周文濤 蘇鴻泰 肖仲明 徐良坤

一、引言

法律是靠國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的，而任何一部法律都是由法律概念組成的規(guī)范體系。法律規(guī)范的適用范圍、構(gòu)成要件和法律效果，都是通過法律概念來表述的，要正確適用法律規(guī)范，就必須先準(zhǔn)確理解、掌握這些法律概念[1]。作為構(gòu)成法律法規(guī)基本要素的法律概念，其內(nèi)涵和外延都是經(jīng)過明確規(guī)定的，在法律適用中要求必須以法律規(guī)定的含義為標(biāo)準(zhǔn)，任何人不得隨意改變或者歪曲解釋，從而充分體現(xiàn)法律概念的權(quán)威性。但是，法律概念一般均有一定程度的抽象性、概括性。不確定法律概念其抽象性、概括性要遠(yuǎn)大于一般的法律概念。法律概念不是不言自明的，因此存在產(chǎn)生歧義、含混、偷換概念等錯(cuò)誤的可能性。這些錯(cuò)誤一旦產(chǎn)生，就會(huì)引起人們理解、使用不同，導(dǎo)致混亂、偏差、自相矛盾等違背法制原則的行為。近年來，水上交通安全監(jiān)管法律法規(guī)調(diào)整比較頻繁，《中華人民共和國海上交通安全法》（簡稱海安法）修訂后行政處罰幅度大幅提升，海事行政處罰爭議亦大幅增多，如何妥善處理不確定法律概念“通航船舶密集的區(qū)域”與處罰法定原則之間的沖突日漸成為基層執(zhí)法人員關(guān)注的重要問題。

二、不確定法律概念“通航船舶密集的區(qū)域”

不確定法律概念是指未明確表示而具有流動(dòng)的特征之法律概念，其包含一個(gè)確定的概念核心及一個(gè)多多少少廣泛不清的概念外圍[2]。不確定的法律概念非常寬泛，但通常是指成文法中使用的法律概念。不確定法律概念的抽象性、概括性一般要遠(yuǎn)高于一般法律概念。

新修訂的海安法有三處提及了“通航船舶密集的區(qū)域”。第29條第二款規(guī)定：船舶、海上設(shè)施在定線區(qū)、交通管制區(qū)或者通航船舶密集的區(qū)域航行、停泊、作業(yè)時(shí)，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)其請(qǐng)求提供相應(yīng)的安全信息服務(wù)。第43條規(guī)定：船舶進(jìn)出港口、錨地或者通過橋區(qū)水域、海峽、狹水道、重要漁業(yè)水域、通航船舶密集的區(qū)域、船舶定線區(qū)、交通管制區(qū)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)瞭望、保持安全航速，并遵守前述區(qū)域的特殊航行規(guī)則。第103條則對(duì)違反第43條的相關(guān)行為明確了相應(yīng)的處罰依據(jù)。

“定義”是立法中經(jīng)常運(yùn)用到的一項(xiàng)技術(shù)。為避免一些重要法律概念在適用過程中可能存在爭議，修訂后的海安法明確了“船舶”“海上設(shè)施”“內(nèi)水”“施工作業(yè)”“海上交通事故”“海上險(xiǎn)情”“危險(xiǎn)貨物”等法律概念的含義，沒有將“通航船舶密集的區(qū)域”納入其中。為配合修訂后的海安法的學(xué)習(xí)、宣傳，保證法律正確貫徹實(shí)施，2022年5月出版的《中華人民共和國海上交通安全法釋義》對(duì)“港口”“錨地”“橋區(qū)水域”“海峽”“船舶定線區(qū)”“船舶交通管制區(qū)”“漁業(yè)水域”“港外錨地”等法律概念進(jìn)行了解讀，但是也沒有專門解讀何為“通航船舶密集的區(qū)域”。

1984年1月1日施行的《中華人民共和國海上交通安全法》類似條款中采用的則是“通航密集區(qū)”的概念。與之相配套的很多通航管理類規(guī)范性文件及相關(guān)工作方案，如《上海洋山深水港區(qū)及附近水域通航安全管理規(guī)定》《南通沿海港口及其附近水域通航安全管理規(guī)定（試行）》等都廣泛地沿用了“通航密集區(qū)”這個(gè)概念。但是，不論是海安法，還是與之配套的規(guī)范性文件，都沒有明確“通航密集區(qū)”的定義。國內(nèi)也鮮有專家學(xué)者從學(xué)術(shù)上對(duì)“通航密集區(qū)”進(jìn)行定義。百度百科在介紹“通航密集區(qū)”（Dense Traffic Zone）時(shí)，僅指出其出處為《航?？萍济~》第一版，是1996年公布的航海科學(xué)技術(shù)名詞。《上海洋山深水港區(qū)及附近水域通航安全管理規(guī)定》等地方通航安全管理規(guī)定在附則和附件中明確了橋區(qū)安全水域、航道、警戒區(qū)、引航作業(yè)區(qū)、錨地、停泊區(qū)等通航功能區(qū)的地理范圍，但是沒有明確通航船舶密集的區(qū)域（通航密集區(qū)）的地理范圍。

筆者認(rèn)為，“通航船舶密集的區(qū)域”與“通航密集區(qū)”只是不同時(shí)期的立法者在立法語言上的主觀選擇。不論是基于法律概念的內(nèi)涵和外延進(jìn)行分析，還是遵從航海從業(yè)人員的普遍理解，兩者在本質(zhì)上都沒有區(qū)別。再回到“通航船舶密集的區(qū)域（通航密集區(qū)）”這一法律概念，似乎一般執(zhí)法人員都可以較為準(zhǔn)確地把握“通航船舶密集的區(qū)域（通航密集區(qū)）”這一法律概念的核心，但是在海事行政處罰實(shí)踐中具體界定時(shí)大家卻感覺“左右為難”，對(duì)“船舶密集到什么程度可界定為通航密集”“是否需要采用定性分析和定量分析相結(jié)合的方法界定”“界定通航密度是否需要考慮通航環(huán)境、通航船舶的尺度、通航船舶是否裝載危險(xiǎn)貨物等因素”等問題看法不一，這也導(dǎo)致一些海事管理機(jī)構(gòu)徘徊于安全風(fēng)險(xiǎn)（不按照違反通航船舶密集的區(qū)域的特殊航行規(guī)則條款進(jìn)行處罰）和法律風(fēng)險(xiǎn)（按照違反通航船舶密集的區(qū)域的特殊航行規(guī)則條款進(jìn)行處罰）之間舉棋不定。

1984年以來，由于缺乏立法者相對(duì)明確的法律解釋以及學(xué)術(shù)界的深入探討，鮮見基層海事管理機(jī)構(gòu)適用原海安法第14條、新修訂的海安法第103條對(duì)船舶在“通航船舶密集的區(qū)域”（通航密集區(qū)）違反“特殊規(guī)則”的行為進(jìn)行行政處罰的案例?！巴ê酱懊芗膮^(qū)域”（通航密集區(qū)）在某種意義上，已經(jīng)和“船長”“托運(yùn)人”“船舶適航”等詞匯一起成為水上交通安全監(jiān)管不確定法律概念的典型代表。加強(qiáng)法律研究、采取有力措施協(xié)調(diào)不確定法律概念與處罰法定原則的沖突已經(jīng)成為擺在海事法治工作隊(duì)伍面前的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

三、協(xié)調(diào)不確定法律概念“通航船舶密集的區(qū)域”與處罰法定原則的對(duì)策措施

處罰法定原則是我國行政處罰的一項(xiàng)基本原則。處罰法定是指法無明文規(guī)定不為違法，法無明文規(guī)定不受處罰。應(yīng)受處罰的行為應(yīng)由法加以規(guī)定，而且應(yīng)是明確的規(guī)定，這是處罰法定原則的應(yīng)有之義。明確性對(duì)處罰法定原則而言是如此重要，以至于有學(xué)者直接將“處罰法定原則”表述為“明確性原則”。

規(guī)定行政處罰的法律規(guī)范應(yīng)該明確，主要體現(xiàn)在對(duì)違法行為的描述必須明確，使行為主體能夠準(zhǔn)確地劃分違法與合法的界限。但是，是否真的能夠?qū)崿F(xiàn)法律規(guī)范的完全明確，從而避免理解差異的情況出現(xiàn)呢？答案顯然是否定的。因?yàn)椴淮_定的法律概念的存在是由法律語言的模糊性決定的。無論立法者如何努力，也難以實(shí)現(xiàn)法律語言的完全明確。不確定法律概念在法律規(guī)范中亦有其存在的必要性和合法性，在保持法律運(yùn)用的靈活性方面發(fā)揮著重要作用。不確定法律概念，尤其是概括條款，其主要機(jī)能在于使法律運(yùn)用靈活，顧及個(gè)案，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，并引進(jìn)變遷中的倫理觀念，使法律能與時(shí)俱進(jìn)，實(shí)踐其規(guī)范功能。

法律規(guī)范中不確定法律概念的存在導(dǎo)致了法律規(guī)范的模糊性，而明確性又是執(zhí)法者和社會(huì)公眾對(duì)法律規(guī)范的基本要求，與法律規(guī)范的模糊性相伴而生的就是執(zhí)法的困難。因此，如何解釋、理解和適用不確定法律概念就成為基層海事管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員，尤其是海事行政處罰人員必須面臨的現(xiàn)實(shí)問題。筆者認(rèn)為可以通過以下三種途徑解決、協(xié)調(diào)海事管理實(shí)踐中不確定法律概念與處罰法定原則的沖突。

（一）尋求法律解釋的“必要約束”

法律解釋可以降低不確定法律概念的模糊性。出于協(xié)調(diào)不確定法律概念與處罰法定原則沖突的需要，對(duì)處罰法律規(guī)范中的不確定法律概念的解釋，應(yīng)積極尋求法律解釋的“必要約束”。而且，這種法律解釋應(yīng)當(dāng)是事前解釋，而不是事后解釋。事后解釋是針對(duì)法律適用過程中的個(gè)案進(jìn)行的，被處罰人在作出被處罰的行為前并不知曉該解釋存在，因而事后解釋與處罰法定原則的“明確性”要求相悖。

（二）加強(qiáng)與司法部門的有效溝通

對(duì)不確定概念的適用與對(duì)行政裁量權(quán)的適用一樣，海事執(zhí)法人員都享有一定程度的“自由”，行政機(jī)關(guān)在適用不確定法律概念時(shí)，事實(shí)上有一個(gè)“獨(dú)立的、法院不能審查的權(quán)衡領(lǐng)域或判斷領(lǐng)域”。換言之，在不確定法律概念的適用上，行政機(jī)關(guān)享有一定的“判斷余地”，在判斷余地的范圍內(nèi)，法院無權(quán)審查。筆者認(rèn)為，在新海安法處罰幅度大幅提升的背景下，加強(qiáng)與海事法院等司法部門的溝通，采用“項(xiàng)目研究+專家評(píng)審”的方式，將一些船舶航行密度較大、安全風(fēng)險(xiǎn)較為突出的水域界定為“通航船舶密集的區(qū)域”，對(duì)外公告后再行采取行政處罰等管理措施，在一定程度上可以防止不確定法律概念被濫用，避免不必要的行政爭議。從法理上講，司法機(jī)關(guān)審理行政訴訟案件的過程正是司法機(jī)關(guān)第二次適用具體法律的過程，對(duì)不確定概念的審慎適用亦是司法機(jī)關(guān)研究的熱點(diǎn)課題和難點(diǎn)課題。行政機(jī)關(guān)在與司法機(jī)關(guān)溝通的同時(shí)，亦可組織開展技術(shù)性研究，制定與《道路交通擁堵度評(píng)價(jià)方法》（GA/T 115—2020）相類似的《通航船舶密集區(qū)評(píng)價(jià)方法》，爭取以國家標(biāo)準(zhǔn)等適當(dāng)形式公布。

（三）適用不確定法律概念的具體化規(guī)則處理好個(gè)案

首先，法律解釋是以法律目的為主導(dǎo)的思維過程，在法律解釋方法中，目的為解釋之最高準(zhǔn)則，目的解釋居于核心地位，解釋法律應(yīng)以貫徹、實(shí)施立法目的為其基本任務(wù)。其次，以社會(huì)生活的一般觀念為基礎(chǔ)。雖然目前尚無標(biāo)準(zhǔn)或指南明確在某一特定水域內(nèi)通航船舶密度達(dá)到哪個(gè)閾值即可判斷該區(qū)域?qū)儆谕ê酱懊芗膮^(qū)域，但是經(jīng)過長期的航海實(shí)踐，航海從業(yè)人員對(duì)通航船舶密集的區(qū)域有著相對(duì)統(tǒng)一的界定原則?！昂Ｊ路?wù)網(wǎng)”發(fā)布的《中國沿海通航密集水域航行的安全提示》指出：中國沿海海域通航密集水域主要包括老鐵山水道、成山角水域、長江口水域、舟山群島水域、珠江口水域、瓊州海峽等，以及其他隨著魚汛期而出現(xiàn)的季節(jié)性通航密集水域。其主要特點(diǎn)為通航秩序復(fù)雜，漁船作業(yè)密集，通航環(huán)境受限，船舶密度較大。當(dāng)然，簡單地依據(jù)或者參考海事服務(wù)網(wǎng)文章觀點(diǎn)，將上述所有水域均界定為“通航船舶密集的區(qū)域”也有失法律公允，缺乏技術(shù)支撐。

從國內(nèi)海事管理實(shí)踐來看，一些地方堅(jiān)持法治效果與社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一，已經(jīng)著手對(duì)“通航密集區(qū)”實(shí)行“先公告再管理”，以避免行政爭議。如連云港海事局2011年6月14日發(fā)布了《關(guān)于連云港港口水域內(nèi)船舶通航密集區(qū)和航路的通告》（航行通告云海航〔2011〕075號(hào)），明確連云港港口水域內(nèi)船舶通航密集區(qū)為六點(diǎn)連線（WGS-84）所圍成的水域。2022年，貴州省余慶縣交通運(yùn)輸局發(fā)布了《關(guān)于對(duì)烏江航道（余慶段）通航密集區(qū)實(shí)施交通管控的通告》，明確烏江主航道及支流余慶河、敖溪河和飛龍（濱江）碼頭、櫻桃井碼頭、櫻桃井滾裝碼頭、浪水灣碼頭、大烏江碼頭、沙灣碼頭的上下游100 m范圍內(nèi)航區(qū)為通航密集區(qū)。

四、結(jié)語

不確定法律概念因其自身屬性，給海事管理機(jī)構(gòu)預(yù)留了價(jià)值補(bǔ)充的空間。一些海事管理機(jī)構(gòu)的“首創(chuàng)性”價(jià)值補(bǔ)充行為，從一定意義上講，為其他海事管理機(jī)構(gòu)處理類案提供了參考。但是應(yīng)該注意不同案件的區(qū)別，結(jié)合其具體情況依照法律的精神、立法的目的等進(jìn)行綜合研判，以求實(shí)質(zhì)的公平與妥當(dāng)。

要避免和減少不確定法律概念與處罰法定原則的沖突，不僅應(yīng)尋求法律解釋的必要約束，而且應(yīng)加強(qiáng)與司法部門的有效溝通，積極、謹(jǐn)慎、穩(wěn)妥地處理各類個(gè)案。當(dāng)然，如果能夠加強(qiáng)技術(shù)研究，盡早以國家標(biāo)準(zhǔn)的方式明確通航船舶密集的區(qū)域的界定方法，進(jìn)而指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各地在修訂地方性通航安全管理規(guī)定時(shí)在附則中明確通航船舶密集的區(qū)域的地理范圍，將是海事管理機(jī)構(gòu)依法行政和基于水上交通安全風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施精細(xì)化管理的一座里程碑。