徐 超 秦登杰 曾勁松 孫洪波 唐一平 羅冬梅 李 欣 潘 麗

（1.瀘州市龍馬潭區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局 四川瀘州 646100；2.瀘州市龍馬潭區(qū)胡市鎮(zhèn)來(lái)寺村村民委員會(huì) 四川瀘州 646100）

我國(guó)的耕地面積居世界第4 位，但是人均耕地面積只占世界平均水平的1/3。隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的推進(jìn)，人地矛盾問(wèn)題、農(nóng)地拋荒問(wèn)題等日益突出。為全面了解農(nóng)村耕地保護(hù)與利用情況，筆者深入到瀘州市龍馬潭區(qū)雙加鎮(zhèn)、金龍鎮(zhèn)、胡市鎮(zhèn)及石洞、特興街道等5 個(gè)街鎮(zhèn)的15 個(gè)村進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，對(duì)農(nóng)村耕地拋荒、棄耕改種、利用效率低等問(wèn)題進(jìn)行深入分析，以瀘州市龍馬潭區(qū)為例，從政策法規(guī)、科技層面等方面提出了一些對(duì)策與建議。

1 耕地利用現(xiàn)狀

瀘州市龍馬潭區(qū)位于四川盆地南部，長(zhǎng)江、沱江交匯處，幅員面積333 km2，轄11 個(gè)街鎮(zhèn)(其中涉農(nóng)街鎮(zhèn)8 個(gè)）、92 個(gè)村（其中涉農(nóng)村社區(qū)58 個(gè)），人口37.3 萬(wàn)人（其中農(nóng)業(yè)人口4.4 萬(wàn)人）。據(jù)2020 年土壤普查[1]，龍馬潭區(qū)屬亞熱帶濕潤(rùn)季風(fēng)氣候，且具有南亞熱帶氣候特征，區(qū)內(nèi)四季分明、氣候溫和、雨量充沛，年降雨量1 100 mm。地貌由淺丘、平壩、河谷組成，淺丘區(qū)占69.7%、中高丘區(qū)占20.2%、河谷平壩區(qū)占10.1%，平均海拔0.3 km，全區(qū)土地面積31 000 hm2，耕地面積16 000 hm2，其中水田10 000 hm2、旱地6 000 hm2，園地1 500 hm2，占比4.8%，林地4 000 hm2，占比12.7%。基本農(nóng)田保護(hù)面積9 000 hm2，累計(jì)建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田8 000 hm2（占耕地的52%）；土壤類(lèi)型主要是紫色土、水稻土和黃壤土。全區(qū)2021 年糧食作物播種面積11 000 hm2，總產(chǎn)量為69 700 t；經(jīng)濟(jì)作物龍眼、柑橘等種植面積4 000 hm2，總產(chǎn)量為10 000 t；蔬菜種植面積5 000 hm2，總產(chǎn)量為141 000 t。

2 耕地利用問(wèn)題及分析

2.1 土地利用問(wèn)題

當(dāng)前的耕地利用與農(nóng)民失業(yè)、農(nóng)村老齡化、城市化等風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題密切相關(guān)。

2.1.1 農(nóng)用耕地面積不斷減少，糧食種植面積遞減由于城市建設(shè)占用、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因，龍馬潭區(qū)農(nóng)用耕地面積逐年減少，1999 年全區(qū)“二調(diào)”耕地面積為16 000 hm2，2013 年土地確權(quán)面積為15 000 hm2，2019 年“三調(diào)”實(shí)有耕地面積10 000 hm2，比“二調(diào)”減少了6 000 hm2，平均每年減少300 hm2。2020 年糧食種植面積11 000 hm2，比2001 年減少5 000 hm2。此外，隨著人口增長(zhǎng)和城市建設(shè)大發(fā)展，耕地還會(huì)相對(duì)減少，必然會(huì)出現(xiàn)糧食短缺等危機(jī)。

2.1.2 耕地利用布局零散，不適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展我國(guó)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在一定時(shí)期內(nèi)促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和生產(chǎn)水平較快的發(fā)展[2]。村集體按照土地的質(zhì)量好壞搭配，將整塊的土地進(jìn)行分割，按照人口平均分配到各家各戶(hù)，形成零散分布、規(guī)模狹小的格局，全區(qū)人均耕地面積只有0.005 hm2，一般一戶(hù)農(nóng)戶(hù)只有0.1～0.2 hm2的耕地，這樣的農(nóng)用地布局很難與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展需求相適應(yīng)，嚴(yán)重制約了規(guī)模化開(kāi)展。調(diào)查的15 個(gè)村平均每個(gè)村土地流轉(zhuǎn)面積為26.4 hm2，土地租金平均達(dá)到6 900 元/hm2，總體上存在流轉(zhuǎn)規(guī)模小、土地成本過(guò)高等情況，種糧大戶(hù)難以實(shí)現(xiàn)盈利。

2.1.3 農(nóng)用地閑置拋荒嚴(yán)重，土地利用效率低下從調(diào)查情況來(lái)看，耕地非農(nóng)化、非糧化撂荒現(xiàn)象十分普遍。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民對(duì)土地投入的熱情漸漸降低，農(nóng)戶(hù)種糧積極性下降，土地經(jīng)營(yíng)粗放甚至出現(xiàn)棄耕撂荒，有的將大面積耕地改為果園、養(yǎng)魚(yú)塘等,對(duì)耕地造成了嚴(yán)重的損害，耕地質(zhì)量下降。曹壩村耕地確權(quán)面積為200 hm2，其中約77 hm2用于種植桂圓、枇杷等果樹(shù)，挖魚(yú)塘19 hm2，撂荒3 hm2，全村用于糧食生產(chǎn)的僅為101 hm2。一些地處偏遠(yuǎn)、通行不便的耕地，既不通機(jī)耕路，也沒(méi)有水利設(shè)施，無(wú)人耕作管理。調(diào)查也同時(shí)發(fā)現(xiàn)，大面積耕地利用率也不高，主要種植水稻、玉米等傳統(tǒng)作物，很多農(nóng)戶(hù)一年只種一季，復(fù)種指數(shù)較低。根據(jù)川南地區(qū)氣候條件，現(xiàn)有的大部分水田和旱地一年可以種植兩季或三季農(nóng)作物，這種季節(jié)性的拋荒極大地浪費(fèi)了耕地資源。

2.1.4 國(guó)家糧食補(bǔ)貼政策種類(lèi)繁多，導(dǎo)向不精準(zhǔn)國(guó)家實(shí)施了對(duì)種糧農(nóng)民補(bǔ)貼的政策，這一政策對(duì)提高農(nóng)民種糧的積極性起到一定引導(dǎo)作用。經(jīng)過(guò)這幾年的實(shí)際操作，糧補(bǔ)政策暴露出來(lái)的問(wèn)題也越來(lái)越明顯。存在的主要問(wèn)題：一是目前糧食補(bǔ)貼政策種類(lèi)繁多，但單項(xiàng)金額少，補(bǔ)貼激勵(lì)實(shí)際效果不佳。如耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼2 400 元/hm2、稻谷補(bǔ)貼825 元/hm2、種糧農(nóng)民一次性補(bǔ)貼300 元/hm2、種糧大戶(hù)補(bǔ)貼1 200 元/hm2，總計(jì)4 725 元/hm2，另外還有農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、生豬補(bǔ)貼，2015 年國(guó)家把農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等“三項(xiàng)補(bǔ)貼”合并為耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼，現(xiàn)在又分解細(xì)化為5 項(xiàng)補(bǔ)貼。二是補(bǔ)貼對(duì)象各不相同，不好把握。如耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼對(duì)象是土地承包人，稻谷補(bǔ)貼對(duì)象是實(shí)際種植者，種糧大戶(hù)補(bǔ)貼對(duì)象是大戶(hù)，農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼對(duì)象是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者。糧補(bǔ)的目的是作為生產(chǎn)性補(bǔ)貼發(fā)放給種糧戶(hù)，而實(shí)際操作上卻是補(bǔ)貼給了承包稻田的農(nóng)戶(hù)。生產(chǎn)性補(bǔ)貼實(shí)際已經(jīng)變成了人頭福利，這種糧食補(bǔ)貼上的“普惠制”，在持續(xù)刺激農(nóng)民種糧積極性上的作用并不明顯。

2.1.5 受污染耕地安全利用增加，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)加劇 由于城市建設(shè)加快，工業(yè)廢棄物、城鄉(xiāng)生活垃圾、農(nóng)業(yè)廢棄物等使耕地污染問(wèn)題加劇，土地質(zhì)量形勢(shì)不容樂(lè)觀，必須引起社會(huì)的高度關(guān)注，尤其是重金屬污染的治理。龍馬潭區(qū)根據(jù)2020 年四川農(nóng)業(yè)大學(xué)編制的《瀘州市龍馬潭區(qū)受污染耕地安全利用方案》土壤污染普查結(jié)果[1]，全區(qū)受污染耕地安全利用（金屬鎘污染）面積達(dá)到了1 334 hm2，占耕地面積的8.7%。受污染耕地問(wèn)題有不斷增加趨勢(shì)，造成農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)安全隱患，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化無(wú)法開(kāi)展。

2.1.6 法制觀念淡薄，違法違規(guī)亂占耕地現(xiàn)象依然存在 一些基層干部和農(nóng)戶(hù)對(duì)耕地保護(hù)的戰(zhàn)略意義認(rèn)識(shí)不足，粗放使用土地資源的慣性思維尚未根本改變，由于宅基地缺乏統(tǒng)一科學(xué)規(guī)劃，違規(guī)超規(guī)建房現(xiàn)象普遍，出現(xiàn)大面積非農(nóng)化、非糧化，造成了耕地面積不斷下降。另外，一些基層干部對(duì)國(guó)土資源法律、法規(guī)不了解，沒(méi)有樹(shù)立可持續(xù)發(fā)展觀，僅靠出售耕地追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。

2.2 產(chǎn)生原因分析

經(jīng)過(guò)調(diào)查分析了當(dāng)前耕地保護(hù)與利用存在的問(wèn)題，其產(chǎn)生的主要原因有以下幾個(gè)方面。

2.2.1 勞動(dòng)力大量外出，土地?zé)o人耕種 調(diào)查發(fā)現(xiàn),外出務(wù)工的多為青壯年勞動(dòng)力，留在村里的多為老弱病殘和兒童，50%以上農(nóng)戶(hù)的承包地由他人代耕。以來(lái)寺村為例，全村現(xiàn)有人口4 583 人，60 歲以下的勞動(dòng)力2 950 人，而常年外出務(wù)工經(jīng)商的有2 000 多人，半工半農(nóng)的有700 人，兩者占勞動(dòng)力總量的91.5%，專(zhuān)門(mén)種田的僅占8.5%。在家務(wù)農(nóng)的青壯年也是忙于打零工或從事其他營(yíng)生，造成大量農(nóng)田無(wú)人耕種。

2.2.2 種植成本高效益低，農(nóng)戶(hù)積極性差 根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前全區(qū)種植糧食的收益與成本處于持平狀態(tài)，犁田成本3 000 元/hm2、種子農(nóng)藥化肥成本3 000 元/hm2、收割費(fèi)用9 000 元/hm2、田間管理費(fèi)用6 000 元/hm2，種植成本總計(jì)21 000 元/hm2，按照目前稻谷行情和單產(chǎn)，稻谷產(chǎn)值為2.5 萬(wàn)元/hm2。種植成本再加上種糧大戶(hù)流轉(zhuǎn)土地的流轉(zhuǎn)費(fèi)7 500 元/hm2，種糧收益基本為負(fù)數(shù)。由于種糧“無(wú)利可圖”，很多農(nóng)戶(hù)失去了種糧積極性。雖然國(guó)家加大了對(duì)“三農(nóng)”的投入，隨著物價(jià)、土地租金和人工費(fèi)等種糧成本的上漲，種糧收益也有限。

2.2.3 基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，耕地?zé)o法種植 據(jù)調(diào)查，一部分農(nóng)田的交通、水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，尤其是山塘、水庫(kù)、灌溉渠、電排等水利設(shè)施差，難以發(fā)揮抵御自然災(zāi)害的作用，達(dá)不到旱澇保收的目的。田土撂荒主要原因是交通不便、缺水、田地面積狹小、不適宜機(jī)械作業(yè)及勞動(dòng)成本過(guò)高等。2022 年四川、重慶、湖南、湖北、江西、安徽等省遭遇大范圍長(zhǎng)時(shí)間極端高溫干旱天氣，部分地方農(nóng)作物受災(zāi)嚴(yán)重，充分暴露了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件的短板問(wèn)題。目前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面積實(shí)際占比不高，無(wú)法實(shí)現(xiàn)大面積機(jī)械化耕種，制約了規(guī)?；l(fā)展。

2.2.4 法律政策存在漏洞 農(nóng)民獲得了第二輪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)30 年，國(guó)家頒發(fā)了《土地承包法》，農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有了保障，土地經(jīng)營(yíng)不但沒(méi)有成本，反而每年可獲得國(guó)家對(duì)農(nóng)戶(hù)的種糧補(bǔ)貼。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前多數(shù)農(nóng)戶(hù)將耕地委托他人代耕代種，但少數(shù)農(nóng)戶(hù)既不愿流轉(zhuǎn)也不耕種，直接撂荒、種樹(shù)，改變耕地用途。國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)對(duì)耕地利用、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)約束和制止的條款較少，拋荒的耕地沒(méi)有建立應(yīng)有的土地流轉(zhuǎn)政策約束機(jī)制，地方政府很難對(duì)土地拋荒行為進(jìn)行處罰。

3 對(duì)策與建議

3.1 嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)制度

耕地是糧食的命根子。必須在保有耕地總量和科學(xué)規(guī)劃的前提下，嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)制度，引導(dǎo)農(nóng)村土地利用向規(guī)范化發(fā)展。要開(kāi)展國(guó)家土地政策宣傳教育活動(dòng)，切實(shí)提高廣大農(nóng)民保護(hù)耕地的法律意識(shí)，進(jìn)一步提高保護(hù)耕地和節(jié)約利用土地的自覺(jué)性。全面加強(qiáng)耕地用途管制，積極推進(jìn)土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。加大動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)力度，深入推進(jìn)農(nóng)村違法亂占耕地建房問(wèn)題整治，堅(jiān)決遏制耕地非農(nóng)化、非糧化，防止耕地向林地、園地、草地、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地等轉(zhuǎn)換。

3.2 精準(zhǔn)制定獎(jiǎng)補(bǔ)政策導(dǎo)向

針對(duì)性的制定獎(jiǎng)補(bǔ)補(bǔ)貼扶持政策，鼓勵(lì)發(fā)展糧食生產(chǎn)?？梢詫⒍囗?xiàng)補(bǔ)貼項(xiàng)目合并為一項(xiàng)，重點(diǎn)突出糧食生產(chǎn)，對(duì)挖塘養(yǎng)魚(yú)、種樹(shù)、硬化道路等改變耕地用途的不能發(fā)放補(bǔ)貼。同時(shí)政策導(dǎo)向要按照“誰(shuí)種誰(shuí)得”的原則，將糧食補(bǔ)貼發(fā)放給實(shí)際種田者，這樣才能調(diào)動(dòng)種糧大戶(hù)的種糧積極性。對(duì)耕地拋荒1 年以上的農(nóng)戶(hù)停止發(fā)放當(dāng)年已拋荒耕地的耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼，不耕種土地的農(nóng)戶(hù)不享受?chē)?guó)家任何種糧補(bǔ)貼及相關(guān)種植優(yōu)惠政策。同時(shí)對(duì)種植戶(hù)在購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和辦理農(nóng)業(yè)貸款等方面給予一定的政策扶持。

3.3 大力推進(jìn)耕地高質(zhì)量發(fā)展

加大實(shí)施“藏糧于地”戰(zhàn)略,全力提升耕地質(zhì)量。一是大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。按照國(guó)家規(guī)劃，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，加強(qiáng)宜機(jī)化改造，提高機(jī)械化耕作能力和工作效率，全面提高我國(guó)糧食生產(chǎn)能力。二是優(yōu)先建設(shè)灌溉設(shè)施、小型農(nóng)田水利，確保農(nóng)田旱澇保收，特別是加快對(duì)一些水源不足的地方水庫(kù)、堰塘建設(shè)。三是由于土壤重金屬污染危害極大，應(yīng)以土壤保護(hù)預(yù)防為主，重點(diǎn)防控各種污染源排放、城市污水灌溉、農(nóng)業(yè)污染等。四是全面推行綠色種養(yǎng)循環(huán)、種植業(yè)產(chǎn)品及產(chǎn)地協(xié)同監(jiān)測(cè)、生產(chǎn)障礙耕地治理、退化耕地治理等耕地質(zhì)量保護(hù)與提升措施，有力提升地力水平。

3.4 統(tǒng)籌抓好耕地保護(hù)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

一是統(tǒng)籌好耕地保護(hù)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是促進(jìn)農(nóng)民增收的主要途徑，但同時(shí)也對(duì)耕地保護(hù)造成了沖擊，必須統(tǒng)籌好保護(hù)、利用、發(fā)展的關(guān)系[3]，堅(jiān)持以?xún)?yōu)先考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地為前提，穩(wěn)定糧食安全生產(chǎn)，提高耕地資源利用效益。如調(diào)整優(yōu)化耕地、永久基本農(nóng)田、林地、建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)和規(guī)劃布局，減少占用耕地?cái)?shù)量；繼續(xù)推動(dòng)土地利用空間規(guī)劃調(diào)整、閑置土地處置，盤(pán)活存量土地。二是積極推進(jìn)糧食生產(chǎn)規(guī)模化。規(guī)?；a(chǎn)有利于降低成本，解決生產(chǎn)效益問(wèn)題。各地應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的政策措施，加快支持土地流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)糧食生產(chǎn)從“散戶(hù)”向“大戶(hù)”、向種田能手集中，重點(diǎn)引導(dǎo)發(fā)展種糧大戶(hù)、龍頭企業(yè)、村級(jí)組織等。尤其要發(fā)揮村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的作用，作為農(nóng)村耕地承包管理者可以參與荒地承包流轉(zhuǎn)、代耕代種，以增加農(nóng)戶(hù)務(wù)工和土地流轉(zhuǎn)的收入。三是加強(qiáng)科技推廣。以市場(chǎng)為導(dǎo)向，依靠科技進(jìn)步，大力發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效特色農(nóng)業(yè)，提高生產(chǎn)效益。積極探討農(nóng)技部門(mén)與農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者結(jié)合的模式[4]，加強(qiáng)科技推廣應(yīng)用，提升農(nóng)業(yè)科技水平。

3.5 完善土地監(jiān)管約束機(jī)制

廣泛宣傳貫徹《土地管理法》，嚴(yán)厲打擊耕地撂荒棄荒、非農(nóng)化、非糧化行為。按照《土地承包法》第六十四條“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒連續(xù)2 年以上、給土地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境，承包方在合理期限內(nèi)不解除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的，發(fā)包方有權(quán)要求終止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)土地和土地生態(tài)環(huán)境造成的損害應(yīng)當(dāng)予以賠償”。承包期內(nèi)，對(duì)因無(wú)力耕種但又不愿放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)，可引導(dǎo)其依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn);對(duì)自愿交回承包地的農(nóng)戶(hù)，發(fā)包方要按照法定程序接受并依法重新發(fā)包；對(duì)長(zhǎng)期外出連續(xù)2 年棄耕拋荒的農(nóng)戶(hù)，建議進(jìn)一步完善《土地承包法》相關(guān)規(guī)定條款，按照《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第十八條第一款“承包經(jīng)營(yíng)基本農(nóng)田的單位或者個(gè)人連續(xù)2 年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的基本農(nóng)田”，明確原發(fā)包單位中止承包合同，收回發(fā)包的耕地，重新發(fā)包或流轉(zhuǎn)，使基層執(zhí)法有法可依。