合度與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平兩個(gè)本質(zhì)要素確定最優(yōu)的組合方式,以發(fā)揮“三治”的應(yīng)然效用。經(jīng)過與村干部交談得知,L 村響應(yīng)政府號(hào)召,將發(fā)軔于浙江桐鄉(xiāng)的“三治融合”直接復(fù)制到L 村,在村域治理中遂出現(xiàn)推行梗阻、水土不服的狀況。L 村的“三治模式”是廣大農(nóng)村都存在的樣板效應(yīng)下的模式趨同現(xiàn)象,脫嵌于本地實(shí)際,需要遵循L 村實(shí)地背景。

(三)模式趨同,效用遞減

近年來,市場化的侵襲之下,引發(fā)深刻的社會(huì)變革,傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)在深度變遷下日益式微,村莊空心化加劇、異質(zhì)化顯現(xiàn)、治理機(jī)制失靈等問題凸顯。村域作為是國家治理的基石,提高與鞏固鄉(xiāng)村治理是達(dá)至國家治理體系現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要工程。為此黨的十九大報(bào)告明確提出“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系,既有效回應(yīng)鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化困境,也進(jìn)一步助推國家治理體系現(xiàn)代化與治理能力現(xiàn)代化。經(jīng)過國家權(quán)威認(rèn)證的浙江桐鄉(xiāng)“三治融合”經(jīng)驗(yàn)在全國范圍內(nèi)迅速推廣。L 村所在縣也是基于桐鄉(xiāng)經(jīng)驗(yàn),迅速在本縣推進(jìn)。L 村在推進(jìn)過程中呈現(xiàn)生搬硬套和過度化表征。一是各種組織活動(dòng)“生搬硬套”。在L 村,村委會(huì)積極響應(yīng)政府號(hào)召,盲目動(dòng)員、組織各種“群團(tuán)組織”,據(jù)村主任反映,村內(nèi)有各種“會(huì)團(tuán)”30 余個(gè),道德評審會(huì)、事跡報(bào)告會(huì)、婚喪理事會(huì)、鄉(xiāng)賢精英參事會(huì)、村莊議事團(tuán)、鄉(xiāng)村互助團(tuán)等種類繁多。從“團(tuán)會(huì)”設(shè)計(jì)初衷上,是基于保障村民民主權(quán)利有效實(shí)現(xiàn),但是應(yīng)該弄清“團(tuán)會(huì)”的機(jī)理,立典型,穩(wěn)扎穩(wěn)打,平序推進(jìn)。反之,冗雜的“團(tuán)會(huì)”將會(huì)空轉(zhuǎn)流于形式,浪費(fèi)資源。二是名目繁多的評選活動(dòng)。鄉(xiāng)村中長期形成的地方性民風(fēng),是促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的軟實(shí)力。村域推行一系列民風(fēng)建設(shè),其中最典型的是先進(jìn)模范評比活動(dòng),其本該是推行鄉(xiāng)村德治的有效路徑。在L 村,“最美婆婆”“最孝順兒媳”“最美家庭”“五好家庭”等月月舉辦、年年舉辦,呈現(xiàn)重復(fù)的、多頻次的評選活動(dòng)。在問及村民對評選活動(dòng)評價(jià)時(shí),大多覺得過度了,流于形式,擾亂了正常的工作與生活。雖然在評選初衷上是發(fā)揚(yáng)傳承傳統(tǒng)美德。但是過多的評選活動(dòng)缺乏精準(zhǔn)靶向,典型性不足,往往會(huì)出現(xiàn)邊際效用弱化的流弊。概言之,“三治融合”的發(fā)源地的實(shí)踐探索是“母版”,大批后來借鑒者是“子板”。趨同化的借鑒模板的治理模式雖然能夠增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理效能,但是每個(gè)村莊皆是“子板”,具有獨(dú)特的生存土壤。鄉(xiāng)村治理既要結(jié)合樣本實(shí)踐也要嵌入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)文化等特色,在追求“形似”的過程中要挖掘根植于本地特點(diǎn)的鄉(xiāng)村治理模式。

五、提升新時(shí)代“三治融合”的實(shí)施效能的路徑優(yōu)化

(一)拓展公共參與,厘清行政邊界

目前,傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理場域的在地性要求與基層社會(huì)高度流動(dòng)存在抵牾,加之隨著村域治理體系“四合一”,村干部逐漸演變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的“辦事員”,日常疲于應(yīng)付各種行政化事務(wù),治理主體的缺席是治理不彰的根源所在,可以從以下兩個(gè)方面著手。

1.拓寬村民公共參與,加強(qiáng)村務(wù)公開的深度。公共性參與意味著治理主體的主動(dòng)性、自愿性,而非作為消極個(gè)體被動(dòng)接受政策安排。通常情況下,村民公共參與是作為評價(jià)鄉(xiāng)村發(fā)展效能的重要標(biāo)尺。然而在城市“虹吸效應(yīng)”之下,L 村的青壯年群體多數(shù)異地務(wù)工經(jīng)商。在長期的異地流動(dòng)中,逐漸割斷參與鄉(xiāng)村治理的渠道,同時(shí)留在本村的“鄉(xiāng)村中堅(jiān)”力量存在平臺(tái)缺乏與意識(shí)薄弱表征,參與治理的動(dòng)能不足。以上造成了治理效率低下與后勁不足的困境。為此完善鄉(xiāng)村自治的組織體系刻不容緩。鄉(xiāng)村自治組織是村民施展自治的依托,村民代表會(huì)議、村民會(huì)議是村民公共參與最重要的載體。其一,針對外出務(wù)工村民無法實(shí)時(shí)在場,可以借助互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)賦能,打通參與困境。村干部可以依托互聯(lián)網(wǎng),依據(jù)“一家一戶”原則建立村務(wù)微信群,在微信群中設(shè)置選舉模塊,提供“一鍵選舉”,實(shí)現(xiàn)各種會(huì)議“虛擬在場”,有效解決鄉(xiāng)村治理“最后一公里”的窘境。其二,為破除參與意識(shí)薄弱,內(nèi)驅(qū)力不足的困境,要兩手并進(jìn)。既要通過村內(nèi)公告欄宣傳、日常培訓(xùn)等舉措,提升村民對“民主選舉”“民主管理”“民主決策”“民主監(jiān)督”的理解和認(rèn)同,培養(yǎng)主人翁思想,激發(fā)村民參與熱情又要凝結(jié)村民共同利益。經(jīng)濟(jì)利益是實(shí)現(xiàn)村域生活的核心需要也是鄉(xiāng)村農(nóng)民經(jīng)濟(jì)生活的根本,只有共同利益才能激發(fā)村民關(guān)心、發(fā)揮村域治理的應(yīng)然主體效用。大力發(fā)展生產(chǎn),壯大L 村“特色水果”產(chǎn)業(yè),延長農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)鏈,同時(shí)給予返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的青年給予減稅措施和完善金融幫扶政策,讓村民參與村域治理更有盼頭,一起共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

2.厘清政府與鄉(xiāng)村的職責(zé)邊界,重歸鄉(xiāng)村自治主權(quán)。鄉(xiāng)政府是鄉(xiāng)村治理體系中重要的一環(huán),是由鄉(xiāng)政府進(jìn)行統(tǒng)籌完成的,具有主導(dǎo)、監(jiān)督、指導(dǎo)等職能;而村民自治則是村域自治的實(shí)施主體。2014 年,國務(wù)院提出鄉(xiāng)政府的職能應(yīng)該由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變,這為鄉(xiāng)村治理去行政化提供制度依據(jù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)府基層公務(wù)員應(yīng)該去掉“官本位”的不良思想,回歸到“為人民服務(wù)”的價(jià)值立場上來,切實(shí)做好基層治理的指導(dǎo)者角色[15]。同時(shí),村干部要時(shí)刻牢記自己是村民的利益維護(hù)者,在日常生產(chǎn)生活中貫徹落地鄉(xiāng)政府與村委會(huì)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系,明確自治邊界,確保鄉(xiāng)村治理有效真實(shí)。

(二)明確“三治”內(nèi)涵,推動(dòng)良性運(yùn)轉(zhuǎn)

隨著我國社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程的加速推進(jìn),搞清“三治融合”的內(nèi)在機(jī)理有利于形成良性互動(dòng)的新型社會(huì)共治模式。而L 村對浙江“桐鄉(xiāng)”地區(qū)“三治模式”進(jìn)行拿來主義,沒有植根村域土壤,致使村民對“三治”認(rèn)可度不高,相應(yīng)的治理內(nèi)容更多呈現(xiàn)“有創(chuàng)無新”的治理尷尬。

1.堅(jiān)持村域自治理念,創(chuàng)新村域自治機(jī)制。從村域治理實(shí)踐來看,群眾性自治組織功能的實(shí)現(xiàn)是達(dá)至鄉(xiāng)村自治的重要保障,也是將村民組織起來參與村莊公共事務(wù)治理最有效的模式。但是過度且缺乏創(chuàng)新的自治機(jī)制是村民自治實(shí)施的梗阻。L 村存在冗雜的“團(tuán)會(huì)”組織,“團(tuán)會(huì)”內(nèi)涵定位不清,功效重疊且多懸浮于村域之上。精簡冗余的群眾自治性組織,重點(diǎn)孵化村民急需的自治平臺(tái),培養(yǎng)他們參與自治能力,真正實(shí)現(xiàn)“民事民議”“民事民管”,激發(fā)基層治理活力。

2.通過法治建構(gòu)底線,定紛止?fàn)?。法治是自治與德治的保障,發(fā)揮法治維護(hù)村域治理秩序的應(yīng)然效用。對于L 村存在公共權(quán)利失范、村民法治意識(shí)有待加強(qiáng)、法律供給不足等問題。一要充分發(fā)揮基層“人代會(huì)”制度效能,做到依法選舉、依法治理村域事務(wù),切實(shí)維護(hù)村民主人翁地位。同時(shí)堅(jiān)決貫徹法不容情、法不阿貴。規(guī)范鄉(xiāng)村行政執(zhí)法,加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè),提升干部履職能力。對待權(quán)利濫用、以權(quán)謀私、盤剝村民等違法行為,通過法律程序,依法懲處。二要構(gòu)建鄉(xiāng)村法治文化氛圍,培育法律宣傳文化隊(duì)伍,通過微信等網(wǎng)絡(luò)媒介宣傳法治觀念,將法律思維和方法運(yùn)用到日常生活中,重構(gòu)村民信法、遇事找法,化解問題靠法等法治環(huán)境。三要完善鄉(xiāng)村法律制度。健全涉農(nóng)領(lǐng)域立法,應(yīng)該堅(jiān)持綱領(lǐng)性與實(shí)操性并舉,樹立化解鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾為價(jià)值依據(jù),規(guī)范鄉(xiāng)村涉農(nóng)法律、讓農(nóng)民有法可依、法律可行。

3.強(qiáng)化德治,弘揚(yáng)鄉(xiāng)村治理正氣。德治是滋養(yǎng)自治與和法治的基礎(chǔ),黨的十九大報(bào)告中明確指出要堅(jiān)持依法治國與以德治國相融合。經(jīng)調(diào)研,L 村存在德治的土壤,宗祠文化盛行。一要在傳統(tǒng)文化去偽存真的基礎(chǔ)上,開展社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育,大力推進(jìn)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義扎根農(nóng)村,村兩委通過開展線上線下“三會(huì)一課”“紅色主題教育”等方式切實(shí)加強(qiáng)基層文化建設(shè)。二是從傳統(tǒng)文化中提煉素材,發(fā)揮村域傳統(tǒng)優(yōu)質(zhì)文化的道德感化作用。立足L 村實(shí)際,結(jié)合鄉(xiāng)村孝老文化、宗祠文化、家風(fēng)文化等,發(fā)揮德潤人心、德治補(bǔ)位的功效。

(三)貫徹村民民主,堅(jiān)持問題導(dǎo)向

治理體系的運(yùn)轉(zhuǎn),需依憑“三治”治理框架的基本原則,探究不同情況下的制度有效落實(shí)情況。我國地域遼闊,各村域存在獨(dú)特的生存土壤,呈現(xiàn)“千村千面”的發(fā)展表征,然而村域面臨“村干部自治”下的“拍腦袋決定”。與此同時(shí),村域“空心化”背景下鄉(xiāng)村公共參與意識(shí)欠佳,參與動(dòng)力倦怠等。以上因素共同詮釋L 村在“三治”的推進(jìn)過程中為什么呈現(xiàn)“生搬硬套”與“團(tuán)會(huì)懸浮”的困境。

1.強(qiáng)化村民公共參與力度,提升治理民主性。村民自治是我國特色社會(huì)主義制度的重要組成部分也是村民當(dāng)家做主的本質(zhì)表現(xiàn)。經(jīng)實(shí)踐調(diào)查得知L村“三治融合”治理體系下,村干部在村務(wù)工作中“拍腦袋決定”成為常態(tài),除此之外,日常更是忙于鄉(xiāng)政府派發(fā)的各種行政任務(wù)。由此觀之,村民自治被“行政化”所稀釋,村干部無法全身心投入到村民基層事務(wù)中。鑒于農(nóng)村基層事務(wù)瑣碎繁雜,不可能人人參與,但是在村級(jí)重大事務(wù)以及關(guān)涉農(nóng)民切身利益關(guān)鍵抉擇上,普通村民要通過村民代表會(huì)議等來充分建言獻(xiàn)策。同時(shí)發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)治理優(yōu)勢,通過成立民間組織、動(dòng)員鄉(xiāng)賢精英引導(dǎo)村民等舉措,充分了解村民訴求、建議。因此,基于該基礎(chǔ)上做出的決策植根于鄉(xiāng)土土壤,不易出現(xiàn)“懸浮”的困境。

2.堅(jiān)持問題導(dǎo)向,靶向發(fā)力。鄉(xiāng)村治理關(guān)涉經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善、公眾道德等眾多問題。L 村存在30多個(gè)“團(tuán)會(huì)”組織,已經(jīng)完全超出村民需要,出現(xiàn)冗余的、陷入空轉(zhuǎn)的困境。一要根據(jù)問題導(dǎo)向原則,以精準(zhǔn)施策、靶向發(fā)力為原則。根據(jù)村內(nèi)實(shí)際需要,“團(tuán)會(huì)”可以精簡為“四會(huì)兩團(tuán)一隊(duì)”社會(huì)組織體系,“四會(huì)”涵蓋“村民自治會(huì)”“紅白理事會(huì)”“道德評議會(huì)”“鄉(xiāng)賢理事會(huì)”,“兩團(tuán)”為“法律顧問團(tuán)”“模范宣講團(tuán)”,“一隊(duì)”是指“村民志愿隊(duì)”。為保證“團(tuán)會(huì)”規(guī)范性,將由鄉(xiāng)政府結(jié)合村域?qū)嵡椋瑢Α八臅?huì)兩團(tuán)一隊(duì)”工作職責(zé)做出具體規(guī)定,同時(shí)“團(tuán)會(huì)負(fù)責(zé)人”做好工作臺(tái)賬,定期接受村民及鄉(xiāng)政府審查,對于敷衍空轉(zhuǎn)的組織及時(shí)予以公示,追本溯源,對不作為、懶作為輔以威懾力的法治手段。

六、結(jié)語

鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)全面性、整體性、延續(xù)性的工作,需要完善的鄉(xiāng)村治理體系來實(shí)現(xiàn)。鄉(xiāng)村作為鄉(xiāng)村治理體系的實(shí)踐場域,是國家治理體系的重要有機(jī)部分,鄉(xiāng)村治理的效能也形塑村域社會(huì)的和諧有序。創(chuàng)新“三治融合”對于破除村域治理窘境,煥發(fā)鄉(xiāng)村生機(jī),縮小城鄉(xiāng)差距,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化具有重要意義。本文在鄉(xiāng)村治理體系視閾下立足皖北L村,在對鄉(xiāng)村實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)深入分析的基礎(chǔ)上,對“三治融合”存在的困境進(jìn)行審視與反思。從拓展村民公共參與,厘清行政邊界、明確“三治”內(nèi)涵,推動(dòng)鄉(xiāng)村治理良性運(yùn)轉(zhuǎn)、貫徹村民民主、堅(jiān)持問題導(dǎo)向三個(gè)層面提出“三治融合”的困境下創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式,為推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系實(shí)現(xiàn)新時(shí)代村域治理效能奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

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