陳莉

【摘 要】 新時(shí)代背景下高校預(yù)算績(jī)效管理必須遵循新時(shí)代的新發(fā)展理念，結(jié)合時(shí)代要求不斷革新其觀念、機(jī)制和制度。高質(zhì)量的財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效是學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，績(jī)效觀念在這一過(guò)程中發(fā)揮著重要的引領(lǐng)功能?；诟咝Ｘ?cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效管理普遍均衡、目標(biāo)虛化散化、控制薄弱等問(wèn)題，文章對(duì)高校財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效管理的發(fā)展演進(jìn)及核心邏輯深入分析，提出新時(shí)代高校“雙一流”建設(shè)背景下財(cái)務(wù)預(yù)算改革的新觀念——核心績(jī)效觀。通過(guò)對(duì)預(yù)算績(jī)效理論梳理甄別，提取核心績(jī)效觀的實(shí)踐價(jià)值要素，探究以核心績(jī)效觀推動(dòng)高校財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效完善治理的新路徑，以時(shí)代問(wèn)題為導(dǎo)向，以觀念引領(lǐng)機(jī)制建設(shè)，賦予高校財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效管理更加豐富的內(nèi)涵。

【關(guān)鍵詞】 高校； 財(cái)務(wù)管理； 預(yù)算； 績(jī)效； 核心績(jī)效觀

【中圖分類號(hào)】 G467；F275? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2024）08-0136-06

一、前言

黨的二十大報(bào)告指出要加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。習(xí)近平總書記在2023年中共中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持把高質(zhì)量發(fā)展作為各級(jí)各類教育的生命線，加快建設(shè)高質(zhì)量教育體系。高等教育和高校高質(zhì)量發(fā)展推進(jìn)的動(dòng)力源集中體現(xiàn)在資源配置，而資源配置的關(guān)鍵在于財(cái)務(wù)預(yù)算分配。高校實(shí)現(xiàn)新的發(fā)展格局離不開(kāi)發(fā)展觀念的高質(zhì)量引領(lǐng)，當(dāng)前，績(jī)效管理觀念的高質(zhì)量確立在高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理變革中意義重大，亟待豐富其理論研究和實(shí)踐內(nèi)涵。

伴隨著高等教育改革和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的多元化，高校辦學(xué)資金渠道實(shí)現(xiàn)了多元拓展，高校從傳統(tǒng)的成本收支核算型管理逐步向管理會(huì)計(jì)型轉(zhuǎn)變。管理會(huì)計(jì)背景下的預(yù)算績(jī)效管理不斷面臨觀念、機(jī)制、制度的考量和考驗(yàn)，從更高程度上看，預(yù)算績(jī)效管理的質(zhì)量直接影響和決定著高校事業(yè)發(fā)展的質(zhì)量與可持續(xù)性。財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效管理從管理學(xué)角度既是一種相對(duì)先進(jìn)的管理理念，同時(shí)在實(shí)踐中也形成了相對(duì)完整的制度和機(jī)制。而新時(shí)代高校外部環(huán)境、內(nèi)部管理需求以及制度環(huán)境均面臨新的考驗(yàn)。2020年10月施行的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》明確對(duì)作為單位主要職責(zé)的預(yù)算績(jī)效報(bào)告做出了法律規(guī)定。因此，高校財(cái)務(wù)預(yù)算工作中以績(jī)效引領(lǐng)預(yù)算編制的觀念由此必須得到構(gòu)建。

二、學(xué)術(shù)研究回顧

觀念是主觀意識(shí)對(duì)客觀實(shí)踐的綜合反映，觀念在改革與變革及管理運(yùn)行方式中有著較強(qiáng)的引領(lǐng)功能和指導(dǎo)作用。近年來(lái)，對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效的理念和觀念研究不為鮮見(jiàn)，但從理論研究的角度來(lái)看相對(duì)滯后。梁勇等[1]提出了“大財(cái)務(wù)觀”是現(xiàn)代高校財(cái)務(wù)管理的全新財(cái)務(wù)理念。楊和平[2]探討樹(shù)立正確的政府績(jī)效觀，建立科學(xué)的考核指標(biāo)，發(fā)展和完善成果考核評(píng)價(jià)體系。王金秀等[3]對(duì)以“大預(yù)算觀”有效推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)行了研究。劉尚希[4]認(rèn)為，真正的績(jī)效應(yīng)當(dāng)是指向未來(lái)的，應(yīng)從未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的視角定義預(yù)算績(jī)效內(nèi)涵；全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，應(yīng)以問(wèn)題為導(dǎo)向，從重大風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題出發(fā)，落腳到未來(lái)重大風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的解決上來(lái)。宮景玉[5]以高?，F(xiàn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)存在的主要問(wèn)題及優(yōu)化對(duì)策為切入點(diǎn)，對(duì)高校全面預(yù)算績(jī)效管理方案進(jìn)行設(shè)計(jì)，運(yùn)用平衡計(jì)分卡對(duì)高校全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系進(jìn)行構(gòu)建。郝家龍[6]提出績(jī)效預(yù)算管理首先要準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)其本質(zhì)，創(chuàng)新績(jī)效預(yù)算管理的組織構(gòu)架，打造以業(yè)財(cái)融合為特征的預(yù)算管理運(yùn)行機(jī)制，探索公平、公正的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并積極運(yùn)用。吳建軍[7]從業(yè)財(cái)一體化下財(cái)務(wù)觀念轉(zhuǎn)變與角色定位的重要性出發(fā)，對(duì)業(yè)務(wù)、操作、管理、創(chuàng)新等具體內(nèi)容進(jìn)行了深入探討，最后提出了有針對(duì)性的建議。包國(guó)憲等[8]提出行政體制改革作用于政府績(jī)效改進(jìn)的過(guò)程也是績(jī)效觀重塑的過(guò)程，因此，為了建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，政府需要樹(shù)立以人民為中心的績(jī)效觀。徐煥章[9]提出了從預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)實(shí)瓶頸和困局入手，探索構(gòu)建預(yù)算管理的制度框架、模式體系和行為路徑。

基于上述分析，已有研究從財(cái)務(wù)觀念、預(yù)算管理觀念及績(jī)效評(píng)價(jià)等方面進(jìn)行了研究探討，為進(jìn)一步深入研究預(yù)算績(jī)效管理觀念提供了較為開(kāi)闊的視野。但相關(guān)研究的理論基礎(chǔ)較薄弱，對(duì)于樹(shù)立核心績(jī)效觀，深化高校財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效管理理論的研究相對(duì)滯后，特別是對(duì)績(jī)效觀尚未有系統(tǒng)研究和闡述，對(duì)核心績(jī)效觀的理論和實(shí)踐要素研究尚在探索階段。而這一觀念及理念的闡述和研究是當(dāng)下完善預(yù)算績(jī)效管理的一個(gè)重要課題，它是高校財(cái)務(wù)管理與財(cái)會(huì)監(jiān)督的先導(dǎo)性核心問(wèn)題，同時(shí)也是從源頭上預(yù)防和防止腐敗行為發(fā)生、防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。因此，本文將全面分析高校財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀，同時(shí)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)有觀念深入分析，以問(wèn)題為導(dǎo)向提煉出高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理核心績(jī)效觀實(shí)踐價(jià)值要素，繼而面向高校預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐闡述核心績(jī)效觀的形成路徑。

三、高校財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀與觀念分析

實(shí)現(xiàn)高?？?jī)效引領(lǐng)下的預(yù)算管理變革，首要的是清醒認(rèn)識(shí)現(xiàn)有管理中運(yùn)行機(jī)制和觀念滯后兩個(gè)方面的問(wèn)題，方能夠以問(wèn)題為導(dǎo)向使預(yù)算績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)由“破”及“立”。長(zhǎng)期以來(lái)高校存在依賴于財(cái)政支持經(jīng)費(fèi)辦學(xué)的主渠道，以及單向過(guò)度注重社會(huì)效益而忽視其他績(jī)效功能的顯著特點(diǎn)，使得高?？?jī)效管理運(yùn)行流于形式，績(jī)效缺乏核心觀念，未能夠發(fā)揮資源配置的核心功能。核心績(jī)效觀的形成和建立是以問(wèn)題為導(dǎo)向的舊觀念的“破”，因此，必須從預(yù)算管理和績(jī)效觀念兩個(gè)方面充分認(rèn)識(shí)和審視固有的機(jī)制和觀念的問(wèn)題。

（一）高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理現(xiàn)狀分析

高校在長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程中形成了從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行到預(yù)算決算完整的業(yè)務(wù)規(guī)范，全面系統(tǒng)地形成了高校事業(yè)發(fā)展的財(cái)務(wù)管理預(yù)算工作流程，有力推進(jìn)了財(cái)會(huì)監(jiān)督職能在預(yù)算績(jī)效工作中的實(shí)現(xiàn)。但隨著“雙一流”建設(shè)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變和績(jī)效功能的強(qiáng)化，高校財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效管理存在的短板和缺陷亦不可忽視地有所凸顯。

1.發(fā)展目標(biāo)與績(jī)效目標(biāo)銜接失衡。在“雙一流”建設(shè)背景下，堅(jiān)持圍繞學(xué)科和專業(yè)的建設(shè)發(fā)展布局資源是高校發(fā)展的新理念，近年來(lái)得到了高校的廣泛認(rèn)同。而這一創(chuàng)新的發(fā)展模式對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算管理帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，首先，學(xué)科專業(yè)發(fā)展目標(biāo)通常需要按時(shí)間進(jìn)度和項(xiàng)目化清單進(jìn)行有效分解，多目標(biāo)決策往往沒(méi)有相應(yīng)的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行對(duì)應(yīng)，因此財(cái)務(wù)管理通常在決策環(huán)節(jié)上出現(xiàn)脫節(jié)；其次，現(xiàn)實(shí)中高校預(yù)算與政府預(yù)算無(wú)法有效對(duì)接，同一預(yù)算績(jī)效目標(biāo)需要多類資金“拼盤”，使得審視績(jī)效目標(biāo)時(shí)出現(xiàn)“外行看不懂，內(nèi)行說(shuō)不清”；最后，績(jī)效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定在定性定量?jī)蓚€(gè)方面的指標(biāo)上，使得基層單位執(zhí)行存在較大困難。單純通過(guò)成本性、效益性的一些定量或定性指標(biāo)難以判斷發(fā)展目標(biāo)與績(jī)效目標(biāo)是否契合，影響了績(jī)效分析和判斷。

2.預(yù)算控制與執(zhí)行約束機(jī)制缺位。高校預(yù)算編制一方面要嚴(yán)格遵守政府預(yù)算要求，另一方面要結(jié)合學(xué)校實(shí)際全口徑編制校內(nèi)預(yù)算，一定程度存在“兩張皮”情形。近年普遍存在預(yù)算編制時(shí)間和經(jīng)預(yù)算批復(fù)、下達(dá)、到位后的實(shí)際執(zhí)行時(shí)間跨度較大的客觀情況，使得預(yù)算執(zhí)行時(shí)產(chǎn)生較大差異，無(wú)法進(jìn)行有效的監(jiān)控，很多高校過(guò)度追求工作實(shí)績(jī)，甚至主觀上不愿采取有效控制措施。在約束機(jī)制方面，財(cái)政和學(xué)校往往只片面重視預(yù)算執(zhí)行率，約束方式單一地表現(xiàn)為進(jìn)行定期通報(bào)，反而對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的階段性執(zhí)行情況缺乏有效關(guān)注。這一約束機(jī)制的缺失，最明顯的就是容易導(dǎo)致兩種情形的發(fā)生：一是執(zhí)行單位為追求預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度而突擊花錢，忽視了“花錢必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的原則，有的甚至出現(xiàn)超預(yù)算開(kāi)支；二是使得部分經(jīng)費(fèi)支出偏離初期績(jī)效目標(biāo)，最終績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與設(shè)置的績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。

3.評(píng)價(jià)體系與考核實(shí)施落實(shí)失范。雖然國(guó)家已充分重視強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)工作，同時(shí)強(qiáng)調(diào)結(jié)果的反饋應(yīng)用，但目前，高校尚未有統(tǒng)一的預(yù)算績(jī)效考核體系建設(shè)指引。很多財(cái)政專項(xiàng)的發(fā)展性改革支持項(xiàng)目力圖將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與高等教育資源的配置掛鉤，但通常設(shè)置的績(jī)效目標(biāo)形式化、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)空泛，與高校實(shí)際情況不相符合，加之落實(shí)考核程序簡(jiǎn)單，更使得高校普遍對(duì)這一績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)的外部壓力不敏感。項(xiàng)目承擔(dān)者尚未能把績(jī)效目標(biāo)制定和實(shí)施當(dāng)作項(xiàng)目的重要內(nèi)容，高校財(cái)務(wù)管理部門經(jīng)常把財(cái)政經(jīng)費(fèi)的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)表單純地作為項(xiàng)目申報(bào)要求來(lái)完成，并不考慮績(jī)效指標(biāo)是否能夠真實(shí)地支撐學(xué)校需求。對(duì)于評(píng)價(jià)考核通常上級(jí)部門也只要求填報(bào)，更多地程序大于內(nèi)容。對(duì)于學(xué)校自主的經(jīng)費(fèi)由于缺少外部壓力，基本不進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)設(shè)置和評(píng)價(jià)考核，使得這一部分資金完全脫離了績(jī)效評(píng)價(jià)和考核。

4.信息管理與信息集約建設(shè)滯后。隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，高校越來(lái)越重視財(cái)務(wù)信息技術(shù)管理系統(tǒng)建設(shè)，高校全面建立了財(cái)務(wù)管理核算系統(tǒng)和資產(chǎn)管理系統(tǒng)等信息化系統(tǒng)。由于缺少統(tǒng)一化、集約化的信息技術(shù)支撐，高校實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理仍然采用傳統(tǒng)管理方式，主要進(jìn)行線下表格資料傳輸、審核等。在信息集約方面，高校財(cái)務(wù)管理部門未能夠建立全景化、動(dòng)態(tài)化信息數(shù)據(jù)中臺(tái)，實(shí)時(shí)搜集績(jī)效指標(biāo)相關(guān)信息，將項(xiàng)目信息、財(cái)務(wù)信息、資產(chǎn)信息等數(shù)據(jù)資源有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

（二）高校財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效觀念分析

高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理轉(zhuǎn)型過(guò)程中，績(jī)效管理之所以未能發(fā)揮良好的功能，觀念滯后的影響和制約是主要原因。當(dāng)前高校發(fā)展理念相比從前有了質(zhì)的變化，不再盲目追求速度與規(guī)模，高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)性發(fā)展成為發(fā)展的內(nèi)涵要素。高校財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效應(yīng)當(dāng)是社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、文化效益、生態(tài)效益以及可持續(xù)發(fā)展的綜合化績(jī)效目標(biāo)，而高校普遍存在預(yù)算績(jī)效管理理念和觀念的低階狀態(tài)。

1.發(fā)展理念與績(jī)效觀念錯(cuò)位。當(dāng)前高校對(duì)學(xué)校發(fā)展理念、目標(biāo)、定位的研究及規(guī)劃制定尤其重視，也形成了相對(duì)完整全面的發(fā)展理念，而對(duì)于發(fā)展理念落實(shí)到財(cái)務(wù)管理和預(yù)算管理工作中相對(duì)而言重視不夠，甚至把發(fā)展理念置于學(xué)校層面，而把績(jī)效觀念置于財(cái)務(wù)部門的業(yè)務(wù)工作層面。因此產(chǎn)生了一系列的問(wèn)題，其中最為突出的是許多高校對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)置隨意化，甚至完全與發(fā)展理念不相符。此外，預(yù)算編制單位自主設(shè)置的經(jīng)費(fèi)績(jī)效目標(biāo)往往沒(méi)有足夠明確、細(xì)化、可行的標(biāo)準(zhǔn)體系支撐。學(xué)校層面管理部門對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)是否有效，是否達(dá)到預(yù)期效能缺乏判斷力和鑒別力，使得績(jī)效目標(biāo)的執(zhí)行無(wú)法與科學(xué)決策、高效服務(wù)相銜接。

2.全局觀念與價(jià)值觀念松弛。高校財(cái)務(wù)預(yù)算編制理應(yīng)有兩個(gè)全覆蓋的特點(diǎn)和價(jià)值訴求，一是要求在全視角、全局觀下針對(duì)業(yè)務(wù)進(jìn)行預(yù)算編制、分析和控制；二是要求在全價(jià)值的測(cè)算下完成預(yù)算績(jī)效全覆蓋，同時(shí)努力追求目標(biāo)、計(jì)劃、預(yù)算和績(jī)效四位一體的主體流程保證其價(jià)值實(shí)現(xiàn)。而在實(shí)踐中，由于全局觀念和價(jià)值觀念的松弛，致使高校在設(shè)立預(yù)算績(jī)效目標(biāo)時(shí)，缺乏指導(dǎo)性和可行性，同時(shí)，績(jī)效指標(biāo)未能經(jīng)過(guò)專業(yè)評(píng)審判斷，無(wú)法切實(shí)反映二級(jí)預(yù)算單位工作成效。

3.成本觀念與效益觀念淡薄。高校長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)經(jīng)濟(jì)效益基本沒(méi)有外部壓力和內(nèi)生動(dòng)力，一方面高校社會(huì)價(jià)值和社會(huì)效益通常是其唯一的追求，特別是公辦高校重視人才培養(yǎng)和科學(xué)研究的社會(huì)職能，忽視高校運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)效益和成本效益；另一方面是現(xiàn)行的高校會(huì)計(jì)制度尚未對(duì)成本核算提出明確的要求。高校成本監(jiān)測(cè)及核算的外部壓力主要體現(xiàn)在為適應(yīng)發(fā)改部門對(duì)高校教育收費(fèi)及學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定所進(jìn)行的成本分?jǐn)偧皽y(cè)算。盡管政府會(huì)計(jì)制度改革已實(shí)施，部分高校只在形式上向權(quán)責(zé)發(fā)生制靠攏而進(jìn)行教育成本核算，并未真實(shí)、準(zhǔn)確、完整地反映高校業(yè)務(wù)活動(dòng)及單位管理資源耗費(fèi)情況。因此，資產(chǎn)閑置浪費(fèi)、使用效率低下，甚至資產(chǎn)流失的狀況往往在審計(jì)檢查中被反復(fù)提及。在“費(fèi)用化”成本方面，高校成本效益觀念更為淡薄。由于觀念的原因，高校內(nèi)部預(yù)算管理更多地關(guān)心支出，對(duì)收支配比、支出效益很少進(jìn)行深層次研究和實(shí)踐。

4.風(fēng)險(xiǎn)觀念與監(jiān)督觀念缺失。近年來(lái)，隨著高校招生規(guī)模的擴(kuò)大，以及“雙一流”背景下發(fā)展愿景的增強(qiáng)，校區(qū)建設(shè)籌融資導(dǎo)致規(guī)模性舉債，“雙一流”發(fā)展背景下教學(xué)科研平臺(tái)建設(shè)投入力度不斷提升，海內(nèi)外高校和科研機(jī)構(gòu)合作研究及合作辦學(xué)的方式逐步呈現(xiàn)多元化。以學(xué)校資產(chǎn)收益彌補(bǔ)辦學(xué)投入不足的力度不斷加大，使得在原有傳統(tǒng)財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上疊加出現(xiàn)了諸多新型財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。上述風(fēng)險(xiǎn)歸納起來(lái)主要有兩個(gè)方面的特征，一是由于沒(méi)有嚴(yán)格按照權(quán)責(zé)發(fā)生制從財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)角度進(jìn)行高級(jí)財(cái)務(wù)分析，導(dǎo)致決策與合同經(jīng)濟(jì)行為潛在風(fēng)險(xiǎn)加??；二是資產(chǎn)負(fù)債管理中全部資金及其利率風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的學(xué)校財(cái)務(wù)運(yùn)行隱患。而上述隱患究其本質(zhì)是風(fēng)險(xiǎn)觀念的缺失所導(dǎo)致的非財(cái)務(wù)行為帶來(lái)的資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也是監(jiān)督觀念和機(jī)制缺失的重要表現(xiàn)。

四、高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理核心績(jī)效觀實(shí)踐價(jià)值要素

高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理是改善高校決策運(yùn)行機(jī)制和高質(zhì)量發(fā)展的有力抓手，也是降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根本切入點(diǎn)。而財(cái)務(wù)預(yù)算管理改革重要的前提就是要建立核心績(jī)效觀，從理論層面看，核心績(jī)效觀作為本文闡述的新型觀念，目前尚未形成系統(tǒng)完整和廣泛認(rèn)可的研究成果。本文力圖首先從實(shí)踐層面對(duì)核心績(jī)效觀這一觀念的實(shí)踐價(jià)值要素進(jìn)行凝練，使其具備科學(xué)豐富的內(nèi)涵。

（一）以前瞻、系統(tǒng)為核心的全局系統(tǒng)觀

黨的二十大報(bào)告提出，“必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念”，“為前瞻性思考、全局性謀劃、整體性推進(jìn)黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)提供科學(xué)思想方法”。在預(yù)算績(jī)效管理中堅(jiān)持系統(tǒng)的觀念，既是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想世界觀和方法論的重要內(nèi)容，也是從實(shí)際出發(fā)，對(duì)觀念變革新要求的概括和提升。高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理的核心績(jī)效觀要堅(jiān)持以前瞻、系統(tǒng)為核心的全局系統(tǒng)觀，體現(xiàn)了對(duì)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想中蘊(yùn)含的世界觀和方法論的有力遵循，同時(shí)也符合新時(shí)代高校高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)踐要求。從財(cái)務(wù)預(yù)算管理的狹義角度看待，前瞻性所指代的是學(xué)校發(fā)展目標(biāo)分解與財(cái)務(wù)預(yù)算支撐的科學(xué)銜接，學(xué)校發(fā)展目標(biāo)的前瞻性通?？傻靡杂行?shí)現(xiàn)。而以收入為基礎(chǔ)、籌融資計(jì)劃為預(yù)期的預(yù)算績(jī)效管理前瞻性是十分困難的，在正確的政績(jī)觀指導(dǎo)下，需要高校著力構(gòu)建前瞻、系統(tǒng)的預(yù)算績(jī)效觀。

（二）以溝通、執(zhí)行為基礎(chǔ)的價(jià)值決策觀

在管理會(huì)計(jì)的核心理念中，價(jià)值的創(chuàng)造與發(fā)展是最為的重要環(huán)節(jié)?；诖?，高校管理會(huì)計(jì)應(yīng)當(dāng)是學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略、教學(xué)科研管理業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)一體化最有效的工具。如何在價(jià)值決策共識(shí)指導(dǎo)下，應(yīng)用管理會(huì)計(jì)實(shí)現(xiàn)高校深度業(yè)財(cái)融合，促進(jìn)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)職能轉(zhuǎn)型，以促進(jìn)高校財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)一定程度的價(jià)值創(chuàng)造目標(biāo)，其基礎(chǔ)在于以溝通、執(zhí)行為特征的價(jià)值決策觀的良好構(gòu)建。高校預(yù)算績(jī)效管理面對(duì)的主體并不單一，管理職能部門和教學(xué)科研輔助部門相對(duì)成為校級(jí)層面公共平臺(tái)和運(yùn)行保障力量的主體，也是預(yù)算支出的主要對(duì)象。除此之外，后勤服務(wù)保障部門和基建修繕部門也是剛性支出的重要部門，實(shí)體學(xué)院和科研機(jī)構(gòu)承擔(dān)了大量發(fā)展型項(xiàng)目。此外，其他二級(jí)法人主體也與高校有著緊密的財(cái)務(wù)聯(lián)系。上述多元主體業(yè)務(wù)性質(zhì)有較大的差異，在績(jī)效目標(biāo)上也存在諸多不同，建立績(jī)效目標(biāo)管理體系時(shí)，如何溝通和執(zhí)行十分重要，良好的溝通是有效執(zhí)行的前提，執(zhí)行力是“知行合一”觀念下先知而后行的具體體現(xiàn)。

（三）以評(píng)價(jià)、改進(jìn)為重點(diǎn)的成本效益觀

成本效益的觀念在高校核心績(jī)效觀中是提升空間最為廣闊的一個(gè)重要觀念。投入產(chǎn)出與資源耗費(fèi)不相適應(yīng)的情況在高校普遍存在，特別是在一些特定領(lǐng)域，由于成本效益觀的缺失，導(dǎo)致高校出現(xiàn)嚴(yán)重的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。除去盲目決策造成的浪費(fèi)和損失，本文集中探討學(xué)校運(yùn)行和發(fā)展中的成本效益。成本效益比的最大化追求是成本效益觀的集中體現(xiàn)，也是績(jī)效管理效率的最好度量。在成本效益觀形成和完善的過(guò)程中，評(píng)價(jià)和改進(jìn)是重點(diǎn)環(huán)節(jié)。首先，成本測(cè)算和評(píng)價(jià)是預(yù)算績(jī)效目標(biāo)制定的科學(xué)依據(jù)，高校運(yùn)行項(xiàng)目的成本測(cè)算應(yīng)當(dāng)建立有效的測(cè)算機(jī)制以達(dá)到控制成本的目標(biāo)；其次，改進(jìn)成本效益的結(jié)構(gòu)需要非財(cái)務(wù)因素發(fā)揮作用，使得通過(guò)業(yè)務(wù)的優(yōu)化節(jié)能降耗。只有業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門消除對(duì)立和矛盾，通過(guò)科學(xué)溝通與評(píng)價(jià)，共同以改進(jìn)為手段促進(jìn)成本效益觀的形成，才有可能使成本效益的觀念在財(cái)務(wù)績(jī)效管理和業(yè)務(wù)工作開(kāi)展中得以深入人心，樹(shù)立起全面的成本效益意識(shí)。

（四）以創(chuàng)新、協(xié)同為中心的內(nèi)涵質(zhì)量觀

從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和高等教育發(fā)展的趨勢(shì)看，在實(shí)現(xiàn)教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，高等教育發(fā)展總體上規(guī)模穩(wěn)定，高校的主要發(fā)展方式是優(yōu)化結(jié)構(gòu)、突出特色、創(chuàng)新引領(lǐng)、內(nèi)涵發(fā)展。由此，我們必須思考高校財(cái)務(wù)管理高質(zhì)量發(fā)展的方向和動(dòng)力源。內(nèi)涵質(zhì)量觀念是高校預(yù)算績(jī)效管理的方向性選擇，思想決定出路，只有內(nèi)涵質(zhì)量觀在財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效管理中得到充分貫徹，其目標(biāo)才能與學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略相契合并得以實(shí)現(xiàn)。高校預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理的動(dòng)力源本質(zhì)上是學(xué)校中心任務(wù)和發(fā)展目標(biāo)的要求，它的動(dòng)力源主要來(lái)自財(cái)務(wù)管理的外部，不以財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)和人員的意志為轉(zhuǎn)移。因此，內(nèi)涵質(zhì)量觀建立的重點(diǎn)更為集中的是財(cái)務(wù)管理者和財(cái)務(wù)人員協(xié)同配合的意識(shí)。內(nèi)涵質(zhì)量觀離不開(kāi)創(chuàng)新和協(xié)同，創(chuàng)新和協(xié)同是組織方式的變革，協(xié)同創(chuàng)新在高校發(fā)展中的特征表現(xiàn)為整體性、集約性、動(dòng)態(tài)性與聚合性，學(xué)校財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效管理亦當(dāng)服從和順應(yīng)創(chuàng)新和協(xié)同下的質(zhì)量?jī)?nèi)涵發(fā)展。

（五）以控制、監(jiān)督為依托的風(fēng)險(xiǎn)防范觀

高校由于其固有的社會(huì)公益屬性，其財(cái)務(wù)不以取得盈利為目標(biāo)，因此對(duì)于財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的盈利能力不能稱其評(píng)價(jià)要素。而主要的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)是支付能力缺失和支出違規(guī)違法風(fēng)險(xiǎn)，控制和監(jiān)督是杜絕和降低高校風(fēng)險(xiǎn)的主要方式和有效舉措，因此高校風(fēng)險(xiǎn)防范觀念的形成相應(yīng)地依托和依賴于控制與監(jiān)督。預(yù)算績(jī)效管理的約束功能十分明顯，預(yù)算控制的風(fēng)險(xiǎn)防范觀念首要的是收入支出控制，具體體現(xiàn)在以收入預(yù)測(cè)和統(tǒng)籌為前提的預(yù)算安排。在合理的資產(chǎn)負(fù)債比例內(nèi)考量年度支出和近三年支出控制，以防止短期內(nèi)出現(xiàn)資金支付能力不足和現(xiàn)金流短缺而影響學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)；其次是對(duì)大額度資金支出的合規(guī)性進(jìn)行安全內(nèi)控審查，防止資金支出失控風(fēng)險(xiǎn)；最后是以剛性的財(cái)會(huì)監(jiān)督強(qiáng)化提升全員對(duì)賬外設(shè)賬、資金轉(zhuǎn)移、報(bào)銷謀私等行為風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)。同時(shí)，高校應(yīng)努力把握新時(shí)代財(cái)會(huì)監(jiān)督的功能，把財(cái)會(huì)監(jiān)督細(xì)化到制度和機(jī)制層面，在財(cái)務(wù)行為、會(huì)計(jì)行為和預(yù)算績(jī)效管理中樹(shù)立服從剛性約束的觀念。

五、高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理核心績(jī)效觀形成路徑選擇

2023年3月施行的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》（財(cái)政部令第108號(hào)）旨在進(jìn)一步規(guī)范事業(yè)單位財(cái)務(wù)行為、加強(qiáng)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督，提高資金使用效益。樹(shù)立鮮明的績(jī)效導(dǎo)向，是貫徹落實(shí)黨的二十大“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”要求的有力舉措，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理要構(gòu)建和樹(shù)立的核心績(jī)效觀，不是一蹴而就建立相應(yīng)制度規(guī)定即可以達(dá)成的目標(biāo)，而是全員性、全局性的觀念變革和實(shí)踐探索總結(jié)。鑒于此，需要在理念更新、效率優(yōu)化、業(yè)財(cái)融合、評(píng)價(jià)體系及文化養(yǎng)成等方面著力探索新的建設(shè)途徑，將預(yù)算績(jī)效管理核心意識(shí)和觀念貫穿于預(yù)算績(jī)效管理全過(guò)程。

（一）理念更新引領(lǐng)觀念變革

發(fā)展理念對(duì)發(fā)展實(shí)踐具有決定性的引領(lǐng)功能。發(fā)展理念一定程度指導(dǎo)和引領(lǐng)發(fā)展實(shí)踐，從而塑造相應(yīng)的發(fā)展形態(tài)?？?jī)效管理理念是改進(jìn)績(jī)效管理行為的先導(dǎo)，核心績(jī)效觀的實(shí)踐內(nèi)涵要求績(jī)效管理思維和觀念產(chǎn)生變革。首先，高校管理層把預(yù)算績(jī)效管理的資源配置優(yōu)化、業(yè)務(wù)目標(biāo)契合、項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以及風(fēng)險(xiǎn)防范化解等功能和職能嵌入學(xué)校發(fā)展的制度治理和機(jī)制構(gòu)建中，把核心的績(jī)效觀念形成提升到學(xué)校治理現(xiàn)代化的層面加以審視，引導(dǎo)全員在新的管理制度體系下提升理念和更新觀念；其次，與干部人事隊(duì)伍建設(shè)相結(jié)合，以目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向作為牽引，把人的因素、財(cái)?shù)囊蛩卦邳h的建設(shè)和干部隊(duì)伍中得以體現(xiàn)，倡導(dǎo)新觀念、啟用新人才、培育新理念；最后，強(qiáng)化全員理念更新意識(shí)，把預(yù)算績(jī)效管理理念提升到全員注重的狀態(tài)，充分明確學(xué)校績(jī)效管理的目標(biāo)和途徑，形成良好的績(jī)效導(dǎo)向執(zhí)行氛圍，凝聚共同服務(wù)學(xué)校發(fā)展目標(biāo)和財(cái)務(wù)效能的合力，以理念和觀念的變化促進(jìn)學(xué)校效能治理現(xiàn)代化。

（二）效率優(yōu)化實(shí)現(xiàn)目標(biāo)適配

由于財(cái)務(wù)預(yù)算編制部門受財(cái)政監(jiān)管及會(huì)計(jì)制度要求的嚴(yán)格限制，客觀上無(wú)法對(duì)業(yè)務(wù)部門績(jī)效達(dá)成發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。這一差異性通常導(dǎo)致在決策目標(biāo)上出現(xiàn)預(yù)算缺陷，樹(shù)立核心績(jī)效觀，從實(shí)現(xiàn)目標(biāo)適配上尤其要強(qiáng)化目標(biāo)導(dǎo)向，把目標(biāo)預(yù)算分解與執(zhí)行責(zé)任落實(shí)并統(tǒng)籌結(jié)合。在預(yù)算管理效率的優(yōu)化上，針對(duì)現(xiàn)有預(yù)算管理框架和機(jī)制，以優(yōu)化預(yù)算編制程序?yàn)榍腥朦c(diǎn)，不斷強(qiáng)化基層需求調(diào)研，建立儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)，提升可行性論證質(zhì)量，做好項(xiàng)目庫(kù)儲(chǔ)備及可行性論證。把目標(biāo)適配性放在首要位置加以測(cè)量，從而在源頭上為提高內(nèi)部管理水平、提升預(yù)算效率打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。核心績(jī)效觀體現(xiàn)在執(zhí)行層面，必須將資源配置權(quán)責(zé)進(jìn)一步下移至職能部門和二級(jí)學(xué)院，按照權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的原則，先行做好事權(quán)劃分，再按照事權(quán)與支出責(zé)任相結(jié)合的原則進(jìn)行執(zhí)行與評(píng)價(jià)，在這一過(guò)程中重點(diǎn)關(guān)注成本控制，亦即成本優(yōu)化和效益最大化。

（三）業(yè)財(cái)融合彰顯質(zhì)效提增

在高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理中，業(yè)財(cái)融合是核心績(jī)效觀重要的效能工具，無(wú)論是從方法、功能、要求、理念方面對(duì)其進(jìn)行描述均不為過(guò)。業(yè)財(cái)融合是長(zhǎng)期的系統(tǒng)性工程，它需要全員參與、全方位融合、全要素融合、全過(guò)程融合、全覆蓋推進(jìn)，有了核心績(jī)效觀的指導(dǎo)，就有可能實(shí)現(xiàn)主動(dòng)融、全面融、深度融、常態(tài)融、長(zhǎng)期融，持續(xù)提升內(nèi)部管理水平、資源配置效率、成本管控水平及風(fēng)險(xiǎn)防范能力，推進(jìn)業(yè)財(cái)績(jī)?nèi)诤?。高校預(yù)算管理在業(yè)財(cái)融合中的主要方式是要把握不同的業(yè)務(wù)內(nèi)涵、實(shí)施周期等特征，建立針對(duì)項(xiàng)目的分類體系，并通過(guò)項(xiàng)目分類體系，構(gòu)建針對(duì)不同類型項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效管理方式。通過(guò)財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)深度融合，一方面要借助信息化手段實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)全面共享，發(fā)揮財(cái)務(wù)分析對(duì)業(yè)務(wù)的支持作用；另一方面要把業(yè)務(wù)遵循財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效這一規(guī)劃和發(fā)展主線真正貫穿業(yè)務(wù)全過(guò)程，真正使業(yè)財(cái)融合做到“提質(zhì)增效”。

（四）科學(xué)評(píng)價(jià)突破評(píng)估困境

績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象評(píng)判和考核的依據(jù)，是績(jī)效評(píng)價(jià)的核心內(nèi)容。評(píng)價(jià)指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)是最為重要的設(shè)計(jì)，完善科學(xué)的評(píng)價(jià)體系決定著客觀、公正、合理的評(píng)價(jià)效能。高校由于各類資金的使用方向不同和目標(biāo)本身具有多元化的特點(diǎn)，財(cái)務(wù)指標(biāo)也要與之相適應(yīng)，特別要根據(jù)教學(xué)、科研、平臺(tái)建設(shè)、育人功能等不同業(yè)務(wù)性質(zhì)，趨向設(shè)立個(gè)性化的評(píng)價(jià)指標(biāo)。在非財(cái)務(wù)指標(biāo)和財(cái)務(wù)指標(biāo)的設(shè)置上，要更加注重定量指標(biāo)的應(yīng)用，注重指標(biāo)細(xì)化量化、相關(guān)可行、可比可測(cè)。把能夠真實(shí)反映高校發(fā)展效度的指標(biāo)作為適宜性的主要標(biāo)準(zhǔn)，把指標(biāo)整體的有機(jī)邏輯聯(lián)系作為指標(biāo)層級(jí)設(shè)計(jì)的關(guān)鍵要素。充分應(yīng)用現(xiàn)代指標(biāo)體系設(shè)置科學(xué)方法，以全面提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性，充分發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理的引導(dǎo)推動(dòng)作用。與此同時(shí)，強(qiáng)化探索績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，把績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算管理和資金撥付硬掛鉤以體現(xiàn)剛性約束，不斷提高支出項(xiàng)目決策管理水平和資金使用效益。

（五）制度融會(huì)達(dá)成文化蘊(yùn)蓄

高校的基本職能之一是文化傳承，而預(yù)算績(jī)效功能的實(shí)現(xiàn)一方面要依托制度，同時(shí)也要依托財(cái)務(wù)績(jī)效文化這一不可忽略的要素。財(cái)務(wù)管理中的預(yù)算績(jī)效管理對(duì)制度的依存性十分明顯，與通行的其他高校管理制度相比較，財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效管理制度應(yīng)當(dāng)兼濟(jì)剛性和柔性，既能夠與高校管理制度相對(duì)穩(wěn)定持久的特征相統(tǒng)一，又能夠使預(yù)算績(jī)效管理不陷入僵化的泥淖。這就需要在宏觀、中觀和微觀的層面和角度對(duì)預(yù)算的編制、執(zhí)行、決算、評(píng)價(jià)、反饋、結(jié)果應(yīng)用等各方面建立健全相應(yīng)的制度和工作機(jī)制。而財(cái)務(wù)績(jī)效文化作為財(cái)務(wù)管理價(jià)值觀的一種反映，是區(qū)別于有形財(cái)務(wù)物質(zhì)文化的一種精神文化。在道德情感上具備其內(nèi)在約束力，財(cái)務(wù)績(jī)效文化的根源應(yīng)當(dāng)深深植根于中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)之上，并從新時(shí)代核心價(jià)值觀中汲取現(xiàn)代因素。結(jié)合工作實(shí)際將財(cái)務(wù)績(jī)效文化納入高校文化提升工程，提升全員文化認(rèn)同和情感認(rèn)同，從而通過(guò)制度和文化的融合，達(dá)成新時(shí)代財(cái)務(wù)文化和績(jī)效文化的蘊(yùn)蓄。

六、結(jié)語(yǔ)

高校全面實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效管理，其前提和先導(dǎo)是樹(shù)立牢固的績(jī)效理念和觀念，促進(jìn)高校全員養(yǎng)成核心績(jī)效意識(shí)，進(jìn)而使其轉(zhuǎn)化為行動(dòng)和行為上的自主自覺(jué)。因此，在預(yù)算績(jī)效改革中，要充分認(rèn)識(shí)核心績(jī)效觀的根本目的是以實(shí)現(xiàn)“雙一流”發(fā)展目標(biāo)為驅(qū)動(dòng)力的前提下有效促進(jìn)學(xué)科專業(yè)領(lǐng)域、校院二級(jí)管理主體等多元主體績(jī)效意識(shí)提升，形成和完善以績(jī)效水平和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋應(yīng)用的治理理念，從而促進(jìn)整體績(jī)效觀落地生根。從步驟上，首先是重塑全面認(rèn)同的績(jī)效價(jià)值與認(rèn)知；其次是全面系統(tǒng)地研究和構(gòu)建以預(yù)算績(jī)效為目標(biāo)的功能體系運(yùn)行機(jī)制；最后，是推進(jìn)數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)的財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效支持協(xié)同系統(tǒng)，全方位、全過(guò)程、全覆蓋促進(jìn)財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效高效運(yùn)行，為教育強(qiáng)國(guó)的高等教育財(cái)務(wù)實(shí)踐提供強(qiáng)有力的保障。

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