孫中葉，楊傳宇，李 治

（河南工業(yè)大學(xué)糧食經(jīng)濟(jì)研究中心，鄭州 450001）

一、引 言

糧食安全關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家自立，是我國全局性重大戰(zhàn)略問題。當(dāng)前糧食主產(chǎn)區(qū)對保障我國糧食安全發(fā)揮顯著作用（王潔蓉等，2017；彭鎖，2022），據(jù)國家統(tǒng)計局公布，2022年中國糧食總產(chǎn)量達(dá)13 731億斤，連續(xù)8年穩(wěn)定在1.3萬億斤以上，實現(xiàn)“十九連豐”，其中，糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)量占全國糧食總產(chǎn)量的比例達(dá)78%以上，對全國糧食增產(chǎn)貢獻(xiàn)率高達(dá)90%以上。但是由于糧食生產(chǎn)的比較效益低、財政貢獻(xiàn)低（杜鷹，2013；顏波，2023），不僅嚴(yán)重降低農(nóng)民種糧和主產(chǎn)區(qū)政府抓糧積極性（陳璐等，2020），還致使主產(chǎn)區(qū)與非主產(chǎn)區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距不斷擴(kuò)大（吳玲等，2017），中央政府和主銷區(qū)理應(yīng)承擔(dān)對糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償?shù)呢?zé)任。在糧食生產(chǎn)資源約束趨緊、非糧化利益驅(qū)使下，健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，有助于調(diào)動主產(chǎn)區(qū)政府重農(nóng)抓糧積極性，全方位夯實我國糧食安全根基。

黨的十八大以來，中央高度重視主產(chǎn)區(qū)利益補償問題。2014年以來，中央一號文件持續(xù)強調(diào)對糧食主產(chǎn)區(qū)的政策支持，不斷加大對主產(chǎn)區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付力度和對產(chǎn)糧大縣的獎勵資金投入，這在一定程度上緩解了主產(chǎn)區(qū)的財政壓力，但未能從根本上解決問題（何蒲明，2020）?，F(xiàn)有補償政策仍存在補貼力度不足（鐘鈺等，2019）、補貼方式單一、缺少省級層面利益補償政策等問題（鄭兆峰等，2023）。因此，黨的二十大報告、2023年中央農(nóng)村工作會議再次強調(diào)要完善和健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制?；诖?，本文通過分析糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制存在的問題以及糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制亟待創(chuàng)新的現(xiàn)實背景，提出了健全主產(chǎn)區(qū)利益補償機制的新思路，以期為更好保障我國糧食安全提供政策參考。

二、糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制存在的問題

（一）糧食生產(chǎn)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)有待拓展深化

糧食作為一種特殊商品，具有一般商品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品雙重屬性。從使用屬性看，糧食作為一種商品可以被購買、占有和消費，且個體消費并不排除其他人的消費，是具有競爭性和排他性的私人產(chǎn)品；但糧食同樣是滿足人類基本需求的重要資源，關(guān)乎全體社會成員的生存和健康，具有顯著的社會屬性，因此還具有非排他性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性。國家糧食安全供給具有外部正效應(yīng)屬性，主銷區(qū)通過“搭便車”保障了本地區(qū)的糧食安全，而主產(chǎn)區(qū)卻并未從中得到足額補償。對此類可產(chǎn)生正外部效應(yīng)的活動，Pigou（1920）認(rèn)為有效解決方案是由政府對活動主體給予合理補貼，公共產(chǎn)品理論與外部性理論為目前以政府為主體的縱向補償機制提供了理論基礎(chǔ)。

伴隨中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，新時代背景下糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償被賦予更深層次內(nèi)涵，在全方位確保國家糧食安全的大前提下，既要強化其糧食供給的社會保障功能，又要重點發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)服務(wù)功能。但現(xiàn)有理論基礎(chǔ)已無法有效支撐構(gòu)建集“經(jīng)濟(jì)+社會+生態(tài)”為一體的主產(chǎn)區(qū)利益補償機制（趙惠敏，2021），而建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的土地發(fā)展權(quán)理論、可持續(xù)發(fā)展理論和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與共同富裕理論可為拓展深化新時代糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償理論基礎(chǔ)提供新思路。

1.土地發(fā)展權(quán)理論

糧食生產(chǎn)離不開土地。為保障國家糧食安全，我國各級政府嚴(yán)守“18億畝耕地紅線”。主產(chǎn)區(qū)土地作為基本農(nóng)田無法變更使用現(xiàn)狀，產(chǎn)生了使用耕地生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)作物和發(fā)展地區(qū)二三產(chǎn)業(yè)的機會成本，土地收益分配不合理引發(fā)的糧食利益結(jié)構(gòu)失衡成為糧食生產(chǎn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題的核心（祝洪章，2016）。主產(chǎn)區(qū)在承擔(dān)耕地保護(hù)義務(wù)的同時并未因土地權(quán)益受損而得到經(jīng)濟(jì)補償，引致耕地“非糧化”現(xiàn)象加重，嚴(yán)重威脅我國糧食安全（程雪陽，2014）。基于土地發(fā)展權(quán)理論，政府理應(yīng)對主產(chǎn)區(qū)因自由土地使用權(quán)受到的隱性利益損失給予補償并使之獲得高于機會成本的收益，不僅拓展了完善縱向補償機制和彌補主產(chǎn)區(qū)發(fā)展機會成本的理論基礎(chǔ)，更為主產(chǎn)區(qū)利益補償穩(wěn)定發(fā)揮社會保障功能提供理論支撐。

2.可持續(xù)發(fā)展理論

長期以來，主產(chǎn)區(qū)以犧牲資源環(huán)境、生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)效益為代價（李周，2020），保障了我國糧食持續(xù)增產(chǎn)和安全供給。隨著糧食生產(chǎn)的資源環(huán)境約束趨緊，生態(tài)資源和環(huán)境狀況將在很大程度上決定糧食生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展能力（仇煥廣等，2022）。以兼顧經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境三方面發(fā)展為目標(biāo)的可持續(xù)發(fā)展理論，不僅為構(gòu)建糧食生態(tài)補償機制實現(xiàn)糧食可持續(xù)發(fā)展提供理論依據(jù)，更為主產(chǎn)區(qū)利益補償充分發(fā)揮生態(tài)服務(wù)功能提供有效的理論支撐。

3.區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與共同富裕理論

在深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略背景下，面對行政區(qū)劃限制，習(xí)近平總書記指出“自覺打破自家‘一畝三分地’的思維定式，由過去的都要求對方為自己做什么，變成大家抱成團(tuán)朝著頂層設(shè)計的目標(biāo)一起做”①資料來源于中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會，詳見2023 年12 月6 日《習(xí)近平總書記關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要論述》一文，https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/ztzl/srxxgcxjpjjsx/xjpjjsxjyqk/202312/t20231206_1362489.html。。對此，主產(chǎn)區(qū)主動扛起保障國家糧食安全的政治責(zé)任大旗，但區(qū)域利益補償機制尚不健全，非主產(chǎn)區(qū)并未承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。同時，共同富裕不僅是中國式現(xiàn)代化的重要特征，更是社會主義的本質(zhì)要求，是包含全部區(qū)域和全體人民的共同富裕。因此，以利益補償機制為橋梁優(yōu)化二次分配，是保障主產(chǎn)區(qū)重農(nóng)抓糧積極性、提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平走向共同富裕的必然路徑（郭雅媛等，2023）。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與共同富裕理論可為探索建立產(chǎn)銷區(qū)橫向利益補償機制提供理論借鑒，更為主產(chǎn)區(qū)利益補償有效發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能提供理論支撐。

（二）現(xiàn)行糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償政策尚待完善

1.補償主體與渠道單一

我國目前針對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補償更多是以中央政府為主導(dǎo)的單一渠道的反哺型補償，中央不僅承擔(dān)巨大的財政壓力，政策效果也差強人意。長久以來，主產(chǎn)區(qū)堅決扛穩(wěn)扛牢糧食安全重任，主銷區(qū)不僅補足了糧食缺口，二三產(chǎn)業(yè)也實現(xiàn)了快速發(fā)展，但其在獲得利益的同時并未承擔(dān)起對主產(chǎn)區(qū)利益補償?shù)呢?zé)任。中央多次出臺督促主銷區(qū)對主產(chǎn)區(qū)補償?shù)墓膭钫?，但實施效果并不明顯，雙方仍未建立起協(xié)作共贏的利益補償機制。

2.補償方式重利益平衡、輕機會均等

糧食主產(chǎn)區(qū)憑借糧食生產(chǎn)為支撐全國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)作出巨大貢獻(xiàn)，但這種貢獻(xiàn)以放棄更多的發(fā)展空間、發(fā)展機會為代價。一方面，種糧比較效益持續(xù)下降，與蔬菜等其他經(jīng)濟(jì)作物相比，糧菜效益比高達(dá)1∶4 左右，但主產(chǎn)區(qū)為保障糧食穩(wěn)定供給，不得不放棄經(jīng)濟(jì)作物種植；另一方面，糧食主產(chǎn)區(qū)糧食種植面積大、基本農(nóng)田比例高，擁有巨大的糧食增產(chǎn)潛力，但其大量耕地屬于國家限制開發(fā)范圍，大批招商引資項目無法落地，嚴(yán)重制約了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，犧牲了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機會。但當(dāng)前主產(chǎn)區(qū)利益補償政策以資金補貼為主，未考慮到主產(chǎn)區(qū)保障國家糧食安全產(chǎn)生的巨大機會成本，尚未形成彌補主產(chǎn)區(qū)發(fā)展滯后的補償機制。

3.補償力度不夠且補償對象不精準(zhǔn)

目前我國主產(chǎn)區(qū)利益補償機制的執(zhí)行與預(yù)期目標(biāo)不一致，無法有效發(fā)揮調(diào)動地方政府重農(nóng)抓糧積極性、穩(wěn)定糧食生產(chǎn)供應(yīng)的政策杠桿作用，這既源于政策本身的缺陷，也有運行過程的執(zhí)行偏差。在政策補償力度方面，2021 年，13 個糧食主產(chǎn)省產(chǎn)糧大縣獎勵資金省均僅264 748.5 萬元，遠(yuǎn)低于同年主產(chǎn)區(qū)省均公共財政預(yù)算支出規(guī)模②數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國財政部中央對地方轉(zhuǎn)移支付管理平臺，https://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/cczqzyzfglbf/。。2023 年，河南籌措耕地地力保護(hù)補貼共107 億元左右，但畝均尚不足100元③數(shù)據(jù)來源于《河南手機報》，詳見騰訊網(wǎng)2023 年11 月7 日發(fā)布的《2023 年河南財政籌措百億耕地保護(hù)補貼》一文，https://new.qq.com/rain/a/20231117A068AX00。。在補償對象方面，多為有家庭承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民，其無論是否種植糧食均可獲得補貼資金（例如耕地地力保護(hù)補貼），而靠土地流轉(zhuǎn)規(guī)?；a(chǎn)的新型經(jīng)營主體基本無法享受補貼，即使將補貼轉(zhuǎn)給新型經(jīng)營主體，擁有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民也會通過提高土地流轉(zhuǎn)費用等方式，變相獲得補貼。經(jīng)營主體群體中存在應(yīng)按照“誰種植誰受益”“誰種植補貼誰”的原則進(jìn)行補貼的強烈訴求。

（三）對糧食安全責(zé)任共擔(dān)認(rèn)識不足

糧食“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的特征意味著糧食的供給和管理需要政府和社會各界共同努力。2023年中央一號文件明確提出“糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)要共擔(dān)糧食安全責(zé)任”。保障國家糧食安全，糧食主產(chǎn)區(qū)和非主產(chǎn)區(qū)都應(yīng)該扛起責(zé)任，但非主產(chǎn)區(qū)尚未充分認(rèn)識到主產(chǎn)區(qū)為保障糧食安全作出的重大犧牲。保障糧食安全的責(zé)任落實仍然停留在中央政府、糧食主產(chǎn)區(qū)政府層面，未真正建立起全國“一盤棋”共擔(dān)糧食安全的責(zé)任機制。

三、糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制亟待創(chuàng)新

（一）糧食產(chǎn)銷區(qū)供需不平衡矛盾加劇

我國糧食安全長期以來一直處于“緊平衡”狀態(tài)，糧食隱性自給率僅維持在70%左右且有略微下降趨勢，穩(wěn)定糧食產(chǎn)能和保證糧食高質(zhì)量供給仍面臨較大壓力。自2004 年13 個糧食主產(chǎn)區(qū)被劃定以來，糧食生產(chǎn)高度集中在主產(chǎn)區(qū)，糧食供求的區(qū)域矛盾日益突出（姚成勝等，2023）。在糧食總產(chǎn)量方面，主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量由34 114.91 萬噸上升到53 718.2 萬噸，年均增長率3.19%，糧食產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的比值也由72.67%升至78.25%，其在保障我國糧食安全中發(fā)揮的作用越來越大；7 個主銷區(qū)的糧食產(chǎn)量則呈現(xiàn)明顯的下降趨勢，糧食產(chǎn)量占比由7.35%降至4.32%，下降3.03 個百分點；11 個產(chǎn)銷平衡區(qū)的糧食產(chǎn)量總體呈現(xiàn)上升趨勢，但糧食產(chǎn)量占比卻由19.98%降至17.44%，下降2.54 個百分點（見表1）。

表1 各區(qū)域糧食產(chǎn)量與糧食產(chǎn)量占比

糧食自給率能夠作為衡量糧食安全水平的指標(biāo)，本文根據(jù)糧食產(chǎn)量數(shù)據(jù)以及2008—2020 年《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008—2020 年）》中提供的人均糧食年消費量400 千克計算各地區(qū)2004—2022年主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食自給率④糧食自給率計算公式為：w=G/D×100%，式中：w表示糧食自給率；G表示糧食總產(chǎn)量；D 表示糧食需求量。糧食需求量采取定額統(tǒng)計法，計算公式為：D=P×d，式中：D為糧食總需求量；P為總?cè)丝冢籨為人均糧食需求量。。數(shù)據(jù)顯示，主銷區(qū)的糧食自給率由37.94%降至24.33%，糧食缺口已達(dá)到9 200 萬噸以上，產(chǎn)銷平衡區(qū)的糧食自給率處于波動上升狀態(tài)，但尚未穩(wěn)定達(dá)到糧食基本自給的要求，其糧食缺口仍在430萬噸以上（見表2）。

表2 主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食需求量和糧食自給率

目前主產(chǎn)區(qū)糧食凈調(diào)出省份不斷減少且過度集中，2003 年全國共有13 個糧食調(diào)出省，2008 年僅剩下8 個，到2023 年，糧食凈調(diào)出率保持在5%以上水平的糧食主產(chǎn)區(qū)僅剩內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、安徽、河南5 個，這意味著全國7 個主銷區(qū)以及11 個產(chǎn)銷平衡區(qū)的糧食缺口主要靠這五大省區(qū)貢獻(xiàn)的糧食補充，糧食產(chǎn)銷區(qū)供需不平衡矛盾進(jìn)一步加劇（杜鷹，2020）。

（二）主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距加大

從總體來看，2004 年以來主產(chǎn)區(qū)人均財政收入和人均國內(nèi)生產(chǎn)總值與主銷區(qū)之間差距不斷擴(kuò)大，至2022 年分別達(dá)到7 000 元/人以上和41 779.26 元/人的水平，差距年均增長率達(dá)22.75%和13%以上，甚至，主產(chǎn)區(qū)還未達(dá)到全國地方平均水平（見圖1、圖2）。從重點區(qū)域來看，黑龍江糧食產(chǎn)量連續(xù)多年居全國第一，但國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2022年全國地方人均財政收入和全國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值均高出黑龍江85.08%和67.71%以上，而主銷區(qū)中與之面積、人口相當(dāng)?shù)恼憬迅叱鋈珖骄?8.58%和38.27%以上；河南作為全國糧食產(chǎn)量排名第二的產(chǎn)糧大省，其2022 年的財政收入僅為4 261.64 億元，而主銷區(qū)中與之面積、人口相當(dāng)?shù)膹V東2022 年財政收入達(dá)13 279.73 億元，且2004 年以來廣東財政收入與河南比值均保持在3∶1 左右，此外在財政稅收方面，廣東各年度財政稅收水平與河南比值基本保持在3.7∶1左右，兩者間比值并沒有縮小跡象。

圖1 主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)人均財政收入

圖2 主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值

雖然主產(chǎn)區(qū)可通過糧食交易獲利，但主產(chǎn)區(qū)售出的糧食以未加工或初加工原糧為主。在調(diào)往主銷區(qū)時，后者以較低價格購入原糧并通過精深加工獲取遠(yuǎn)高于糧食銷售的利潤，并且這些經(jīng)過加工的商品也會再次流回主產(chǎn)區(qū)，致使中央對主產(chǎn)區(qū)的補償無形中流向主銷區(qū)，造成“窮區(qū)補償富區(qū)”現(xiàn)象。這無疑進(jìn)一步拉大了主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。

（三）種糧收益尚不穩(wěn)定

當(dāng)前，農(nóng)民人均可支配收入高于全國平均水平的主產(chǎn)區(qū)省份不斷減少。2010年主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民人均可支配收入水平高于全國平均水平的省份有6個，2020年其中的黑龍江、吉林、河北農(nóng)村居民人均可支配收入水平低于全國平均水平，高于全國人均水平的主產(chǎn)區(qū)僅剩遼寧、江蘇和山東3 ?、葙Y料來源于光明網(wǎng)-科普中國，詳見于光明網(wǎng)2023 年1 月11 日發(fā)表的《中央農(nóng)村工作會議系列解讀○15健全主產(chǎn)區(qū)利益補償機制夯實糧食安全根基》一文，https://kepu.gmw.cn/2023-01/11/content_36292221.htm。，到2022 年僅剩江蘇和山東2省，其中吉林農(nóng)村居民人均可支配收入水平最低，僅18 134元⑥數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局。。

糧食作為保障國計民生的重要產(chǎn)品，不能隨意提價，但隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人工費用和土地租金成本持續(xù)走高，加之農(nóng)藥、化肥等農(nóng)資價格大幅上漲等因素，農(nóng)民種糧成本持續(xù)上升，種糧利潤空間被進(jìn)一步壓縮，至2021年種糧成本近1 200元/畝，遠(yuǎn)高于收益的增長速度，致使種糧凈收益僅能維持在200 元/畝左右，2016—2019 年甚至出現(xiàn)凈利潤為負(fù)的情況（見圖3），農(nóng)民難以通過糧食生產(chǎn)實現(xiàn)增收。

圖3 種糧成本、收益與凈利潤⑦此處統(tǒng)計的糧食為三大主糧，種糧成本包括物質(zhì)與服務(wù)費用、人工成本以及土地成本；種糧收益包括主產(chǎn)品與副產(chǎn)品收益；種糧凈利潤為種糧收益與種糧成本的差額。

（四）主產(chǎn)區(qū)資源和生態(tài)環(huán)境壓力加大

20 世紀(jì)80 年代中后期以來，南北方在糧食生產(chǎn)的發(fā)展速度方面表現(xiàn)出南方徘徊而北方穩(wěn)步發(fā)展的顯著差異（鄭有貴等，1999），在糧食生產(chǎn)格局上逐漸形成了“南糧北移”的局面，不可否認(rèn)的是糧食生產(chǎn)重心的轉(zhuǎn)移致使糧食生產(chǎn)賴以依存的資源環(huán)境付出了較大代價。

1.農(nóng)業(yè)水利保障能力不足

以河南為例，農(nóng)業(yè)用水占全省水資源利用總量的60%，人均水資源量僅為全國平均水平的1/5，畝均水資源量僅為全國的1/6⑧數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局。，“糧水矛盾”嚴(yán)重威脅主產(chǎn)區(qū)糧食可持續(xù)發(fā)展。產(chǎn)糧大縣滑縣地處華北地下水超采漏斗中心，水資源先天不足，每年超采地下水4 億多立方米，地下水位連年下降，水資源嚴(yán)重枯竭，全縣農(nóng)田機井報廢約1 000眼。2019年為保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，滑縣引黃河水超1.4億立方米⑨數(shù)據(jù)來源于中國搜索，詳見中國搜索2020年6月17日發(fā)布的《“豫北糧倉”滑縣的水利變遷》一文，https://hn.chinaso.com/ay/detail/20200617/1000200033166421592354375921273226_1.html。。但據(jù)《2022 年農(nóng)村水利水電工作年度報告》公布，2022 年河南農(nóng)村供水工程建設(shè)完成投資30.26億元，僅占全國總投資的3.06%，水資源保障能力嚴(yán)重不足。

2.耕地的掠奪性使用制約糧食增產(chǎn)

主產(chǎn)區(qū)為保障糧食供給大量使用化肥農(nóng)藥，甚至超強度開發(fā)利用耕地資源。起初取得了良好效果，2004—2015 年，糧食單產(chǎn)水平從4.85 噸/公頃上升到5.79 噸/公頃，年均增長率1.8%。但主產(chǎn)區(qū)并未采取有效措施和技術(shù)手段保持耕地生態(tài)平衡和生產(chǎn)潛力，造成耕地土壤肥力下降、生態(tài)失調(diào)和貧瘠化等問題，2015 年之后糧食單產(chǎn)進(jìn)入波動狀態(tài)（見表3），糧食生產(chǎn)能力趨于平穩(wěn)并接近階段性峰值，糧食增產(chǎn)面臨不可持續(xù)的風(fēng)險。

表3 主產(chǎn)區(qū)糧食單產(chǎn)與變化情況

3.碳排放約束趨緊

為有效推進(jìn)“雙碳”工作，《2030年前碳達(dá)峰行動方案》指出各地區(qū)要梯次有序碳達(dá)峰，而我國農(nóng)糧系統(tǒng)產(chǎn)生的二氧化碳量在碳排放總量中的占比已高達(dá)14%⑩數(shù)據(jù)來源于21 財經(jīng)，詳見21 財經(jīng)2021 年11 月9 日發(fā)布的《聯(lián)合國糧農(nóng)組織報告：過去30 年全球糧農(nóng)生產(chǎn)的溫室氣體排放量增加17%》一文，https://m.21jingji.com/article/20211109/herald/f76cd79f33da5f9977ca3a92d37167b2.html。。謝永浩等（2022）運用灰色預(yù)測法GM（1，1）預(yù)測各省未來種植業(yè)碳減排狀況，發(fā)現(xiàn)主產(chǎn)區(qū)情況不容樂觀，為實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，亟需采取措施推動主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)業(yè)碳減排。但隨著糧食穩(wěn)產(chǎn)保供責(zé)任逐步向主產(chǎn)區(qū)傾斜，主產(chǎn)區(qū)不得不增加化肥、農(nóng)膜和農(nóng)藥等主要碳排放源的農(nóng)資投入以穩(wěn)定國家糧食供給，面臨著保障國家糧食安全和實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的嚴(yán)重沖突。

四、政策建議

黨的二十大報告明確指出要把健全主產(chǎn)區(qū)利益補償機制作為我國全方位夯實糧食安全根基的重要方針?參考于求是網(wǎng)，《全方位夯實糧食安全根基》，http://www.qstheory.cn/laigao/ycjx/2023-03/23/c_1129457820.htm。。主產(chǎn)區(qū)的利益補償問題，不僅關(guān)乎我國糧食安全，更對社會穩(wěn)定有著重要影響。習(xí)近平總書記強調(diào)，要出實招健全主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，探索產(chǎn)銷區(qū)多渠道利益補償辦法。在補償目標(biāo)上，主產(chǎn)區(qū)利益補償機制應(yīng)由單純追求產(chǎn)量轉(zhuǎn)向社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益并重；在補償方式上，應(yīng)加快構(gòu)建主銷區(qū)和主產(chǎn)區(qū)之間的橫向區(qū)域利益補償機制。

（一）形成經(jīng)濟(jì)、市場、行政多維度的補償機制

隨著糧食利益補償范圍、對象的日益擴(kuò)大，以政府補償為主的財政資金已難以應(yīng)對糧食主產(chǎn)區(qū)補償訴求，用市場化、多元化手段推進(jìn)主產(chǎn)區(qū)利益補償，能夠有效發(fā)揮市場力量，有利于建立長效補償機制，促進(jìn)糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。全面深化改革的目標(biāo)之一是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，糧食安全作為公共物品事關(guān)社會全體成員，要構(gòu)建經(jīng)濟(jì)、市場、行政多維度的補償機制，堅持系統(tǒng)觀念、全局觀念推進(jìn)糧食安全保障治理體系和治理能力現(xiàn)代化，積極探索建立政府和市場等多種補償渠道，同時輔以行政要求，構(gòu)建政府縱向垂直、橫向交叉的利益補償機制、市場化糧食資源配置機制、各級政府行政保障的責(zé)任機制。

（二）完善強化縱向利益補償機制

當(dāng)前，主產(chǎn)區(qū)利益補償以中央財政轉(zhuǎn)移支付為主要方式的縱向補償為主，政策效應(yīng)逐年減弱，有必要從主產(chǎn)區(qū)發(fā)展機會成本角度，健全和完善縱向利益補償機制。一是在補償力度上，繼續(xù)加大資金支持。兼顧主產(chǎn)區(qū)的顯性和隱性利益流失，加大對產(chǎn)糧大省和產(chǎn)糧大縣的資金獎勵，使其在利益補償后人均財政支出逐步達(dá)到不低于全國地方平均水平，更好保障糧食主產(chǎn)區(qū)基本支出和各項社會事業(yè)發(fā)展，提高糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)積極性。二是健全產(chǎn)糧大省和產(chǎn)糧大縣獎勵資金穩(wěn)定增長機制。產(chǎn)糧大縣獎勵資金的規(guī)模長時間維持不變，已與農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢不相適應(yīng)，建議將糧食凈調(diào)出量、種植面積、畝產(chǎn)增收等指標(biāo)作為后續(xù)獎勵分配的重要參考因素，并根據(jù)糧食調(diào)出量和糧食調(diào)入量制定不同獎勵標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步提高糧食調(diào)出地區(qū)的獎勵系數(shù)，全面促進(jìn)產(chǎn)糧大縣獎補資金使用效能，并參照產(chǎn)糧大縣補償標(biāo)準(zhǔn)對主產(chǎn)區(qū)非產(chǎn)糧大縣給予適當(dāng)支持。三是不斷強化糧食主產(chǎn)區(qū)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)的補貼力度，提高主產(chǎn)區(qū)農(nóng)田、水利、電力等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補貼標(biāo)準(zhǔn)，增加中央和省級投資比例，減輕地方財政壓力，保證產(chǎn)糧大省和產(chǎn)糧大縣種糧不吃虧、有動力。

（三）探索建立橫向利益補償機制

2023年中央農(nóng)村工作會議提出探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制，建立全國一盤棋共擔(dān)糧食安全的責(zé)任機制，既要充分考慮主產(chǎn)區(qū)的貢獻(xiàn)和資源消耗進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補償，更要注重主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，探索新型產(chǎn)銷區(qū)協(xié)作關(guān)系。一是制定非主產(chǎn)區(qū)的責(zé)任分擔(dān)機制與標(biāo)準(zhǔn)。改變過去重視微觀主體忽視對糧食主產(chǎn)區(qū)整體區(qū)域發(fā)展補償?shù)淖龇?，做到各區(qū)域飯碗一起端、責(zé)任一起扛，綜合考慮各地經(jīng)濟(jì)和財政狀況，按照“誰缺糧、誰出錢”原則，以糧食凈調(diào)入量和糧食生產(chǎn)資源消耗等指標(biāo)為依據(jù)，由國家統(tǒng)一確定補償標(biāo)準(zhǔn)和補償總額，糧食調(diào)入省上繳補償金，按貢獻(xiàn)度大小對糧食調(diào)出省進(jìn)行補償。二是積極探索新型產(chǎn)銷區(qū)協(xié)作關(guān)系，構(gòu)建糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展共同體。在國家層面統(tǒng)籌安排，引導(dǎo)主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)從產(chǎn)銷關(guān)系逐步向產(chǎn)業(yè)鏈合作關(guān)系轉(zhuǎn)變，鼓勵雙方共建糧食生產(chǎn)基地、倉儲設(shè)施、加工園區(qū)和物流運輸網(wǎng)絡(luò)，加快形成多元化、規(guī)?；?、現(xiàn)代化的糧食產(chǎn)銷合作新格局，共享糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益。

（四）籌劃布局彌補主產(chǎn)區(qū)發(fā)展機會成本

一是做好糧食主產(chǎn)區(qū)用地文章，支持主產(chǎn)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展。優(yōu)先保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地需求，將用地配額政策嚴(yán)格落實到縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃中，設(shè)立專項資金用于支持主產(chǎn)區(qū)對荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地資源的高效開發(fā)利用，鼓勵農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“上山進(jìn)林”，同時明確村集體對土地整治形成的新增耕地指標(biāo)的所有權(quán)，并鼓勵將其主要用于發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工、糧食烘干倉儲、農(nóng)業(yè)旅游、品牌農(nóng)業(yè)以及設(shè)施農(nóng)業(yè)等相關(guān)領(lǐng)域，以彌補主產(chǎn)區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的差距。二是進(jìn)一步提升糧食產(chǎn)業(yè)核心競爭力。主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)糧大縣在糧食產(chǎn)業(yè)方面擁有資源優(yōu)勢，但缺乏對市場需求的精準(zhǔn)把握，先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗尚未形成產(chǎn)業(yè)強勢，建議由省級政府牽頭引導(dǎo)大型糧食精深加工龍頭企業(yè)加強與主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)糧大縣的聯(lián)合與合作，大力發(fā)展糧食精深加工業(yè)，促進(jìn)主產(chǎn)區(qū)糧食加工銷售，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)延鏈增值，進(jìn)一步推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。三是組織農(nóng)業(yè)部門、種糧大戶、加工企業(yè)等共同選擇市場接受度高、經(jīng)濟(jì)效益好的糧食“專種”并給予適當(dāng)?shù)膬r格溢價，開展“專種”競價活動，遴選高端客戶，確保優(yōu)質(zhì)糧與高端需求有效對接，穩(wěn)定提高種糧效益。

（五）考慮資源損失建立糧食生態(tài)補償機制

糧食流通過程中不僅包含虛擬水、虛擬土資源的轉(zhuǎn)移，同時還附帶了隱含碳排放的轉(zhuǎn)移。因此，立足糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展性，充分考慮糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)對各種資源的消耗和擠占，在對主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補償?shù)耐瑫r也要重點關(guān)注對主產(chǎn)區(qū)的生態(tài)補償，積極探索構(gòu)建糧食安全與生態(tài)安全并重的利益補償機制。

一是進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)水利保障力度。水安全是糧食安全的重要基礎(chǔ)，政府應(yīng)加大主產(chǎn)區(qū)跨流域調(diào)水資金支持力度，并在引水指標(biāo)和用水價格上給予政策傾斜和資金支持，緩解主產(chǎn)區(qū)糧水矛盾。二是完善主產(chǎn)區(qū)耕地保護(hù)政策。在穩(wěn)定現(xiàn)有耕地地力補貼政策的基礎(chǔ)上提高補償標(biāo)準(zhǔn)，并逐步恢復(fù)深耕深松項目，以優(yōu)化和改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)田生態(tài)效益，打破糧食增產(chǎn)“天花板”的困境。三是政府可以基于碳匯交易的測算，在糧食主產(chǎn)區(qū)建立農(nóng)作物碳匯交易市場。借鑒新安江、黃河流域等跨省流域橫向生態(tài)補償機制的有益做法，制定糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)之間的生態(tài)補償辦法，由糧食調(diào)入省按區(qū)域內(nèi)糧食產(chǎn)量與消費量的差額產(chǎn)生的碳排放交易量確定主銷區(qū)支付標(biāo)準(zhǔn)并向中央上繳國家糧食安全補償金，再由中央轉(zhuǎn)移到糧食調(diào)出省，對糧食主產(chǎn)區(qū)的貢獻(xiàn)給予適當(dāng)補償。