李苑萍

（作者單位：珠海市斗門區(qū)斗門鎮(zhèn)人民政府）

項(xiàng)目支出績效評價(jià)是指財(cái)政部門和預(yù)算部門，依據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，客觀、公正地測量、分析和評判項(xiàng)目支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還未形成績效激勵(lì)的有效約束，尚未系統(tǒng)建立績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤的機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算部門普遍還存在重投入輕管理、重支出輕績效的思想，對于項(xiàng)目支出績效評價(jià)的廣度和深度認(rèn)識不足。

一、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項(xiàng)目支出績效評價(jià)的必要性

（一）加快形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“重績效、講績效、用績效”的局面

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門擴(kuò)大項(xiàng)目支出績效管理范圍，加快設(shè)置項(xiàng)目支出績效目標(biāo)，組織開展項(xiàng)目支出績效評價(jià)，能夠逐步建立定性和定量相結(jié)合的分層次、分領(lǐng)域的績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。項(xiàng)目支出績效評價(jià)結(jié)果納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部高質(zhì)量發(fā)展考核體系，加快形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“重績效、講績效、用績效”的局面[1]。

（二）打通績效管理全過程管理鏈條，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、決算各環(huán)節(jié)

建立健全預(yù)算績效全過程管理閉環(huán)系統(tǒng)，全部預(yù)算資金納入績效管理，將預(yù)算績效目標(biāo)、監(jiān)控和自評嵌入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，完善績效結(jié)果與預(yù)算編制、分配、調(diào)整等方面的掛鉤機(jī)制，能促進(jìn)績效評價(jià)在壓減低效無效資金、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)方面的成效[2]。

（三）推動(dòng)第三方機(jī)構(gòu)、專家和社會(huì)公眾廣泛參與，形成績效管理齊抓共管局面

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年按照預(yù)算部門和重大專項(xiàng)資金“雙覆蓋”原則選取項(xiàng)目開展項(xiàng)目支出績效評價(jià)，引入獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)、專家和社會(huì)公眾廣泛參與對重點(diǎn)項(xiàng)目的評價(jià)方案、指標(biāo)體系、評價(jià)報(bào)告等進(jìn)行全過程質(zhì)量控制，能推進(jìn)評價(jià)挖掘深層次問題，全面分析原因并提出高質(zhì)量建議，健全評價(jià)結(jié)果報(bào)告、反饋、公開和問題整改制度，進(jìn)一步優(yōu)化績效評價(jià)工作質(zhì)量，以提高項(xiàng)目支出績效評價(jià)的專業(yè)性、客觀性和公正性。

此外，鎮(zhèn)人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向項(xiàng)目支出預(yù)算和政策實(shí)施效果拓展，審計(jì)部門重點(diǎn)審計(jì)年度預(yù)算績效情況，能促進(jìn)績效管理形成齊抓共管的局面。

二、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項(xiàng)目支出績效評價(jià)存在的問題

（一）財(cái)務(wù)管理能力有待提升

項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理能力欠缺，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是未能提供預(yù)算支出進(jìn)度計(jì)劃。未提供預(yù)算支出進(jìn)度計(jì)劃，不利于項(xiàng)目預(yù)算支出進(jìn)度監(jiān)控跟蹤。二是部分項(xiàng)目預(yù)算支出明細(xì)構(gòu)成不詳盡。僅說明支出金額，未能細(xì)化其中的各項(xiàng)構(gòu)成明細(xì)。三是部分項(xiàng)目相關(guān)資金不到位，資料歸檔意識薄弱。四是個(gè)別項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整幅度過高。主要原因是財(cái)政資金存在缺口，如因上級財(cái)政壓力較大，將已撥付給鎮(zhèn)街的項(xiàng)目剩余資金收回統(tǒng)籌，部分項(xiàng)目款未能及時(shí)撥回鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，出現(xiàn)項(xiàng)目資金無法保障的情況，鎮(zhèn)級為保證項(xiàng)目進(jìn)度，解決農(nóng)民工工資問題，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，使用鎮(zhèn)級自有資金墊付。

（二）項(xiàng)目執(zhí)行存在問題

項(xiàng)目過程管理方面，主要存在四方面問題：一是部分程序性材料缺失，程序規(guī)范性、合理性存疑。如某項(xiàng)目自評表提及曾向三家公司詢價(jià)，但未提供市場詢價(jià)或競價(jià)相關(guān)資料，難以判斷是否對成本進(jìn)行有效控制。二是項(xiàng)目采購程序不規(guī)范。如簽訂合同時(shí)間和工程邀請招標(biāo)時(shí)間顯示，項(xiàng)目存在先簽訂合同后補(bǔ)充履行采購程序的情況，違反采購流程進(jìn)行采購。三是部分項(xiàng)目未按合同約定付款。資金支付不及時(shí)，存在一定的違約風(fēng)險(xiǎn)。其原因是財(cái)政資金存在缺口。四是個(gè)別項(xiàng)目合同簽訂不規(guī)范。如項(xiàng)目施工合同未簽訂日期，關(guān)鍵條款如進(jìn)度款支付時(shí)間未約定，合同簽訂內(nèi)容未作詳細(xì)約定，且未附合同附件。

（三）績效目標(biāo)設(shè)置欠科學(xué)

績效目標(biāo)設(shè)置普遍存在三方面的問題：一是項(xiàng)目總體目標(biāo)設(shè)定過于空泛，與項(xiàng)目實(shí)際貼合度不足。如“某村殘疾人日間照料室裝修工程”項(xiàng)目，預(yù)算部門的目標(biāo)和效果為“從根本上解決殘疾人家庭成員工作的后顧之憂”，未從項(xiàng)目落實(shí)細(xì)節(jié)進(jìn)行概述，不夠?qū)嶋H和具體。二是績效目標(biāo)設(shè)置較為單一，合理性不足。產(chǎn)出數(shù)量指標(biāo)設(shè)置內(nèi)容與項(xiàng)目關(guān)聯(lián)性較低，未根據(jù)項(xiàng)目的具體開展情況進(jìn)行分析。三是績效目標(biāo)缺少可量化指標(biāo)。如“山塘整治提升工程”項(xiàng)目，整體指標(biāo)內(nèi)容過于寬泛，效益指標(biāo)設(shè)定為“凈化空氣、水土，綠化環(huán)境”，夸大生態(tài)效益，可衡量性不強(qiáng)。

（四）滿意度調(diào)查質(zhì)量待加強(qiáng)

項(xiàng)目滿意度調(diào)查主要存在兩個(gè)方面的問題：一是未開展?jié)M意度調(diào)查。二是調(diào)查方法不夠科學(xué)，滿意度調(diào)查樣本量較少，或未對統(tǒng)計(jì)結(jié)果進(jìn)行分析，不利于利用滿意度調(diào)查手段改進(jìn)項(xiàng)目，如“垃圾清運(yùn)”項(xiàng)目滿意度調(diào)查僅寫明“從各村（居）收集意見”，未提供相關(guān)材料；又如“農(nóng)村信息化平臺通信服務(wù)費(fèi)”項(xiàng)目，預(yù)算部門自評表填寫“滿意度95%”，但未說明滿意度值測算方式方法，缺少對滿意度結(jié)果的統(tǒng)計(jì)分析。

（五）自評工作質(zhì)量有待加強(qiáng)

自評工作主要存在三個(gè)方面的問題：一是評價(jià)方法未能統(tǒng)一，評價(jià)結(jié)果分析不客觀深入，評價(jià)過程和結(jié)果未能有效反饋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。二是部分項(xiàng)目自評表填寫不夠規(guī)范，存在填寫錯(cuò)誤、自相矛盾等情況，體現(xiàn)出對項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)理解不夠清晰等問題。三是個(gè)別部門自評意識不強(qiáng)，自評分?jǐn)?shù)不夠客觀。如個(gè)別部門未結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況、按照評分標(biāo)準(zhǔn)的要求嚴(yán)格打分，未提供資金到賬憑證、支出明細(xì)賬、市場詢價(jià)憑證、滿意度調(diào)查結(jié)果、集體決策會(huì)議紀(jì)要等相應(yīng)佐證材料，而是直接打100 分。

三、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項(xiàng)目支出績效評價(jià)的措施

（一）強(qiáng)化項(xiàng)目預(yù)算，加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)控管理

一是做好項(xiàng)目資金年初預(yù)算和支出進(jìn)度安排，強(qiáng)化項(xiàng)目預(yù)算支出管理。建議預(yù)算部門在預(yù)算編制階段做好預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度計(jì)劃。項(xiàng)目實(shí)施過程加強(qiáng)對支出進(jìn)度監(jiān)控跟蹤，嚴(yán)把項(xiàng)目資金流向，提升項(xiàng)目資金使用效率。二是明確項(xiàng)目預(yù)算支出依據(jù)，細(xì)化支出明細(xì)結(jié)構(gòu)。從內(nèi)容、數(shù)量、單價(jià)等方面進(jìn)行細(xì)化，確保項(xiàng)目支出合理。三是強(qiáng)化項(xiàng)目預(yù)算編制準(zhǔn)確度。建議預(yù)算部門根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，結(jié)合以往項(xiàng)目或其他同類項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)對項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算編制，避免在項(xiàng)目開展過程中出現(xiàn)預(yù)算調(diào)整幅度過高的情況。

（二）加強(qiáng)項(xiàng)目過程管理，提升過程管理水平

一是加強(qiáng)招投標(biāo)工作程序的規(guī)范性。嚴(yán)格履行工程招投標(biāo)手續(xù)，按照相關(guān)規(guī)定篩選投標(biāo)方，并根據(jù)相關(guān)規(guī)定開展驗(yàn)收工作，以保障項(xiàng)目的施工質(zhì)量和安全。預(yù)算部門應(yīng)按照《中華人民共和國合同法》規(guī)定制定合同條款，規(guī)范合同簽訂流程，提高合同簽訂內(nèi)容嚴(yán)謹(jǐn)性，防范法律風(fēng)險(xiǎn)，避免產(chǎn)生合同糾紛。

二是加強(qiáng)對項(xiàng)目進(jìn)程管理。建議根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況制定相應(yīng)的項(xiàng)目進(jìn)度表并嚴(yán)格執(zhí)行，強(qiáng)化項(xiàng)目進(jìn)程管理。實(shí)施部門加緊督促施工方提交驗(yàn)收資料，對符合質(zhì)量要求的，盡快完成驗(yàn)收、審計(jì)相關(guān)流程，加快工程項(xiàng)目結(jié)算并投入使用。財(cái)政部門加強(qiáng)項(xiàng)目資金監(jiān)管，及時(shí)撥付項(xiàng)目資金余款，確保項(xiàng)目資金?？顚Ｓ茫凑蘸贤s定方式及時(shí)支付工程款，避免因資金到位不及時(shí)，出現(xiàn)工程“爛尾”，產(chǎn)生拖欠工程款或拖欠農(nóng)民工工資等法律風(fēng)險(xiǎn)。

三是加強(qiáng)對項(xiàng)目程序性材料的收集。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，加強(qiáng)對市場詢價(jià)或競價(jià)相關(guān)材料的收集，作為項(xiàng)目程序規(guī)范的佐證的同時(shí)，通過三方競價(jià)或市場詢價(jià)，選擇最優(yōu)購置，控制購置成本。

（三）加強(qiáng)績效目標(biāo)管理，提升績效目標(biāo)完成水平

一是明確項(xiàng)目總體目標(biāo)涵蓋的內(nèi)容，全面、合理、切實(shí)地概述立項(xiàng)目標(biāo)和效果。結(jié)合預(yù)算部門的工作職責(zé)、項(xiàng)目開展計(jì)劃和實(shí)際實(shí)施內(nèi)容，以定性和定量相結(jié)合的方式描述立項(xiàng)計(jì)劃達(dá)成的目的、預(yù)計(jì)取得的效果以及項(xiàng)目實(shí)施后所展現(xiàn)出來的具體成效等內(nèi)容。注意項(xiàng)目總體目標(biāo)設(shè)定要明確合理，符合客觀實(shí)際。

二是確保績效目標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性。首先，指標(biāo)明確?？冃繕?biāo)與相應(yīng)的預(yù)算支出內(nèi)容、范圍、方向、效果等緊密相關(guān)，并符合部門職能及發(fā)展規(guī)劃等要求。其次，合理可行?？冃繕?biāo)的設(shè)立要經(jīng)過前期的調(diào)查研究和科學(xué)論證，符合客觀實(shí)際，能夠如期實(shí)現(xiàn)。再次，相互匹配?？冃繕?biāo)要與計(jì)劃期內(nèi)的任務(wù)數(shù)或計(jì)劃數(shù)相對應(yīng)，與預(yù)算確定的投資額或資金量相匹配。最后，整體一致。投入、過程、產(chǎn)出、效益要有一致性和整體性。

三是細(xì)化目標(biāo)，設(shè)置可衡量的績效指標(biāo)。對項(xiàng)目支出總體目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化分解，應(yīng)當(dāng)從數(shù)量、質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益等具體實(shí)施情況進(jìn)行細(xì)化，從中提煉出最能反映總體目標(biāo)預(yù)期實(shí)現(xiàn)程度的關(guān)鍵性內(nèi)容，確定績效指標(biāo)。指標(biāo)應(yīng)進(jìn)行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性描述，但其表述應(yīng)該是可比較、可評定的[3]。

（四）重視滿意度調(diào)查工作，提高調(diào)查質(zhì)量

一是重視滿意度工作開展。在項(xiàng)目完成后，預(yù)算部門應(yīng)對服務(wù)對象、參與對象進(jìn)行滿意度調(diào)查，了解項(xiàng)目實(shí)施的具體效果，為項(xiàng)目優(yōu)化改進(jìn)提供思路和方向。

二是提高滿意度工作質(zhì)量。在滿意度調(diào)查過程中，注意保存好原始調(diào)研問卷，合理篩選有效問卷，統(tǒng)計(jì)滿意度調(diào)查結(jié)果，形成報(bào)告。可根據(jù)需要增加開放性意見，收集服務(wù)對象、參與對象對該項(xiàng)目整體情況的意見和建議，從群眾中來，到群眾中去。

（五）提升績效意識，重視自評工作

一是要重視績效評價(jià)工作，認(rèn)真學(xué)習(xí)自評材料的填寫方法，掌握自評表格各項(xiàng)內(nèi)容的概念和填寫要求，嚴(yán)格規(guī)范填寫內(nèi)容，加強(qiáng)內(nèi)部審核，確保填報(bào)內(nèi)容完整、準(zhǔn)確、清晰、翔實(shí)。相關(guān)部門在制定政策時(shí)應(yīng)保持內(nèi)容前后一致。進(jìn)一步加強(qiáng)政策制定的嚴(yán)謹(jǐn)性，避免執(zhí)行過程中產(chǎn)生誤解，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策在執(zhí)行過程中存在的不足之處并作修正和補(bǔ)充。對本部門的重大政策、項(xiàng)目的實(shí)施效果開展績效自評，自評內(nèi)容既要分析績效目標(biāo)完成情況，又要查擺問題，提出下階段改進(jìn)工作措施。預(yù)算部門自評或者第三方機(jī)構(gòu)評價(jià)提出清理退出、調(diào)整政策、壓減預(yù)算等意見的，無論績效評價(jià)等級高低，預(yù)算部門均應(yīng)主動(dòng)與財(cái)政部門溝通，共同研究下一年度或下階段相關(guān)政策、項(xiàng)目的調(diào)整、退出或延續(xù)方案，必要時(shí)征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大部門意見后，專題報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審定。財(cái)政部門及時(shí)清理退出政策到期、績效低下的政策和項(xiàng)目，而對評價(jià)為低、差的項(xiàng)目，可按項(xiàng)目低效益的程度，提醒預(yù)算部門，或直接扣減低效無能的支出事項(xiàng)預(yù)算，或按比例扣減下一年度部門公用經(jīng)費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將預(yù)算部門項(xiàng)目支出績效評價(jià)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度績效考核，促使預(yù)算部門自覺提高績效管理意識，以不斷提升財(cái)政資金使用效率和效果[4]。

二是自評分?jǐn)?shù)填寫客觀、正確。為確保自評結(jié)果客觀、公正，各部門在組織績效自評時(shí)，部門評價(jià)小組成員不得少于三人，其中一名項(xiàng)目具體負(fù)責(zé)人或工作人員，其余成員由內(nèi)部監(jiān)督管理人員構(gòu)成。自評結(jié)果等級和分值與第三方機(jī)構(gòu)專家重點(diǎn)評價(jià)差距較大，等級不一致、分值相差達(dá)10 分以上的，各部門應(yīng)在績效信息公開中，向社會(huì)各界公開進(jìn)行說明。

三是要提高檔案管理規(guī)范性。在項(xiàng)目的實(shí)施過程中，加強(qiáng)檔案及自評材料整理，及時(shí)提交完整的績效評價(jià)的佐證材料。

四、結(jié)語

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國社會(huì)公共服務(wù)的重要組成部分，其運(yùn)轉(zhuǎn)項(xiàng)目的順利開展至關(guān)重要。為進(jìn)一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政資源配置效率，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)根據(jù)國家關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的規(guī)定，全面開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出項(xiàng)目績效評價(jià)工作，以健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算績效管理制度體系，完善預(yù)算績效管理配套措施，構(gòu)建預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用的全過程支出項(xiàng)目績效評價(jià)管理機(jī)制，從而發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，為穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤提供強(qiáng)有力支撐[5]。